rir · H3B54 · 2015-03-30 00:00:00 — 132Enligt normaliseringsprincipen som fastslogs kriminalvårdsreform, ska Kriminalvårdens klienter ha samma rätt till stöd- och vårdinsatser som övriga medborgare. Normaliseringsprincipen innebär att det generella ansvar som andra myndigheter har för till exempel bostad, arbete och hälso- och sjukvård även gäller Kriminalvårdens klienter. Kriminalvården har således inte till uppgift att tillgodose behov av arbete, vård, bostad med mera för sina klienter. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? inte refererat till denna princip i regleringsbrev eller budgetpropositioner . Däremot nämns den i förarbetena till nuvarande fängelselag och i regeringens proposition En modernare kriminalvårdslag (prop. 2005/2006:123) samt i den proposition som låg till grund för den nya fängelselagen.133 Regeringen beskriver inte heller i de senaste budgetpropositionerna i vilken utsträckning särbehandling av kriminalvårdsklienter kan ske. 6.2Regeringens styrning av planering och samverkan Som en del i granskningen av det återfallsförebyggande arbetet har gått igenom hur regeringen styrt och följt upp planering och samverkan. Regeringen begär i regleringsbreven till Kriminalvården återrapportering av en rad resultatindikatorer. När det gäller Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete rör rapporteringen bland annat hur stor andel av klienterna som får verkställighetsplaner och hur mycket tid som ägnas åt strukturerad sysselsättning på anstalt. Bland indikatorerna finns också påbörjade respektive avslutade brotts- och missbruksrelaterade behandlingsprogram, teoretiska kurser och yrkesutbildningar. Indikatorerna är mycket snarlika i regleringsbreven för –2014. Bland målindikatorerna finns dock få mått på konkreta åtgärder vad avser återfallsförebyggande insatser. Regeringen uttrycker exempelvis ett tydligt fokus på att öka klienternas möjlighet till egen försörjning efter frigivning – men har inte begärt redovisning av i vilken grad klienter får tillgång till arbetsmarknadsåtgärder, eller huruvida dessa faktiskt leder till jobb. Det finns dock ett mer allmänt återrapporteringskrav om vilka åtgärder Kriminalvården vidtagit för att utveckla dessa typer av insatser. Regeringen har inte heller ställt krav på uppföljning av hur många klienter som fått hjälp till varaktig bostad eller hur många som kompletterat en tidigare ofullständig skolgång under verkställigheten. Inte heller finns krav på att följa upp hur många klienter som har fått hjälp att hantera skulder. I regleringsbrevet till Kriminalvården lyfter regeringen fram samverkan som ett eget prioriterat område, och återkommer i olika styrdokument till samverkan som en absolut förutsättning för att minska återfall i brott. Det finns dock inga återrapporteringskrav kring exempelvis hur 2009/10:135. många lokala avtal som slutits med andra parter, eller hur fort vårdgivare ute i samhället hanterat remisser som Kriminalvården skickat. Man måste heller inte återrapportera hur många klienter som får en utredning, blir fria från missbruk eller får en förbättrad psykisk hälsa. 6.2.2Regeringens reglering av samverkan Generella krav på myndigheters samverkan Krav på myndigheters samverkan ställs i myndighetsförordningen (2007:515): Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.134 Förordningen gäller generellt för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller bland annat bestämmelser om obligatoriska inslag i en myndighets organisation och ansvarsfrågor. Även i förvaltningslagen (1986:223) anges att myndigheter ska samverka. I 6 § står det att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. När det gäller kommunens ansvar framgår av socialtjänstlagen att det är hemortskommunen som är ansvarig för att ge stöd och hjälp till personer som befinner sig under kriminalvård i anstalt eller i sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun (2 a kap. 5 §). Det finns även generella skrivningar om att insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne, och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och andra föreningar (3 kap. 5 §). Specifika krav på Kriminalvårdens samverkan Normaliseringsprincipen innebär att det generella ansvar som andra myndigheter har för till exempel bostad, arbete och hälso- och sjukvård även gäller Kriminalvårdens klienter. Kriminalvården har således inte till uppgift att tillgodose behov av till exempel arbete, vård och bostad för sina klienter. Däremot måste Kriminalvården samverka med andra samhälleliga organ när det behövs. Kriminalvården ska förmedla kontakter mellan klienten och olika samhällsorgan samt vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbete med andra huvudmän. Av Kriminalvårdens instruktion framgår att frivårdsorganisationen ska vara utformad så att den främjar ett effektivt samarbete med Kriminalvårdens övriga verksamheter och med andra myndigheter.135 1346 § andra stycket. 135Förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Inget utpekat samverkansansvar på Arbetsförmedlingen, men en nationell överenskommelse finns Utöver de generella krav på samverkan som framgår av myndighetsförordningen och förvaltningslagen finns inget särskilt utpekat ansvar för Arbetsförmedlingen avseende Kriminalvårdens klienter. I Arbetsförmedlingens instruktion sägs dock att myndigheten ska prioritera de grupper som befinner sig långt från arbetsmarknaden.136 En nationell policy för Krami beslutades . 2013 förnyades denna policy och det nya namnet blev Nationell överenskommelse om struktur och innehåll i Krami. Det finns även en nationell överenskommelse om hela samarbetet, dvs. på anstalt, i frivård och inom Krami . Denna överenskommelse uppdaterades 2012 och 2015 kommer den att förnyas. och lokala överenskommelser om samarbete finns så kallade handläggarstöd/ riktlinjer om hur samarbetet lokalt ska utföras på anstalt och i frivård. Även ett handläggarstöd för Krami kommer att tas fram första kvartalet 2015.137 Inget uttalat krav på kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården Regeringen skriver i de senaste årens budgetpropositioner att ett effektivt återfallsförebyggande arbete förutsätter ett nära samarbete mellan bland annat Kriminalvården, och hälso- och sjukvården. Trots detta finns det inte i lagstiftningen något utpekat ansvar för kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården. Av hälso- och sjukvårdslagen138 respektive socialtjänstlagen139 framgår att kommuner och landsting får träffa överenskommelser med och Arbetsförmedlingen om att inom ramen för eller kommunens uppgifter samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Kommuner och landsting ska även bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan. Av förarbeten till lagstiftningen framgår att skrivningarna avser rehabiliteringsområdet. En betydande andel av Kriminalvårdens klienter har ett stort behov av vård och rehabilitering. noterar att Kriminalvården trots detta inte utpekas i ovan nämnda lagstiftning. 136Förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 137Nationell överenskommelse om samarbete mellan Arbetsförmedlingen och Kriminalvården, 2012. 138(182:763), HSL. 139(2001:453) SoL. Exempel på reglering av samverkan inom närliggande områden Det finns viss lagstiftning som reglerar samarbetet internt mellan de olika aktörer som Kriminalvården ska samarbeta med. Av lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (2003:1210) framgår att kommunerna, Arbetsförmedlingen, och landstingen kan skriva överenskommelser och driva gemensamma verksamheter. Syftet med samstyrningen är primärt att använda tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet på ett effektivt sätt och att underlätta steget fram till sysselsättning. Lagregleringen kom till för att möjliggöra utvecklingen av Finsam, en samverkansorganisation på rehabiliteringsområdet mellan parterna som nämnts ovan och som inkluderar en nationell styrning och en utvecklad samverkan på nivå. En annan bestämmelse som är relevant i sammanhanget är den om gemensamt upprättande av individuella vårdplaner mellan kommun och landsting (2 kap. 7 § socialtjänstlagen och 3 § hälso- och sjukvårdslagen). När en enskild person har behov av insatser både från och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med upprätta en individuell plan, om det behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Av planen ska framgå: vilka insatser som behövs vilka insatser respektive huvudman ska stå för vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen. Denna lag är avgränsad till samverkan mellan två parter. Den skulle dock enligt SKL kunna ändras till att gälla fler än två parters samverkan kring Kriminalvårdens klienter. Ett exempel på samverkan mellan staten, kommunerna och landstingen är SKL:s arbete med Kunskap till praktik, som syftar till att förbättra missbruks- och beroendevården. Den bärande idén är att kommuner och landsting ska ta ett gemensamt ansvar för utvecklingen. I denna överenskommelse med regeringen har SKL tagit ansvar för att driva utvecklingen och bygga upp ett kvalificerat stöd för kommuner och landsting. Stödet ska ske på flera sätt, och man har tagit fram en organisationsstruktur på nationell, regional och lokal nivå och utvecklat ett system för att skriva överenskommelser. Regeringen har alltså först träffat en överenskommelse med SKL, och SKL i sin tur med samt med landsting och regioner. Dessa har sedan träffat överenskommelser med kommunerna i länet, tillsammans med den lokala hälso- och sjukvården. I överenskommelsen ingår även att utveckla samverkan med andra lokala aktörer, bland andra Kriminalvården. