rfr · H30WRFR1 · 2015-10-13 00:00:00 — 1992/93:56, s. 55 f. Det var enligt regeringen önskvärt att lagen skulle träda i kraft i någorlunda anslutning till när den då högaktuella EES-lagen skulle träda i kraft, eftersom de båda lagarna innehöll i princip identiska regelsystem på vissa konkurrensrättsliga områden. 267 Särskilda frågor om retroaktivitet inom straffprocessen har diskuterats under avsnittet om straffrätt. Här ska allmänna processrättsliga principer behandlas. VISSA JURIDISKA FRÅGOR BILAGA 2 som inträffar efter det att lagen har trätt i kraft och att det är utan betydelse om det materiella rättsförhållandet som är rättegångens föremål har uppkommit innan lagen trätt i kraft. Detta gäller alla nya bestämmelser av processrättslig innebörd, vare sig det angår domstolsväsendet, förfarandet, ordningen för överklagande eller bevisrätten. En ny processlag får således inte någon retroaktiv verkan. Den ändrar inte det processuella läge som vid dess ikraftträdande redan har inträtt eller de processuella rättigheter eller skyldigheter som uppstått på grund av redan företagna processhandlingar. Å andra sidan ska enligt beredningen en ny processlag i princip tillämpas också på en rättegång som börjat redan innan lagen trätt i kraft.268 De principer som Processlagberedningen uttalade har genomgående följts när ny processrättslig lagstiftning genomförts. När det har uppkommit stora olägenheter och svårlösta konflikter mellan gammal och ny lag har dock särskilda bestämmelser införts i fråga om lagens tillämpning på rättegångar som pågår vid lagens ikraftträdande. Sådana övergångsregler har exempelvis förekommit vid införandet av en begränsning av möjligheten att överklaga ett beslut och vid ändrat kostnadsansvar för rättegångskostnader. Då har övergångsreglerna medfört att äldre bestämmelser ska tillämpas i vissa fall, även efter ikraftträdandet av den nya lagen.269 har i sin praxis uttalat sig om förutsättningarna för retroaktiv lagstiftning i olika sammanhang. De principer som utvecklats kan anses bygga på medlemsstaternas gemensamma rättstraditioner. Det finns dock olika uppfattningar om hur den praxis som utvecklats ska tolkas. menar att anlägger en strikt syn på tillåtligheten av retroaktiv lagstiftning av materiellrättslig karaktär. Den utgår enligt honom från att sådan lagstiftning inte accepteras till enskilda rättssubjekts nackdel. Principen är enligt generell och saknar en sådan avgränsning till straff- och skatterätt som kännetecknar svensk rätt. Utgångspunkten är därmed enligt att vi i ska tillämpa denna princip vid tillämpning av EU- rätten.270 sammanfattar den EU-rättsliga inställningen till retroaktivitet så att det inte utesluts att lagstiftning utanför straffrättens område kan ges retroaktiv effekt, även om det medför betungande konsekvenser för enskilda. Vissa förutsättningar måste dock vara uppfyllda. En regel är endast tillbakaverkande om det är lagstiftarens avsikt. Detta ska framgå av ordalydelsen, av lagstiftningens syfte eller av sammanhanget. Retroaktiviteten ska vidare vara nödvändig för att tillgodose ett tungt vägande allmänt intresse men även när detta är fallet måste de enskildas berättigade förväntningar respekteras.271 268Se Fitger vid 1 § promulgationslag och prop. 1999/2000:61 s. 184 f. 1999/2000:61 s. 184 f. och de hänvisningar som ges där. 270Bernitz 1997 s. 144 f. 271Darpö 2001 s. 33. BILAGA 2 VISSA JURIDISKA FRÅGOR Begränsningar av möjligheten att införa tillbakaverkande bestämmelser gäller i olika utsträckning på olika rättsområden. De grundlagsfästa förbuden mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning anses av vissa utgöra lagfästa preciseringar av en generell princip. Andra menar att rättsläget på vissa områden får betraktas som oklart och i praxis har uttalats att försiktighet måste iakttas då det gäller att ställa upp generella principer. Allmänt framstår det som att ju mer ingripande ny lagstiftning blir för