rir · H3B517 · 2015-07-02 00:00:00 — GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION – är statens insatser effektiva? NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – är statens insatser effektiva? har granskat om statens insatser varit effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering av nyanlända. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och samt Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och har beretts tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsledare och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och . NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Resultat och utmaningar för svensk integrationspolitik Invandring och beviljade uppehållstillstånd Arbetsmarknadsetablering för utrikes födda Mottagandet av asylsökande och nyanlända 4 Statens styrning i ett systemperspektiv Regeringens styrning och uppföljning Samverkan mellan stat och kommun Det civila samhällets roll i integrationsarbetet Ansvaret för det sociala stödet är otydligt 4.8 Landstingen har ingen tydlig roll inom etableringen NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Individuell etableringsplan med anpassade insatser Utbildning i svenska för invandrare (sfi) Utrikes födda kvinnor i arbetsförberedande åtgärder Etablering av nyanlända akademiker Röd tråd och progression i etableringsinsatserna Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer I rapporten hänvisas till fyra bilagor (bilaga A–D). Bilagorna är inte en del av den beslutade rapporten utan en del av den dokumentation som rapporten är baserad på. Dessa bilagor finns att ladda ned från (). Bilagorna kan också begäras från granskningens akt (dnr 31-2014-0342), genom att man kontaktar registrator. Bilaga A Sammanfattning av tidigare granskningar inom granskningsstrategi Etablering och integration Bilaga B : Etablering med projekt. Sex exempel på projekt som syftar till integration, etablering och språkutveckling.. Bilaga C : Etableringsgrad. Bilaga D : Kommunplaceringens geografi. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION har granskat statens insatser för nyanlända invandrares etablering. Den övergripande slutsatsen är att insatserna inte är tillräckligt effektiva och att det krävs förändringar inom såväl integrationsområdet som angränsande politikområden. Denna slutrapport sammanfattar och vidgar analysen från nio granskningar som publicerats –2014 inom strategin Etablering och integration. rankas högt när det gäller invandrares formella möjligheter på arbetsmarknaden. Trots detta finns stora skillnader när det gäller sysselsättning och arbetslöshet mellan inrikes och utrikes födda, särskilt avseende kvinnor. Det tar 7–från mottagande tills att hälften av de nyanlända är etablerade på arbetsmarknaden. För männen tar det 3–medan det tar 9–för kvinnorna. Antalet asylsökande uppgick till drygt 81 000 personer, vilket innebar en ökning . Enligt prognoser kommer antalet asylsökande att ligga kvar på höga nivåer . flyktinginvandringen har medfört betydande påfrestningar på systemen för mottagande och etablering. står inför demografiska utmaningar där allt färre ska försörja allt fler. De nyanlända kan bli ett viktigt tillskott till arbetskraften men det förutsätter att de snabbt och ändamålsenligt kan etableras på arbetsmarknaden. Genom Etableringsreformen, som trädde i kraft , övertog Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret från kommunerna för de nyanländas etablering. Ett viktigt syfte var att öka fokuseringen på arbete och därmed påskynda de nyanländas etablering. har granskat om statens insatser är effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering för nyanlända invandrare. Utöver de nio granskningar som tidigare genomförts inom strategin bygger slutgranskningen på intervjuer med och berörda myndigheter. Intervjuer har även genomförts med kommuner, arbetsgivare, kompletterande aktörer, nyanlända samt olika organisationer. I underlaget ingår även tre rapporter från konsultföretaget som på uppdrag undersökt lyckade etableringsprojekt, befintliga etableringsmått samt kommunmottagandets geografi. Preliminära granskningsresultat har stämts av och diskuterats med ett urval forskare och praktiker. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? övergripande slutsats är att statens insatser inte är tillräckligt effektiva och att det krävs förändringar inom såväl integrationsområdet som angränsande politikområden. Det krävs förändringar inom angränsande politikområden Många faktorer som påverkar utfallet inom etableringsuppdraget ligger inom andra politikområden. Framför allt är bostadsbristen en starkt begränsande faktor. De nyanländas etablering går generellt sett snabbare i storstadskommuner men det är också där som bostadsbristen är som mest kännbar. Nästan alla storstadskommuner () anger att de har bostadsbrist, vilket kan jämföras med för riket som helhet. Ett annat nyckelområde är utbildning. är unga men har en otillräcklig skolunderbyggnad för vad som krävs på dagens svenska arbetsmarknad. Detta ställer krav på utbildningsväsendet samt systemen för studiefinansiering. Det aktualiserar också frågor om arbetsmarknadens funktionssätt samt eventuella trösklar som kan försvåra inträdet för nyanlända. Statens direkta utgifter för migration och integration förväntas öka kraftigt – från 2012 till 2016. Inte minst mot denna bakgrund finns det anledning att se över om statens samlade resurser fördelas effektivt mellan olika insatser och politikområden för att underlätta de nyanländas etablering. Tidiga och väl anpassade insatser kan få stor effekt på etableringsprocessen. Fortsätt att utveckla mottagande och etablering Mottagandet av asylsökande och nyanlända är ett nationellt åtagande där staten bör ta ett tydligare ansvar. Enligt mening är det inte rimligt att utfallet i så hög grad är beroende av enskilda kommuners vilja till ansvarstagande. När det gäller etableringsinsatserna finns det också ett betydande förbättringsutrymme. Här ligger emellertid inte lösningen på problemen i att genomföra någon större reform eller att i grunden omorganisera etableringsuppdraget. Tvärtom är troligen förutsägbarhet och stabilitet viktiga framgångsfaktorer att bygga vidare på. stat och kommun måste dock förbättras. En viktig förutsättning för detta är enligt mening att Arbetsförmedlingen ges ett större handlingsutrymme att agera utifrån varierande lokala förutsättningar. Mottagandet av asylsökande och nyanlända har inte varit tillräckligt flexibelt för att ta hand om det ökande antalet flyktingar på ett effektivt sätt. handläggningstiderna för asylärenden ökade med 2012 2014. är det få asylsökande som deltar i etableringsförberedande insatser. Efter beviljat uppehållstillstånd får många nyanlända (drygt 11 000 ) vänta på att bli mottagna i en kommun. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION etableringsinsatserna starta och många nyanlända upplever frustration över att inte komma igång med sin etablering. En avgörande faktor för de nyanländas etablering är att de kommer till en kommun där sysselsättningen ökar. Av den analys som konsultföretaget genomfört för räkning framgår att sysselsättningsökningen varit starkt koncentrerad till storstäder och kommuner i närheten av en större stad. Dessa kommuner svarade för av sysselsättningsökningen – 2013. framgår att dessa kommuner relativt sett tar emot allt färre nyanlända medan exempelvis landsbygdskommuner tar emot allt fler. Med hjälp av räkneexempel visar att de nyanländas etablering skulle förbättras om kommuner med god sysselsättningstillväxt i ökad utsträckning ökade sin andel av kommunmottagandet. Systemet med läns- och kommuntal är enligt mening inte ändamålsenligt som planeringsinstrument för statens nationella åtagande för de nyanländas bosättning. Det har för svaga styreffekter och omfattar endast en begränsad del av kommunernas mottagande. Enligt är det också viktigt att staten tar sitt övergripande ansvar för landets flyktingmottagande och överväger vilken ersättningsmodell som bäst kompenserar de kommuner som har ett högt mottagande av nyanlända och stimulerar möjligheterna till etablering. Röd tråd och progression i etableringsinsatserna De nyanlända bör på ett tydligt sätt komma närmare jobb eller reguljära studier som etableringsperioden pågår. Det förutsätter att insatserna är meningsfulla och planmässigt följer på varandra. En generell iakttagelse från granskningar är emellertid att det finns brister när det gäller hur väl insatserna är anpassade till de nyanländas behov. Anordnare har ofta svårt att samordna sina aktiviteter så att nyanlända kan delta i parallella insatser, till exempel sfi och arbetspraktik. Vidare får de nyanlända huvudsakligen förberedande insatser () och endast i mindre omfattning arbetsmarknadsutbildning (), arbetspraktik () eller arbetsträning med handledare (). Många nyanlända får heller inte del av den samhällsorientering som kommunerna är skyldiga att erbjuda och möjligheten att delta i målgruppsanpassad eller yrkesinriktad sfi varierar mellan olika län och kommuner. Drygt en tredjedel av de nyanlända har en förgymnasial utbildning som är kortare än . Trots detta är det mycket få nyanlända som deltar i komvux (). För högutbildade krävs åtgärder tidigt i processen för att bedöma och vid behov komplettera deras utländska