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Ett annat relevant samverkansavtal är det som tecknats mellan regeringen och SKL gällande insatser inom området psykisk ohälsa. Även detta avtal skrevs för att få till stånd en effektivare samverkan mellan stat, kommun och landsting. Regeringen och SKL har här tillsatt en nationell samordningsfunktion som leds av en samordnare från vardera och , vilket enligt regeringen förväntas gynna samordningen på en övergripande nivå. 6.2.3Riksrevisionens tidigare slutsatser och Brås rekommendationer i forskningsrapporter I tidigare granskning av Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott var en slutsats att det – trots att man uppmärksammat den reglering om samverkan som redovisats ovan – saknas effektiva strukturer för samverkan kring Kriminalvårdens klienter. Kriminalvården anser att det ofta är svårt att få de inblandade aktörerna att prioritera klienterna. I granskningen uttryckte Kriminalvården att samverkansaktörerna i många fall inte ville ha sådana strukturer. kunde konstatera att resultatet av detta blir att samverkan i hög grad är personberoende och sårbar. Det kan också innebära att klienter med liknande behov behandlas olika. menade därför att regeringen har ett ansvar att tydliggöra kraven på samverkansaktörerna att samverka för Kriminalvårdens klienter. Detta genom att formalisera krav på samverkan i Arbetsförmedlingens och Kriminalvårdens instruktioner och genom att verka för att i lagstiftning tydliggöra kraven på kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården. Kriminalvården har ett ansvar att vara drivande när det gäller att utveckla former för samarbete med andra huvudmän. ansåg att detta var viktigt för att minska personberoendet och säkerställa likabehandling. konstaterade även i granskningen att regeringen har genomfört ett antal enskilda samarbetssatsningar, bland annat på missbruks- och psykiatriområdet, som innefattar följande satsningar av vikt för Kriminalvårdens klienter: en strategi för utveckling av missbruks- och beroendevård, en proposition om vissa psykiatrifrågor samt en strategi för att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. Kriminalvårdens klienter omnämns i de två första satsningarna, däremot inte i strategin för att motverka hemlöshet. I de uppföljningar som gjorts av strategierna finns ingen särredovisning av i vilken omfattning Kriminalvårdens klienter har fått tillgång till vård och stöd inom dessa strategiskt viktiga områden. Brå kommer i sina studier av samverkan fram till liknande slutsatser. Brå menar att de myndigheter som ansvarar för att ge vård och service till enskilda klienter inte har en enhetlig eller tydlig styrning för att samverka med varandra. Olika kommuner och regioner utvecklar därför sina verksamheter på olika sätt, och inte sällan hamnar ansvaret för att få till stånd en samverkan hos den enskilda handläggaren. För klienter innebär det att den hjälp och det stöd de kan få skiljer sig åt beroende på var i landet de bor. Det finns risk för att tidsglapp uppstår mellan insatserna och att stödet i vissa fall uteblir helt. En välutvecklad samverkan kräver enligt Brå en tydlig styrning, i regel på flera nivåer, och en struktur som möjliggör och reglerar samverkansarbetet. Alla inblandade parter behöver ha en grundläggande samsyn kring uppdraget. Det förutsätter enligt Brå att man skapar kontaktytor och god kommunikation mellan de personer och parter som ska samverka. För att kunna utveckla en långsiktigt hållbar samverkan behöver verksamheten följas upp och utvärderas. Enligt Brå behövs välutvecklade samverkansstrukturer på flera nivåer i det återfallsförebyggande arbetet. Den lokala nivån behöver ha en tydlig samverkansstruktur och utvecklade rutiner för hur personer som befinner sig inom frivården eller som står inför en utslussning från anstalt ska hanteras. Man behöver även skapa ett forum där samverkansarbete kan styras och följas upp, och med fördel även utveckla en struktur för regional samverkan. Detta kan gynna tillgängligheten till rätt service och vård, vilket kan vara speciellt värdefullt för mindre kommuner som inte förfogar över alla olika resurser som individen kan ha behov av. Ett samverkansforum på en övergripande nationell nivå skulle kunna vara ett sätt att främja utvecklingen av en likartad service till alla personer oavsett bostadsort. Av regeringens redovisning i budgetpropositionerna framgår att regeringen valt att inte följa rekommendation om behovet av förstärkta samverkansstrukturer. Regeringen gav dock en utredning i uppgift att överväga åtgärder för att minska återfallen i brott.140 I utredningens uppdrag ingick att bedöma den samverkan som finns på området. Utredningen lades dock ned . 