rfr · H30WRFR3 · 2015-11-12 00:00:00 — Om krisen eller kriget kommer – en uppföljning av informationsinsatser till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap Riksdagstryckeriet, , 2015 beslutade att följa upp sina uttalanden om vikten av information från myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap vid en kris- eller krigssituation. Syftet med en uppföljning är att kartlägga och analysera vad som görs på området och på så sätt bidra till en fördjupad diskussion i ämnet. Uppföljningen berör frågor om hur information förmedlas och vilken information som centrala, regionala och lokala aktörer ger till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap. Underlagen till uppdraget har tagits fram av utredaren i samarbete med föredraganden vid försvarsutskottets kansli. Syfte och frågeställningar....................................................................... 1.3.1 Kartläggning av informationsinsatser ............................................... 1.3.2 Frågor till ett urval av aktörer ........................................................... 1.4.1 och krig ................................................................................... 2 Uppföljningens resultat.............................................................................. Information till allmänheten finns på webben...................................... 2.1.1 Val av kanaler för information till allmänheten .............................. 2.1.2 Tillgänglig information för alla invånare........................................ 2.1.3 Information om individens ansvar ges av vissa aktörer................... 2.1.4 Aktörerna om deras roll och ansvar ................................................ 2.1.5 Bakgrund till vissa informationssatsningar ..................................... 2.1.6 Några förklaringar till avsaknad av information ............................. Information om att den enskilde har ett ansvar..................................... 2.2.1 Den enskildes ansvar juridiskt och funktionellt .............................. 2.2.1 Gränslinjen mellan den enskildes och det allmännas ansvar........... Den enskilde ska bli medveten och förbereda sig................................. Checklistor över vad individen bör ha.................................................. Att klara sig i ....................................................................... 2.5.1 stads satsning på 72-timmarskampanjer ........................ 2.5.2 Invändningar mot 72-timmarskampanjer........................................ 2.6.1 Andra nordiska länders informationssatsningar.............................. 2.6.2 Informationssatsningar och kampanjer i .................... Hur når man ut? Uppföljning av satsningar.......................................... Konsekvenser av ett förnyat fokus på det civila försvaret.................... 3 Utskottets bedömning................................................................................ Exempel på informationssatsningar.............................................................. anser att ett ökat fokus på den enskildes ansvar och krisberedskap ligger i tiden, bl.a. mot bakgrund av den säkerhetspolitiska, teknologiska och klimatologiska utvecklingen i och i omvärlden. Den enskildes roll och förmåga bör i det sammanhanget stärkas ytterligare. Ökad kunskap ger ökade förutsättningar för utveckling, varför utskottet genom denna rapport vill stimulera till en diskussion och inspirera myndigheter och andra aktörer att vidta ytterligare åtgärder. Rapporten visar på att det finns utvecklingsmöjligheter på bl.a. och regional nivå. Ut- skottet konstaterar att informations- och utbildningsbehovet är stort och att både myndigheter och frivilligorganisationer, i samverkan med skolorna, har en viktig roll för att tillfredsställa detta behov. Rapporten visar också på att den moderna teknologin har både för- och nackdelar som man måste ta hänsyn till när man diskuterar information till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap vid en kris- eller krigssituation. Genomgången visar vidare på att civilförsvarets direkta behov sällan beaktas uttryckligen i informationsflödet och att förberedelser för höjd beredskap och krig kräver utvecklade informationsinsatser. Ur ett författningsmässigt perspektiv konstaterar utskottet vidare att det finns föreskrifter för informationsinsatser till allmänheten vid en kris, men utskottet vill understryka behovet av att regeringen ser över föreskriftsstödet ytterligare. Vikten av samordning mellan relevanta aktörer betonas överlag. För att stimulera till diskussion vill utskottet lyfta fram några goda exempel på information till allmänheten. Utskottets förhoppning är att dessa exempel med start på sidan 43 kan tjäna som inspiration för