rir · H3B510 · 2015-05-19 00:00:00 — miljöbrottslighet.136 En annan svaghet gäller att de tidigare polismyndigheternas verksamhetsplanering berörde miljöbrott knapphändigt, oftast inte alls.137 Flera aktörer har under vår granskning betonat att tillsynen över avfallstransporter behöver bli mer riskbaserad. En förutsättning för detta anges vara ett ännu bättre samarbete mellan tillsyn, tull och polis, vilket kan bidra till att myndigheterna blir bättre på att hitta misstänkt brottslig aktivitet i ett tidigare skede och utforma en metodik för hantera detta.138 Det har också betonats att tillsynen behöver riktas i större utsträckning mot enskilda avfallsslag, exempelvis elavfall, baserat på konkreta underrättelseunderlag.139 konstaterade 2013 att polisens miljöbrottsbekämpning var enbart reaktiv, det vill säga fokuserade på brottsutredning. Enligt måste polisen bli avsevärt bättre på att i den egna verksamheten och i samverkan med andra förebygga, hindra och upptäcka brott samt att göra arbetet underrättelsestyrt.140 Företrädare för har i detta sammanhang betonat att analyser av brottslig verksamhet bör utgöra grunden för riskbaserad tillsynsverksamhet och underrättelsesstyrd brottsbekämpning på området.141 137Rikspolisstyrelsen, tillsynsrapport 2013:6, Polismyndigheternas hantering av miljöbrott, s. 35 138Intervju , e-post från i län . 139E-post från i . 140Rikspolisstyrelsen, tillsynsrapport 2013:6, Polismyndigheternas hantering av miljöbrott, s. 34. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? statistik över hur mycket farligt avfall som uppkommer och behandlas innehåller stora osäkerheter och det är vanligt förekommande att data från återanvänds. Enligt statistik var mängden avfall som behandlades mindre än den uppkomna mängden. Det motsvarade cirka en fjärdedel av det uppkomna farliga avfallet. Det är oklart om skillnaden enbart beror på brister i statistiken eller om det även beror på att farligt avfall försvinner. När det gäller spårbarhet ska anläggningar som hanterar farligt avfall dokumentera exempelvis mängd avfall och vart avfallet lämnas. Det är dock svårt att spåra avfallet från uppkomst till slutlig destination eftersom det inte finns något sammanhållet system för spårbarhet. Det saknas gemensamma regler för hur dokumentationen ska se ut och anteckningarna samlas inte in i något gemensamt register. praktiken varierar det hur anteckningsskyldigheten fullgörs och det finns indikationer på att vissa anläggningar inte lever upp till kraven. Det pågår ett arbete med att förbättra statistiken och spårbarheten. Regeringen har gett i uppdrag att förbättra avfallsstatistiken och ta fram ett förslag till spårbarhetssystem. Det saknas aktuella uppföljningar av tillsynen över såväl nationella som gränsöverskridande avfallstransporter. Det finns ingen samlad bild av tillsynen över nationella avfallstransporter. Viss uppföljning görs av tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. Antalet genomförda kontroller och upptäckta olagliga transporter rapporteras till EU men rapporteringen har stora osäkerheter. Inom den nationella samverkansgruppen på området beskrivs en del genomförda insatser av de deltagande myndigheterna. Olika bedömare framhåller att illegala avfallstransporter är ett omfattande och växande problem både för EU och för . En viktig förutsättning för en riskbaserad tillsyn och underrättelsestyrd brottsbekämpning anges vara att det finns analyser av brottslig verksamhet på området. På nationell nivå i har det inte gjorts någon skattning av de illegala avfallstransporternas omfattning. På regional nivå har det gjorts en kartläggning i . Avsaknaden av ett system för spårbarhet, bristerna i statistiken för farligt avfall samt avsaknaden av kartläggningar av den illegala avfallshanteringen försämrar möjligheterna att använda resurserna för tillsynen på ett effektivt sätt. Bristerna medför till exempel att det saknas förutsättningar att fastställa en rimlig nivå på tillsynen och rikta den mot relevanta områden. Bristerna i uppföljningen gör att det i stor utsträckning saknas möjlighet till lärande och utveckling av tillsynen. 