urf · H3A5URF1 · 2015-10-16 00:00:00 — Sådana avgifter bestäms utifrån avgiftsförordningens bestämmelser. Myndighetens avgiftsinkomster uppgick till ca och avser i huvudsak avgifter för dagliga elektroniska utskick av handlingar till nyhetsbyråer. Avgifterna utgår från en uppskattning av myndighetens kostnader för att ta fram och skicka handlingarna i elektronisk form. Myndigheten får disponera dessa avgiftsinkomster. ombudsmän har inte några avgiftsinkomster i övrigt. inkomster av avgifter och andra ersättningar uppgick till . I stort sett hela summan avsåg ersättning för årlig revision enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Dessa inkomster disponeras inte av myndigheten utan redovisas mot en inkomsttitel på statens budget. Det ekonomiska målet för verksamhet när det gäller årlig revision är full kostnadstäckning och det framgår av lagen hur avgifterna ska bestämmas. Endast av de totala avgiftsinkomsterna utgjordes av sådana avgifter som får disponera. Dessa avgifter fördelades på inkomster av uppdragsverksamhet (), inkomster enligt 18 § REA-lagen (ca ) och övriga inkomster av avgifter och andra ersättningar (). Inkomster av uppdragsverksamhet avser den internationella verksamheten och tas ut med stöd av 22 § lagen med instruktion för . Inkomsterna avser bl.a. revision av Östersjöstaternas råd. Övriga inkomster av avgifter och andra ersättningar avser främst internationella samarbeten som deltar i med stöd av 22 § lagen med instruktion för , t.ex. s.k. peer review. Ersättningen är i regel avtalsreglerad och innebär att ersätts för delar av sina kostnader för revisions- tar inte ut några avgifter för kopior m.m. av allmänna hand- Kommitténs bedömning: Regleringen av myndigheternas uttag av avgifter är i huvudsak ändamålsenlig. Behov av interna styrdokument för hanteringen av frågor med koppling till bestämmelserna om avgiftsuttag bör hanteras inom Kommittén har kartlagt vilka avgifter myndigheterna tar ut och med stöd av vilka regler avgiftsuttaget sker. En sammanställning av kartläggningen har Sammanställningen visar att skillnaderna mellan myndighe- terna är stora. ombudsmän har i det närmaste inte några avgiftsinkomster alls. För däremot utgör en stor del av myndighetens verksamhet sådan verksamhet som ska finansieras med avgifter. myndigheten inte disponera. är också den enda av myndig- heterna som har inkomster av avgiftsbelagd verksamhet som myndigheten inte har avgiftsinkomster från ett flertal olika verksamheter av vitt skilda slag, från upplåtelser av lokaler till barnverk- avgiftsinkomster härrör å sin sida till övervägande del från tillhandahållandet av en tjänst, . Kommittén har inom ramen för kartläggningen kunnat konstatera att de bestämmelser om avgifter som finns såväl i REA-lagen som i de lagar som reglerar de olika myndigheternas verksamhet i huvudsak är ändamålsenliga trots myndigheternas olika förutsättningar och behov. därför endast vissa smärre ändringar i bestämmelserna. ändringar framgår av följande avsnitt. Kommittén har däremot noterat att det inom vissa av myndigheterna kan finnas ett behov av interna styrdokument till stöd för hanteringen av frågor med koppling till reglerna om avgiftsuttag. Det kan exempelvis röra sig om frågor om hur avgiftssättning ska ske. Detta är emellertid en fråga som lämpligen hanteras inom respektive myndighet eftersom förutsättningarna och behoven ser olika ut hos de olika myndigheterna. 