rir · H3B511 · 2015-05-29 00:00:00 — Figuren illustrerar även att larmkedjan kan delas in i olika tidsintervaller: svarstid, larmbehandlingstid och framkörningstid.28 Svarstiden är den tid det tar från att den hjälpsökande ringer 112 till dess att en 112-mottagare svarar. Larmbehandlingstiden är den tid det tar från att anropet besvaras till dess att en insats, till exempel en ambulans, är på väg. Framkörningstiden är den tid det tar för insatsen (exempelvis ambulansen) att komma fram till den nödställde. Svarstiden regleras i alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm. Avtalet reglerar däremot inte hur lång larmbehandlingstiden eller framkörningstiden bör vara. Detta är tider som landstingen kan reglera i sina planer för ambulanssjukvård. 28Se även Statens insatser inom ambulansverksamheten (RIR 2012:20) för en ytterligare diskussion om olika tidsintervaller. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET I granskning av ambulansverksamheten 2012 konstaterades att tiderna i larmkedjan blev allt längre och att det fanns variationer i tillgängligheten till hjälpinsatser i landet. Då rekommenderade att skulle använda sin föreskriftsrätt för att skapa en enhetlighet i landet med tydligare krav på tillgänglighet och utförande av ambulanssjukvården. Som tidigare nämnts ersätter staten för att svara på nödnumret 112 och att genomföra eventuell vidarekoppling. Landstingen betalar för SOS Alarms behandling av vårdärenden och dirigering av ambulans. Denna del av larmbehandlingen kan skilja sig mellan landsting, beroende på avtalen mellan landstingen och SOS Alarm. Kommunerna betalar för behandling av räddningsärenden, där behandlingen också kan skilja sig åt beroende avtalet mellan den enskilda kommunen och SOS Alarm. Det innebär att rutiner och handhavande i larmkedjan kan skilja sig åt i landet. var antalet anrop till 112 knappt 3,3 miljoner varav 2 miljoner var faktiska nödanrop. Trenden är att både antalet anrop och andelen faktiska nödanrop ökar, medan de felaktiga sjunker. De felaktiga nödanropen är ändå betydande och uppgår till , eller drygt 1,3 miljoner anrop 2014 (se figur 3). Figur 3 Besvarade anrop 2008–2014 Källa: SOS Alarm. Tabell 4 på nästa sida redovisar antalet hanterade 112-anrop . Tabellen redovisar alltså antalet hanterade anrop, men det totala antalet inkommande 112-anrop är högre eftersom alla inte hinner besvaras. En stor andel av dessa anrop varar någon eller innan den som ringer lägger på och det är troligtvis felringningar. för SOS Alarm statistik även för antalet anrop som gäller ett redan pågående ärende, det vill säga att flera ringer in om samma ärende, till exempel om en trafikolycka eller bilbrand. Den övre delen av tabellen redovisar antalet anrop fördelade på vård, räddning, polis, och jourhavande präst. Tabellen visar att flest anrop sker för vårdärenden följt av polisärenden. Antalet ärenden som kopplas till jourhavande präst är ungefär lika många som antalet ärenden till räddningstjänsten. Tabellen visar även att ett stort antal samtal avser redan pågående ärenden. Den undre delen av tabellen redovisar antalet felaktiga anrop. De felaktiga anropen inkluderar så kallade Anummerlösa anrop, där det saknas uppgift om vem som innehar telefonabonnemanget. Anrop utan A-nummer är ofta från mobiltelefoner utan eftersom det är möjligt att ringa 112 utan ett . I regel är dessa SIM-kortlösa anrop okynnesanrop, till exempel för att testa en stulen telefon. Ett tyst anrop är när det ringer hos SOS Alarm men det finns ingen som säger något. Den största delen av denna typ av anrop är från en mobiltelefon som ligger i en väska eller ficka och där nödnumret slagits av en slump, eftersom 112 kan ringas även om knapplåset är påslaget. De smarta telefonernas touchdisplay kan dock inte på samma sätt slå 112.29 Ett okynnessamtal är ett anrop där den som ringer vet att den har ringt till 112, men där syftet med samtalet är oseriöst. Att hantera okynnessamtal kan vara påfrestande för en 112-mottagare eftersom han eller hon måste hålla sig skärpt för att urskilja riktiga nödanrop från felaktiga. Andelen okynnessamtal har minskat, men utgör dock fortfarande en omfattande andel av hanterade anrop. 