rir · H3B516 · 2015-06-29 00:00:00 — Figur 3.1 Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella förmögenhet ekonomiska vårproposition Procent av BNP. Utfall –2014, prognos –2019. Procent av BNP. Utfall , prognos –2019. –9,5 –10,3 –10,3 –10,0 –9,3 –8,2 –0,4 –0,8 –1,1 –1,3 –1,5 –1,7 –2,3 –1,6 –1,2 –0,9 –0,4 –1,9 –1,4 –0,7 –0,4 –0,1 –0,1 –0,1 –0,2 –0,2 –0,7 –0,8 –0,8 –0,7 –0,7 –0,6 Källa: ekonomiska vårproposition, diagram 8.9 och tabell 8.15. I uppföljningen redovisas utvecklingen för den offentliga finansiella förmögenheten27 . Förmögenheten redovisas således på högsta aggregerade nivå. Hur förmögenheten fördelar sig mellan stat, kommun och pensionssystem redovisas bara för ett utfallsår och för de fem prognosåren. I framställningen ingår också en analys av vad som förklarar förmögenhetens förändring under det senaste utfallsåret. Analysen delar upp förändringen i följande poster: finansiellt sparande, ekonomisk tillväxt och 27 Skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder enligt finansräkenskaperna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Redovisningen innehåller också en prognos . I prognosen bortser man i stort sett från framtida värdeförändringar. Endast effekten av valutakursförändringarnas påverkan på statsskulden tas med. I övrigt är det bara sparandet och den ekonomiska tillväxten som tillåts påverka förmögenhetens utveckling.28 I ett läge med balanserad budget och ekonomisk tillväxt innebär denna prognosansats att förmögenheten kommer att minska som andel av BNP. Detta prognosanatagande görs trots att värdeförändringarna ofta är en betydande förklaringspost för ett utfallsår. När det gäller uppföljningen av skulden är den inriktad mot att förklara utvecklingen för statsskulden och den konsoliderade bruttoskulden för offentlig sektor. Inga andra skulder eller tillgångar specificeras i redovisningen. I samband med analysen av den finansiella ställningen nämner regeringen att kapitalinkomsterna för hela den offentliga sektorn är större än ränteutgifterna. Detta framgår också tydligt i en annan del av avsnittet där de offentliga inkomsterna och utgifterna redovisas.29 Däremot är det svårt att i de ekonomiska propositionerna skapa sig en bild av hur den finansiella portföljen är sammansatt och vad i balansräkningen som genererar inkomster och utgifter. Före budgetpropositionen fanns en något utförligare redovisning av den offentliga balansräkningen. Då ingick även den reala förmögenheten och då specificerades också värdet av aktieinnehav och pensionsskuld. har dock fokus legat på hela den offentliga sektorn sammantaget. De olika delsektorerna har inte särredovisats i någon större utsträckning. Beräkningarna ekonomiska vårproposition utgår ifrån SCB:s finansräkenskaper. I tidigare ekonomiska propositioner har man utgått ifrån finansräkenskaperna men gjort vissa justeringar. Till exempel har man inte räknat med en skattefordran på hushålls- och företagssektorn tidigare. Då ingick inte heller statens tjänstepensioner i finansräkenskaperna, men ingår de i statistiken. Av framställningen i propositionerna framgår det tydligt att kalkylerna utgår ifrån SCB:s finansräkenskaper samt vilka eventuella justeringar som gjorts. Det finns också viss information om hur den offentliga sektorn har avgränsats men det saknas information om vilka värderingsprinciper som används i det statistiska underlaget. I avsnitt 4 kommer vi att titta närmare på finansräkenskaperna och jämföra dem med hur de finansiella tillgångarna och skulderna redovisas i årsredovisningen för staten. 2014/15:100, avsnitt 8, s. 163. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? I årsredovisningen för staten presenteras en fullständig balansräkning med både reala och finansiella tillgångar och skulder, se tabell 2.2 och 2.3. Det finns en utvecklad notapparat som på ett tämligen ambitiöst sätt beskriver de flesta delposterna på balansräkningen. I ett särskilt avsnitt beskrivs också vilka redovisningsprinciper som används i olika sammanhang. Som brukligt är i en årsredovisning analyseras i första hand förändringen från till ett annat. Redovisningen av balansräkningen är utförlig och transparent på detaljnivå men den övergripande analysen är mycket nedtonad. Vad som ska presenteras i årsredovisningen för staten styrs av budgetlagen (2011:203). Lagen ger regeringen möjligheter att till stor del bestämma innehåll och form för det som redovisas, men i några avseenden är lagen mer precis. Det finns till exempel ett obligatoriskt krav på att årsredovisningen ska innehålla en redovisning av statsskuldens utveckling och kostnader. Motsvarande krav och genomgång finns inte för de finansiella tillgångarna. Överlag har statens tillgångar som grupp betraktat fått begränsad uppmärksamhet medan det finns