9.1.2 Beräkning av avgifternas storlek Kommitténs förslag: Av den nya lagen ska framgå att avgifter ska beräknas så att de högst täcker myndighetens kostnader för verksamheten, om inte beslutar annat. Regleringen av myndigheternas avgiftsuttag är enligt kommitténs bedömning ändamålsenlig. Bestämmelserna om avgiftsuttag i REA-lagen reglerar inte bara rätten att ta ut avgifter utan också myndigheternas rätt att bestämma avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna. Avgifterna ska enligt REA-lagen beräknas så att de högst täcker myndighetens kostnader för verksamheten, dvs. avgifterna ska till en obestämd del täcka verksamhetens kostnader. Det innebär att inte har beslutat om något ekonomiskt mål för verksamheten. För vissa avgiftsbelagda verksamheter framgår det dock direkt av den lag som reglerar rätten till avgiftsuttag också hur avgifterna ska beräknas. Ett exempel på detta är bestämmelserna om avgifter för årlig revision. Där framgår direkt av lagen att sådana avgifter ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. En grundläggande princip för statlig verksamhet är kravet på effektivitet. Det gäller också i förhållande till avgiftsbelagd verksamhet. Genom bl.a. val av ekonomiskt mål för verksamheten kan efterfrågan styras så att myndigheternas resurser utnyttjas effektivt som avgifterna inte får sättas på ett sådant sätt att de motverkar syftet med verksamheten. För myndigheter under regeringen gäller, med undantag för sådana varor och tjänster som myndigheterna får tillhandahålla med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen, ett krav på full kostnadstäckning för avgiftsbelagd verksamhet om något annat inte har föreskrivits, se 5 § avgiftsförordningen. För , ombudsmän och gäller som sagt i stället att avgifter ska beräknas så att de högst täcker verksamhetens kostnader. Kommittén har inom ramen för sitt uppdrag prövat om det finns anledning att ändra den generella grunden för beräkning av avgifter när det gäller myndigheterna under . Till exempel genom att, i likhet med vad som gäller för myndigheterna under regeringen, införa ett generellt krav på full kostnadstäckning. Trots att full kostnadstäckning normalt är målet för avgiftsbelagd verksamhet kan kommittén konstatera att det hos myndigheter finns flera exempel på verksamheter där ett sådant krav skulle kunna motverka syftet med verksamheten. Exempel på sådana verksamheter är tillhandahållande av riksdagstryck och internationella samarbeten. Kommittén anser mot denna bakgrund att det generella kravet även fortsättningsvis ska vara att avgifterna ska beräknas så att de högst täcker myndighetens kostnader för verksamheten. Kommittén anser dock att bestämmelsen i den nya lagen bör utformas så att det tydligare än i REA-lagen framgår att detta gäller under förutsättning att inte har beslutat något annat för den aktuella verksamheten. Kommittén föreslår därför att det ska framgå av den nya lagen att avgifter ska beräknas så att de högst täcker myndighetens kostnader för verksamheten, om inte beslutar annat. 9.1.3 Avgifter för kopior m.m. av allmänna handlingar Kommitténs förslag: Avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar ska bestämmas med ledning av vad som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Kommitténs bedömning: Frågan om avgiftsuttag för tillhanda- hållandet av allmänna handlingar i elektronisk form bör lösas på ett sätt som är likartat för alla myndigheter. Beräkning av avgifter för kopior m.m. av allmänna handlingar Avgifter för kopior m.m. av allmänna handlingar bör beräknas på samma sätt inom hela staten oavsett om en handling begärs ut från en myndighet under eller under regeringen. I förhållande till regeringens myndigheter finns det tydliga regler om beräkningen av sådana avgifter i avgifts- Motsvarande bestämmelser saknas för myndigheterna under I REA-lagen och riksbankslagen anges i stället att avgifter för kopior m.m. av allmänna handlingar ska bestämmas med ledning av vad som gäller för myndigheter under regeringen. Med den nuvarande regleringen binds myndigheter uttryckligen vid föreskrifter utfärdade av regeringen i form av avgiftsförordningen. är en praktisk ordning. Kommittén anser dock att det kan vara tveksamt att i en lag som vänder sig till myndigheter under genom en hänvisning så tydligt lämna till regeringen att bestämma grunderna för myndigheternas I 27 § i lagen med instruktion för ombudsmän som reglerar motsvarande fråga är hänvisningen i stället formulerad som