utbildning så att den blir användbar på den svenska arbetsmarknaden. Av granskningar framgår emellertid att ledtiderna NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? för detta är långa. För kvalificerade yrken kan även små förkortningar av ledtiden innebära betydande vinster för samhället som helhet, för individerna och för de offentliga finanserna. Validering av yrkeskompetens kan i många fall vara en effektiv insats men är alltjämt kraftigt underutnyttjad. Det finns ett fortsatt behov av en mer utvecklad och branschanpassad validering. Utrikes födda kvinnor har betydligt lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshet än utrikes födda män. Trots att etableringsreformen skulle öka förutsättningarna för kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser har inte detta kommit till stånd i någon större utsträckning. Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer Statens åtagande spänner över flera utgiftsområden och genomförs av aktörer på nationell, regional och lokal nivå. granskningar visar att ansvarsfördelning och samverkan behöver förbättras. Det finns stora lokala variationer i hur väl samverkan fungerar. I många fall har samverkan försvårats genom att Arbetsförmedlingen inte kunnat delta i önskvärd utsträckning på grund av bland annat tids- och resursbrist. Kommunerna, som även efter reformen har en viktig roll för de nyanländas etablering, har olika förutsättningar och engagemang när det gäller att ta sig an uppgiften. Etableringsreformens övergripande syfte är att underlätta och påskynda de nyanländas etablering. För att åstadkomma detta krävs att nyanlända och deras anhöriga får en stabil social situation. Här finns emellertid en oklarhet vad gäller ansvaret. Många kommuner uppger att de tar ett stort ansvar för det sociala stödet som det inte är alldeles uppenbart vad man egentligen menar ingår i begreppet. Även arbetsförmedlare får ägna en stor del av sin tid åt att hjälpa nyanlända med olika typer av frågor som rör den sociala situationen. Liknande problem finns när det gäller hälsofrågorna. Landsting och regioner involveras i förhållandevis låg utsträckning i insatserna för nyanlända och det saknas ett genomgående hälsoperspektiv på nyanländas etablering, vilket enligt har försvårat och fördröjt etableringen för nyanlända med hälsoproblem. Regeringen bör pröva om de samlade statliga resurserna kan fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan integrations-, arbetsmarknads- och utbildningsområdena för att underlätta och påskynda de nyanländas etablering. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Regeringen bör skyndsamt överväga och vidta åtgärder för att minska bristen på bostäder i framför allt kommuner med goda förutsättningar för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Regeringen bör i ökad utsträckning ta ett nationellt ansvar för landets flyktingmottagande. Möjligheterna till sysselsättning bör därvid vara en viktig utgångspunkt. Regeringen bör se över såväl ansvar som former för hur asylsökande och nyanlända får hjälp med att ordna sitt boende. Regeringen bör, i sin aviserade översyn av ersättningssystemet till kommunerna, särskilt beakta att de kommuner som tar emot ett stort antal nyanlända i relation till sin befolkning har förutsättningar att klara av sina åtaganden. Regeringen bör ge berörda myndigheter, företrädesvis och , i uppdrag att utreda boendesituationen för nyanlända med fokus på trångboddhet och folkbokföring. I uppdraget bör ingå att belysa hur omfattande problemet med trångboddhet är bland nyanlända samt att bedöma boendestatistikens kvalitet. Röd tråd och progression i etableringsinsatserna Regeringen bör aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Därtill bör regeringen genomföra åtgärder som bidrar till att arbetssökande med kort utbildning i jobb- och utvecklingsgarantin fullgör grundskole- och gymnasieutbildning inom ramen för vuxenutbildning. Regeringen bör uppdra åt Arbetsförmedlingen att utforma en bred strategi för hur myndigheten på ett effektivt sätt ska tillhandahålla de tjänster som krävs inom ramen för etableringsuppdraget. En central del av uppdraget bör vara att slutföra det arbete som inletts för att stärka myndighetens upphandlingsverksamhet. Uppdraget bör även omfatta att närmare undersöka möjligheten att involvera landets kommuner som leverantörer inom etableringsuppdraget. I strategin bör också ingå en analys av under vilka omständigheter egen regi kan vara att föredra framför upphandling. Arbetsförmedlingen bör göra en översyn av de samlade åtgärder och insatser som erbjuds nyanlända inom etableringsuppdraget. Syftet med översynen bör vara att skapa ett mer individanpassat och kvalitativt serviceutbud som bättre förmår tillvarata och utveckla nyanländas kompetens och rusta för en senare arbetsmarknadsetablering. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Arbetsförmedlingen bör verka för ett systematiskt lärande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten när det gäller att främja framgångsrik etablering av nyanlända. Inriktningen på ett sådant arbete kan exempelvis vara att identifiera framgångsrika vägar och projekt samt goda exempel för individer med olika typer av bakgrund, förutsättningar och målsättningar. Arbetsförmedlingen bör vidareutveckla arbetet med arbetsgivarkontakter. Ett sätt att göra detta kan vara att i större utsträckning tillhandahålla branschansvariga kontaktpersoner på Arbetsförmedlingen i syfte att förbättra samarbetet med såväl offentliga som privata arbetsgivare. Arbetsförmedlingen bör aktivt verka för att öka utrikes födda kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser utifrån arbetsmarknadens behov. bör säkerställa att personer som har beviljats uppehållstillstånd men som är inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering erbjuds åtminstone en miniminivå av etableringsförberedande insatser. Fler inskrivna än bör få samhällsinformation samt erbjudas möjlighet till undervisning i svenska, praktik eller arbete. Länsstyrelserna bör genom sina samordningsinsatser verka för att fler kommuner erbjuder målgruppsanpassad och yrkesinriktad utbildning i svenska för invandrare (sfi). Tydligare ansvarsfördelning mellan inblandade aktörer Regeringen bör mer aktivt än verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetsgivare. I samband med detta bör regeringen överväga hur länsstyrelsernas nuvarande roll kan stärkas och utvecklas. Regeringen bör analysera hur behovet av socialt stöd hos de nyanlända ska tillgodoses samt förtydliga ansvaret mellan olika aktörer för att stödja nyanlända i praktiska frågor relaterade till hur de ordnar sitt liv i . Regeringen bör stimulera landsting och regioner att aktivt medverka inom ramen för etableringsuppdraget. Syftet bör vara att i ett tidigare skede kunna upptäcka eventuella behov av hälso- och sjukvård som annars skulle riskera att försena etableringen samt skapa en bättre samverkan mellan hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och berörda kommuner. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION FAKTA OM MOTTAGANDE OCH ETABLERING sökte 81 300 personer asyl i . Det är en fördubbling jämfört med och nästan en tredubbling . Flest asylsökande 2014 kom från följt av . var drygt 80 000 personer inskrivna i mottagningssystem. Av dessa hade drygt 11 000 personer beviljade uppehållstillstånd och väntade på att flytta till en kommun. Asylsökande kan antingen få hjälp av med en plats i anläggningsboende (ABO) eller ordna eget boende (EBO). Om de får stanna i kan de få hjälp av Arbetsförmedlingen med att bli anvisade till en kommun som kan ta emot dem. väljer dock att ordna eget boende efter uppehållstillstånd. togs sammanlagt 46 400 nyanlända emot i landets kommuner efter att de beviljats uppehållstillstånd. Nyanlända i åldern 20–med beviljade uppehållstillstånd omfattas av lagen (2010:197) om etablering av vissa nyanlända invandrare. Arbetsförmedlingen ska upprätta en etableringsplan med insatser för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i samhället och på arbetsmarknaden. Kommunerna ska erbjuda utbildning i svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering. Vid utgången av hade cirka 38 800 personer en pågående etableringsplan. Sedan lagen trädde i kraft har drygt 15 700 nyanlända med en etableringsplan lämnat etableringsuppdraget. Knappt var tredje person () som lämnade etableringsuppdraget 2014 arbetade eller studerade efter utskrivning medan hade ett arbete utan stöd. efter avslutad etableringsplan hade ett arbete utan stöd. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION granskningsstrategi Etablering och integration inleddes och avslutas genom denna slutrapport. Utöver slutrapporten omfattar strategin nio separata granskningar inom området.1 Slutrapporten bygger på de tidigare granskningarna men det empiriska underlaget har uppdaterats och kompletterats. Syftet med slutrapporten är utveckla de viktigaste generella slutsatserna från de individuella granskningarna och presentera en analys på systemnivå. Den demografiska utvecklingen i kommer att ställa betydande krav på ett ökat arbetskraftsutbud om nuvarande ekonomiska standard ska upprätthållas. Prognoser visar att väntas befolkningen i yrkesaktiv ålder (20–) öka med 300 000 personer, varav utrikes födda