relevanta aktörer i det svenska samhället till förmån för en förbättrad krisberedskap för alla människor med hemvist i . Utskottets bedömning återfinns i sin helhet på s. 39. En uppföljning av vilken information som ges till allmänheten om den enskildes ansvar i händelse av en krissituation visar följande: •Information till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap vid en krissituation i samhället ges av vissa aktörer, framför allt av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) på webbplatserna och . Hälften av länsstyrelserna ger tydlig information om den enskildes ansvar. En kartläggning av ett fyrtiotal kommuners webbplatser visar att en tredjedel innehöll denna information medan en tredjedel har lagt upp länkar till myndighetswebbplatser där 2015/16:RFR3 SAMMANFATTNING detta budskap finns, men inte formulerat explicit att individen har ett eget, personligt ansvar för sin säkerhet och bör förbereda sig. Övriga aktörer vänder sig i sin krisberedskapsinformation framför allt till andra aktörer. •Information riktad till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap vid en krissituation förmedlas till största delen via internet. Det finns särskilda webbplatser men även poddsändningar, filmer på , Twitterflöden och bloggar. Flera aktörer planerar att utveckla appar. Broschyrer förekommer i viss utsträckning framför allt på lokal nivå. Det förekommer särskilda satsningar där information ges i muntlig form på mässor och köpcentrum, via i annonser i kollektivtrafik och gratispress, men även i form av undervisning i skolan och kurser för allmänheten. Under en kris är en av de viktigaste kanalerna för information till allmänheten. •Budskapet om att den enskilde har ett ansvar i en krissituation har två syften: Dels att medvetandegöra att vardagslivet vid en kris inte kommer att fortlöpa normalt utan att väldigt många saker som vi tar för givna inte kommer att fungera. Vatten upphör då pumpar slutar fungera, elektronisk betalning fungerar inte, färskvaror i butiken tar slut då transporter inte fungerar, osv. Dels att den enskilde måste förbereda sig för att klara sig själv och ta hand om sina närmaste, åtminstone i krisens inledande skede. Det innebär att införskaffa vissa ting och att lagra ett förråd av förnödenheter. Checklistor som ska vägleda individen har tagits fram i detta syfte. Argumentet som framförs är att genom att förbereda sig på detta vis kan det allmänna fokusera på att hjälpa utsatta grupper: de som mest behöver hjälp. •Frågan om den enskildes ansvar handlar om en avvägning mellan individens ansvar för sitt liv och sin egendom och det allmännas ansvar att säkra befolkningens hälsa och överlevnad. Gränsen för var den enskildes ansvar upphör och var det allmännas ansvar börjar går inte att fastställa. Det beror på krisscenariot m.fl. faktorer. Det juridiska ansvaret för individen framstår som svårt att reglera i lag. •Informationskampanjer om att individen bör klara sig själv i förekommer i ett växande antal kommuner och delvis på nationell nivå genom . •De nordiska länderna informerar allmänheten om den enskildes ansvar men det skiljer sig i omfattning och frekvens. och informerar på likartat sätt som MSB och med särskilda webbplatser. har ett väl utbyggt kristänkande på grund av landets geografiska förutsättningar. Information ges i olika kanaler, i stor omfattning och på hög detaljnivå. Allmänheten är väl införstådd med behovet av att vara förberedd för en kris. Frivilligorganisationer spelar en nyckelroll före och under kriser. har i mindre utsträckning lagt upp information som riktar sig till allmänheten om individens ansvar vid en krissituation, men har en riktad informationssatsning till en nyckelgrupp (lantbrukare). •Kanada lanserar 72-timmarskampanjer , så även . Argumenten för att förbereda sig handlar om att öka chansen till SAMMANFATTNING 2015/16:RFR3 överlevnad och att klara en kris snarare än att det är en resursfråga för det allmänna. Förväntningarna på individen är höga. Fokus i hela processen ligger på att förbereda sig. Tonvikten ligger inte enbart på de ting man behöver införskaffa utan även på kommunikation och planering. beslutade att följa upp sina uttalanden om vikten av information från myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer till allmänheten om den enskildes ansvar och beredskap vid en kris- eller krigssituation.1 1.1 Syfte och frågeställningar Syftet med uppföljningen är att kartlägga och analysera vad som görs på området och på så sätt bidra till en fördjupad diskussion i ämnet. Tanken är att bättre kunna lyfta fram vad den enskilde bör tänka på inför och under en större kris i . Uppföljningen har inriktats på följande frågor: •Hur har man arbetat för att få ut informationsinsatser? •Vilken information