rir · H3B56 · 2015-04-23 00:00:00 — dåvarande ägarförvaltning har hanterat frågan inom de egna enheterna.300 Enligt dåvarande är det angeläget att följer upp och utvärderar hållbarhetsmålen i de statliga bolagen utifrån olika departements perspektiv på frågan.301 Enligt dåvarande ägarförvaltning har dock informella möten på handläggarnivå förekommit med dåvarande Miljödepartementet.302 På ett övergripande plan har även kontakter förekommit mellan finansmarknadsministern och energi- respektive miljöministern.303 Uppföljningen av hållbarhetsarbete har således gjorts enbart av dåvarande ägarförvaltning.304 Inom ramen för förtydligande uppdrag återger näringsutskottet regeringens mening i propositionen, nämligen att en ledande position i 298Intervju med , . anför att det är ägarförvaltningens ansvar att svara för utvecklingen och förvaltningen av merparten av de statligt ägda bolagen. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning . 302Intervju med , . 303Intervju med finansmarknadsministern 2010–2014, . 304Intervju med , . koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall.305 Vidare har näringsutskottet i sitt ställningstagande uttalat sitt stöd för användandet av EU:s 2020-mål som referenspunkt. Därmed kommer det bli möjligt att utvärdera om tillhör de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser, ökad andel förnybar energi och verkar för en effektivare energianvändning.306 vill också i detta sammanhang framhålla vikten av att regeringen fortlöpande håller informerad om utveckling och verksamhet. Detta är angeläget oberoende av majoritetsförhållandena i och därmed vilken regering som har ägaransvaret för bolaget.307 Vidare har EU och antagit FN:s tvågradersmål inom klimatområdet till 2050. Det innebär att alla verksamheter och bolag inklusive statliga bolag ska minska sina utsläpp på lång sikt. Den återrapportering som sker till är främst den skrivelse i form av en verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande som regeringen lämnar. Viss information ges också i budgetpropositioner och årsredovisningen för staten. Granskningen visar, vid en genomgång av nämnda dokument för åren 2010–2014, att regeringens återrapportering inte beskriver utveckling och strategier i någon större omfattning eller hur uppfyllelsen av uppdraget förhåller sig till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för , s.7, rskr. 2009/10:325. 2009/10:NU23 om förtydligande av uppdraget för , s.12, rskr. 2009/10:325. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? 6Slutsatser och rekommendationer för I detta kapitel redovisas slutsatser och övergripande svar på granskningens första revisionsfråga samt rekommendationer till . 6.1Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsreducerande effekter 6.1.1Målutformning och beräkningssätt för måluppfyllelse riskerar att inte vara i överensstämmelse med intentioner har valt hållbarhetsmål som berör bolagets kärnverksamhet. bedömer att styrelses val av hållbarhetsmål med inriktning mot miljö är relevant, eftersom dessa mål ligger i linje med de utmaningar bolaget har . har också konkretiserat lydelsen i ägarens intention i bolagsordningen308 och ökar på så sätt förståelsen av denna. noterar dock att ett av de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen inte är i samklang med näringsutskottets ställningstagande om att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt. Utskottet menar att detta gör det möjligt att utvärdera om är ett av de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi.309 Vidare uttalar näringsutskottet att en ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är en viktig komponent för framtida värdeskapande för Vattenfall.310 koldioxidmål syftar dock inte till faktiska utsläppsminskningar och beskrivs av bolaget som ett finansiellt exponeringsmål. har höga koldioxidutsläpp från sin produktion som bolaget ska vara ledande i omställningen av energisystemet. Det ter sig därför inte logiskt att inte har formulerat något mål som direkt riktar in sig på att faktiskt minska utsläpp av koldioxid. Detta är ologiskt mot bakgrund av att anger att de miljörelaterade hållbarhetsmålen är en 308Intervju med , . 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, s. 12, rskr. 2009/10:325. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, s. 7, rskr. 2009/10:325. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? konkretisering av uppdraget i bolagsordningen och ett mått på att vara ledande i energiomställningen.311 Förnybarhetsmålet syftar enligt till att bidra till omställningen av energisystemet genom reella utsläppsreducerande investeringar i förnybar energi. Emellertid mäts måluppfyllelsen konsoliderat vilket innebär att kan tillgodoräkna sig hela miljöeffekten av en investering trots att bolaget endast har finansierat av investeringen. Att förnybarhetsmålet räknas konsoliderat gör också att kan sälja ägarandelar i befintliga vindkraftsparker för att frigöra kapital till nyinvesteringar i vindkraft (capital recycling), utan att försäljningen påverkar måluppfyllelsen negativt. Valet av mätmetod är således avgörande för huruvida har en reell möjlighet att nå sitt uppsatta mål om förnybar energi. Detta tillvägagångsätt förklaras av med att investeringen inte skulle blivit av om inte kunskap hade tagits tillvara.312 konstaterar att genom sin kunskap inom vindkraft på ett lovvärt sätt kan bidra till energiomställningen. En negativ effekt kan dock bli att andel producerad förnybar energi blir statisk, allt annat oförändrat. Detta riskerar att inte vara i överenstämmelse med näringsutskottets ställningstagande att ska öka sin andel förnybar energi. 6.1.2Vattenfalls presentation av hållbarhetsmål är inte transparent är i den externa redovisningen av verksamheten inte tillräckligt tydligt med att koldioxidmålet är ett finansiellt exponeringsmål som inte behöver leda till utsläppsreduktion inom EU utan enbart ska göra produktionsportfölj fossilfri. Det kan vara svårförståeligt för den oinvigde läsaren att ha den förkunskap som behövs för att bedöma konsekvenserna av koldioxidmålet. Det beräkningssätt (konsolidering) som används för att mäta hur nära bolaget är förnybarhetsmålet nämns inte heller i presentationer av målet. Beräkningssättet medför att bolaget, utan att behöva finansiera hela investeringen i förnybar energi, har större möjligheter att nå förnybarhetsmålet inom utsatt tid. bedömer att bolaget har valt att utforma koldioxidmålet som ett finansiellt exponeringsmål och mäta förnybarhetsmålet konsoliderat för att underlätta måluppfyllelse och därigenom öka förtroendet hos kunder och övriga intressenter. 312Intervju med , samt Sustainability targets for , s. 7. anför att förnybarhetsmålet är satt utifrån bolagsordningens text leder utvecklingen mot en miljömässig hållbar energiproduktion och syftar till att få mer förnyelsebar kraft på marknaden och därmed bidra till omställningen. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning, . Vidare konstaterar att hållbarhetsmålen inte är beslutade på bolagsstämman vilket ger bolaget ett handlingsutrymme att ändra målen om dessa inte bedöms kunna uppfyllas. Målen ger därmed inte bolaget lika stora incitament att försöka nå dem, som fallet skulle ha varit om bolagsstämman hade beslutat om målen. Dessa hade då blivit juridiskt bindande. 6.2Vattenfalls planeringshorisont är kortsiktig 6.2.1Planeringen och finansieringen av reella utsläppsreducerande åtgärder är otillräckliga för att kunna uppfylla kraven i uppdraget och nå hållbarhetsmålen planering är kortsiktig och omfattar en femårscykel med betoning på ersättningsinvesteringar och underhåll. Tillfälligt har bolaget beslutat att 2015 övergå till en tvåårsplanering.313 Någon handlingsplan och finansiering för hur de miljörelaterade hållbarhetsmålen till 2020 ska kunna realiseras genom konkreta åtgärder har inte kunnat presenteras för . menar att en alltför kort planeringshorisont riskerar att försvåra för regeringen att bedöma om bolaget kommer att kunna uppfylla uppdrag och hållbarhetsmål. Granskningen visar att bolaget inte planerar och styr verksamheten så att tillräckligt med reella utsläppsminskande åtgärder genomförs som leder till att bolaget blir konkurrenskraftigt på lång sikt. Det innebär också att den finansiella planeringen inte haft fokus på att garantera tillräckliga investeringar i förnybar energi och koldioxidreducerande åtgärder. konstaterar att bolagets planering riskerar att inte ligga i linje med avsikt att bolaget ska bedriva energiverksamhet på ett affärsmässigt sätt så att bolaget blir ett ledande bolag inom hållbar energiproduktion.314 6.2.2Vattenfall har ingen tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen Det framgår av ägarpolicyn att hållbart företagande är ett medel för regeringen att försäkra sig om att de statliga bolagen utvecklar sin affärsverksamhet på ett hållbart sätt, så att bolagen blir konkurrenskraftiga på lång sikt och kan ge en framtida avkastning till staten. Regeringen efterlyser därför en långsiktig 313Vattenfall anför att i ett ansträngt finansieringsläge binder långa investeringsplaner upp CAPEX för befintliga tillgångar vilket inte är optimalt på en föränderlig marknad. Genom korta investeringsplaner och strikt fokus på strategin skapas bättre manöverutrymme. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning . 314Vattenfalls bedömning är att den marknad som bolaget verkar på kräver lösningar av typen capital recycling, joint venture och ökat fokus på hållbarhet varför det fattades beslut om att inkludera bolagets hållbarhetsmål i beslutsprocesserna. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning . – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? vision och ett strategiskt tänkande vad gäller företagsutveckling och planering av åtgärder.315 Den styrsignal som regeringen ger i ägardialogen är dock otydlig och uppfattas inte av bolaget på avsett sätt. Bolaget uppfattar styrningen som regeringens behov av ökad information och hörsammar inte fullt ut styrsignalen om mer kraftfulla åtgärder för att ta itu med bolagets framtida situation. Exempelvis ställer regeringen i ägardialogen ett antal frågor om bolagets framtida position som inte besvaras i den utsträckning som är motiverad.316 Vidare anger bolaget i ett annat sammanhang att rollfördelningen mellan ägare och styrelse är förfelad om ägaren inom ramen för sin ägardialog med bolaget kräver in skriftligt underlag i olika frågor. Däremot menar bolaget att om ägaren i samband med exempelvis ägarsamordning kräver in underlag ska bolaget leverera detta.317 har en relativt stark position på den europeiska marknaden med de möjligheter att påverka marknadsutvecklingen som denna position innebär. Granskningen visar dock att bolaget inte har en tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen.318 bedömer att oavsett energibranschens strukturella problem och den låga efterfrågan på el behöver ett bolag som ska bli ledande framgent löpande planera och vidta finansiella och utsläppsreducerande åtgärder för att bli konkurrenskraftigt på lång sikt. menar att behöver förstärka sin förmåga att identifiera och utnyttja framtida tillväxtmöjligheter och att anpassa investeringsprogram för att säkerställa bolagets långsiktiga värdeskapande. 6.3Risken att inte uppnå hållbarhetsmålen och konsekvensen av detta analyseras inte av I den övergripande Enterprise Risk Management-processen () ingår inte att analysera risken för att de miljörelaterade hållbarhetsmålen inte uppnås. Det betyder att det inte finns någon analys av risken med att förlora långsiktig konkurrenskraft till följd av att bolaget inte reducerar sina koldioxidutsläpp eller ökar sin förnybarhetsportfölj i tillräckligt hög takt. Detta kan i sin tur 315Finansdepartementet, protokoll från ägarmöte med , diskussionsmaterial hållbarhetsanalys , protokoll från ägarmöten med , , . 316Protokoll från ägarmöte . 317Intervju med , . 318Intervju med , , vd:s uttalanden i artikel i nya vd vill ge företaget mer energi, . resultera i att staten inte får den avkastning från bolaget på lång sikt som förutsätts i regeringens styrning mot hållbart företagande.319 6.4Vattenfalls forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen forskningsverksamhet fokuserar i huvudsak på applikationsforskning, så kallad tillämpad forskning. Det är viktigt för att forskningen leder till lösningar som kan kommersialiseras inom en rimlig framtid.320 Forskning är ett handlingsalternativ för att stärka konkurrenskraften på lång sikt och skapa värde för staten. Interna finansieringslösningar kan vara ett sätt att garantera medel för nödvändiga investeringar och forskning oberoende av resultatutvecklingen. Regeringen har också sänkt det ekonomiska avkastningskravet 2012 i syfte att anpassa bolagets finansiella förutsättningar till ändrade marknadsförhållanden. Vidare anför regeringen att det gör det möjligt att satsa mer på förnybara energislag, till exempel solenergi.321 har dock inte utnyttjat denna ekonomiska möjlighet genom att satsa på mer forskning kring förnybara energislag eller öka takten i investeringarna i förnybara energislag.322 menar att bolaget har kvalificerad kunskap inom vindkraft och en konkurrensfördel inom detta område. medför detta att bolaget har en begränsad produktionsportfölj inom andra förnybara energislag som gör det sårbart om energislaget blir ifrågasatt. Detta skulle kunna motivera ett större engagemang i tidig användning av ny produktionsteknik i andra förnybara energislag i form av exempelvis deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt. bedriver forskning med syfte att optimera driften i befintlig produktionsportfölj, till exempel torkning av brunkol och sameldning med biomassa i de termiska verken. En bieffekt av dessa teknologier är minskade 319Vattenfall menar att marknadsanalyserna i det regelmässiga strategiarbetet inkluderar olika scenarier med riskanalyser. Mål och måltal sätts baserat på dessa analyser. synpunkter på rapportutkast för faktagranskning . 