5 Tillsynen över nationella avfallstransporter I det här kapitlet beskrivs tillsynen över nationella avfallstransporter. Fokus i kapitlet ligger på tillsyn över transporter av farligt avfall. Denna tillsyn är en viktig del i systemet för tillsyn över avfallstransporter och den är nödvändig för att säkerställa att avfall som transporteras inom hamnar rätt. Den är också viktig för att säkerställa spårbarheten för farligt avfall. Eftersom tillsyn vid anläggningar är en del av tillsynen för att säkerställa att farligt avfall hanteras på ett miljöriktigt sätt, belyser vi även delar av den tillsynen i kapitlet. Som nämnts i avsnitt 4.2.2 finns ingen samlad uppföljning av kommunernas tillsyn över avfallstransporter. Av den anledningen har samlat in uppgifter med hjälp av en enkät till samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. Något som framkom vid intervjuer med bland annat och var att tillsyn vid framför allt anläggningar där farligt avfall uppkommer, men även vid mottagningsanläggningar bör ses som en del av tillsynen av avfallstransporter.142 Den typen av tillsyn kan också vara viktig för att förhindra att farligt avfall hamnar fel och därmed i någon mån minska behovet av tillsyn av transporter. Företrädare för har dock angett att transporterna är den länk i avfallskedjan där risken är störst för att farligt avfall hamnar fel.143 Eftersom tillsyn behövs i olika delar av avfallskedjan inkluderade vi även frågor om tillsyn av avfall vid anläggningar i enkäten. Eftersom nationella avfallstransporter inte bara sker från eller till anläggningar som kommunerna har tillsyn över har vi även ställt frågor till fem länsstyrelser om deras tillsyn över anläggningar (se avsnitt 1.6.3). bedömde att det var relevant att undersöka om det fanns skillnader i svaren mellan tillsynsmyndigheterna beroende på Ett relevant mått på detta bedömdes vara antalet årsarbetskrafter som kommunen totalt sett har för tillsyn enligt . Vi inkluderade därför en fråga om detta i enkäten. sig jämnt mellan tillsynsmyndigheter med 0–3,99 årsarbetskrafter och tillsynsmyndigheter med 4 eller fler årsarbetskrafter. 142Intervju med ; intervju med SKL . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? i redovisningen nedan refererar till små respektive stora kommuner avser vi med små de med 0–3,99 årsarbetskrafter och med stora de med 4 eller fler årsarbetskrafter. 5.1.1Begränsad tillsyn över avfallstransporter Kontroller över avfallstransporter på eget initiativ Enkäten visar att det är få kommuner som bedriver tillsyn över avfallstransporter. Som framgår av tabellen nedan uppgav av kommunerna att de på eget initiativ har genomfört kontroller av avfallstransporter. Det var endast stora kommuner som uppgav att de hade genomfört sådan tillsyn. Tabell 1 Andel kommuner (i procent) som –2014 på eget initiativ genomfört kontroller av avfallstransporter* * Här avses kontroller på väg/järnväg/fartyg (inklusive kontroller vid lastning av avfall vid anläggning, omlastning samt leverans vid mottagningsanläggning). Totalt åtta kommuner uppgav att de hade genomfört kontroller av avfallstransporter. Enkäten visar att fyra av dessa kommuner hade genomfört 1–5 kontroller, två hade genomfört 6–10 kontroller och två hade genomfört fler än 15 kontroller. Hälften uppgav att de bad polis om biträde och/eller handräckning vid alla eller vissa av kontrollerna. Det vanligaste var att kontrollerna genomfördes vid mottagningsanläggningar men det förekom även att de genomfördes till exempel längs vägen, på järnvägsvagnar och på fartyg samt vid omlastning. Det var vanligt att transportdokument och transporttillstånd kontrollerades samt fysiska kontroller av att avfallet stämde med vad som angavs i dokumentationen. Av de kommuner som genomförde den här typen av tillsyn upplevde alla utom en dessa kontroller som meningsfulla i ganska