beräknas stå för nästan hela denna ökning. personer i befolkningen öka med cirka 670 000 personer. Detta innebär bland annat att det kommer att finnas ett behov av cirka 160 000 fler gymnasialt utbildade personer inom vård- och omsorgsyrken.2 Även efterfrågan på pedagogiskt utbildade samt gymnasialt yrkesutbildade inom teknik och industri förväntas öka kommande år.3 Arbetsförmedlingens prognoser visar att utrikes födda utgör ett nödvändigt tillskott på arbetsmarknaden för att 1Rapporterna finns tillgängliga på webbplats . Där finns även Bilaga A som sammanfattar tidigare granskningar inom strategin Etablering och integration. Utöver slutrapporten ingår nedanstående granskningar i strategin. (2011:16) Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning; (2012:3) DO och diskrimineringsfrågorna; (2012:23) Början på något nytt – etableringsförberedande insatser för asylsökande; (2012:26) Etablering genom företagande – är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? ; (2013:17) Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? ; (2014:3) Staten och det civila samhället i integrationsarbetet; (2014:11) Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? ; (2014:14) Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden? ; (2014:15) Nyanländ i – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? 2SCB (2014) Trender och prognoser 2014 – befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden med sikte , s. 8. 3Ibid, s. 7 ff. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? ska klara sin framtida försörjning. Bedömningen är att det behövs en fortsatt hög nettoinvandring på 64 000 personer för att finansiera välfärden.4 kan det konstateras att den kraftigt ökande flyktinginvandringen har inneburit stora utmaningar på befintliga system för mottagande och etablering. Denna utveckling tillsammans med brister i arbetsmarknadsetableringen för utrikes födda har rest frågor om effektiviteten i statens insatser samt olika aktörers ansvarstagande. har svårt att hitta rätt kompetens. finns det många nyanlända med eftergymnasial kompetens och yrkeserfarenhet som står utanför arbetsmarknaden. Statistik visar dock att av de nyanlända har ett jobb utan stöd efter avlutad etableringsplan.5 Det finns således ett betydande matchningsproblem. Arbetsförmedlingen lyfter särskilt fram svårigheterna för personer med kort utbildning att etablera sig på arbetsmarknaden och menar att integrationsprocessen för denna grupp inte har fungerat väl och att den sannolikt har försämrats.6 Enligt en studie från uppgick den årliga offentliga nettokostnaden för flyktinginvandringen till till lite av BNP 2007 (), vilket motsvarade per flykting. Den viktigaste förklaringen till kostnaderna var enligt undersökningen att flyktingar och deras anhörigas har låga sysselsättningsnivåer.7 Sammanfattningsvis kan det konstateras att statens insatser för etablering och integration är dubbelt viktiga. Om insatserna fungerar väl kan de utgöra en viktig pusselbit för att hantera den demografiska utmaning som står inför. Om de däremot inte fungerar riskeras en utveckling med lägre tillväxt och ett ökat utanförskap med de sociala påfrestningar som detta för med sig. Mot ovanstående bakgrund har det inom granskningsstrategin varit viktigt att närmare följa implementeringen av den etableringsreform som infördes och som syftade till att underlätta och påskynda nyanländas inträde på arbetsmarknaden och i samhällslivet. 4Arbetsförmedlingen (2015f) Nettoinvandring, sysselsättning och arbetskraft – utmaningar för morgondagens arbetsmarknad, s. 2. 5Arbetsförmedlingen (2015c) Arbetsförmedlingens återrapportering . Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsuppdraget s. 76, tabell 14. 6Arbetsförmedlingen (2015f) s. 5. 7Ruist, (2015) Refugee immigration and public finances in . Working Papers in Economics 613. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Syftet med slutgranskningen är att med utgångspunkt i strategins övergripande frågeställning utveckla de viktigaste generella slutsatserna från de individuella granskningarna och bidra med en analys på systemnivå. Strategins centrala frågeställning lyder: Är statens insatser effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering? Den övergripande frågeställningen har brutits ned i följande tre delfrågor: Är mottagandet tillräckligt flexibelt och robust för att effektivt kunna hantera den varierande flyktinginvandringen? Har staten skapat förutsättningar för en effektiv verksamhet och samverkan mellan berörda aktörer? Är de statligt reglerade etableringsinsatserna ändamålsenliga och effektiva för att främja nyanländas etablering på arbetsmarknaden?