321Riksdagens protokoll 2012/13:72, , Se interpellation 2012/13:261 och ägardirektiv, anf.44 () Statsrådet (M): Vi sänker avkastningsmålen från till av sysselsatt kapital, vilket innebär enligt det gamla sättet att räkna. Det möjliggör investeringar i projekt, till exempel solkraft, som inte har samma höga avkastningstal som till exempel vattenkraften. Se även interpellation 2012/13:159 minskande andel av förnybar el: anf.26 () Statsrådet (M):säger vi av sysselsatt kapital. Detta i sin tur leder till fler investeringsmöjligheter, framför allt i förnybar energi. Det är en mycket kraftig signal från ägaren att vi vill se det och att det inte håller att säga att det inte ger 15 procents avkastning. gäller: Ut och leta nya investeringsmöjligheter, gärna i förnybar energi! – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? koldioxidutsläpp, men dessa är inte tillräckligt stora för att ha betydelse i arbetet med att nå koldioxidmålet.323 Bolaget deltar inte heller tillsammans med utrustningsleverantörer i pilot- och demonstrationsprojekt kring tidig användning av genomgripande koldioxidreducerande teknik med stor effekt, som kan användas i befintliga fossila anläggningar, när det nu har konstaterats att tekniken Carbon Capture Storage (CCS) inte tillåts i Tyskland.324 En typ av forskning som skulle kunna öka konkurrenskraften för de flesta förnybara energislag är forskning kring exempelvis laddningsbara batterier. Detta i syfte att få en jämn tillförsel av elenergi från förnybara energislag och därmed göra förnybara energislag konkurrenskraftiga i stor skala även under ogynnsamma väderförhållanden för det specifika energislaget.325 bedriver ett forskningsprojekt med BMW i för att hitta metoder att återanvända batterier från elbilar i elnät.326 Det är dock oklart om detta är ett forskningsprojekt som går att hänföra till de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen eller om det är hänförbart till energieffektiviseringsmålet som inte har granskats av . Granskningen visar att stora delar av forsknings- och utvecklingsverksamheten (FoU) i minskat betydligt och även fått mer kortsiktig karaktär i syfte att främst lösa drift- eller underhållsproblem. Mer långsiktiga satsningar i pilot- och demonstrationsprojekt har avvecklats. i mycket liten eller ingen utsträckning i styrelsedokument, dokument från revisionsutskott, investeringsplaner och strategier. Investeringsplaneringen har fokus på ersättningsinvesteringar och underhåll och inte FoU. noterar vidare att forskningschefen inte har föredragit något ärende i styrelsen.327 Detta indikerar att forskningsfrågor inte har varit föremål för någon fördjupad diskussion i styrelsen. ställer krav på att forskningsområden ska vara lönsamma inom en rimlig tidsperiod (5–). Detta försvårar för mer långsiktiga FoU- projekt såsom tidig användning av ny teknik via deltagande i pilot- och demonstrationsprojekt. En möjlig åtgärd för att skydda investeringar i sådana pilot- och demonstrationsanläggningar och få en ledande position i omställningen av energisystemet är att differentiera kravet på lönsamhet för olika typer av forskning. Med ett lägre krav är det lättare att försvara mer långsiktiga investeringar i forskning. är det framtida värdet av ett FoU-projekt med längre tidshorisont fram till kommersialisering behäftat 323Intervju med , . 326Vattenfalls synpunkter på rapportutkast för faktagranskning . med stor osäkerhet. Den större osäkerheten kring sådana projekt kan förvisso motivera ett högre krav på lönsamhet jämfört med FoU-projekt med lägre risk. Men med ett uppdrag i bolagsordningen att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som ska skapa långsiktig avkastning åt staten, kan det finnas skäl för att välja ut forskningsprojekt på andra grunder. Granskningen visar att FoU inte tillräckligt har beaktats av bolagets ledning och styrelse som ett medel att bli ledande i energiomställningen. Vidare framgår att FoU-verksamhet inte heller syftar till att göra ledande i omställningen av energisystemet. 6.5Vattenfall har inte avsatt interna resultatmedel för framtida tillväxtbehov Ett sätt att göra sig mer oberoende av resultatutveckling enskilda år är att avsätta och förvalta medel med goda resultat för att kunna använda dessa till tillväxtinvesteringar med sämre resultat. när hållbarhetsmålen fastställdes (2012) var finansiella situation redan svag. har utdelning till ägare hållits inne (2013 och 2014) och omfattande besparingsprogram har genomförts. I den situation har varit i har bolaget inte kunnat bygga upp en finansiell robusthet som gör att investeringarna är oberoende av resultatutvecklingen enskilda år. Sådana åtgärder hade behövt vidtas . 