stor utsträckning eller mycket stor utsträckning. De kommuner som uppgav att de inte genomför kontroller av avfallstransporter fick ange vilka de huvudsakliga anledningarna till detta var. Över hälften, , uppgav att detta inte har övervägts som en del av tillsynen och uppgav att det inte finns resurser till sådana uppgav att kommunens inspektörer inte har rätt kompetens. I fritextsvar angav ett antal kommuner att de anser att de inte har tillsynsansvaret för detta eller att de inte har rätt att stoppa bilar. Företrädare för har bekräftat bilden av att det inte är tydligt för alla kommuner att de har ett tillsynsansvar över nationella avfallstransporter.144 Kontroller efter kontakt av polis Företrädare för har uppgett att myndigheten kan behöva kontakta kommunen om en misstänkt nationell avfallstransport påträffas.145 Det var dock relativt få kommuner () som uppgav att polis kontaktat dem perioden – 2014 för att få assistans med kontroller av transporter av avfall. Det var vanligare att stora kommuner uppgav att de blivit kontaktade än små kommuner. Tabell 2 Andel kommuner (i procent) som –2014 blivit kontaktade av polis med förfrågan om assistans med kontroller av transporter av avfall De kommuner som kontaktats av polis hade blivit kontaktade ganska sällan; uppgav att de hade blivit kontaktade en gång , en gång och . De allra flesta kommuner som blivit kontaktade () uppgav att de kunde bistå med assistans. Deltagande i samordnade tillsynsinsatser Totalt av de svarande kommunerna uppgav att de perioden –2014 hade deltagit i samordnade tillsynsinsatser av transporter av avfall tillsammans med till exempel polis och länsstyrelse. Stora kommuner uppgav betydligt oftare att de hade deltagit i samordnade tillsynsinsatser än små kommuner. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Tabell 3 Andel kommuner (i procent) som perioden –2014 deltagit i samordnade tillsynsinsatser av transporter av avfall Av de kommuner som deltagit uppgav att de deltagit , att de deltagit en gång och att de deltagit . Det vanligaste var att tillsynsinsatserna skedde längs vägen, på järnvägsvagnar, på fartyg eller vid lastning för transport på anläggning där avfallet uppkommit. Det var vanligt med fysiska kontroller av att avfallet stämde med vad som anges i dokumentationen och av att transportdokument och transporttillstånd fanns. Av de kommuner som hade deltagit i samordnade tillsynsinsatser angav att de upplevde att insatserna i ganska stor eller mycket stor utsträckning var meningsfulla. Enligt företrädare för har det i huvudsak fungerat väl när kommuner har deltagit i samordnade tillsynsinsatser.146 Av de kommuner som inte deltagit i någon samordnad tillsynsinsats uppgav att en av de främsta anledningarna för detta var att det inte kommit någon förfrågan. uppgav att det inte fanns resurser att delta, och att kommunens inspektörer inte hade rätt kompetens. 5.1.2Tillsyn vid anläggningar där farligt avfall uppkommer Nedan presenteras resultaten från enkäten och de svar från länsstyrelserna som berör tillsyn vid anläggningar där farligt avfall uppkommer. I enkäten uppgav majoriteten () att tillsyn vid sådana anläggningar i störst utsträckning kan förhindra att farligt avfall hamnar fel. Vidare ansågs tillsyn mer effektivt kunna förhindra att avfall hamnar fel om den sker vid omlastningsstationer och mellanlager () än vid mottagningsanläggningar (). uppgav att tillsyn av transporter var mest effektivt. Av fritextkommentarer framgår att ett tiotal kommuner anser att kontroll i flera olika delar eller i hela avfallskedjan och/eller att samordnad tillsyn över kommungränserna behövs. De flesta kommunerna () uppgav att tillsyn av avfallshantering i ganska stor eller mycket stor utsträckning ingår i kommunens tillsyn av miljöfarliga anläggningar där farligt avfall uppkommer. Det var vanligare att stora kommuner uppgav att det ingår. Fyra av de fem länsstyrelserna svarade att tillsyn över avfallshantering i ganska stor eller mycket stor utsträckning