rir · H3B52 · 2015-02-19 00:00:00 — Kontrollen av försvars underrättelseverksamheten Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Försvarsmakten, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkastet till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten och Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Försvarsdepartementet, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Försvarsmakten, , , . Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Bakgrund och motiv till granskningen Definition av centrala begrepp Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen såsom avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs av Försvarsmakten, , och . Dessa myndigheter har bland annat en viktig uppgift att förse den centrala statsledningen med unik och strategisk information. Verksamheten omgärdas av naturliga skäl av hög sekretess och begränsad insyn. I verksamheter med sådan begränsad transparens finns risk för att det uppstår osäkerhet hos allmänheten om verksamhetens innehåll och metoder. En väl fungerande kontroll är mot denna bakgrund mycket viktig. har också åtgärder vidtagits för att stärka kontrollen, bland annat genom att kontrollmyndigheten, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun), organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. Syftet med granskningen är att bedöma om Siuns kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten fungerar effektivt. Granskningen tar sin utgångspunkt i följande frågor: Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? har kartlagt vad som uttalats om mål och syfte för kontrollverksamheten i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut samt vad som beslutats av och regeringen om uppgifter för verksamheten. har också undersökt vilka övriga förutsättningar i form av ekonomi med mera som kontrollmyndigheten har fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. kontrollmyndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, beslut och redovisningar samt kompletterat dokumentstudierna med djupintervjuer med i första hand myndighetens kansli men även med dess beslutsfattande nämnd. har granskat samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter samt ett urval ärenden där Siun inte lämnat synpunkter. har också deltagit under en del av en kontroll som Siun genomfört på Försvarsmakten. Därigenom har kunnat observera hur Siun arbetar under en pågående kontroll. Vidare har granskat hur Siun redovisar sina synpunkter till försvarsunderrättelsemyndigheterna samt hur Siun redovisar sin verksamhet till regeringen. har också ställt frågor till Försvarsdepartementet om förutsättningarna för Siuns verksamhet samt om den redovisning som Siun lämnat. har i samtliga ärenden där Siun lämnat synpunkter följt upp hur synpunkterna mottagits och vilka åtgärder som vidtagits. övergripande slutsats är att kontrollmyndigheten, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt. slutsats är också att Siun utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar. granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med Siuns beslut. Granskningen visar att Siun uppfyller de flesta av de kriterier som anser är en förutsättning för en effektiv kontrollverksamhet. Siuns dokumentation av kontrollverksamheten är dock sparsam vilket innebär att det är svårt för att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än . granskning visar också att det finns delar av kontrollverksamheten som behöver utvecklas, till exempel dokumentationen av arbetsprocessen och kontrollärendena samt tydligheten i besluten. har fått förutsättningar för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt bedömning är att Siun har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt. Granskningen tyder på att den lagstiftning och det regelverk som finns för kontrollverksamheten är ändamålsenligt utformat. De uppgifter som Siun har framgår av lagstiftningen och av myndighetens instruktion. Däremot saknas ett tydligt formulerat mål för vad Siun ska uppnå med sin kontrollverksamhet. visar också att Siun fått de medel som myndigheten begärt. har Siun inte utnyttjat hela anslaget. När det gäller Siuns organisationsform så bedömer att nämndens sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga personer ger goda förutsättningar för att myndigheten ska kunna vara ett effektivt kontrollorgan. går