ges till den enskilde? •Vad är det man vill att den enskilde ska göra? •Var går gränsen för den enskildes ansvar? Hur ser lagstödet ut när det gäller den enskildes ansvar? •I information riktad till enskilda förekommer checklistor över vad man behöver ha hemma vid en kris. Är dessa checklistor lätta att hitta? Skiljer sig checklistorna åt innehållsmässigt? •Vissa aktörer driver informationskampanjer om att klara sig i . Vad innebär kravet i praktiken och vilken grund finns för kravet? Dessutom ingår att göra en jämförelse med hur man arbetar med dessa frågor i de övriga nordiska länderna och i , framför allt . I proposition 2013/14:144 Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling lämnade regeringen en redovisning av krisberedskapens utveckling till . I sin redogörelse behandlade regeringen bl.a. den enskildes roll i krisberedskapen. Regeringen framhöll att grunden i arbetet med krisberedskapen ytterst bygger på enskilda människors riskmedvetenhet, ansvarstagande och förmåga. I redogörelsen redovisade regeringen åtgärder som har vidtagits för att värna enskilda människor, däribland ett nytt tekniskt system som har införts för Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga kriser och olyckor och en funktion för informationsöverföring på telefonnummer 113 13. Regeringen framhöll även att för att öka allmänhetens kunskaper om krisberedskapen finns 1 Protokoll utskottssammanträde /15:28. UPPFÖLJNINGEN 2015/16:RFR3 behov av ytterligare informationsinsatser, t.ex. att de som inte har behov av insatser bör ha beredskap att klara sin egen försörjning och säkerhet. Med referens till , och som MSB lyft fram som exempel, kan det handla om att ha förnödenheter i hemmet som räcker i 72 timmar.2 Utskottet framhöll i sin beredning av redogörelsen att det ser positivt på vad regeringen anför om att sätta människan i centrum för krisberedskapsarbetet och instämmer i att det är värnandet om den enskilda individens och befolkningens hälsa och säkerhet som ska prioriteras. I linje med detta välkomnade utskottet MSB:s föreslagna informationsinsatser i samverkan med berörda aktörer, inklusive skolor och frivilligrörelser, med syfte att stärka den enskildes förmåga. Utskottet delade Försvarsberedningens uppfattning att frivilliga försvarsorganisationer har en viktig roll att spela i folkförankring och att utbildningsinsatser generellt kan utvecklas.3 1.3.1 Kartläggning av informationsinsatser För att få en bild av vilken information som viktiga aktörer ger till allmänheten om kris- och krigssituationer för att öka den enskildes ansvarstagande och förmåga att klara en kris gjordes en kartläggning av webbplatser.4 Aktörer på central, regional och lokal nivå ingick i kartläggningen. På central nivå ingick MSB och myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen. På regional nivå ingick samtliga länsstyrelser. På lokal nivå gjordes ett urval av ett fyrtiotal kommuner baserat på kriterierna att uppnå geografisk spridning över hela landet och att få med både stora och små kommuner, kust- och inlandskommuner, kommuner med förhöjd riskbild samt kommuner som ligger i storstäder och i glesbygden (se bilaga 2). Aktörernas webbplatser besöktes . Kartläggningen är alltså en ögonblicksbild av offentlig information på internet . Kontakter togs även med MSB och Kommuner och Landsting (SKL) samt myndigheter i de nordiska länderna som har ett motsvarande uppdrag. Relevanta webbplatser i , och besöktes. Resultatet av kartläggningen sammanfattas i avsnitt 2. En fullständig redovisning av kartläggningen återfinns i bilaga 1. 1.3.2 Frågor till ett urval av aktörer I en efterföljande fördjupningsdel kontaktades ett urval av aktörer för att få svar på frågor som uppkommit under arbetet med kartläggningen eller som 2013/14:144, s. 29. 2013/14:FöU11, s. 28. 4 Med webbplats avses här en sammanhängande samling av texter, dokument och bilder som lagras på en webbserver och nås genom ett specifikt domännamn. En webbplats har en ”startsida” och består av olika ”webbsidor”. 2015/16:RFR3 UPPFÖLJNINGEN kartläggningen inte kunnat kasta ljus över. Ett antal öppna frågor skickades till MSB, SKL, tre länsstyrelser, fem kommuner och tre frivilligorganisationer. Ansvariga chefer för säkerhet och beredskap (eller motsvarande) kontaktades skriftligen. Majoriteten av frågorna var gemensamma för aktörer på central, regional och lokal nivå, med vissa specifika frågor till respektive aktör utifrån vad som framkommit i kartläggningen. Frågorna till intresseorganisationerna , och Röda Korset var sinsemellan likartade (se bilaga 2). Samtliga aktörer besvarade frågorna. I vissa fall har frågorna besvarats av den högsta chefen inom organisationen, som i fallet med och , eller enheten. I vissa fall har den ansvariga chefen