ingår i deras tillsyn över denna typ av anläggningar. svarade att det ingår i ganska liten utsträckning. Som beskrivits i avsnitt 4.1.2 finns det en skyldighet för verksamhetsutövare att dokumentera mängden farligt avfall som uppkommer och vart det lämnas. De flesta kommuner () har uppgett att de bedriver tillsyn av anteckningsskyldigheten hos miljöfarliga verksamheter där farligt avfall uppkommer. Det var något vanligare att stora kommuner uppgav detta. För de tillfrågade länsstyrelserna ser bilden något annorlunda ut. Två svarade att de bedriver tillsyn av om verksamheterna fullgör anteckningsskyldigheten, två svarade att de inte gör det och en hade ingen uppfattning. Företrädare för har framhållit att det är viktigt att tillsynsmyndigheterna stickprovsvis kontrollerar att avfallet överensstämmer med dokumentationen. Annars finns en risk att andra typer av avfall eller större avfallsmängder än vad som framgår av dokumentationen hanteras på och transporteras från anläggningen. Det finns också en risk att avfall avsiktligt eller oavsiktligt klassificeras fel, till exempel genom att farligt avfall klassificeras som begagnade produkter.147 Av tabell 4 nedan framgår i vilken utsträckning kommunerna gör rimlighetsbedömningar av avfallsmängd respektive fysiska kontroller av avfall. Tabell 4 Andel kommuner (i procent) som uppgett att de gör rimlighetsbedömningar av avfallsmängd respektive fysiska kontroller* * Endast de kommuner som angett att de bedriver tillsyn över anteckningsskyldigheten har fått frågan om rimlighetsbedömningar medan alla fick frågan om fysiska kontroller. Antalet svarande för rimlighetsbedömningar är 124 och för fysiska kontroller 147. Mer än hälften av kommunerna uppger att de gör rimlighetsbedömningar av om avfallsmängden stämmer med anläggningarnas dokumentation. En något större andel anger att de gör fysiska kontroller av avfallet på anläggningar där farligt avfall uppkommer, till exempel för att kontrollera att det är klassificerat TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? eller märkt på ett korrekt sätt. Det vanligaste är att de fysiska kontrollerna sker i form av stickprov, men det förekommer även att fysiska kontroller görs på förekommen anledning eller vid misstanke. Enkäten innehöll inga frågor om hur ofta rimlighetsbedömningar och fysiska kontroller genomförs. En av de två länsstyrelserna som uppgav att de bedriver tillsyn över anteckningsskyldigheten gjorde också rimlighetsbedömningar och i vissa fall fysiska kontroller av avfallsmängden. Svaren indikerar alltså att det är ovanligt att länsstyrelserna gör sådana bedömningar och kontroller. 5.1.3Otydlig ansvarsfördelning och begränsad samverkan Trots att ansvarsfördelningen mellan kommuner och länsstyrelser för tillsyn av avfallstransporter förtydligats i och med miljötillsynsförordningen anser av de svarande kommunerna att ansvarsfördelningen inte alls, i mycket liten utsträckning eller i ganska liten utsträckning är tydlig. Ungefär en tredjedel () anser i ganska stor eller mycket stor utsträckning att ansvarsfördelningen är tydlig. En relativt stor andel () hade ingen uppfattning i frågan. Samverkan mellan kommun och länsstyrelse är viktig eftersom de har tillsyn över olika anläggningar och olika typer av avfallstransporter. Som framgår av tabell 5 nedan uppgav av kommunerna att de inte samarbetar med i konkreta tillsynsärenden som rör avfallstransporter. Ungefär en fjärdedel angav att de samarbetar medan en ganska stor andel, ungefär en fjärdedel, inte hade någon uppfattning. Tabell 5 Andel kommuner (i procent) som angett att kommunen och samarbetar när det gäller konkreta tillsynsärenden som rör avfallstransporter Den vanligaste formen för samarbete var att kommunen kontaktar när kommunen hittar misstänkt illegala gränsöverskridande avfallstransporter (). Det var även ganska många kommuner som svarade att kontaktar kommunen när hittar misstänkt illegala nationella avfallstransporter (). () svarade att man samarbetar på annat sätt. Det kunde då till exempel handla om vägledning och möten. 