det inte att bortse från att lösningen med en nämnd och ordförande som inte är ständigt närvarande, innebär att beslut och avstämningar inte kan fattas lika fort som för en myndighet med en närvarande myndighetsledning. Den sekretess som omgärdar verksamheten innebär också hinder att kommunicera om ärenden med ordföranden och nämnden när denna inte är samlad. Det finns en viss osäkerhet om verksamhetens omfattning granskning visar att Siun genomför kontroller på samtliga områden som anges i lagstiftningen. bedömning är därför att Siun utför de uppgifter som myndigheten har enligt lagar och förordningar. För att veta vad som ska kontrolleras behöver Siun ha kännedom om var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs och var gränsen går mot annan verksamhet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna har också ett ansvar att känna till om den verksamhet som de bedriver är att beteckna som försvarsunderrättelseverksamhet. Detta är till exempel avgörande för vilken lagstiftning som ska tillämpas vid behandlingen av personuppgifter. Det är också avgörande för att veta om en verksamhet faller under Siuns kontroll och därmed i förlängningen också hur stort Siuns uppdrag är och vilka krav det ställer på myndighetens dimensionering. Det kontrollärende som följt vid Försvarsmakten tyder på att det i en del fall fortfarande återstår för de inblandade myndigheterna att bedöma om en verksamhet vid Försvarsmakten ska anses vara försvarsunderrättelseverksamhet eller inte. har förståelse för att det krävs tid för att fastställa var gränserna går i varje del av verksamheten då denna är utsatt för en fortgående förändring. anser dock att det är angeläget att Siun och Försvarsmakten tar initiativ till att reda ut de oklarheter som kan finnas. Siuns prioriteringar utgår från lagstiftningen Granskningen visar att Siun har en verksamhetsplanering som utgår från de uppgifter som anges i lagstiftningen och i myndighetens instruktion. En tyngdpunkt i verksamheten ligger på kontrollen av sökbegrepp samt på förstöring och rapportering inom signalspaningsverksamheten. Myndigheten prioriterar också kontroller inom områden där den bedömer att integritetsintrången riskerar att bli störst. Denna prioritering är i linje med vad som anges i förarbeten till lagstiftningen och i myndighetens instruktion. Dokumentationen är sparsam och sekretesshänsyn har fått företräde granskning visar att Siun har en begränsad dokumentation av de metoder som de använder i sin kontrollverksamhet. Det har växt fram en praxis för hur kontrollen ska genomföras, men det saknas dokumentation om hur myndigheten arbetar metodmässigt. Avsaknaden av dokumenterade metoder för kontrollen är enligt en brist som riskerar att leda till olika bedömningar i kontroller av Det gör också myndigheten sårbar vid förändringar bland personalen. granskning av kontrollärendena visar att dokumentationen även i dessa är sparsam. Anledningen är att Siun vill undvika att samla på sig uppgifter som omfattas av sekretess. Detta får till följd att det saknas en historik hos myndigheten om hur de arbetat, vilka frågor som ställts och på vilka grunder bedömningar gjorts. Sådan dokumentation är enligt viktig för att Siun ska kunna utvärdera verksamheten och utveckla sina metoder. Det innebär också att det är svårt för att få underlag för att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än . anser därför att nya rutiner bör tas fram för vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. noterar att det ingår i Siuns verksamhetsplan att dokumentera arbetsmetoderna. Detta arbete var under granskningen ännu inte slutfört och har därför inte haft möjlighet att ta del av eller bedöma hur det genomförts. Kontrollen ställer stora krav på förberedelser och kvalitetssäkring Siun kontrollerar att lagstiftningen på försvarsunderrättelseområdet följs. Kontrollen avser försvarsunderrättelsemyndigheternas tolkning och tillämpning av aktuell lagstiftning och övrig styrning av försvarsunderrättelseverksamheten. Kontrollen är en efterhandskontroll och avser de omständigheter som finns vid ett givet tillfälle. Siun lämnar aldrig förhandsbesked och samråder inte med de kontrollerade myndigheterna om tolkningar av lagstiftningen. Regelverket i kombination med den arbetsprocess som Siun tillämpar innebär att det är den information som