överlämnat frågorna till en handläggare. ”” är ett begrepp som kan förekomma i flera sammanhang. En kris kan inträffa på individnivå och samhällsnivå. Kartläggningen har fokuserat på information om kris på samhällsnivå i betydelsen större olyckor, naturolyckor och katastrofer, s.k. extraordinära händelser i krisberedskapssammanhang. En extraordinär händelse innebär att en allvarlig störning eller risk för allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner har uppstått som kräver skyndsamma insatser av kommuner och landsting.5 En kris behöver inte drabba hela landet utan kan vara lokalt avgränsad till ett eller flera samhällen, t.ex. ett dammbrott eller ett kemiskt eller radioaktivt utsläpp. I kartläggningen används ”kris” om händelser som drabbar hela lokalsamhällen eller landet som helhet. Begreppet ”krig” eller ”krigssituation” förekommer inte i det undersökta materialet. Det beror bl.a. på att termen ”krisberedskap” även fångar in beredskap inför krig. Den civila beredskapen innefattar att i fred vidta sådana åtgärder inom det civila försvaret att det under kriser och krig kan medverka i de samlade försvarsansträngningarna, säkra viktiga samhällsfunktioner och skydda befolkningen.6 Beredskapen inför krig byggs upp underifrån, i beredskapen för kriser. ”Förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid ger en grundläggande förmåga att också hantera situationer under höjd beredskap.”7 framhöll i betänkande 2013/14:FöU11, i samstämmighet med regeringen och Försvarsberedningen, att civilt försvar till stor del bygger på dagens befintliga och civila krisberedskapsverksamhet.8 En annan orsak är 5 Extraordinär händelse definieras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 2015/16:1, utg.omr. 6, s. 92. 2013/14:11, s. 34. att information om krigssituationer inte kan vara av förebyggande karaktär på samma sätt som information om krissituationer kan vara.9 Man kan även ta i beaktande hur regeringen formulerade informationsuppdraget till MSB i regleringsbrevet för : Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska redovisa hur en samlad återkommande informationssatsning till allmänheten kan genomföras för att förbättra kunskapen hos den enskilde om ansvar och möjligheter vid en kris.10 I regleringsbrevet för står följande: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska i enlighet med myndighetens redovisning av uppdrag 29 i regleringsbrevet , med delaktighet av berörda ideella organisationer, genomföra en informationssatsning till allmänheten för att förbättra kunskapen om samhällets krishanteringsförmåga samt för att öka den enskildes förmåga att själv hantera konsekvenserna av en kris.11 MSB beskriver i sin återrapportering att uppdraget består av två delar: dels ska informationen till allmänheten handla om samhällets krishanteringsförmåga, dels om den enskildes förmåga att själv hantera konsekvenserna av en kris. ”Vi väljer att i fortsättningen använda begreppet samhällets och den enskildes krisberedskap för att beskriva innehållet i informationen.”12 Rapporten består av två delar: en huvudrapport och en del med bilagor. I huvudrapporten ges en redogörelse för uppföljningens resultat. Genomgående refereras till kartläggningen som återfinns i bilagedelen (bilaga 1). Därefter följer utskottets bedömning samt en samling exempel på informationssatsningar. 9 En av aktörerna, , framhåller att det är viktigt med före-information om krisberedskap eftersom beredskapen måste finnas i vardagen och är till gagn även för krigsberedskapen. Krigsberedskapen är däremot ur ett kommunalt perspektiv ett undantag, och där krävs det en större samverkan kring informationen som måste vara mer anpassad efter det uppkomna scenariot. När det gäller information om krig finns det inte samma möjligheter till en före-kommunikation, i annat än det som redan täckts in av krisberedskapen. (, skriftligt svar ). 10Försvarsdepartementet, Regleringsbrev för MSB, Fö2013/300/SSK 2012, s. 5. 11Försvarsdepartementet, Regleringsbrev för MSB, Fö2014/2014/ESL (delvis), s. 3. 12MSB, Inriktning informationsuppdrag 2014, s. 3. 