rir · H3B57 · 2015-04-29 00:00:00 — När det gäller unga med aktivitetsersättning gäller det ofta personer som inte är redo för Arbetsförmedlingens insatser och som behöver någon annan insats för att komma igång.116 Det rör sig ofta om insatser enligt metoden supported employment.117 2.4.7ESF-projekt för unga som står långt från arbetsmarknaden Den europeiska socialfonden ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och en varaktigt ökad sysselsättning på lång sikt. Enligt det nationella programmet för Europeiska socialfonden –2020 syftar insatserna bland annat att till att öka övergången till arbete för personer som står långt från arbetsmarknaden samt underlätta ungas etablering i arbetslivet och deltagande i utbildning.118 Socialfondens insatser genomförs i projekt på såväl nationell som regional eller lokal nivå.119 Myndigheter som exempelvis Arbetsförmedlingen samt kommuner och privata aktörer kan ansöka om medel från socialfonden. Även samordningsförbund kan vara projektägare för ESF-projekt.120 2.5.1Ekonomiska incitament och kontrollåtgärder för att minska antalet med aktivitetsersättning Även om man antar att de flesta personer som beviljas aktivitetsersättning har en nedsättning av arbetsförmågan som hindrar dem från att 114Sveriges Kommuner och Landsting, Samverkan för bättre välfärd – en idéskrift om finansiell samordning, s. 6. 115Finsams webbplats, . 116Intervju med , . 117Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 75. Se avsnitt 2.4.3 för mer information om metoden. 118Europeiska socialfonden, Nationellt socialfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020, s. 5. 119Sveriges Kommuner och Landsting, Socialfondsprojekt: kompetens för företag – kommuners och regioners betydelse som ägare av Socialfondsprojekt riktade till näringslivet, s. 52. 120Arbetsförmedlingen, , Kommuner och Landsting & , som projektägare för ESF-projekt, . arbeta kommer en del av dem förmodligen senare att få eller återfå arbetsförmåga och bli kapabla att återgå till arbete eller studier. kan använda kontroller och sanktioner för att motarbeta överutnyttjande av ersättningen. Därutöver kan ersättningssystemen utformas så att det skapas ekonomiska incitament för personer som har tillfrisknat att återgå till arbete.121 När det gäller kontrollåtgärder kan dessa vara kostsamma att administrera och det finns alltid en risk att starka kontroller inkräktar på den personliga integriteten. Forskningen kring betydelsen av sanktioner och kontroller är tämligen begränsad och ger inte några entydiga svar på hur de påverkar individernas beteenden.122 Det finns dock empiriskt stöd för att en låg ersättningsnivå motverkar överutnyttjande av bidrag.123 Det finns även empiriskt stöd för att ekonomiska incitament i form av minskade marginaleffekter ökar arbetsutbudet bland förtidspensionärer.124 En studie av en policyförändring i visade med empirisk analys att arbetsutbudet kan öka med ekonomiska incitament. Det gäller framför allt åldersgruppen 18–. Detta kan också minska de totala kostnaderna för förtidspensionssystemet.125 Det har inte genomförts någon motsvarande studie på svenska förhållanden. Det finns vidare teoretiska argument för och emot att även inflödet till förtidspensionen kan öka, vilket bland annat kan bero på att stigmatiseringen av att få förtidspension minskar med en sådan policyförändring.126 Empiriska studier visar dock att de som i utgångsläget arbetar inte verkar minska sitt arbetsutbud när marginaleffekterna minskar.127 Enligt visar erfarenheter att det kan vara mer effektivt att satsa på att minska inflödet till sjukförsäkringssystemet snarare än att försöka åtgärda utflödet.128 121Se med flera (2010). 122Se , P. & Skogman-Thoursie, P. (2010) & Campolieti, M. (2004). 123Se till exempel , J. (2000), Autor, D. & Duggan, M. (2003) samt , C. & , L. (2010). 124Se till exempel , P. & Skogman-Thoursie, P. (2010). För att uppmuntra förtidspensionärer att prova på att arbeta kan man låta personerna behålla hela eller delar av bidraget. Detta gäller oftast . Om personerna får behålla hela bidraget oavsett löneinkomst är de ekonomiska incitamenten att börja arbeta starka. Man säger då att marginaleffekten är noll procent. Om bidraget däremot minskar med motsvarande belopp som de intjänade pengarna är de ekonomiska incitamenten svaga eller snarare obefintliga. Marginaleffekten ligger då på . Ju lägre marginaleffekt, desto starkare är alltså de ekonomiska incitamenten för personer med förtidspension att öka sitt arbetsutbud. 125Ravndal Kostøl, A. & Mogstad, M. (2014). Författarna drar även slutsatsen att elasticiteten på förtidspensionering med hänsyn till nivån på ersättningen är högre än vad , J. (2000) och Campolieti, M. (2004) uppskattade. 126Se till exempel Moffitt, R. (2003) samt med flera (2010). 