framkommer vid själva inspektionstillfället som utgör underlag för nämndens beslut. Detta ställer stora krav på att förberedelsearbetet leder till att all relevant information kan presenteras vid inspektionstillfället. Ett stort ansvar läggs därmed på den kontrollerade myndigheten att kunna ge en korrekt bild av sin verksamhet, samt kunna svara på de frågor som Siun ställer. När det gäller förberedelser inför inspektionstillfället och kvalitetssäkring av underlaget för beslut, har funnit att dessa processer utvecklats under de år som Siun funnits. De kontrollerade myndigheterna har även gett uttryck för att processen generellt sett fungerar bra och att de har en nära dialog med under förberedelsearbetet. Siuns redovisning uppfyller kraven men besluten kan bli tydligare bedömning är att Siun lämnar synpunkter till de kontrollerade myndigheterna samt lämnar beslut efter kontroll på begäran av enskild, i enlighet med vad som anges i lag och förordning. Det är betydelsefullt för försvarsunderrättelsemyndigheterna att det framgår av beslutet om Siun lämnar kritik och om en brist har identifierats. Granskningen visar att det ibland uppstått tveksamheter hos den kontrollerade myndigheten om vad Siun menar med de formuleringar och begrepp som Siun använder i sina beslut. anser därför att Siun bör vara tydliga med innebörden och skillnaden mellan de begrepp som används, till exempel observation och synpunkt. När det gäller kontroll på enskilds begäran har inte funnit något som tyder på annat än att dessa beslut utformas som avsett med hänsyn taget till bedömning är också att Siuns redovisning till regeringen uppfyller de krav som ställts. Försvarsunderrättelsemyndigheterna hanterar Siuns synpunkter granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna i samtliga fall har en rutin för att ta emot och hantera Siuns synpunkter. Myndigheterna har också uttryckt en positiv syn på kontrollen och anser att den bidrar till att hjälpa dem att utveckla sin verksamhet. granskning av samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och när så är påkallat genomför förändringar i verksamheten. rekommenderar Siun och Försvarsmakten att utifrån sina respektive ansvar, där det behövs bedöma var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs inom Försvarsmakten. rekommenderar Siun att ta fram dokumentation om de metoder som används i granskningsverksamheten. Dokumentationen bör kunna utgöra en intern vägledning för hur myndigheten ska arbeta med olika typer av kontroller. rekommenderar Siun att ta fram nya rutiner för att i varje kontrollärende pröva vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten. rekommenderar Siun att se över formuleringarna i sina beslut för att göra dessa tydligare för försvarsunderrättelsemyndigheterna. 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs av Försvarsmakten, , och . Dessa myndigheter har en viktig uppgift att förse den centrala statsledningen med unik och strategisk information. Verksamheten omgärdas av naturliga skäl av hög sekretess och begränsad insyn. I verksamheter med sådan begränsad transparens finns risk för att det uppstår osäkerhet hos allmänheten om verksamhetens innehåll och metoder. En väl fungerande kontroll är mot denna bakgrund mycket viktig. har ökade krav ställts på kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten, inte minst i samband med införandet av signalspaningslagen.1 Åtgärder har också vidtagits för att stärka kontrollen, bland annat genom att kontrollmyndigheten organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat. också bytt namn från till Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). Syftet med granskningen är att bedöma om Siuns kontroll av försvarsunderrättelseverksamheten fungerar effektivt. Granskningen tar sin utgångspunkt i följande frågor: Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? Redovisar kontrollmyndigheten resultatet av kontrollen så som avsett till försvarsunderrättelsemyndigheterna och till regeringen? Leder synpunkter från kontrollen till åtgärder hos försvarsunderrättelsemyndigheterna? Lag (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Granskningen omfattar regeringen, , Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) samt Försvarsmakten (FM), (), () och (). Granskningen avser den kontrollverksamhet som Siun utför av försvarsunderrättelseverksamheten. De övriga uppgifter som Siun har, till exempel den så kallade rådighetsuppgiften, omfattas inte av granskningen.2 Granskningen omfattar vidare en undersökning av vilka åtgärder som försvarsunderrättelsemyndigheterna vidtagit med anledning av de synpunkter som Siun lämnat. Hur försvarsunderrättelsemyndigheterna i övrigt bedriver sin verksamhet omfattas inte av denna granskning. 