2.1 Information till allmänheten finns på webben Uppföljningen visar att information till allmänheten finns på aktörernas egna webbplatser. Det finns även en trend att ta fram särskilda webbplatser med syftet att informera allmänheten om säkerhet och beredskap. MSB har tagit fram webbplatserna , (myndighetsgemensam webbplats) och (se bilaga 1, s. 5–10). har tagit fram webbplatsen HesaFredrik. Utöver att lägga ut statisk information på särskilda webbplatser och/eller webbsidor informerar vissa myndigheter på andra sätt på internet. MSB och producerar poddsändningar och filmer som ligger uppe på YouTube. MSB satsar även på att informera och kommunicera via sociala medier. På Krisinfobloggen, dvs. den blogg som finns på webbplatsen , framgår att man ofta får frågan var motsvarigheten till den gamla telefonkatalogens sidor Om kriget kommer finns . Krisinfobloggens kommentar är att finns ingen utskriven Om krisen kommer som möter hela informationsbehov vid alla olika sorters händelser och kriser. Svaret är att den information som finns om krisberedskap normalt finns på internet hos de myndigheter som har ansvaret för frågorna.13 MSB genomför specifika informationskampanjer utifrån regeringsuppdrag, t.ex. en kampanj som riktar sig till totalförsvarspliktiga 18-åringar, i samarbete med Försvarsmakten och . MSB producerar gratis undervisningsmaterial för skolans samtliga åldersgrupper. Ett exempel är Blackout, ett kunskapsspel om samhällets och den enskildes beredskap inför ett elavbrott (se bilaga 1, s. 11). MSB tilldelar medel till frivilligorganisationer för att dessa ska informera allmänheten.14 och Blå Stjärnan har på detta vis utarbetat informations- och utbildningssatsningar på webben (t.ex. hardukoll.nu). och informerar allmänheten genom att kostnadsfritt ge kurser som är tänkta att öka den enskildes beredskap 13https://blogg.msb.se/krisinformation (Hänt 9). 14Enligt uppdrag i regleringsbrevet för (med referens till uppdrag i regleringsbrevet för ) ska MSB genomföra informationssatsningar till allmänheten med delaktighet av berörda ideella organisationer för att förbättra kunskapen om samhällets krishanteringsförmåga samt öka den enskildes förmåga att själv hantera konsekvenserna av Försvarsdepartementet, Regleringsbrev för , s. 3. och förmåga att hantera krissituationer (se bilaga 1, s. 46 och 49).15 Röda Korset bedriver utbildningarna Första hjälpen och Hjärt- och lungräddning, Barnolycksfall och Psykologisk första hjälpen.16 2.1.1 Val av kanaler för information till allmänheten Av den kartläggning som gjorts inom ramen för denna uppföljning framgår att internet dominerar som kanal för information till allmänheten. Informationsinsatser i form av framställning av broschyrer eller enklare foldrar till hushållen förekommer i mindre utsträckning enligt kartläggningen, mest på lokal och regional nivå (se bilaga 1, s. En fråga som ingått i uppföljningen rör valet av kanaler. Elektroniska och fysiska kanaler MSB framhåller att information om samhällets och enskildas beredskap inför händelser och kriser bör vara utformad så att den enkelt kan tillhandahållas via en mängd kanaler, såväl elektroniska som rent fysiska, inte minst med tanke på händelser där infrastruktur som el, telefoni och internet påverkas. MSB bedömer att för förebyggande information är kommunernas webbplatser och sociala medier de viktigaste kanalerna på lokal nivå. MSB bedriver ett informationsprojekt där kommuner får stöd i hur de kan utveckla sin lokala webbaserade krisberedskapsinformation. Här ingår även vilken sorts information allmänheten kan behöva få före händelser som kan slå ut kommunens webbplats, t.ex. var uppsamlingsplatser och värmestugor kommer att finnas. På nationell nivå är MSB:s webbplats en central kanal för mer övergripande och generell information, råd, tips och fakta. Webbplatsen ger enskilda tillgång till och guidning om myndigheternas bekräftade och samordnade information före, under och efter en kris.17 15 bedriver även utbildning för sina medlemmar, på uppdrag av MSB, Försvarsmakten, , , , kommuner och länsstyrelser. medlemmar kan verka som ledningsstöd/stabsstöd i händelse av situationer där samhällets ordinarie funktioner är hårt ansatta och behöver stöttning. , skriftligt svar . 16Röda Korset framhåller att de färdigheter som organisationens utbildningar ger blir särskilt betydelsefulla i en krigssituation. Röda Korset har beredskap – genom organisationens ca 30000 frivilliga – att kunna stödja drabbade vid större kriser såväl som vid mindre ”vardagskatastrofer”. Svenska Röda Korset, skriftligt svar . 17MSB, skriftligt svar . Vid händelser som tillfälligt slår ut internet och telefoni är den kanal som kommuner och andra aktörer i första hand använder för att informera allmänheten.18 I andra hand upprättas informationscentrum och anslagstavlor. För att öka effekten av kommunikationsinsatserna vid sådana händelser framhåller MSB att ansvariga aktörer i förväg bör informera allmänheten om var information om händelsen kommer att finnas när det egna området drabbas av internetbortfall, fysiskt såväl som digitalt.19 Det digitala mediets sårbarhet tog 2007 fram broschyren Elavbrott – vad gör jag nu?. Den ingick som en del i ett helt informationspaket som skickades till centrala myndigheter, länsstyrelser, kommunala energi- och klimatrådgivare m.fl. På myndighetens webbplats ligger numera filmen blir el- eller värmeavbrott – vad gör du då? (se bilaga 1, s. 13).