enskilda, desto större tveksamhet bör gälla i fråga om retroaktiv tillämpning. Ut- över straffrätten och skatterätten, där uttryckliga förbud gäller, är det således på förvaltningsrättsliga områden med lagstiftning som är betungande för enskilda som hinder mot retroaktivitet gör sig mest gällande. Även på civilrättens område gäller dock som grundsats att ny civillagstiftning inte ska rubba innehållet i avtal som träffats innan en sådan lagstiftning trätt i kraft. Här finns dock större möjligheter att göra avsteg med hänsyn till starka samhällsintressen. Ny processlagstiftning ges generellt sett ingen uttrycklig retroaktiv verkan men kommer normalt att gälla påbörjade rättsprocesser, varför en viss retroaktivitet kan inträda. Den större vikt som tillmäts allmänna rättsgrundsatser som rättssäkerhet, berättigade förväntningar och proportionalitet får anses ha lett till en generellt striktare syn på frågan om retroaktivitet i svensk rätt. Vite och möjligheten till överklagande Vitesbeslut förekommer i två olika stadier av handläggningen hos domstolar och förvaltningsmyndigheter. Inledningsvis fattar myndigheten ett beslut om föreläggande vid vite. Om ett sådant föreläggande inte efterlevs uppstår frågan om vitet ska dömas ut och hur detta i så fall ska ske. Domstolsprövning av beslut om vite kan i vissa fall aktualiseras i båda dessa stadier, dvs. den enskilde kan, i olika skeden, överklaga såväl beslutet om föreläggande vid vite som beslutet att vitet ska dömas ut. I andra fall kan endast beslutet om utdömande av vitet överklagas. Redogörelsen avser regleringen av offentligrättsligt vite. Vite förekommer också inom civilrätten (civilrättsligt vite), då som ett slags på förhand bestämt skadestånd i ett kontraktsförhållande. Den typen av vite kommer inte att beröras här. Det offentligrättsliga vitet brukar delas in i generella viten och individuella viten. Det generella vitet är egentligen ett annat namn för brottspåföljden böter och kommer inte heller att beröras ytterligare. Här behandlas alltså endast individuella viten. De regler som gäller för beslut av JO och JK kommer särskilt att belysas. Individuellt vite är ett penningbelopp som i ett individuellt beslut av domstol eller annan myndighet i förväg bestäms som en konsekvens för det fall att beslutet inte åtlyds. Individuella viten brukar i sin tur delas in i materiella viten VISSA JURIDISKA FRÅGOR BILAGA 2 och processuella viten (även kallat förfarandeviten). Materiella viten avser vanligen att framtvinga efterlevnad av ett slutligt beslut, t.ex. att upphöra med drift av en viss verksamhet eller att återställa en byggnad. Ett processuellt vite används av en myndighet under handläggningen av ett ärende eller av en domstol under handläggningen av ett mål för att förmå någon att fullgöra en prestation, t.ex. att lämna en upplysning eller inställa sig till ett förhör. En särskild typ av processuella viten är de som används vid infordrande av upplysningar från myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter. Sådana viten kan bl.a. sättas ut av JO och JK samt av Riksrevisionen.272 Regler om överklagande av myndigheters beslut ges normalt i anslutning till de bestämmelser som gäller beslutet i fråga eller i lagstiftning som gäller myndighetens verksamhet. Frågan om förekomsten av en generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut, dvs. de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter, är omdiskuterad. I 22 a § förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, stadgas visserligen att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även med beaktande av detta stadgande kan man dock knappast härleda någon generell klagorätt direkt ur svensk lagstiftning.273 När det gäller beslut av myndigheter som inte tillämpar FL står det klart att en sådan generell rätt saknas i svensk lagstiftning. Både Europakonventionen274 och har under inverkat på svensk rättstillämpning. Artikel 6 i ger var och en