5.2.1Möjligheter till sanktioner för överträdelser av bestämmelser för transporter Både straffrättsliga och administrativa sanktioner kan aktualiseras för överträdelser av bestämmelser om nationella transporter av farligt avfall. De straffrättsliga bestämmelserna för otillåten avfallstransport finns i 29 kap. 4 a § . Straffansvar för otillåten nationell avfallstransport kan aktualiseras om avfallsförordningens krav på tillstånd för avfallstransporter överträds.148 När det gäller administrativa sanktioner har kommunerna möjlighet att utfärda miljösanktionsavgift på om transportdokument för farligt avfall inte upprättas på ett korrekt sätt.149 När det gäller nationella transporter av icke-farligt avfall är det enligt företrädare för och oklart om straffrättsliga sanktioner kan aktualiseras. Skälet till detta är att föreskrifter som reglerar om tillstånd behövs vid dessa transporter är utfärdade med stöd av den tidigare avfallsförordningen som upphörde att gälla 2011. Föreskrifterna är inte upphävda och inte heller ersatta med nya föreskrifter. Det ger ett oklart läge.150 Företrädare för har till uppgett att situationen kommer att rättas till.151 Kommunerna kan inom ramen för tillsynen även meddela olika förbud och förelägganden. Föreläggandena kan förenas med vite.152 Som nämnts ovan bedriver kommunerna inte tillsyn enligt EU:s avfallstransportförordning och har därmed inte heller rätt att besluta om miljösanktionsavgift för överträdelser enligt den förordningen. Kommunen måste därför överlämna frågan om miljösanktionsavgift till för 148Enligt 36 § avfallsförordningen (2011:927) får avfall transporteras yrkesmässigt endast av den som har särskilt tillstånd. Enligt 42 § behöver vissa transporter av farligt avfall endast anmälas till . Enligt avfallsförordningen får även utfärda närmare föreskrifter i vissa hänseenden när det gäller hur förordningen ska tillämpas, till exempel undantag från kravet på särskilt tillstånd för avfallstransporter. Ett exempel är att enligt 43 § avfallsförordningen får för avfall som inte är farligt avfall meddela föreskrifter om att anmälningsplikt ska gälla i stället för tillståndsplikt. Verket får också meddela föreskrifter om undantag från sådan anmälningsplikt. 14911 kap. 9 § förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Det finns även en möjlighet att utfärda miljösanktionsavgifter om krav i föreskrifter NFS 2005:3 på förteckningar över mottagna transporter av farligt avfall inte efterlevs, se 11 kap. 18 § förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Dessa föreskrifter är dock utfärdade med stöd av den tidigare avfallsförordningen och det är oklart om de är giltiga. 150Intervju med ; intervju med . 15226 kap. 9 och 14 §§ . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Däremot har kommunerna möjlighet att informera åklagare om en överträdelse av avfallstransportförordningen upptäcks.153 Som nämnts ovan finns det möjligheter för kommunerna att genom brottsanmälan initiera straffrättsliga sanktioner om de påträffar otillåtna nationella avfallstransporter i sin tillsyn. I tabell 6 nedan finns information om antalet brottsanmälningar 2011–2013 för otillåtna nationella avfallstransporter.154 Tabell 6 Antal brottsanmälningar om otillåtna nationella avfallstransporter 2011–2013 Källa: Brå. Tabellen visar antalet brottsanmälningar för hela landet. gjordes endast 15 anmälningar och gjordes cirka 40 . Antalet brottsanmälningar varierade dock mellan länen. I och gjordes totalt 15 anmälningar per län och i , och gjordes inga anmälningar. Tabell 7 nedan visar beslutade åtgärder (brottsmisstankar) vid för brottet otillåten nationell avfallstransport i hela landet . Antalet beslutade åtgärder kan överstiga antalet brottsanmälningar eftersom en brottsanmälan kan medföra flera brottsmisstankar, till exempel för flera olika brott och/eller flera misstänkta 153Naturvårdsverkets webbplats: Avfallstransporter/Gransoverskridande/Tillsynsansvar-avfallstransporter/, besökt . 