140 En flexibel och effektiv kriminalvård, dir. 2014:99. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? 6.2.4 Regeringens styrning av kunskapsuppbyggnaden Regeringen och har uttryckt att samhällets återfallsförebyggande arbete ska vara baserat på kunskap. Brå ska enligt sin instruktion initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen underlag för åtgärder och prioriteringar på det kriminalpolitiska området samt löpande bistå regeringen i kriminalpolitiska frågor. Brå ska också initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete för att ge myndigheterna inom det kriminalpolitiska området underlag för åtgärder och prioriteringar inom myndigheternas respektive verksamhetsområden. Av de fem rapporter Brå har publicerat som rör det återfallsförebyggande arbetet, är en beställd av regeringen. Kriminalvårdens forskningsenhet har bland annat gjort utvärderingar av verkställighetsplanering i praktik och retorik, motiverande samtal, Krami, det så kallade och olika behandlingsprogram. Några av dessa rapporter har lett till förändringar i Kriminalvårdens verksamhet.141 Bland annat har myndigheten slutat att använda sig av vissa behandlingsprogram som visat sig ha negativa effekter. Kriminalvården har också formulerat en forsknings- och utvecklingsstrategi med ett antal strategiska områden, bland annat behandlingsverksamhet och samverkan. Kriminalvården har också en samverkan med universiteten i två forskningscenter som verket bedriver i samarbete med och i . Regeringen har också i regleringsbreven gett Kriminalvården i uppdrag att ta fram en plan för hur tillämpad FoU kan omsättas i praktisk verksamhet för att minska återfall i brott. Även om det bedrivs en del forskning och utvärdering om det återfallsförebyggande arbetet finns det en hel del luckor. Till exempel saknas forskning om i vilken grad insatser genomförs, och om de leder till önskvärda resultat. Inte minst saknas långsiktig uppföljning av arbetets resultat, även när en klients övervakningsår är slut. De som döms till nya brott kommer in i Kriminalvårdens register igen – men händelseförloppet , samt utvecklingen för dem som inte återfaller, finns det mycket begränsad kunskap om. Därmed saknas en tillräcklig kunskapsgrund och lärande i det återfallsförebyggande arbetet. I Kriminalvårdens vetenskapliga råd sitter16 professorer med. Något strukturerat forskningsprogram som drivs i samverkan mellan Brå, forskningsenheten på Kriminalvården och universiteten finns dock inte för 141Verkställighetsplanering i praktik och retorik 2010:181, Sammanfattningsrapport: ADHD i Kriminalvården, Kriminalvårdens utvecklingsenhet, 2014. Utvärdering av Kriminalvårdens behandlingsprogram – en sammanfattningsrapport, Kriminalvårdens utvecklingsenhet, 2014. Det saknas enligt SKL:s nationella psykiatrisamordnare just ett sådant gemensamt forskningsprogram för det återfallsförebyggande arbetet, liknande det kunskaps- och forskningsprogram som finns inom hälso- och sjukvårdsområdet.142 I dagens system gör uppdelningen av samhällets funktioner och frågor kring integritet och sekretess det i princip omöjligt för andra aktörer än forskare att följa människor . För att undersöka effekter och resultat av en verksamhet menar vissa forskare dessutom att det är en förutsättning att den utvärderas externt. Regeringen har inte i någon högre grad utnyttjat sin möjlighet att lägga ut enskilda uppdrag om utvärderingar eller initierat ett mer långsiktigt kunskaps- och forskningsprogram om det återfallsförebyggande arbetet. Nedan sammanfattar sina iakttagelser rörande regeringens styrning av det återfallsförebyggande arbetet. Dagens system för uppföljning av det återfallsförebyggande området ger inte en tillräckligt allsidig, tydlig och relevant bild över vilka faktiska insatser som görs, om de görs samordnat under verkställigheten och framför allt om de görs inför frigivning. Därmed får regeringen och myndigheterna ett sämre underlag för beslut och det återfallsförebyggande arbetet riskerar att inte bedrivas på ett effektivt sätt. I budgetpropositionerna ger regeringen sin syn på hur samverkan för Kriminalvårdens klienter bör fungera, men kommenterar inte hur den faktiskt fungerar. Det saknas kunskap om effekterna av de insatser som görs. Regeringen betonar att den återfallsförebyggande verksamheten ska vara kunskapsbaserad och följas upp. Trots detta har ingen aktör ansvar för att följa upp vad som sker efter övervakningsårets slut. Det finns inte heller någon systematiserad uppföljning som med forskningens hjälp undersöker vilka insatser som eventuellt görs när övervakningsåret är slut. Regeringen ställer specifika krav på Kriminalvården att samverka med andra myndigheter i det återfallsförebyggande arbetet. Däremot ställer regeringen inga konkreta samverkanskrav på de myndigheter som Kriminalvården förväntas samarbeta med. 142 intervju med SKL:s nationella psykiatrisamordnare. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Det finns inte något utpekat ansvar i lagstiftningen för kommuner och landsting att samverka med Kriminalvården. Kriminalvården finns inte med bland de aktörer som kan ingå överenskommelser med kommuner och landsting enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen – trots att samverkan avser rehabilitering. Regeringen har inte tydliggjort hur normaliseringsprincipen ska tolkas och vilka undantag som kan eller bör göras. Särlösningar för Kriminalvårdens klienter har dock visat sig fungera bra på flera områden och skulle kunna användas i större utsträckning för att effektivisera arbetet inom området. Regeringen har dock inte tydliggjort vad man anser i denna fråga. Det saknas också överväganden om vilka huvudsakliga vägar som finns att gå framöver för att förbättra samverkan i det återfallsförebyggande arbetet, det vill säga huruvida man ska ändra ansvarsfördelningen mellan myndigheter, kommuner och landsting, förstärka samverkanstrukturerna eller utveckla möjligheterna till särlösningar. Enligt de samhällsekonomiska analyser som gjorts av återfallsförebyggande insatser är dessa lönsamma för samhället som helhet – särskilt i ett långsiktigt perspektiv. Regeringen har dock inte, såvitt kunnat se, initierat sådana analyser eller använt befintliga beräkningar vid övervägandet av vilka insatser som bör göras. 7 Slutsatser och rekommendationer Det finns stora samhällsekonomiska vinster med att minska återfall i brott. Att minska återfallen är också ett av Kriminalvårdens viktigaste mål. kan dock konstatera att andelen återfall i brott inte har minskat utan i princip varit oförändrad över . sammanfattande slutsats är att samhällets insatser inte täcker de behov som finns, och att det arbete som görs skulle kunna ge bättre effekter om vissa brister åtgärdades. Insatserna för att minska återfall i brott är för få i relation till bedömda behov och görs ofta inte koordinerat eller tillräckligt snabbt. När vissa avgörande åtgärder uteblir finns dessutom en risk att tidigare insatser blir bortkastade. Det finns indikationer på att klienters möjligheter till stöd och vård skiftar beroende på var i landet de bor eller vistas. aktgranskning pekar på att klienter med liknande behov av insatser har fått stöd och vård i varierande omfattning, beroende på regional tillhörighet. En majoritet av intervjupersoner vittnar också om att graden av samverkan i praktiken är oerhört varierande och som regel personberoende. klienter på samma anstalt får därmed helt olika möjligheter till stöd och vård beroende på vilken hemkommun de kommer till efter frigivning. En slutsats är att de återfallsförebyggande insatserna ofta inte kommer till stånd de behövs. Det kan delvis förklaras av att de myndigheter som ansvarar för enskilda insatser saknar helhetssyn och långsiktighet vid planeringen av olika åtgärder. Framtida kostnader och besparingar för samhället är i allmänhet inte en framträdande faktor i varje enskild myndighets beslutsunderlag. Myndigheterna samverkar inte heller tillräckligt i planeringen och följer inte upp kostnader och besparingsmöjligheter i sin egen verksamhet på . Uppföljningen i dagens system är kortsiktig, fragmentiserad och uppdelad på de enskilda insatsmyndigheterna. Var och en av myndigheterna planerar sina insatser utifrån den egna myndighetens budget och prioriteringar. En annan slutsats som har dragit är att regeringen inte ställer tillräckliga krav på helhetssyn och långsiktighet i sina beslut om insatser. Systematiska utvärderingar av det återfallsförebyggande arbetets samhällsekonomiska konsekvenser görs också sällan. Kostnaderna skjuts därmed framåt i tiden och ofta över på andra aktörer. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Sammantaget riskerar det att bli dålig hushållning med resurserna och ett ineffektivt system för återfallsförebyggande insatser. Skälen till dessa slutsatser utvecklas närmare nedan. 7.3.1Insatserna är för få och inte anpassade till klienternas behov