127Se , B. (2008) samt , P. & Skogman-Thoursie, P. (2010). 128Se Att kombinera socialförsäkringar med incitament till arbete, LU2011 bilaga 8, s. 17–18. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? I avhandlingen aktivitetsersättning från Linnéuniversitetet undersöker aktivitetsersättning som ärendeslag på . Hon analyserar även de statliga intentionerna med ersättningen. Avhandlingens slutsatser är att det syfte som det reformerade förtidspensionssystemet hade om att individerna skulle aktiveras inte har uppfyllts i praktiken. Vidare prioriteras insatser som ligger nära arbetsmarknaden framför rätten till andra slags insatser. Avhandlingen behandlar också kontakten mellan individerna och deras handläggare. menar att kontakten, som dock ofta uteblir, är en förutsättning för att statens ambition om deltagande i aktivitet ska uppfyllas.129 129Hultqvist, S. (2014), Att göra aktivitetsersättning – om målförskjutning och icke-kontakt vid förtidspension för unga, s. 13 och 166–167. 3Aktivitetsersättning – en aktiverande ersättning? Kapitel 3 belyser i vilken grad unga med aktivitetsersättning tar del av aktiva insatser. I kapitlet används genomgående följande terminologi: Syftet med aktivitetsersättningen är att aktivera personer genom olika insatser. Med insats menas arbetslivsinriktad rehabilitering hos Arbetsförmedlingen, daglig verksamhet hos kommunen (för personer som omfattas av personkrets 1 och 2 i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS) samt aktivitet med stöd från till exempel idrottsaktiviteter. (Se även kapitel 1 för mer om centrala begrepp i rapporten.) 3.1En stor del av gruppen saknar insats 3.1.1Aktivitetsersättning är en passiv ersättning Inom ramen för studie med aktivitetsersättning genomfördes en aktstudie som bland annat syftade till att få en uppfattning om vilka insatser som pågår som känner till.130 delade in gruppen unga med aktivitetsersättning i tre delgrupper: individer med ett beslut om rätt till stöd enligt LSS, individer som har insatser från Arbetsförmedlingen och en grupp som inte har rätt till LSS eller kategoriseras under Arbetsförmedlingen. Den gruppen består av personer som kan ha insatser från kommunerna, till exempel enligt socialtjänstlagen och/eller har aktiviteter med stöd från Försäkringskassan.131 Studien visade att av gruppen hade beslut om rätt till stöd enligt LSS132 eller någon form av arbetsinriktad insats hos Arbetsförmedlingen. För de återstående hade endast var fjärde haft en aktivitet med stöd från Försäkringskassan.133 Detta innebär att av 130Ett urval genomfördes av 2 000 individer som hade aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga under – 2010, se , med aktivitetsersättning, s. 21. 131Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 115. 132En stor del av den gruppen deltar också i daglig verksamhet. Insatsen skedde ofta i kombination med medicinsk behandling/rehabilitering. 133Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 5. hade ett beslut om rätt till stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och en stor del av dessa deltog i daglig verksamhet. hade någon form av insats genom Arbetsförmedlingen. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? personerna med aktivitetsersättning saknade insats.134 Bland dem som haft en aktivitet med stöd från , var den huvudsakliga aktiviteten någon form av idrottsaktivitet.135 Därutöver förekommer olika aktiviteter som kommunen ordnar med stöd av bland annat socialtjänstlagen. Dessa aktiviteter har mindre kännedom om. studie visade dock att en stor andel av denna grupp upplever att stödet från och kommunen är bristfälligt.136 granskning visar att många unga med aktivitetsersättning fortfarande saknar insatser. Vid intervju med företrädare för har denna bild bekräftats och handläggare har pekat på att en stor grupp saknar insatser och stöd från samhället.137 Representanter från Handikappförbunden har vid intervju med framfört att aktivitetsersättningen inte aktiverar unga med ersättning utan att den snarare skapar inlåsningseffekter och hindrar unga från att gå vidare till studier. (Dessa problem i incitamentsstrukturerna behandlas i kapitel 5).138 Totalt av de handläggare vid som svarade på enkät anser att målet med aktivitetsersättningen uppfylls i ganska låg eller mycket låg utsträckning.139 (2014) drar också slutsatsen att syftet att aktivera personer med aktivitetsersättning inte uppfylls i praktiken.140 konstaterar att aktivitetsersättningen, som ska verka för aktivitet, är en passiv ersättning för en stor del av målgruppen. Företrädare för framför dock att det inte alltid är aktuellt med insatser, till exempel för dem som har omfattande funktionsnedsättningar och svåra sjukdomar, alternativt där endast medicinsk rehabilitering är aktuell för individen.141 Denna grupp kan uppskattas till cirka 20 procent.142 134Personer som varken hade rätt till stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade eller hade insatser via Arbetsförmedlingen utgjorde av den totala gruppen. av dem saknade insats. Andel utan insats av den totala gruppen är därför 0,75 x = . 