rätt till en rättvis rättegång inom skälig tid vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och enligt artikel 13 tillerkänner den vars fri- och rättigheter kränkts tillgång till ett effektivt rättsmedel. Avsikten med inkorporeringen av i svensk lag var att medborgarna skulle kunna stödja sig direkt på konventionen om denna ger dem ett starkare skydd än det som följer av annan lagstiftning.275 Rätt till domstolsprövning av ett myndighetsbeslut kan alltså i vissa fall härledas ur dessa artiklar. I artikel 47 i EU-stadgan276 föreskrivs rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol för var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts. EU-stadgan är, för medlemsstaternas institutioner, endast relevant vid tillämpning av unionsrätten.277 Rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 aktualiseras därför knappast i det nu aktuella sammanhanget. Om det förekommer en unionsrättslig dimension som kan föranleda en tillämpning ska 272Se angående detta stycke och föregående Lavin 2010 s. 16 f. 273Se framför allt Warnling-Nerep 2015 s. 42 ff. 274Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 1993/94:117 s. 39 och jfr RÅ 2001 ref. 56. 276Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 277Se artikel 51 i stadgan. BILAGA 2 VISSA JURIDISKA FRÅGOR rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av an- ses ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.278 Bestämmelsen hindrar dock inte att unionsrätten tillförsäkrar ett mer långtgående skydd. En myndighets rätt att utfärda förelägganden vid vite förutsätter ett uttryckligt bemyndigande i en författning. Om det finns ett bemyndigande avgör myndigheten i varje enskilt fall när ett vite behöver sättas ut. När det gäller vitesbeloppet anges ibland hur stort detta ska vara men oftast kan myndigheten, utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, avgöra hur stort beloppet ska vara. Av förarbetena till viteslagen framgår att vitet ska bestämmas med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden samt till värdet av det föremål som avses med föreläggandet och till samhällsintresset av att föreläggandet vinner efterrättelse.280 Om ett utfärdat föreläggande vid vite inte efterlevs sätts normalt ett nytt vite med ett högre belopp ut. I vissa fall får ett vitesföreläggande som inte åtlyds följas upp med hot om en annan mer ingripande konsekvens, t.ex. häktning.281 Det tidigare vitet kan då också dömas ut. JO får enligt 21 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän () förelägga vite om högst när han eller hon begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem där han eller hon har beslutat att inleda förundersökning. JO får också döma ut vitet. Samma sak gäller för JK enligt 10 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn (JK-lagen). Det högsta beloppet för JK:s del är dock begränsat till . För JK finns även rätt att förelägga vid vite enligt radio- och tv-lagen (1996:844). Frågor om utdömande av vite som förelagts av JK enligt den senare lagen prövas dock av allmän domstol på talan av JK. får förelägga den som tagit emot statsmedel som stöd till en viss verksamhet att lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behövs för granskningen, om redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas. Ett sådant föreläggande får, utom när det gäller kommuner och landsting, förenas med vite.282 Ett beslut om föreläggande vid vite kan normalt överklagas i sak på samma sätt som ett beslut om föreläggande som inte förenats med vite. Frågan om möjligheten till domstolsprövning av beslutet i dess helhet avgörs då på 278 Se artikel 52.3 i stadgan. 279 Angående hela detta stycke, se Lavin 2010 s. 16 f. och Lavin Karnov kommentaren till 1 § viteslagen. 1984/85:96 s. 49. 281 Se t.ex. 36 kap. 21 § RB om vittnen som vägrar att avlägga ed eller vittnesmål. 