154Det bör observeras att i denna statistik redovisas brott som anmälts till och registrerats av polis och åklagare. Det kan därför finnas dubbelräknade brottsanmälningar i den statistiken. Eftersom det är fråga om brottsanmälningar innefattar statistiken även händelser som efter utredning visar sig inte vara brott eller där brott inte kan styrkas. Se , rapport 2014:18, Kriminalstatistik 2013, s. 30 f. personer.155 Det bör därför iakttas försiktighet vid jämförelser mellan denna och föregående tabell. Tabell 7 Antal beslutade åtgärder vid för otillåten nationell avfallstransport 2011–2013 I tabellen har beslut från samtliga åklagarkammare slagits ihop. Det fanns även ett fåtal fall där ingen person var misstänkt. Dessa har inte inkluderats i tabellen. Tabellen visar att det är vanligast att brottsmisstankarna inte leder till vidare åtgärder i form av åtal, strafföreläggande eller företagsbot. I totalt 75 fall (motsvarande ) ledde inte misstanken till vidare åtgärder. I totalt 48 fall (motsvarande ) ledde brottsmisstankarna till strafföreläggande, åtal eller företagsbot. var det få åtal, medan det var betydligt fler. har inte samlat in någon information om eventuella administrativa sanktioner som kommunerna vidtagit. 155Enligt uppgår i myndighetens statistik det genomsnittliga antalet brottsmisstankar per misstänkt person till 2,1, se webbplats: http://www. /settings/Ordlista/Brottsmisstanke/, sidan besökt . Enligt myndigheten innehåller ett ärende i genomsnitt mellan 2 och 3 brottsmisstankar. Det vanligaste är att ärendet innehåller en person som är misstänkt för ett brott, men ibland kan också många personer vara misstänkta för ett stort antal brott i ett och samma ärende. Se webbplats: , sidan besökt . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Enkätresultaten visar att det genomförs lite tillsyn över nationella avfallstransporter. av kommunerna uppgav att de på eget initiativ bedrivit tillsyn över avfallstransporter. Det var endast stora kommuner som bedrev sådan tillsyn. Mindre än en femtedel av kommunerna uppgav att de hade deltagit i samordnade tillsynsinsatser tillsammans med till exempel polis och länsstyrelse och hade blivit kontaktade av polis med förfrågan om assistans. Det betyder att det på många håll i landet inte bedrivs någon tillsyn över nationella avfallstransporter. Med tanke på det delade tillsynsansvaret över avfallstransporter är det viktigt att länsstyrelserna och kommunerna samarbetar. Mer än hälften av kommunerna uppgav dock att de inte samarbetar med i konkreta tillsynsärenden som rör avfallstransporter. Majoriteten av kommunerna angav att ansvarsfördelningen mellan kommunen och inte är tydlig när det gäller tillsynen över avfallstransporter. De viktigaste skälen som kommunerna uppger för att inte bedriva tillsyn över avfallstransporter är att detta inte övervägts som en del av tillsynen och/eller att det inte finns resurser för sådana kontroller. kommuner som inte hade deltagit i samordnade insatser angav alla utom ett fåtal att orsaken var att det inte hade kommit någon förfrågan. Från olika håll har det framförts att tillsyn vid anläggningar där farligt avfall uppkommer i någon mån kan minska behovet av tillsyn av avfallstransporter. Enligt enkätresultatet delas denna uppfattning Majoriteten av kommunerna ansåg att tillsyn vid anläggningar där avfall uppkommer är mest effektiv för att förhindra att farligt avfall hamnar fel, medan endast en mindre andel av kommunerna ansåg att tillsyn över avfallstransporter är mest effektiv. I princip samtliga kommuner som genomförde tillsyn över avfallstransporter upplevde dock den tillsynen som meningsfull. Av de kommuner som hade deltagit i samordnade tillsynsinsatser för avfallstransporter angav cirka fyra femtedelar att sådana insatser var meningsfulla. De flesta kommunerna bedriver någon form av tillsyn över avfallshanteringen vid anläggningar där farligt avfall uppkommer.