135Försäkringskassan, Unga som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga – bilaga 2, s. 2. 136Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 5. 137Intervjuer med , och . 138Intervju med Handikappförbunden, . 139Fråga 38 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 140Hultqvist, S. (2014). Att göra aktivitetsersättning – om målförskjutning och icke-kontakt vid förtidspension för unga. 141Intervju med , . 142Se avsnitt 6.2 gällande personer med omfattande funktionsnedsättning där det inte finns ett behov av samordning . För resterande av dem som inte har insatser går det inte att säga exakt vad inaktiviteten beror på. pekar på att vissa kan vara frivilligt inaktiva – det kan vara personer som inte har rätt till LSS och inte heller kan ta del av arbetslivsinriktad rehabilitering. kan i dessa fall ha erbjudit möjligheten att delta i en aktivitet med stöd från men personen kan ha tackat nej. Även personer med rätt till LSS kan välja att inte delta i kommunens dagliga verksamhet.143 Det går dock inte att bedöma hur stor del av gruppen som har tackat nej till en insats. I flera fall kan det enligt bedömning också handla om att de insatser som erbjuds inte alltid är lämpliga utifrån individernas behov (se vidare i avsnitt 3.2). Information om personer som har aktivitetsersättning finns endast tillgänglig i de personliga akterna hos Försäkringskassan.144 Enligt företrädare för för myndigheten inte någon statistik över hur många eller vilka personer med aktivitetsersättning som har någon form av insats.145 Det saknas således kunskap om varför så många individer med aktivitetsersättning saknar insats. Företrädare för anger att ett system där man för in uppgifter om aktiva insatser skulle ta mycket resurser i anspråk.146 Vidare betonar att det är svårt att på ett bra och tillförlitligt sätt förvalta och hålla ett sådant system uppdaterat, bland annat eftersom det krävs att man registrerar samtliga insatser som en person tar del av. Detta försvåras, enligt , av att många unga med aktivitetsersättning återkommande byter insatser.147 Myndigheten har således valt att prioritera andra delar av verksamheten.148 konstaterade i sin gemensamma återrapportering att myndigheterna inte har någon närmare kunskap om vilka insatser som personer med aktivitetsersättning deltar i.149 äger och förvaltar ett datasystem som benämns SUS150, vilket innehåller information om arbetssökande 143Intervju med , . 144Intervju med , . 145Intervju med , . 146Intervju med , . 147Försäkringskassan, Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . 148Intervju med , . 149Arbetsförmedlingen och , Förstärkt stöd till unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven , s. 9. 150SUS – sektorsövergripande system för uppföljning av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? i de fall de omfattas av och Arbetsförmedlingens rehabiliteringssamverkan. Vid ett utdrag som begärde ur registret angående vid vilken ålder personer med aktivitetsersättning går över till insatser hos Arbetsförmedlingen, framgick dock att kvaliteten i registret är bristfällig.151 Denna bild bekräftas vid flera intervjuer med såväl arbetsförmedlare och företrädare för Arbetsförmedlingen som företrädare för Försäkringskassan.152 kan vidare konstatera att det saknas relevanta resultatmått som skulle kunna vara värdefulla för vad gäller uppföljning av hur myndigheten lyckas med sitt samordningsuppdrag. De saknas till exempel fullständig kunskap om hur stor andel av dem med aktivitetsersättning som har arbetslivsinriktad rehabilitering hos Arbetsförmedlingen samt om flödet mellan daglig verksamhet och Arbetsförmedlingen. för heller ingen statistik över hur enskilda befinner sig hos innan de går över till insatser hos Arbetsförmedlingen. ser flera problem med att inte för statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning har. Sådan statistik är central för att följa upp om syftet med aktivitetsersättning uppfylls. Uppföljning av sådan statistik är vidare nödvändig för att internt ska kunna styra handläggningen mot målet att aktivera de enskilda individerna. 