282 2 § 6, 6 och 7 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. VISSA JURIDISKA FRÅGOR BILAGA 2 samma sätt som avseende myndighetens förelägganden i allmänhet. Ett föreläggande är enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer överklagbart, om det inte gäller ett överklagandeförbud. Materiella viten är således överklagbara. När det gäller processuella viten finns ibland särskilda bestämmelser. För del gäller t.ex. att deras beslut om processuella förelägganden vid vite inte får överklagas. Prövning av ett sådant föreläggandes giltighet får i stället påkallas i samband med överklagande av beslutet att döma ut vitet.283 När det gäller förelägganden i domstol och de processuella viten som kan beslutas där gäller också särskilda regler om överklagande. Enligt , RB, gäller att för processer i de allmänna domstolarna får överprövning av ett vitesföreläggande normalt endast ske i samband med ett överklagande av beslut om utdömande av vitet.284 Om rätten vid vite förelagt en part eller någon annan att förete ett skriftligt bevis eller att tillhandahålla ett föremål för syn eller besiktning, får dock beslutet om föreläggande överklagas särskilt.285 Inom den allmänna förvaltningsprocessen är förelägganden om ”inställelse inför rätten”, dvs. att komma till en muntlig förhandling, inte överklagbara, även om de förenats med vite. Övriga förelägganden vid vite att medverka kan dock överklagas. Sådana förelägganden kan t.ex. gälla att lämna en skriftlig uppgift eller företeende av en handling eller ett föremål.286 Inom skatteförfarandet gällde tidigare att vitesförelägganden inte fick överklagas. Grunden för detta överklagandeförbud var effektivitetshänsyn.287 Förbudet gällde även enligt den senare taxeringslagen (1990:324). Vid införandet av den nya skatteförfarandelagen (2011:1244) ansåg regeringen dock att det skulle vara en klar fördel om en förelagd som har invändningar mot ett vitesföreläggande kunde få föreläggandet prövat utan att riskera att detta döms ut. Att vitesförelägganden i och med den nya lagen skulle komma att gälla innebar att möjligheterna att förhala processerna blev begränsade. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att den förelagde, i likhet med vad som gäller inom förvaltningsrätten i övrigt, skulle kunna få föreläggandet prövat utan att riskera att vitet döms ut. Något överklagandeförbud gäller därför numera inte för förelägganden vid vite.288 JO:s beslut kan inte överklagas. Några besvär kan inte heller riktas mot förelägganden vid vite att lämna upplysningar och yttranden samt bistå JO i enlighet med vad som anges i 13 kap. 6 § regeringsformen. Lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter gäller överklagande av beslut av , 28318 kap. 6 § UB. 28449 kap. 3 § andra stycket, 5 § 4 och 9 § andra stycket samt 54 kap. 4 och 5 §§ RB. 28549 kap. 5 § 3 och 54 kap. 4 § RB. Se även Fitger m.fl., kommentaren till 9 kap. 8 § RB. 28634 § första stycket 4 förvaltningsprocesslagen (1971:291), förkortad FPL. Se även och , kommentaren till 34 § FPL. 1956:150 s. 324 f. 2010/11:165. BILAGA 2 VISSA JURIDISKA FRÅGOR När det gäller andra ärenden än perso- nalärenden, ärenden om utlämnande av allmänna handlingar och ärenden om ekonomiska förmåner åt riksdagsledamöter m.fl. framgår av 6 § denna lag att utöver vad som anges i lagen får ett beslut av eller av myndigheter överklagas bara om den författning som reglerar den omtvistade frågan föreskriver att så får ske. bestämmelser om överklagande annat än avseende tjänstetillsättning. framhållas att JO:s möjlighet att förelägga vid vite ”troligen inte använts i mo- dern tid”.289 Beslut i ärenden hos JK får enligt 19 § förordningen (1975:1345) med in- struktion för Justitiekanslern överklagas endast om en lag eller förordning in- nehåller en särskild föreskrift om det. Några sådana föreskrifter finns inte när det gäller JK:s handläggning av tillsynsärenden och JK:s vitesförelägganden är alltså inte heller överklagbara. Även här bör det anmärkas att JK, i vart fall inte , använt något vitesföreläggande i tillsynsverk- samheten enligt JK-lagen. Även vitesförelägganden enligt radio- och tv-lagen är mycket ovanliga (se dock JK:s beslut ).290 Av lagen (2002:1023) med instruktion för och lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvalt- ningen och myndigheter följer att processuella vi- tesförelägganden inte kan överklagas. vid vite synes inte ha använts. Frågor om utdömande av viten prövas enligt 6 § lagen (1985:206) om viten (viteslagen) av förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Frågor om utdömande av viten som har förelagts av regeringen prövas av Förvaltningsrätten i på ansökan av JK. Utdömande av viten kan också prövas av tingsrätten i vissa fall (7 § viteslagen). får efter egen bedömning besluta om ansökan om vitets utdömande ska göras eller inte. Det finns inte några i lag angivna riktlinjer utan myndigheten får i varje särskilt fall själv bestämma vilka faktorer som ska vara vägledande. Myndighetens överväganden kan exempelvis omfatta nya efter föreläggandets meddelande omständigheter som tillkommit, en uppskattning av sannolikheten för att en förvaltningsdomstol skulle bifalla en talan om vitets utdömande eller om det över huvud taget kan anses lämpligt eller skäligt att påkalla vitets utdömande.291 Rätten att utdöma vite kan också enligt föreskrifter i specialförfattningar tillkomma andra myndigheter än förvaltningsdomstolar. Det gäller särskilt processuella viten, som ofta döms ut av samma myndighet som förelagt vitet. prövar t.ex. själv frågan om utdömande av sådana 289 Uppgift från , föredragande hos JO. 290 Uppgifter från , föredragande hos JK. 291 Lavin Karnov, kommentaren till 6 § viteslagen. VISSA JURIDISKA FRÅGOR BILAGA 2 processuella viten som myndigheten förelagt.292 Domstolarna dömer också själva ut de processuella viten som de förelagt i sina mål.293 JO och JK får själva döma ut de viten som de förelagt. Detta följer av 21 § andra stycket JO-instruktionen och 10 § andra stycket JK-lagen. Som tidigare nämnts förekommer dock knappast att dessa myndigheter använder sina bemyndiganden att vitesförelägga, och frågan om utdömande aktualiseras därför inte. Överklagande av beslut om utdömande av vite När beslut att döma ut vite fattats av förvaltningsrätten efter ansökan av den utfärdande myndigheten kan domstolens beslut överklagas till kammarrätten, som efter ett eventuellt prövningstillstånd kan överpröva beslutet. Kammarrättens dom eller beslut kan också överklagas till (). En myndighets beslut att själv döma ut vitet, när den rätten getts till myndigheten, överklagas normalt på samma sätt som myndighetens beslut i allmänhet. beslut att döma ut processuella viten (se ovan) överklagas således till en tingsrätt. Tingsrättens beslut kan i sin tur överklagas till hovrätten och (). Domstolars beslut att döma ut processuella viten som de själva förelagt kan också överklagas.294 I den mån prövningstillstånd skulle gälla vid överklagande av slutliga beslut i målet krävs också prövningstillstånd vid överklagande av sådana beslut. HD:s och HFD:s beslut kan inte överklagas. Beslut av JO får som ovan nämnts bara överklagas om den författning som reglerar den omtvistade frågan föreskriver att så får ske.295 Lavin uttalar i sin kommentar till viteslagen att JO:s och JK:s beslut om vitets uttagande inte torde vara överklagbara.296 Några andra uttalanden om detta går inte att finna och varken JO eller JK har enligt uppgift gjort några uttalanden om detta.297 Eftersom utdömande, såsom tidigare nämnts, inte förekommer har det ju inte heller funnits behov av några sådana uttalanden. Att utdömande inte har förekommit gör också att frågan om en rätt till domstolsprövning av dessa beslut inte har prövats. Förvaltningsmyndigheters beslut om förelägganden som har förenats med vite får normalt sett överklagas. gäller detta även på skatteområdet. 2922 kap. 12 § utsökningsbalken (1981:774). När det gäller materiella viten som föreläggs av ska myndigheten dock vända sig till tingsrätten med ansökan om utdömande (2 kap. 15 § andra stycket utsökningsbalken). 29345 kap. 16 § femte stycket RB och 42 § FPL. 29449 kap. 5 § 4 och 54 kap. 4 § RB samt 34 § första stycket 5 FPL. 295Lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter. 296Lavin 2010 s. 106. 297Uppgifter från , föredragande hos JO och , föredragande hos JK. BILAGA 2 VISSA JURIDISKA FRÅGOR När det gäller s.k. processuella förelägganden vid vite gäller olika regler för olika typer av förelägganden. Förvaltningsmyndigheters och domstolars beslut om utdömande av vite, i vissa fall på ansökan av en myndighet, får alltid över- JO:s och JK:s beslut att förelägga vid vite kan inte överklagas. uttalas att inte heller JO:s och JK:s beslut om vitets uttagande torde vara över- Det kan dock inte uteslutas att invändningar skulle göras mot detta, mot bakgrund av den starka inverkan som och EU- stadgan haft och de krav på tillgång till domstolsprövning som Rätten till domstolsprövning av eventuella vitesbeslut av konstitu- Någon rätt att överklaga ett eventuellt beslut om vite av kan inte härledas ur den inhemska lagstiftning som redovisats. gäller förvaltningsmyndigheter respektive myndigheter under . 14 kap. 8 § riksdagsordningen (2014:801) följer att beslut av ett riksdagsorgan i ett förvaltningsärende som får överklagas enligt särskilda bestämmelser prö- vas av allmän förvaltningsdomstol i de fall som bestämmer och i övriga fall av . annat än förvaltningsärenden kan enligt nuvarande lagstiftning inte överklagas i något fall.298 En ordning där andra beslut av skulle kunna överkla- gas till domstol framstår över huvud taget som främmande för rättsordningen. Mot en ordning med rätt för att förelägga och utdöma vite skulle även kunna invändas att den inte skulle stå helt väl tillsammans med grunderna för det som föreskrivs i 11 kap. 4 § regeringsformen om att rättskipningsuppgifter inte får fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Mot en ordning med vitesföreläg- gande skulle givetvis också kunna anföras invändningen att utskottets gransk- ning får en mer domstolsliknande karaktär. Det är inte heller uteslutet att utskottets vitesförelägganden eller beslut om utdömande av vite skulle kunna leda till en diskussion om rätten till domstols- Huruvida det skulle anses föreligga en rätt till domstolsprövning av eventuella vitesbeslut av måste bedömas mot bakgrund av aktuella bestämmelser i framför allt . Frågan om överklagande av just beslut om viten verkar inte ha prövats av Europadomstolen.299 Handläggningen av processuella frågor eller frågor om interimistiska åtgärder i mål som rör civila rättigheter och skyldigheter anses dock i huvudsak omfattas av kraven i artikel 6 i . nebär enligt vissa uttalanden att kraven på en rättvis rättegång i princip bör 298 Jfr och 1999 s. 41 där det anförs att som beslutande för- samling faller utanför förvaltningslagens tillämpningsområde eftersom inte räknas 299 Bedömningen grundar sig på sökningar i domstolens databas och på den genomgång av domar som redovisas i . VISSA JURIDISKA FRÅGOR BILAGA 2 gälla även handläggning av begränsade processuella frågor.300 menar att frågan om en rättegång är rättvis i princip ska bedömas på grundval av en värdering av rättegången i dess helhet och att det därför är svårt att separat avgöra om behandlingen av enskilda processuella frågor uppfyller kraven i artikel 6.301 Frågan som bör ställas är alltså om det slags förfarande som här diskuteras i sin helhet kan anses gälla en sådan prövning som omfattas av artikel 6. Förfarandet ska i så fall avse en prövning av den berörda personens civila rättigheter eller skyldigheter, dvs. ett förfarande som direkt påverkar personens privata rättigheter.302 Disciplinära förfaranden mot personer som har kunnat leda till återkallelse av olika typer av tillstånd eller suspension från dennes yrke har ansetts gälla civila rättigheter.