1.4Definition av centrala begrepp Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har till uppgift att kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten. i Siuns instruktion3 anges att myndigheten ska utföra sina uppgifter genom att kontrollera, granska och följa de olika verksamheterna vid försvarsunderrättelsemyndigheterna. har i denna granskning valt att använda begreppet kontroll för samtliga dessa uppgifter. En effektiv kontrollverksamhet omfattar enligt att det finns ett tydligt regelverk och tydliga mål och syften för verksamheten samt att kontrollmyndigheten har fått en ändamålsenlig organisationsform och en budget som är i balans med uppgifterna. Ansvarsfördelningen ska också vara tydlig för alla inblandade. För effektiviteten i kontrollverksamheten anser att det krävs en tydlig planering och prioritering av kontrollmyndighetens verksamhet samt att myndigheten har rätt kompetens för sitt uppdrag. 2Siuns uppgifter redovisas i avsnitt 2.5.2. 3Förordning (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Eftersom Siuns kontroll avser regelefterlevnad anser att det ska finnas dokumenterade arbetsmetoder samt en tydlig ärendeberedning och beslutsrutin. Myndigheten ska också hushålla med sina resurser.4 Effektiviteten i Siuns verksamhet omfattar också enligt mening att myndigheten har förmåga att skydda den känsliga information som den kontrollerar. Det krav som enligt kan ställas på redovisningen av verksamheten och delgivningen av synpunkter är att dessa utförs i enlighet med de lagar och övriga regler som gäller. Besluten bör vara tydliga och motiverade samt meddelas på ett sådant sätt att det säkerställs att den kontrollerade förstår beslutet. Vidare är det viktigt att det finns system för rapportering och uppföljning till regeringen, så att uppkomna frågor eller brister på myndigheterna som kräver regeringens agerande, kan hanteras. När det gäller hanteringen av synpunkter anser att krav kan ställas på att de som fått synpunkter har en rutin för att hantera dessa och att de genomför de förändringar som är motiverade. att det i kontrollen bör ingå att kontrollmyndigheten följer upp kontrollverksamheten. För att besvara revisionsfrågorna har kartlagt vad som uttalats om mål och syfte för kontrollverksamheten i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut samt vad som beslutats av och regeringen om uppgifter för verksamheten. har också undersökt vilka övriga förutsättningar i form av ekonomi med mera som Siun fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. För att få underlag för en bedömning av myndighetens arbetssätt och i förlängningen möjliggöra en granskning av effektiviteten i kontrollverksamheten har genomfört studier av myndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, beslut och redovisningar. Dokumentstudierna har kompletterats med djupintervjuer med i första hand myndighetens kansli men även med nämnden. 4 3 § budgetlagen (2011:203). har granskat samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter samt ett urval av ärenden där Siun inte lämnat några synpunkter.5 har också deltagit under en del av en granskning som Siun genomfört på Försvarsmakten. Därigenom har kunnat observera hur Siun arbetar under en pågående kontroll. Vidare har granskat hur Siun redovisar sina synpunkter till försvarsunderrättelsemyndigheterna, samt hur Siun redovisar sin verksamhet till regeringen. har också ställt frågor till Försvarsdepartementet om förutsättningarna för Siuns verksamhet samt om den redovisning som Siun lämnat. Det har inte ingått i granskning att prövat riktigheten i de synpunkter som Siun beslutat i enskilda kontrollärenden. granskat om de synpunkter som Siun lämnat har varit tydligt formulerade. För att kunna bedöma hur försvarsunderrättelsemyndigheterna hanterar Siuns beslut har i samtliga ärenden där Siun lämnat synpunkter, följt upp hur synpunkterna mottagits och vilka åtgärder som vidtagits. har granskat hur myndigheterna