att avgifterna ska bestämmas med ledning av vad som gäller för statliga myndig- heter i allmänhet. Kommittén anser att bestämmelsen om avgifter för kopior m.m. för all- männa handlingar i den nya lagen, i likhet med hur bestämmelsen i lagen med instruktion för ombudsmän är formulerad, bör hänvisa till vad som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Kommittén föreslår därför att avgifter för kopior m.m. av allmänna hand- lingar enligt den nya lagen ska bestämmas med ledning av vad som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Kommittén anser att motsvarande ändring även bör göras i 9 kap. 9 § riksbankslagen. Någon ändring i sak inte är avsedd, utan myndigheterna kan och bör i den utsträckning som det bedöms vara lämpligt även i fortsättningen använda avgiftsförordningens bestämmelser som riktmärke vid beräkningen av de aktuella avgifterna. Avgifter för tillhandahållandet av allmänna handlingar i elektronisk form Under kommitténs arbete har det framkommit att myndigheterna har upplevt en ökad efterfrågan på att få ta del av allmänna handlingar i elektronisk form. Kommittén har därför även diskuterat frågan om möjligheten att ta ut avgifter för detta och hur sådana avgifter ska beräknas. Såväl myndigheterna under som under regeringen hanterar sådana utlämnanden olika. Vissa myndigheter lämnar inte ut allmänna handlingar i elektronisk form medan andra gör det. Av de myndigheter som lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form tar vissa betalt för denna tjänst med stöd av det generella bemyndigandet om avgiftsuttag för tillhandahållande av information i elektronisk form i 18 § första stycket 7 REA-lagen respektive 4 § första stycket 8 avgiftsförordningen medan andra myndigheter gör detta utan avgift. Frågan om att mot avgift tillhandahålla allmänna handlingar i elektronisk form berör inte bara myndigheterna under . Det är därför enligt kommitténs mening lämpligt att denna fråga löses på ett sätt som är likartat för alla statliga myndigheter. Det är således en fråga som kräver ett bredare grepp än vad som kan åstadkommas inom ramen för denna utredning. Kommittén har därför valt att inte gå vidare i denna fråga. Kommittén vill dock framhålla att detta är en viktig fråga för myndigheterna under som bör prioriteras. 9.1.4 Rätten att disponera avgiftsinkomster Kommitténs förslag: Myndigheten ska få disponera avgiftsinkomster från kopior m.m. av allmänna handlingar och från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller. Enligt 20 § REA-lagen får myndigheten disponera intäkter från avgifter för kopior m.m. av allmänna handlingar samt från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller under förutsättning att intäkterna helt eller delvis ska täcka myndighetens kostnader för verksamheten. De frivilligt efterfrågade varor och tjänster som avses är främst de som omfattas av uppräkningen i 18 § REA-lagen men även sådana varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller med stöd av annan lag omfattas, t.ex. internationella utvecklingssamarbete enligt 22 § lagen med instruktion för . Kravet på att avgiftsintäkterna helt eller delvis ska täcka kostnaderna för verksamheten för att myndigheten ska få disponera avgiftsintäkterna i 20 § REA-lagen innebär i praktiken att myndigheterna disponerar alla intäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Det motsvarar också vad som gäller enligt 3 kap. 7 § budgetlagen (2011:203). Kommittén anser att bestämmelsen bör anpassas utifrån detta och att vad som sägs om att intäkterna helt eller delvis ska täcka verksamhetens kostnader för att myndigheten ska få disponera intäkterna därmed ska tas bort. Vidare bör bestämmelsen anpassas språkligt till begreppsapparaten i övriga bestämmelser i den nya lagen. det i bestämmelsen bör stå ”avgiftsinkomster” i stället för ”avgiftsintäkter”. Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att myndigheten ska få disponera avgiftsinkomster från kopior m.m. av allmänna handlingar och från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som myndigheten tillhandahåller. 9.2 upplåtelser av lägenheter och lokaler Kommitténs förslag: Av lagen (2011:745) med instruktion för ska det framgå att får ta ut avgifter och bestämma avgifternas storlek för upplåtelser av lägenheter och lokaler inom myndighetens fastigheter. Sådana avgifter ska beräknas på marknadsmässiga grunder. Rätten att ta ut avgifter för upplåtelser Som genomgången i avsnitt 9.1 visar har inkomster från upplåtelser av lokaler till bl.a. ombudsmän men också till kommersiella aktörer, t.ex. restauranger och butiker. har också ett större antal övernattningsbostäder som myndigheten upplåter till riksdagsledamöter. Enligt 9 § i tidigare instruktion, lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, gällde att inom sitt verksamhetsområde fick utföra uppdrag och tillhandhålla varor och tjänster samt inom fastigheter upplåta lägenheter och lokaler. För sådana varor och tjänster samt uppdrag och upplåtelser fick förvaltningen ta ut avgifter. trädde lagen med instruktion för i kraft. Enligt 4 § i denna får dels inom myndighetens fastigheter upplåta lägenheter och lokaler, dels inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla varor och tjänster för vilka avgifter får tas ut. Av förarbetena till den nya instruktionen framgår inte annat än att avsikten varit att även fortsättningsvis ska ha möjlighet att upplåta lägenheter och lokaler (2009/10:URF1, framst. 2010/11:RS3 och bet. 2010/11:KU30). Det finns inte heller något i förarbetena som antyder att avsikten varit att förvaltningen inte längre ska få ta ut avgifter för sådana upplåtelser. Bestämmelsens lydelse gör emellertid att en sådan tolkning kan ifrågasättas varför regelverket bör förtydligas i detta avseende. Kommittén föreslår därför att det av lagen med instruktion för uttryckligen ska framgå att får ta ut avgifter och bestämma avgifternas storlek för upplåtelser av lägenheter och lokaler inom myndighetens fastigheter. Med lägenheter avses även s.k. övernattningsbostäder, dvs. övernattningslägenheter eller övernattningsrum, se riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2005:9) om arbetsrum och övernattningsbostäder för ledamöter. Avgifterna för sådan verksamhet ska enligt 17 § REA-lagen, i likhet med vad som gäller för avgiftsbelagda verksamhet i övrigt, beräknas så att de högst täcker myndighetens kostnader för verksamheten, dvs. upp till full kostnadstäckning. kan dock alltid besluta om att avgifter för en viss avgiftsbelagd verksamhet ska beräknas på något annat sätt. I förhållande till den verksamhet som det nu är fråga om kan en beräkningsgrund som baserar sig på myndighetens kostnader för verksamheten vara tveksam. En sådan beräkningsgrund kan medföra gränsdragningsproblem vad gäller vilka kostnader som ska ingå i beräkningen. Vidare riskerar en avgiftssättning för upplåtelser av lägenheter och lokaler som bygger på kostnadstäckning, med hänsyn till de attraktiva lägena på fastigheter, att leda till ett lågt eller t.o.m. mycket lågt avgiftsuttag. Det vill säga en hyressättning som avviker från vad som gäller för övriga upplåtelser inom de aktuella områdena. Det kan i sin tur medföra att verksamheten snedvrider konkurrensen på ett icke avsett sätt. För de fastighetsförvaltande myndigheterna under regeringen gäller att upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor och ersättningen för sådana upplåtelser ska fastställas på marknadsmässig grund, se 12 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att regleringen för myndigheter ska överensstämma med regleringen för myndigheter under regeringen om inte särskilda skäl talar emot det. Några sådana särskilda skäl har inte framkommit. Det framstår tvärtom mot bakgrund av vad som angetts ovan om gränsdragningsproblem och risk för snedvridning av konkurrensen som både lämpligt och rimligt att hyressättning vid upplåtelser av lägenheter och lokaler sker på samma villkor som gäller för övriga fastighetsförvaltande myndigheter inom staten, dvs. beräknas på marknadsmässig grund. Med marknadsmässig grund avses i detta sammanhang att hyressättningen för upplåtelser av kommersiella lokaler ska beräknas med utgångspunkt i marknadshyran för det aktuella området och för upplåtelser av lägenheter enligt bruksvärdesprincipen, dvs. följa utvecklingen inom allmännyttan. sådan hyressättning utgör ett avsteg från den generella grunden för avgifts- beräkning som föreslås i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter och det måste därför särskilt framgå av Riksdags- förvaltningens instruktion att avgifterna ska beräknas på marknadsmässig Kommittén föreslår mot bakgrund av det anförda att det av lagen med instruktion för ska framgå att avgifter för upplåtelser av lägenheter och lokaler ska beräknas på marknadsmässig grund. 9.3 Uppföljning av avgiftsuttag Kommitténs bedömning: Ytterligare regler om uppföljning och kontroll av de avgifter myndigheter tar ut behövs inte. trädde vissa ändringar i avgiftsförordningen och i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag i kraft. Ändringarna innebär bl.a. ett förtydligande av myndigheternas skyldighet att i budgetunderlag och resultatredovisning tillhandahålla regeringen underlag om avgiftsbelagd verksamhet. Syftet med de nya kraven är att förbättra redovisningen och uppföljningen av myndigheternas avgiftsuttag. I den promemoria En utförligare reglering av myndigheters investeringar och avgifter (dnr Fi2014/2712) som ligger till grund för de nya reglerna konstateras följande. Belastande avgifter i offentligrättslig verksamhet som redovisas mot inkomsttitel och alltså inte disponeras av myndigheterna, s.k. bruttoredovisade avgifter, är inte föremål för samma uppföljning och kontroll som avgifter som disponeras av myndigheterna. En konsekvens av en bristande uppföljning av dessa avgifter är att personer eller företag kan få betala en för hög eller för låg avgift. En förutsättning för att uppnå det ekonomiska målet i en avgiftsbelagd verksamhet är att intäkter och kostnader budgeteras och följs upp av myndigheten. Detta bör gälla oavsett om avgifterna disponeras av myndigheten eller inte. I kommittén har frågan väckts om det finns anledning att införa motsvarande regler också för myndigheter. Avgifter i statlig verksamhet har två huvudsyften, nämligen att påverka efterfrågan eller ersätta en annan finansieringskälla. För att avgifterna ska fylla dessa syften är det viktigt att de följs upp ordentligt. Uppföljningen utgör en del i styrningen av myndigheterna. För att en uppföljning ska vara möjlig krävs det i sin tur att kostnader och intäkter för den avgiftsbelagda verksamheten redovisas tydligt. Regeringen har därför beslutat om vissa ändringar i avgiftsförordningen och i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Styrningen av myndigheterna under skiljer sig dock något från regeringens styrning av sina myndigheter. I detta sammanhang avses med myndigheterna under främst , ombudsmän och i och med att i egenskap av centralbank intar en särställning. Av naturliga skäl är i mindre mån inblandad i detaljerna kring myndigheternas verksamhet och myndigheterna svarar själva direkt inför för den verksamhet myndigheten bedriver. Vidare är de tre myndigheternas uppdrag sådana att det i de flesta fall saknas sådan verksamhet där det finns anledning att påverka efterfrågan genom avgifter och myndigheternas främsta finansieringskälla är anslag. Det hindrar emellertid inte att kravet på en effektiv verksamhet och en ändamålsenlig uppföljning av densamma också gör sig gällande i förhållande till myndigheter. Sådana varor och tjänster som tillhandahålls med stöd av 18 § REA-lagen ska som framgår av bestämmelsen vara av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Denna verksamhet får alltså inte tränga undan sådan verksamhet som myndigheterna enligt lag ska utföra, dvs. vad