3.2Behovet styr inte insatserna granskning visar att det saknas insatser som inte tillgodoses genom kommunernas dagliga verksamhet (för de personer som omfattas av personkrets 1 och 2 i LSS), Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som ger stöd till.153 Detta medför att vissa personer får fel insats eller att de inte får någon insats alls. Särskilt utsatt är sannolikt gruppen som inte har rätt till daglig verksamhet eller som står för långt från arbetsmarknaden för att kunna ta del av Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering, vilket motsvarar ungefär hälften av alla med aktivitetsersättning (se avsnitt 3.1). 151Det fanns personer registrerade som mottagare av aktivitetsersättning som var (långt) . 152Djupintervjuer med arbetsförmedlare, intervju med , , intervju med Arbetsförmedlingen, . 153Detta framkommer i dokumentstudier, enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid , djupintervjuer med arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen samt intervjuer med företrädare för , Arbetsförmedlingen och Kommuner och Landsting. 3.2.1Få har aktiviteter via I egen studie med aktivitetsersättning slogs det fast att det i nästan hälften av myndighetens ärenden inte hade förekommit någon känd insats av rehabiliterande eller aktiverande karaktär.154 Av de personer som inte omfattas av LSS och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen155 har endast var fjärde ung med aktivitetsersättning en aktivitet beviljad av Försäkringskassan.156 I handläggarenkät uppgav av handläggarna att individens behov är mest avgörande för om individen har aktiviteter med stöd från – svarade att det som är avgörande för om individen har en aktivitet med stöd från är om individen själv är pådrivande och lämnar förslag till aktiviteter.157 Ett annat problem med aktiviteterna är att dessa i sig ofta kräver mycket initiativtagande från personerna själva. Som exempel kan anges att de ska klara att ta sig till en idrottsaktivitet eller någon annan aktivitet på egen hand. beskriver flertalet handläggare vid att många med aktivitetsersättning är passiva personer som har svårt för sociala situationer och svårt att hålla tider.158 Av diagram 2 framgår att av handläggarna som svarat på handläggarenkät anser att aktiviteterna i mycket stor eller ganska stor utsträckning ökar förutsättningarna att förbättra arbetsförmågan medan anser att aktiviteterna i ganska liten eller mycket liten utsträckning ökar dessa förutsättningar.159 Av enkäten framgår dock att en majoritet av handläggarna anser att aktiviteterna är meningsfulla på andra sätt än för att förbättra arbetsförmågan – av handläggarna anser att aktiviteterna motiverar individerna till ett mer aktivt liv och bedömer att aktiviteterna utvecklar individernas sociala kompetens.160 154Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 55. 155Som tidigare nämnts motsvaras detta av av gruppen med aktivitetsersättning. 156Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 5. 157Fråga 21 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . av handläggarna svarade Ingen uppfattning. framhåller dock att det i många fall är andra personer än individen själv som för individens talan, till exempel ombud, godemän eller föräldrar. Se , Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . 158Fritextsvar i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid , intervjuer med handläggare vid , intervju med , . Denna problembild framkommer även vid intervjuer med arbetsförmedlare. 159Fråga 22 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . 160Fråga 23 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid . Det gick att välja flera olika svarsalternativ på frågan. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Anser du generellt att aktiviteterna ökar förutsättningarna för att förbättra Ja, i mycket stor Ja, i ganska stor Nej, i ganska liten Nej, i mycket Totalt 185 personer svarade på frågan. Företrädare för har uttryckt att myndighetens arbete med aktiviteter eventuellt bör vara mer systematiserat. fritidsaktiviteter visserligen är bra men att det också behövs ett mer organiserat mellansteg, i form av någon aktivitet som fungerar som förberedelse inför arbetsträning och rehabilitering.161 3.2.2Behov av stöd i vardagen för gruppen som inte omfattas av LSS I lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, beskrivs vilka personer som omfattas av lagen. Personerna delas in i så kallade personkretsar med olika kriterier som ska vara uppfyllda för att man ska få stöd enligt LSS. finns särskilda regleringar som gör att personer som tillhör personkrets 1 och 2 har rätt till insatsen daglig verksamhet. För personer som inte omfattas av denna insats (personkrets 3) har kommunerna enligt socialtjänstlagen, SoL, ett ansvar att medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning.162 Personer tillhörande personkrets 3 utgjorde av samtliga som får stöd enligt LSS.163 161Intervju med , (a). 1625 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453). 