omsatt synpunkterna i beslut och hur de dokumenterat genomförda förändringar. Förutom att granska aktuell dokumentation i de olika ärendena har intervjuer genomförts med handläggare på försvarsunderrättelsemyndigheterna. Särskilda förhållanden för granskningen Att granska en verksamhet som omgärdas av så hög sekretess som försvarsunderrättelseverksamheten innebär utmaningar och behov av särskilda rutiner. Med hänsyn till sekretessen i de granskade ärendena har valt att i största möjliga mån ta del av handlingar på plats hos Siun och försvarsunderrättelsemyndigheterna. vill framhålla att samtliga granskade myndigheter på ett föredömligt sätt medverkat med underlag till granskning. vill även rikta ett tack till Siun och FRA för deras hjälp med de arbetsplatser och tekniska lösningar som varit en förutsättning för att kunna genomföra granskningen. Se käll- och litteraturförteckningen, kontrollärenden vid Siun. I rapportens första del, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer, redovisas granskningens slutsatser genom att särskilt intressanta observationer och problem lyfts fram. Kapitel 1 och 2 utgörs av introduktion och bakgrund till granskningen. I kapitel 3 redovisas granskningens iakttagelser, strukturerade efter de fyra revisionsfrågorna. Vart och ett av avsnitten i kapitel 3 avslutas med en analys och slutsats samt eventuella rekommendationer. I detta kapitel ges en bakgrundsbeskrivning av försvarsunderrättelseverksamheten. Kapitlet inleds med en genomgång av vad som utgör försvarsunderrättelseverksamhet. Därefter följer en beskrivning av aktörerna, styrningen på området samt framväxten och utformningen av kontrollen av verksamheten. Det finns ingen entydig definition av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. Däremot finns verksamheten beskriven i såväl utredningar som förarbeten till aktuell lagstiftning. Regeringen har till exempel i den proposition6 som låg till grund för lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, uttryckt att bestämmelserna 1 och 2 §§ i lagen tillsammans utgör en definition av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. Av lagens 1 § följer att försvarsunderrättelseverksamhet endast får avse utländska förhållanden och att verksamheten ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. I verksamheten ingår också att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Regeringen bestämmer verksamhetens inriktning. Inom ramen för denna inriktning får de myndigheter som regeringen bestämmer ange en närmare inriktning av verksamheten. Försvarsunderrättelseverksamheten ska bedrivas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Av lagens 2 § följer att verksamheten ska fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information och att underrättelser ska rapporteras till berörda myndigheter. Vidare framgår att det i verksamheten används teknisk och personbaserad inhämtning. Begreppet försvarsunderrättelseverksamhet definieras således utifrån vilka mål verksamheten bedrivs och utifrån vilken organisationsform och vilka arbetsmetoder som används. Detta innebär att de myndigheter som bedriver 1999/2000:25, Lag om försvarsunderrättelseverksamhet, s. 19. försvarsunderrättelseverksamhet och den myndighet som kontrollerar verksamheten måste göra en bedömning av om en viss verksamhet faller inom begreppet. Att en sådan bedömning görs på väl underbyggda överväganden är viktigt då det har betydelse för vilken lagstiftning som är tillämplig, till exempel vid personuppgiftsbehandling. Det är också viktigt att särskilja denna verksamhet från annan verksamhet så att det står klart vad som ska omfattas av den kontroll som Siun utövar. 2.1.1Relationen till de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet Enligt 4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet får det inte vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för , Säkerhetspolisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser, får dock de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet.7 2.1.2Försvarsunderrättelseverksamhet handlar inte bara om militära förhållanden Även om benämningen är försvarsunderrättelseverksamhet så omfattar verksamheten information om såväl civila som militära företeelser och det är både militära och civila myndigheter som producerar informationen och som är mottagare av rapporteringen.