29 SOS Alarm (2014) 112 i . REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Tabell 4 Utvecklingen av antalet hanterade anrop till 112 14 polis, ej Källa: SOS Alarm. Medlyssning på en SOS-central projektmedarbetare har varit på så kallad medlyssning på SOS Alarms central i . Att vara på medlyssning innebär att man sitter tillsammans med en 112-mottagare och lyssnar på hur han eller hon behandlar inkommande 112-anrop. Att vara på medlyssning innebär en möjlighet att få en inblick i bolagets arbete och hur larmkedjan fungerar, men också en känsla för vad människor i samhället råkar ut för. SOS-centralen i ligger i närheten av i . I SOS-centralen sitter 112mottagarna så att de har ögonkontakt med sjuksköterskorna och ambulansdirigenterna. Sjuksköterskorna gör medicinska bedömningar av samtal som vidarekopplas från 112-mottagaren och ambulansdirigenterna dirigerar ambulanser till platsen där den nödställde finns. 112-mottagarens arbetsplats består av ett bord med flera dataskärmar som används för exempelvis ärendehantering och kartpositionering. När ett 112-anrop inkommer visas det på en av dataskärmarna och 112-mottagaren svarar SOS 112 – vad har inträffat? 112-mottagaren arbetar därefter med att skapa en klarhet i vad som har inträffat, vilken typ av hjälp som kan behövas, vem den nödställde är och var den nödställde befinner sig. Om den hjälpsökande ringer från en mobiltelefon visas en yta i form av en sektor eller cirkel på en karta på en av dataskärmarna och den hjälpsökande befinner sig oftast inom denna yta. Ytans storlek kan variera mycket beroende på hur tätt det är mellan mobilmasterna. För att säkerställa den hjälpsökandes position måste 112-mottagaren sedan ställa flera kontrollfrågor. Den person som ringer kan vara både stressad, chockad och förvirrad, vari det är viktigt att 112-mottagaren behåller sitt lugn och arbetar så effektivt som möjligt för att reda ut vad som har hänt och vilken åtgärd som är mest lämplig. Om ett samtal är påfrestande kan 112-mottagaren gå ifrån för att samla sig. Tidpunkten för medlyssningen var . Under dessa inkom en rad olika typer av anrop som krävde en insats av antingen ambulans, polis eller räddningstjänst. exempelvis en trafikolycka som kräver samverkanslarm (det vill säga samverkan mellan flera aktörer, i detta fall räddningstjänst, ambulans och polis), en allergisk reaktion och ett förvärrat sjukdomstillstånd. En återkommande typ av samtal kom från eller från ett äldreboende, från en granne eller en nära anhörig, angående en äldre person i behov av vård. som vi var med på medlyssning fick vi även erfara flera felringningar, exempelvis barn som kommer åt knappen för nödanrop på mobiltelefonen, eller hantverkaren som har telefonen i fickan utan att ha REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Det kom även rena okynnessamtal av personer som ringer till 112 av den enda anledningen att de inte har något bättre för sig. Ett exempel på ett förekommande okynnessamtal är en person som under en normal vardag ringer cirka 150 gånger . Dessa typer av okynnessamtal tar upp 112-mottagarnas tid och försenar hanteringen av nödanrop. Verksamheten SOS-centralerna är certifierad av Svensk Brand- och Säkerhetscertifiering AB.30 För att bli certifierad ställs det krav på hur verksamheten bedrivs inklusive krav på intrångsskydd och speciella krav på spårbarhet av inkommande ärenden. Samtliga centraler har reservsystem för elförsörjning. Alla anrop hanteras i kommunikations- och ärendehanteringssystemet Zenit. Grundläggande för Zenit och kringsystemen är att de behöver vara konstruerade med fokus på hög tillgänglighet och driftssäkerhet. tekniska arkitektur