som ofta beskrivs som myndighetens kärnverksamhet. Det framgår också av det underlag som myndigheterna sammanställt att avgiftsinkomsterna från denna typ av verksamhet endast utgör en mindre del av myndigheternas totala inkomster. Även vad gäller övrig avgiftsbelagd verksamhet hos myndigheterna utgör inkomsterna, med undantag för årliga revision, endast en liten del av myndigheternas totala inkomster. årliga revision är en verksamhet vars inkomster bruttoredovisas på statens budget. Det innebär att myndigheten inte disponerar inkomsterna utan dessa ska redovisas mot en inkomsttitel på statens budget och att avgifterna från verksamheten helt ska täcka kostnaderna för densamma (full kostnadstäckning). Det är vidare fråga om en verksamhet som inte avser frivilligt efterfrågade tjänster. I förhållande till sådana avgiftsinkomster är kravet på uppföljning för att säkerställa att avgiftsnivå är ändamålsenlig, på samma sätt som gäller för myndigheter under regeringen, särskilt motiverat. I sitt förslag till budget redovisar en budget för avgiftsbelagd verksamhet både såvitt avser Avgifter för årlig revision och Avgiftsfinansierade internationella uppdrag, se prop. 2014/15:1 utg.omr. 2 avsnitt 11.5. I myndighetens anslagsdirektiv (dnr 757-2014/15) redovisas också hur det ackumulerade över- eller underskottet inom respektive verksamhet bedöms förändras . har vidare i årsredovisningen lämnat en redovisning av såväl kostnader som intäkter för dessa verksamheter och även förklarat väsentliga förändringar jämfört med föregående år. Redovisningarna i dessa dokument följer i allt väsentligt vad som gäller för myndigheter under regeringen. Vad gäller inkomster av avgifter för årlig revision lämnar myndigheten i anslutning till sitt budgetförslag också en redogörelse för utveckling av avgifterna i förhållande till målsättningen att avgifterna ska beräknas så att full kostnadstäckning nås . också justerats med hänvisning till resultatet av denna upp- Den redovisning som lämnas och den fortlöpande uppföljning och justering som görs av avgifterna visar att redovisning och uppföljning görs och att den Det bör också framhållas att det i verksamhetsansvaret för respektive myndighet ingår att verksamheten ska bedrivas effektivt, att den ska redovisas på ett rättvisande sätt och att myndigheten ska hushålla väl med statens medel. Det framgår också av 7 kap. 7 § riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2006:10) om tillämpningen av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och att avgiftsbelagd verksamhet ska särredovisas och att redovis- ningen ska följa den indelning och struktur som framgår av budgeten för den Detta motsvarar väsentligen innehållet i ändringarna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag och ger en möjlighet att följa upp och utvärdera den avgiftsbelagda Kommittén anser mot denna bakgrund att det saknas anledning att föreslå några ytterligare regler om uppföljning och kontroll av avgiftsuttag för Kommittén förutsätter dock att myndig- heter även fortsättningsvis följer utvecklingen på området och i den mån det är motiverat anpassar sin redovisning efter vad som gäller för motsvarande verksamhet hos regeringens myndigheter. Inom ramen för kommitténs uppdrag att göra en allmän översyn av REA-lagen har kommittén kunnat konstatera att bestämmelserna om donationer i det närmaste oförändrade kan föras över till den nya lagen. Kommittén föreslår dock vissa förändringar i fråga om vilka donationer som myndigheten inte får ta emot utan medgivande, vilket ställer krav på att kommittén närmare motiverar sitt förslag. 10.1 Mottagande av donationer Kommitténs förslag: Myndigheten ska inte utan medgivande få ta emot en donation om den överlåtna egendomen utgörs av aktier eller andelar i ett företag. En myndighet får enligt 33 § REA-lagen ta emot en donation under förutsättning att bl.a. ändamålet med donationen har ett nära samband med myndighetens verksamhet.