6.5.1Vattenfall hade kunnat vara mer förutseende vad gäller tillräckliga finansieringsmedel för förnybar energi Granskningen visar att strategi innefattade ett mål om minskad koldioxidexponering och en ökad ambition om tillväxt inom energiproduktion med låga koldioxidutsläpp.328 var ekonomiska situation relativt god. Bolaget hade kunnat försäkra sig om att koldioxidmålet och större ambitioner inom förnybar energi skulle ha tillräcklig finansiering genom att detta år och framtida år, avsätta interna resultatmedel. En sådan framförhållning går inte att utläsa i eller dokumentation. 6.5.2Vattenfall har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen används till investeringar i förnybar energi finansiella situation har utgjort en begränsning för tillväxtinvesteringar i förnybar energi. 328 , Årsredovisning 2010, s.5. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? investeringsutrymmet har använts till ersättningsinvesteringar och underhåll. Mot bakgrund av den finansiella restriktionen har det uppstått en målkonflikt mellan ekonomiska mål och investeringar i hållbar energiproduktion. Granskningen visar att bolaget inte har övervägt att föreslå regeringen att en del av utdelningsmedlen skulle kunna hållas inne i syfte att göra större investeringar i förnybar energi.329 Detta torde vara ett förbiseende från bolagets sida mot bakgrund av att de årliga besluten på bolagsstämman om utdelning ska beakta genomförandet av bolagets strategi, bolagets finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål.330 Vidare hade bolaget i sitt förslag kunnat stödja sig på bolagets förtydligande uppdrag, att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som riksdag och regering beslutade om.331 Det innebär att inte har arbetat med interna finansieringslösningar för att säkerställa att bolaget, oberoende av resultatutvecklingen under enskilda år, har utrymme för offensiva miljörelaterade investeringar och långsiktig forskning. Sammantaget innebär detta att bolagets möjlighet att skapa en långsiktig avkastning för staten riskeras. 6.6Vattenfalls samägande kan innebära finansiella risker och risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi använder sig i vissa fall av avyttring av ägarandelar i befintliga vindkraftsparker för att frigöra kapital till investeringar i ny vindkraft, så kallad capital recycling. Detta är en metod för att få kapital till investeringar i förnybara energislag. Metoden innebär att bolaget avhänder sig av ägarskapet i vissa befintliga vindkraftsparker. Dessutom äger bolaget i vissa andra fall i nya vindkraftsparker på grund av ingånget partnerskap med institutionella investerare. Detta gör sammantaget att bolagets anläggningsstruktur blir mer och mer komplex. 6.6.1Ett samarbete i ett joint venture kan innebära effektivitetsrisker och finansiella risker om inte styrningen är tydlig Kapitalfonder och pensionsbolag, såsom exempelvis bank- och försäkringsbolaget , har blivit intresserade av att investera i förnybara energislag eftersom de förutser höga framtida avkastningsmöjligheter.332 330Regeringskansliet, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2006, s. 89. 2009/10:179, Förtydligande av uppdraget för , bet. 2009/10:NU23, rskr. 2009/10:325. 332Vattenfalls pressmeddelande och bygger vindkraft tillsammans, , strategiseminarium , och kol är olönsamt . Detta gynnar eftersom dessa investerare både kan vara med och investera i nya vindkraftsparker och köpa upp delar av befintliga vindkraftsparker. Ett resultat blir att partnerskap och ett samägande, ofta i form av ett joint venture, etableras mellan och sådana institutionella investerare. Detta samägande i joint behandlas i det material som har gått igenom inom ramen för granskningen. Gemensamt ägande kan leda till en komplex anläggnings- och bolagsstruktur och ställer därför krav på att ha en kvalificerad styrning och juridisk kompetens vid samägande av bolag. bedömer utifrån den genomförda granskningen att det krävs tydligt definierade och föreskrivna regler för roller, ansvar och styrning såväl vid bildandet av ett joint venture som då det samägda bolaget är verksamt. menar därför att när i ökad utsträckning ingår partnerskapsavtal i vindkraft är det av synnerlig vikt att styra och följa upp bildandet av och verksamheten i joint i syfte att undvika ineffektivitet och finansiella risker. 6.6.2Samägande i joint innebär risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi anger att bolaget har en relativt liten andel ny förnybar energi333 i sin produktionsportfölj.334 bedömer att kan få svårt att öka sin andel ny förnybar energi i takt med sina konkurrenter när bolagets huvudstrategi för att nå förnybarhetsmålet är att växa genom samägande. Strategin kan leda till en oförändrad andel producerad förnybar energi för bolaget. menar att detta riskerar att inte ligga i linje med näringsutskottets ställningstagande om att ska öka sin andel förnybar energi.335 6.7Vattenfall relaterar inte sin verksamhet till EU:s klimat- och energimål