kan in- och utgående kommunikation styras om geografiskt till olika SOS-centraler vilket ökar säkerheten och möjligheterna att behålla hög tillgänglighet, även vid stor lokal påfrestning eller vid tekniska problem. För att öka driftssäkerheten är Zenit uppbyggd kring två geografiskt skilda men på varandra speglade tekniknoder, det vill säga att det finns fyra tekniknoder som backar upp varandra för att säkra driften. Parallellt finns ett alternativsystem. Ärendehanteringssystemet i Zenit är CoordCom som ursprungligen utvecklades av . Carmenta, ett , ägt av riskkapitalbolaget . Utvecklingspersonalen på bytte då över till Carmenta. CoordCom kommer att vara avskrivet 2016 och om systemet ska bytas ut beräknas det ta 3–. Teknikstödet är grundläggande i infrastrukturen för alarmeringsverksamheten. 2.1.6SOS Alarm styrs av flera regleringar 31 SOS Alarm omfattas och påverkas av en mängd olika regleringar, dels som aktiebolag, dels som central aktör inom krisberedskap och som ensamt ansvarig för att svara på 112. Dessa är följande: Aktiebolagslagen (2005:551) Bokföringslagen (1999:1078) Årsredovisningslagen (1995:1554) 30Enligt regelverket SSF136. 31SOU 2013:13, En myndighet för alarmering. Lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Lagen (1990:715) om undersökning av olyckor Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Patientdatalagen (2008:355) Patientsäkerhetslagen (2010:659) Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Polislagen (1984:387) Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinär händelser i fredstid och höjd beredskap Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Regeringsformen (1974:152) att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet, såsom enskildas skydd mot kartläggning av den enskildas personliga förhållanden. En central styrning för SOS Alarms arbete återfinns i alarmeringsavtalet och i lagen om verksamhet hos vissa regionala SOScentraler, vilka utvecklas nedan. tecknas mellan staten och SOS Alarm. Avtalet redogör för SOS Alarms åtaganden avseende SOS-tjänsten vilket innebär att SOS Alarm ska svara på nödnumret 112, genom en intervju fastställa vad som har hänt, var det har hänt, samt med ledning av det vidarebefordra larmet till rätt instans. innehåller även regleringar för hur verksamheten ska bedrivas, vilka funktionella krav som finns på SOS- tjänsten rapporteringsskyldigheter, samt hur SOS Alarm ska arbeta med utvecklingsarbete för SOS-tjänsten och samhällets alarmering. Avtalet har kompletterats med ytterligare uppdrag som exempelvis att ansvara för uppdrag inom samhällets krisberedskap, kommunikationslösningar för radiokommunikationssystemet , informationsnumret 113 13, journumret 116 000 för försvunna barn samt tjänsten viktigt meddelande till allmänheten (VMA). 32Försvarsdepartementet (2014). Protokoll vid regeringssammanträde . dnr. Fö2014/280/SSK. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET SOS Alarm ska erbjuda kommuner och landsting och även statliga myndigheter möjligheten att sluta avtal om full larmbehandling, vilket innebär att 112-mottagaren även ansvarar för bedömning och prioritering av larmet. Om ett sådant avtal inte finns, vidarekopplar SOS Alarm nödanropet till rätt hjälpresurs. Sedan SOS Alarm inrättades har merparten av kommuner och landsting varit anslutna till någon form av alarmeringstjänst eller har samarbetat med SOS Alarm. har alla landsting avtal med SOS Alarm om prioritering, alarmering och dirigering av ambulans och samtliga kommunala räddningstjänster har avtal med SOS Alarm. läns landsting och i har emellertid inte tecknat några avtal med SOS Alarm om prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser som gäller efter . Av alarmeringsavtalet framgår att det ska finnas ett 112-råd. 112-rådet består av representanter från myndigheter och organisationer med anknytning till 112 och samhällets alarmering, bland annat polisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), och Socialstyrelsen.33 Rådets uppgift är att fungera som ett rådgivnings- och referensorgan till SOS Alarm angående SOS-tjänstens funktion, utformning och långsiktiga utveckling. Rådet har även till uppgift att följa upp implementeringen av alarmeringsavtalet. Lagen om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler Lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler syftar till att möjliggöra snabba och effektiva hjälpinsatser i nödsituationer. Lagen kräver att alarmeringscentralerna har upprättats efter avtal med staten. Enligt lagen krävs tillstånd av regeringen för att en alarmeringscentral ska få spela in, avlyssna och avbryta telefonsamtal där någon avser att tillkalla polis, räddningstjänst, ambulans eller annat hjälporgan (2 §). Tillståndet ska förenas med villkor om hur inspelning, avlyssning och avbrytande av telefonsamtal får utföras. Av tillståndet ska vidare framgå villkor för hur man ska förvara, använda och förstöra material där det går att få tag i uppgifter om telefonsamtal (3 §). Lagen innehåller även en bestämmelse om tystnadsplikt som avser uppgifter som lämnas vid telefonsamtal (4 §). Lagen innehåller i övrigt inga materiella bestämmelser om alarmeringscentraler eller alarmeringsverksamhet. 33Deltagare i 112-rådet är: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , Post- & , , Kommuner och Landsting, länsstyrelserna, , , , och Alarm. 2.1.7Tidigare granskning och utredning Statens insatser inom ambulansverksamheten publicerade en granskningsrapport om statens insatser inom ambulansverksamheten. 34 slutsatser var bland annat att det tar att få en ambulans vid granskningstillfället än . Antalet anmälningar till kopplade till larmkedjan för ambulanssjukvård hade ökat.35 Det saknades en enhetlig mätning av hur snabbt ambulansen är framme på plats hos den nödställde, vilket innebär att det inte gick att besvara frågan om i vilken utsträckning larmkedjan skiljde sig åt i landet och om den fungerade på ett tillförlitligt sätt. Det saknas också studier om effekten av sjuksköterskor på SOS-centraler och övergripande nationell kunskap om hur olika kompetenskrav påverkar effektiviteten och patientsäkerheten i larmbehandlingen och vad utvecklingen med och fler anmälningar beror på. genomförde sin tillsyn av ambulanssjukvården främst genom att utreda det som anmäldes av vårdgivare eller enskilda individer. En stor del av utredningstiden fokuserade därför på enskilda ärenden i stället för att samla ihop snarlika problem och ta ett nationellt grepp om frågorna. Det framkom också att använde föreskrifterna för ambulanssjukvård i begränsad utsträckning som underlag för sin tillsyn. Vidare visade granskning att det rådde oklarheter om vilken myndighet som hade tillsynsansvaret för överföring av nödanrop från SOS Alarm till en annan aktör. Det innebar att tillsynen föll mellan stolarna och att ansvaret därmed var otydligt vilket innebar risker för enskilda och bristande effektivitet i myndigheternas arbete. Även andra frågor som bland annat rörde överföring av Anummer, tekniklösningar och kostnader var obesvarade. Slutligen visade granskning att staten inte varit tillräckligt aktiv som ägare av SOS Alarm. Det visade sig bland annat att ingångna avtal med flera landsting hade bristande lönsamhet vilket inte bedömdes vara förenligt med kravet på affärsmässighet enligt beslut . beaktar i denna granskning några av iakttagelserna från den tidigare granskningen. Dessa iakttagelser är de längre svarstiderna och att det saknades tydlighet kring tillsyn och överföringen av anrop vid vårdärenden till en annan larmcentral än SOS Alarm. 34Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20). 35Numera är det Inspektionen för vård och omsorg, som har detta ansvar. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET publicerades betänkande En myndighet för alarmering36. Regeringen ansåg det också som nödvändigt att göra en översyn av alarmeringstjänsten då SOS Alarm verkat utan att en djupare granskning gjorts. identifierade en rad olika problem och utmaningar med den nuvarande utformningen av samhällets alarmering. Larmkedjan, det vill säga förmedlingen av larmet, är ett komplext system som ställer krav på samverkan mellan olika aktörer samt krav på tekniska lösningar för delning av information. Larmkedjan har blivit ett än mer komplext system på grund av ökade krav på specialisering i larmbehandlingen. Den ökade specialiseringen tar sig bland annat uttryck i att landstingen talar om en vårdkedja i stället för larmkedja där patientstyrning är en viktig del. De ökade kraven på larmbehandlingen har även inneburit att SOS Alarms roll som enda aktören av prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser har ifrågasatts och att andra larmcentraler etablerats. Förekomsten av andra leverantörer har gett upphov till följande konsekvenser enligt utredningen: (1) risker för försening till följd av att samtal måste kopplas från SOS Alarm till en annan larmcentral, (2) risker i säkerheten då information överlämnas mellan larmcentraler samt (3) konsekvenser för samordningen av larmkedjan. noterade att den reglering som finns om alarmering finns i huvudsak i alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm samt i konsortialavtal och bolagsordning för SOS Alarm. I övrigt styrs alarmeringen av de bilaterala avtal som bolaget sluter med kommuner och landsting och statliga myndigheter. Även 112-tjänsten saknar författningsreglering. Avsaknaden av grundläggande regler har blivit tydlig sedan alarmeringstjänsterna utsätts för konkurrens. Det finns inget tydligt ramverk eller spelregler för olika aktörer att förhålla sig till. slog därför fast att det fanns sådana brister i regleringen, styrningen och tillsynen av alarmeringssystemet som helhet, att tillsynen och kontrollen var svag. Utredningen menade att ingen enskild aktör i dagens system hade ett helhetsansvar, vilket blivit alltmer viktigt i och med den utveckling som varit och larmkedjans ökade komplexitet. slutsats var att samhällets alarmering borde bedrivas i myndighetsform för att skapa en bättre helhetssyn, bättre möjligheter till samverkan samt bättre förutsättningar för regeringen och att styra och granska verksamheten. Utredarens slutsats byggde på 36 SOU 2013:33, En myndighet för alarmering. att samhällets alarmering är en grundläggande samhällsviktig tjänst som inte bör vara föremål för konkurrens på en öppen marknad och som inte heller borde bedrivas på affärsmässiga villkor. Utredningens betänkande har remissbehandlats och ett stort antal organisationer utnyttjade möjligheten att lämna remissvar. De flesta remissinstanser var i stort sett överens om problembilden och riskerna med en icke sammanhållen larmkedja. Remissinstanserna var dock oense om huruvida den framtida alarmeringen bör bedrivas i myndighetsform eller inte. konstaterar att intressanta iakttagelser att ta med i denna granskning är främst reglerings- och tillsynsförhållandena, erfarenheterna av flera aktörer på marknaden för alarmering av ambulanser, behovet av en teknisk lösning för kommunikation mellan aktörer i larmkedjan och övervägningar om eventuella sanktioner för avsiktligt missbruk av nödnumret 112. Det mervärde som granskning ger i förhållande till är således en granskning av regeringens styrning och rapportering till , granskningen av SOS Alarms arbete samt kompletterande information om förutsättningar för samhällets alarmering. Regeringens agerande har visat att det är svårt att besluta om hur den framtida alarmeringen bör utformas. , det vill säga efter att lämnade sitt betänkande, gav tillkänna sin mening att regeringen borde tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag om hur en sammanhållen myndighet för alarmeringstjänsten borde organiseras. , som har förberett beslut, ansåg att alarmeringstjänsten är en central samhällsfunktion som ska garantera medborgarna en snabb, säker och effektiv larmbehandling. Utskottet ansåg vidare att en samordnad alarmeringstjänst är en viktig grund för samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap och för samordningen av resurser vid större händelser och kriser i samhället.37 37http:///sv/Dokument-Lagar/Utskottens-dokument/Betankanden/ Arenden/201415/FoU6/. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET 3Förutsättningar för samhällets alarmering I detta kapitel redovisar brister och utmaningar avseende förutsättningarna för samhällets alarmering, vilka kan utgöra en risk för den nödställde. 3.1Nödställda riskerar att inte lokaliseras En av de viktigaste uppgifterna vid en nödsituation är att positionera och lokalisera den nödställde. Positioneringen av den nödställde är beroende av att tekniska lösningar, kartor och adressregister är uppdaterade. I detta avsnitt beskriver att positionering av den nödställde försvåras av olika anledningar. För att positionera den nödställde eller en olycksplats använder sig SOS Alarm av uppgifter om telefonens position hos den som ringer in (genom att identifiera inom vilken cell som mobiltelefonen befinner sig) och med hjälp av kartor och adressregister. 112-mottagaren förlitar sig även på samtalet med den hjälpsökande, för att både bekräfta och förtydliga. Positionen om den nödställde ska sedan vidareförmedlas till utryckningsorganisationerna. konstaterar att det finns flera olika orsaker till att en positionering av den nödställde eller en olycksplats kan bli felaktig och dessa orsaker illustreras i figur 4 nedan. En möjlig orsak är att den hjälpsökande själv inte har tillräckliga kunskaper om var han eller hon befinner sig, eller att flera personer larmar om samma incident men uppger olika positioner (se punkt 1 i figur 4). En annan möjlig orsak är brister i kartor och adressregister (punkt 2 i figur 4). En tredje möjlig orsak är att det uppkommer brister i SOS Alarms handhavande av den information de får in, det vill säga på grund av den mänskliga faktorn (punkt 3). Motsvarade fel kan även ske hos annat räddningsorgan såsom Polisen eller . En fjärde möjlig orsak är att det uppkommer problem med att vidareförmedla informationen till utryckningsorganisationen (punkt 4). En femte möjlig orsak är att teknik och/ eller handhavande av positionering i utryckningsfordonen inte fungerar eller på annat sätt är bristfälligt (punkt 5). REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Figur 4 Möjliga orsaker i larmkedjan till brister i positionering Indata kartor och adresser Källa: bearbetning. Att det kan finnas flera olika felkällor till en positionering är något som både SOS Alarm och utryckningsorganisationerna är medvetna om. Det är också därför som samtalet med inringaren är så viktigt för positioneringen. Lantmäteriet arbetar tillsammans med , SOS Alarm, , , kommuner, ambulanssjukvården och räddningstjänsten i ett projekt som syftar till att förbättra förutsättningarna för utryckningsorganisationerna att ha tillgång till geo-data av hög kvalitet och aktualitet. Projektet innefattar dels hur kommunernas leverans av data kan förbättras, stödjas och förenklas, dels hur utryckningsorganisationerna kan få tillgång till och kan använda den mest aktuella och kvalitativa geodata.38 Vid skogsbranden i blev räddningstjänstens ankomst till brandplatsen försenad på grund av brister i positioneringen. Koordinaterna för brandplatsen var en vändplan längst ut på en skogsväg kallad , vilket är en förlängning av I efterhand konstaterades att inte fanns inlagd i räddningstjänstens GPS-navigator. Det konstaterades även att skogsvägen inte fanns med på några kartor. Räddningspersonalen kom till slut fram till brandplatsen genom att ta kontakt med SOS Alarm och maskinföraren (den som larmat om branden), för att få en närmare vägbeskrivning.39 Dessa brister skulle i figur 4 ovan hänföras som punkt 2 och 5.