163Hur stor andel av dessa som har en psykisk respektive fysisk funktionsnedsättning är dock inte känt, se , Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning 2013, s. 39. I studie med aktivitetsersättning konstaterar myndigheten att många med aktivitetsersättning som inte har rätt till LSS upplever att de inte har en plan för den närmaste framtiden,164 och i en intervju med bekräftar företrädare för bilden att det finns en stor grupp med aktivitetsersättning som inte omfattas av LSS men som kan ha liknande behov av stöd i vardagen.165 Dessa individer kan ansöka om aktiviteter med stöd av SoL, men lagen karaktäriseras som en målinriktad ramlag vilket innebär att den innehåller få preciserade regler. Kommunerna har en stor frihet att själva organisera verksamheten.166 granskning visar att det varierar mellan olika kommuner vad gäller beslut om att bevilja insatser via SoL.167 Företrädare för betonar att de aktiviteter som anordnas inom daglig verksamhet bör göras tillgängliga för samtliga som behöver dessa insatser, med stöd av SoL.168 I utredningen på brådska hänvisade utredaren till en studie av som visade att den dagliga sysselsättning som anordnas med stöd av SoL framför allt har avsett personer med psykiska funktionsnedsättningar.169 I Brist på brådska dras slutsatsen att detta innebär att personer med andra typer av funktionsnedsättningar, exempelvis omfattande fysiska funktionsnedsättningar, inte har fått ta del av insatser i form av daglig verksamhet vare sig genom LSS eller SoL.170 öppna jämförelser visar att andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda insatser i form av strukturerad sysselsättning eller socialt kooperativ/fontänhus inom ramen för socialtjänstlagen till personer med psykiska funktionsnedsättningar ökade något . Andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda öppen verksamhet minskade dock under samma period.171 164Försäkringskassan, med aktivitetsersättning, s. 10. 165Intervju med , . 166Se kommentar till socialtjänstlagen (2001:453) av (Karnov). 167Intervju med , , e-post från Kommuner och Landsting, . 168Försäkringskassan, Faktagranskning av om aktivitetsersättningen, . 169Socialstyrelsen, Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning, s. 46. 170SOU 2008:102, Brist på brådska, s. 95. 171Mellan 2011 och ökade andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda strukturerad sysselsättning från till , andel kommuner och stadsdelar som kan erbjuda socialt kooperativ/fontänhus ökade från till . Andelen kommuner och stadsdelar som kan erbjuda öppen verksamhet minskade från till . Strukturerad sysselsättning, socialt kooperativ och fontänhus är biståndsbeslutade insatser. Öppen verksamhet är inte en biståndsbeslutad insats. Se , Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning 2013, s. 48–49. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? 3.2.3Otillräckliga insatser av det slag som samordningsförbunden finansierar Samordningsförbundens projekt fyller en viktig funktion som steg mellan daglig verksamhet och Arbetsförmedlingens insatser Samordningsförbunden finansierar insatser för personer där lämpliga insatser saknas i de berörda aktörernas ordinarie verksamhet. När det gäller unga med aktivitetsersättning gäller det ofta personer som inte är redo för Arbetsförmedlingens insatser och som behöver någon annan insats för att komma igång. Dessa personer har ofta en lång startsträcka och kan till exempel behöva öva på sociala kontakter eller på att passa tider.172 Enligt representanter för , och fyller samordningsförbunden en viktig funktion när det gäller att erbjuda insatser till personer som står långt från arbetsmarknaden.173 Även de handläggare som svarat på handläggarenkät ställer sig positiva till samordningsförbundens verksamhet. Totalt anser att samordningsförbunden fyller en ganska viktig eller mycket viktig funktion i att erbjuda insatser för unga med aktivitetsersättning.174 Det saknas samordningsförbund i delar av landet saknas i 50 av landets kommuner175och en återkommande synpunkt från handläggare i kommuner som saknar samordningsförbund är att man hade önskat ett sådant samarbete i kommunen.176 av de handläggare som svarat på enkät anger att det saknas platser i de projekt som samordningsförbunden finansierar.177 Andra begränsningar är att projekten endast pågår och att det finns svårigheter i att implementera erfarenhet och arbetssätt från projekten i myndigheternas ordinarie verksamhet.178 Vid en intervju med Kommuner och Landsting framfördes synpunkten att de till samordningsförbunden som staten går in med är för lite när pengarna ska fördelas över hela landet.179 172Intervju med , . 173Intervju med , , intervju med Arbetsförmedlingen, , intervju med , . 174Fråga 26 i enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid .