rir · H3B57 · 2015-04-29 00:00:00 — I de intervjuer som genomfört med handläggare på framkommer att det varierar mellan olika försäkringskassekontor hur man hanterar ansökan om ny ersättningsperiod för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga. Vid vissa kontor använder sig handläggarna av läkarutlåtandet från det tidigare beslutet när personen ansöker på nytt om rätt till ersättningen. Vid andra kontor hanterar man dessa ärenden på samma vis som övriga ärenden. Därmed krävs ett nytt läkarutlåtande för varje ny ansökan om aktivitetsersättning. Enligt företrädare för har man inte gått ut med någon information till handläggare om hur dessa ska förhålla sig till att begära in nya beslutsunderlag när det gäller personer med långvarig nedsättning av arbetsförmågan.378 6.4Försäkringskassans förslag om undantag från tidsbegränsning av aktivitetsersättning I så kallade antikrångelkatalog föreslår myndigheten att det införs undantag från tidsbegränsningen i aktivitetsersättning för personer som har mycket långvarig nedsättning av arbetsförmågan.379 Aktivitetsersättning utan tidsbegränsning föreslås kunna ges till personer: med mycket långvariga fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar där funktionsnedsättningen medför så omfattande svårigheter att det är osannolikt att personen kommer att antingen utveckla en arbetsförmåga eller förbättra den befintliga arbetsförmågan där habiliterande eller rehabiliterande insatser inte kan antas leda till att arbetsförmågan förbättras i sådan omfattning att förmånsnivån påverkas. 378Intervju med , . 379Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25–28. Målgruppen för undantaget om tidsbegränsningen är framför allt personer som får assistansersättning380 och handikappersättning. Denna grupp kan, enligt , antas ha högre sannolikhet för långvarig arbetsoförmåga och behöver dessutom gå igenom ansökningsproceduren för flera olika ersättningar. Gruppen utgör av samtliga med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.381 Förslaget knyter enligt an till det förslag om sjukersättning till unga som presenterades i utredningen på brådska, med den skillnaden att föreslår att dessa personer alltjämt har rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via . få samma möjligheter till stöd för att öka sin delaktighet i samhället och arbetslivet som den övriga gruppen med aktivitetsersättning. Gruppen har möjlighet att ansöka om vilande ersättning, ersättning för aktiviteter samt stöd med rehabilitering. En risk som tar upp med den föreslagna regeländringen är att antalet överklaganden av beslut kan öka till följd av att fler gör anspråk på att få ett beslut som gäller än tre år.382 har inte haft möjlighet att i detalj granska förslag och kan därför inte göra en sammantagen bedömning av förslagets fördelar respektive nackdelar. konstaterar dock att gruppen som skulle få denna möjlighet till förlängd ersättningsperiod är relativt begränsad jämfört med den totala grupp som har permanenta nedsättningar av arbetsförmågan. Som tidigare nämnts kostar nyansökningar för av målgruppen 20 årsarbetskrafter. Effekterna av minskad administration för av målgruppen kan således inte innebära några större besparingar. ser dock flera fördelar med ett system med förlängda Beslutsperioder som på ett bättre sätt speglar individernas faktiska tillstånd ger till exempel bättre möjlighet till uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen. 6.5.1Problem med gränsdragning? I Brist på brådska föreslår utredaren införandet av ersättningsformen sjukersättning till unga. Ersättningen föreslås ges till personer som har stadigvarande fysiska, psykiska eller intellektuella funktionsnedsättningar som 380Försäkringskassan framhåller dock i e-post till att det kan handla om personer som får assistansersättning med många assistanstimmar. 381Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 27. 382Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 25–28. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? medför så omfattande svårigheter att en arbetsförmåga osannolikt kan komma att utvecklas. Utredaren lyfter dock fram problemen med att dra en knivskarp gräns mellan vilka tillstånd som bör ge rätt till ersättningen. Ett problem som särskilt komplicerar frågan är att ett visst tillstånd kan påverkas markant av förekomsten av en ytterligare funktionsnedsättning. Kombinationen av två till synes lätta funktionsnedsättningar kan sammantaget ge en mycket komplex problematik. Utredaren menar att det därför inte är lämpligt att ange vilka sjukdomar, skador eller funktionsnedsättningar som ska anses. Utredaren ansåg dock att man genom exempel kunde tydliggöra vilka tillstånd hos ungdomar som bör ge rätt till sjukersättning till unga.383 I förslag om undantag från tidsbegränsning av aktivitetsersättning betonar myndigheten vikten av en tidsbegränsad ersättning så att individen får möjlighet att pröva sin arbetsförmåga och ta del av tillgängliga rehabiliteringsinsatser. Enligt företrädare för är det dock myndighetens uppfattning att det är möjligt att göra bedömningar om en person har sådana omfattande funktionsnedsättningar att det är osannolikt att de någonsin kommer att kunna arbeta och därmed bör undantas från tidsbegränsningen.384 Som nämnts tidigare är målgruppen för undantaget främst gruppen som får assistansersättning och handikappersättning. Denna grupp har behövt gå igenom ansökningsproceduren för flera olika ersättningar och anger att myndigheten därför har mycket kunskap om dessa personers arbetsförmåga.385 6.5.2 Återgång till tidigare system med förtidspensionering tills vidare? En risk eller oro med ett undantag från tidsbegränsningen är att det i praktiken skulle kunna medföra att vissa personer blir förtidspensionerade i väldigt ung ålder, vilket går emot syftet med aktivitetsersättningen. lyfter dock i sitt förslag fram att personerna fortfarande befinner sig i systemet och att de därför alltjämt har rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via . Detta förutsätter dock att uppföljningen av individer sker kontinuerligt (se kapitel 4 om problem att genomföra sitt samordnings- och tillsynsuppdrag). ser en risk för att möjlighet till förlängda beslut kan bli en inkörsport till sjukersättningen. gör dock bedömningen att det är sannolikt att dessa personer, oberoende av detta, beviljas sjukersättning . 383SOU 2012:102, Brist på brådska, s. 89. 384E-post från , . 385Försäkringskassan, Fler förslag för minskat krångel, s. 27. granskning visar att tidsbegränsningen för aktivitetsersättningen på maximalt samt krav på att på nytt ansöka om ersättning skapar oro och ekonomiska svårigheter för personer med grav funktionsnedsättning och för deras anhöriga. Krav på nyansökningar innebär även administrativa kostnader för och för hälso- och sjukvården. Det saknas även riktlinjer för handläggarna i vilken utsträckning man ska begära in nya läkarunderlag. Det har lett till att rutinerna för hur detta hanteras varierar över landet. lämnade förslag till regeringen om att göra undantag i tidsbegränsningen av aktivitetsersättningen för personer i målgruppen som inte kan antas utveckla arbetsförmåga. föreslår att dessa personer alltjämt ska ha rätt till aktiviteter och regelbundna uppföljningar via . Målgruppen för det av föreslagna undantaget utgör dock av gruppen unga med aktivitetsersättning. Enligt uppskattning är storleken på gruppen betydligt större än så. Enligt är det svårt för handläggarna att göra bedömningar på individnivå av vilka som inte kan antas utveckla arbetsförmåga. Myndigheten menar dock att det är lämpligt att göra sådana bedömningar när det gäller personer som erhåller assistansersättning och handikappersättning eftersom dessa generellt har grava funktionsnedsättningar och kan antas ha hög sannolikhet för långvarig arbetsoförmåga. konstaterar att effekterna av minskad administration för av målgruppen inte innebär någon större besparingspotential. ser emellertid flera fördelar med ett system med förlängda beslut. Beslutsperioder som speglar individernas faktiska tillstånd ger till exempel möjlighet till bättre uppföljning av gruppen unga med aktivitetsersättning samt utvecklingen av kostnaden för aktivitets- och sjukersättningen. En risk med ett undantag från tidsbegränsningen är, enligt , att det i praktiken skulle kunna medföra att vissa personer blir förtidspensionerade i väldigt ung ålder, vilket skulle motverka syftet med aktivitetsersättningen. Att aktivitetsersättning utan tidsbegränsning inte blir en direkt inkörsport i sjukersättning förutsätter att handläggarna vid har tid att följa upp och ge stöd till berörda individer. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? 7 Slutsatser och rekommendationer har genomfört en granskning av aktivitetsersättning för unga. Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till och regeringens mål om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. Nedan redovisas slutsatser. Kapitlet avslutas med rekommendationer till regeringen och . 7.1Aktivitetsersättning är inte en aktiverande ersättning 7.1.1Syftet med aktivitetsersättningen uppnås inte Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med granskning visar dock att många unga med aktivitetsersättning saknar insatser. Det saknas inte minst insatser för personer som står långt från arbetsmarknaden. Vidare har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag. Handläggarna vid hinner sällan följa upp enskilda ärenden eller verka för att insatser för personer med aktivitetsersättning kommer till stånd. Det finns en risk för att individer som av olika anledningar inte orkar, kan eller vill ta egna initiativ går utan insatser fram till dess att de är berättigade aktivitetsersättning. Många i den här gruppen har dock inte en sådan nedsättning av arbetsförmågan att de blir beviljade sjukersättning. De kan då få så kallad sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall. Om de inte uppfyller kraven för dessa ersättningar, skrivs de istället in på Arbetsförmedlingen. kan konstatera att bristen på insatser, uppföljning och stöd från leder till inaktivitet och inlåsning i aktivitetsersättningen. För den enskilde innebär detta en risk för att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. Det innebär också samhällsekonomiska kostnader i de fall det försenar arbetslivsetablering. drar således slutsatsen att syftet med aktivitetsersättningen, ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga, inte uppnås. Dessa problem har tidigare AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? konstaterats i den statliga utredningen på brådska (SOU 2008:102). Regeringen valde dock att inte gå vidare med utredningens förslag till åtgärder med hänvisning till att det krävdes en vidare analys och utredning av systemet med aktivitetsersättningen. En sådan översyn har dock inte genomförts. Regeringen har varit för passiv i sin styrning gör bedömningen att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och påtalade problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen. Om ansvariga myndigheter kan nå större framgångar i att aktivera personer med aktivitetsersättning och detta kan leda till självförsörjning, så finns det stora vinster att hämta för staten och för samhället i stort. Detta motiverar enligt en översyn av ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning. En sådan översyn bör omfatta både kommunerna och de statliga myndigheterna. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör ingå i översynen. Vad det innebär att ska samordna insatser och ge tillräckligt stöd åt individer är vidare en tolkningsfråga. Det är därför viktigt att regeringen i en översyn av aktivitetsersättningen är tydlig med vilka ambitioner som åligger de olika aktörerna och att dessa ges rimliga förutsättningar att genomföra sina uppdrag. I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänkande föreslås att samordningsansvar ersätts med ett uppföljningsansvar. Utredningens förslag berör i huvudsak sjukpenningen. konstaterar att regeringen, inom ramen för den översyn av systemet som föreslår, borde pröva en sådan ordning även gällande aktivitetsersättningen. I granskningen har vikten av nära samarbete mellan relevanta aktörer uppmärksammats i olika sammanhang. Även om det inte finns vetenskaplig evidens för effekter av nära samarbete finns det enligt tillräckligt många goda exempel för att låta sådana lösningar utredas vidare vid en översyn av systemet med aktivitetsersättning. Brist på statistik som möjliggör uppföljning konstaterar att det saknas nödvändig statistik för att ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. Det är enligt nödvändigt att till exempel utvecklar statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av för att myndigheten ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls. Det är också viktigt för att internt ska kunna styra handläggningen mot målet om aktivitet för de enskilda individerna. I den parlamentariska socialförsäkringsutredningens slutbetänkande föreslås och Arbetsförmedlingen få i uppdrag att i samråd med Inspektionen för socialförsäkringen och medicinska experter utveckla ett gemensamt statistiksystem som gör det möjligt att analysera när i tiden olika åtgärder sätts in för sjukskrivna och effekterna av åtgärderna. Som nämnts tidigare berör utredningens förslag i huvudsak sjukpenningen. Enligt bör dock även insatser och åtgärder som individer med aktivitetsersättning tar del av omfattas av ett sådant statistiksystem. 7.1.2Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet granskning visar att det behov av insatser som finns för gruppen med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som beviljar särskild ersättning för. Framför allt saknas insatser för de unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Här är sannolikt personer med aktivitetsersättning som inte har rätt till daglig verksamhet genom lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, särskilt utsatt. För dessa personer har kommunerna enligt socialtjänstlagen ett ansvar att medverka till att den enskilde får meningsfull sysselsättning. I granskningen har det dock framkommit att det skiljer mellan kommuner i vilken utsträckning personer med aktivitetsersättning får stöd inom ramen för socialtjänstlagen. Vidare har endast var fjärde individ av dem som inte omfattas av LSS och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen (av gruppen) en aktivitet med stöd från . bedömer det dessutom som tveksamt att dessa aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet. fyller viktig funktion men saknas i delar av landet bedömer att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50 kommuner. Vidare kan konstatera att resurserna till samordningsförbunden är begränsade. Brist på samordningsförbund och en ojämn spridning av ESF- projekt skapar en variation av insatser över landet, särskilt för personer som står längst från arbetsmarknaden, när det gäller utbud av insatser. Det innebär att personer med aktivitetsersättning inte har samma förutsättningar att få insatser efter behov. saknas en nationell sammanställning av tillgängliga insatser på olika orter. En svårighet med kartläggningar av detta slag är att de snabbt blir inaktuella på grund av att projekt avslutas och nya startas upp. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? bedömning är att dagens system, där aktivering av unga med nedsatt arbetsförmåga i viss utsträckning sker genom projektverksamhet, riskerar att skapa brist på kontinuitet, problem med likvärdighet över landet samt innebär ett system som är svårt att överblicka. 7.1.3Försäkringskassan har inte fullgjort sitt samordningsuppdrag kan konstatera att har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag och sitt tillsynsuppdrag på det sätt som är avsett. Uppdragen försvåras av att handläggarna på har begränsat med tid att lägga på varje person. kan konstatera att många personer med aktivitetsersättning saknar insatser och att handläggarna inte hinner med samordning och uppföljning. Hälften av handläggarna som svarat på enkät anser att de har ganska eller mycket dåliga förutsättningar att verka för att den försäkrade får insats efter behov. De personer som i första hand får hjälp och stöd är de som själva hör av sig till sin handläggare vid . Personer med aktivitetsersättning är en utsatt grupp. En majoritet har psykiska problem och svårigheter att ta initiativ till kontakter. Enligt är det problematiskt att egna initiativ är avgörande för om individerna ska få det stöd som de behöver. utredningar visar att unga med aktivitetsersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. kan konstatera att i sin interna styrning prioriterar att handlägga ansökningar om aktivitetsersättning. Detta påverkar den tid handläggarna har att använda för att se till att insatser kommer till stånd samt att följa upp hur dessa fortlöper. tolkar, enligt företrädare för myndigheten, sitt tillsynsuppdrag som att man ska följa upp hur insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten fortlöper. kan således konstatera att inte fullt ut klarar av att fullgöra sitt tillsynsuppdrag. Oklart om resurstillskott är tillräckligt för att aktivera gruppen kan konstatera att internt har omfördelat resurser för att öka mängden handläggare som arbetar med aktivitetsersättning. Resursökningen initierades under granskning och rekryteringsprocessen har ännu inte genomförts fullt ut. gör bedömningen att det efter resursökningen saknas 10 årsarbetskrafter för att myndigheten ska kunna genomföra sitt uppdrag vad gäller handläggning och samordning av aktivitetsersättningsärenden. har inte i detalj granskat kalkyl när det gäller behovet av handläggare och kan inte bedöma de antaganden som har gjorts vid beräkningarna. I granskning har det dock framkommit att handläggarna vid ansvarar för ungefär dubbelt så många ärenden som de anser är rimligt för att hinna samordna och följa upp ärenden samt verka för att insatser kommer till stånd. konstaterar att den resursförstärkning som genomfört sannolikt inte kommer att minska den genomsnittliga ärendemängden till en nivå som handläggarna anser vara rimlig och det är, enligt , svårt att bedöma huruvida mer resurser till handläggning inom nuvarande system skulle vara ett effektivt verktyg för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i granskning, bland annat att utbudet av insatser inte motsvaras av det behov som finns hos gruppen. 7.1.4Problem med samordning mellan aktörerna I granskning har det framkommit att det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning förefaller fungera väl i vissa delar av landet men att samarbetet fungerar bättre på mindre orter än på större. Detta beror bland annat på att myndigheterna arbetar tätare på mindre orter samt att kontaktvägarna är kortare. kan också konstatera att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra. Som exempel kan anges att det framkommit i granskningen att det finns oklarheter kring ansvarsfördelningen när det gäller personer som befinner sig i sysselsättningsfasen. bedömer att denna brist på samsyn innebär en risk för att personer hamnar i fel insatser eller stannar kvar för länge i insatser där de inte utvecklas, särskilt som handläggare på båda myndigheterna anger att de har svårt att hinna följa upp ärenden. Betydelsefullt att Arbetsförmedlingen kommer in tidigare i processen De arbetsförmedlare som intervjuat inom ramen för granskningen ställer sig positiva till ett närmare samarbete med avseende personer med aktivitetsersättning. Eftersom har bäst kunskap om de verktyg som myndigheten har att tillgå bedömer att det är relevant att se över om Arbetsförmedlingen kan komma in tidigare i processen, om så bara för att informera personer med aktivitetsersättning om vilka tjänster Arbetsförmedlingen kan erbjuda. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Uppsökande verksamhet mot kommunen kan stärkas I granskningen har det framkommit att det är få som tar sig vidare från daglig verksamhet inom kommunen till mer arbetslivsinriktade insatser hos till exempel Arbetsförmedlingen. granskning har visat att detta bland annat beror på att vissa kommuner snarare ser daglig verksamhet som omsorg än som ett steg mot arbete eller studier, samt att handläggarna på inte prioriterar att följa upp hur insatser hos kommunen fortlöper. För att de personer som befinner sig i daglig verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt , en förutsättning att handläggarna på och handläggarna vid kommunen arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Enligt finns det också goda skäl att pröva om Arbetsförmedlingens uppdrag kan utvidgas till att inkludera en mer uppsökande verksamhet gentemot individer i daglig verksamhet. Vidare ser det som problematiskt att långa väntetider i hälso- och sjukvården försvårar för myndigheterna att genomföra sina respektive uppdrag. konstaterar att det är viktigt att hälso- och sjukvården blir en tydligare aktör i systemet med aktivitetsersättningen. Staten tar inte tillräckligt ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning Regeringen har uttalat att staten bör ta ett större ansvar för att anställa personer med funktionsnedsättning men noterar att få unga med funktionsnedsättning som har anställts med stöd (subventionerade anställningar) återfinns hos statliga arbetsgivare. För att stimulera den offentliga sektorn att ta ett större ansvar för att skapa arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning beslutade regeringen att ge Arbetsförmedlingen ett uppdrag om ett praktikantprogram inom statsförvaltningen för personer med funktionsnedsättning. kan konstatera att programmet har resulterat i få platser. bedömning är att statens roll som arbetsgivare för personer med funktionsnedsättning fortfarande ligger långt ifrån de ambitioner som är uttalade av regeringen. har tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar efter deltagande i praktikantprogrammet. Lagstiftningens krav på förtjänst och skicklighet i anställningar i staten skulle, enligt parterna, i och med avtalet kunna hanteras eftersom man kommit överens om att underlätta anställningar som främjar allmänna arbetsmarknads-, social- och sysselsättningspolitiska mål. konstaterar att avtalets räckvidd är begränsad eftersom få personer omfattas av avtalet. Vidare konstaterar att grundlagens regler om saklig grund i statliga anställningar inte kan avtalas bort. Ett kollektivavtal kan heller inte reglera hur grundlagsregeln ska tillämpas. kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka antalet anställningar inom staten för personer med funktionsnedsättning inte haft avsedd effekt. Om och regeringens ambition är att öka antalet anställningar i staten för personer med funktionsnedsättning, bör regeringen se över möjligheten att bättre nyttja redan existerande möjligheter