relativt mycket information om detaljer. Någon sammanställning eller analys av vilka risker som är förknippade med statens samlade tillgångar finns inte i årsredovisningen. Det finns emellertid enstaka referenser till risker på lägre nivå. Det görs också en riskanalys avseende statliga garantier och utlåning i årsredovisningen, en analys som tidigare påpekat har haft ett utvecklingsbehov men som tydligt har förbättras . För övriga delar av balansräkningen finns ingen samlad riskanalys. Det finns stora skillnader mellan den förmögenhet som redovisas i årsredovisningen för staten och den som redovisas för den statliga sektorn i finansräkenskaperna och därmed även i de ekonomiska propositionerna. I en särskild not till årsredovisningens balansräkning förklaras de största skillnaderna mellan underlagen. Om vi bara ser till den finansiella förmögenheten så är den hela lägre i årsredovisningen jämfört med den ställning som redovisas i finansräkenskaperna. Vad som förklarar denna stora skillnad analyseras utförligt i avsnitt 4. Skillnaderna handlar i första hand om olikheter i avgränsningen av vad som är statlig verksamhet och vad som ska tas upp i balansräkningen. Även olikheter i värderingen av börsnoterade aktier samt statsskulden utgör stora förklaringsposter till de skillnader som finns. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3.3Regeringens redogörelse för företag med statligt ägande Staten är antingen hel- eller delägare till omkring 50 bolag som gett regeringen i uppdrag att förvalta. lämnar regeringen en redogörelse till med syftet att beskriva ägandet och de värden som det ger upphov till.30 I sin beskrivning av förvaltningen presenterar regeringen bland annat statens ägarpolicy, hur styrelser utses, vilka mål och uppföljningar som görs samt även en kortfattad presentation av alla statens företag. Mer intressant i detta sammanhang är att även ägandets betydelse för statens finanser beskrivs. I verksamhetsberättelsen finns information om bolagens samlade värde samt en historik som beskriver avkastningen från portföljen. Avkastningen består av utdelningar från bolagen och inkomster från försäljningar av aktier och bolag. Presentationen innehåller också en samlad resultat- och balansräkning för hela portföljen.31 Analysperspektivet i verksamhetsberättelsen har fokus på att förklara utvecklingen från till ett annat. Men genom att sammanställa informationen från flera redogörelser kan vi skapa oss en bild av utvecklingen över , se tabell 3.1. Tabell 3.1 Regeringens redovisning i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande Anm.: I en värdering av bolagsportföljen som regeringen presenterade angavs värdet till . I regeringens värdering ingick då inte OMX och Vin & Sprit. Dessa bolag såldes för ett samlat värde om . Eftersom bolagen ingick i den förvaltade portföljen 2007 så har vi här justerat portföljvärdet detta år med försäljningsbeloppet. Värderingen som genomförs syftar till att åskådliggöra värdet i bolagsportföljen med utgångspunkt i att staten fortsätter att äga och förvalta bolagen. Det övergripande målet med förvaltningen är att skapa värde och i 30Riksdagen har beslutat att regeringen ska lämna denna typ av redogörelse (prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147). 31Regeringskansliet (2014), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? förekommande fall se till att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl.32 Värderingen är därmed ett sätt att utvärdera förvaltningen. När bolagen värderas utgår man från en uppskattning av framtida kassaflöden och värderingen bygger på en långsiktig syn på riskfri ränta och marknadens riskpremie. att det beräknade värdet av statens bolag i mindre utsträckning påverkas av tillfälliga förändringar i riskfri ränta och marknadsriskpremie än om den aktuella nivån skulle användes. Istället är det framför allt förändringar i underliggande kassaflöden som driver värdeförändringar. Enligt företrädare är det viktigt att ha kontinuitet i verksamhetsberättelsen över åren så att värdeförändringen kan följas. Trenden är därför viktigare än den exakta nivån på förmögenheten. är därför att bolagsenhetens värderingar kan skilja sig något från vad andra bedömare skulle komma fram till, vilket regeringen också ger uttryck för i sin verksamhetsberättelse: värdet skulle kunna skilja sig signifikant från det värde som skulle kunna realiseras vid en eventuell försäljning eller börsintroduktion.33 Värderingar av bolagsportföljen har presenterats och de görs med metoder som är vedertagna på marknaden.34 I den statliga bolagsportföljen är det relativt få bolag som står för huvuddelen av det samlade värdet. Omkring 15 bolag värderas med utgångspunkt i kassaflödesvärdering35 som kompletteras med relativvärdering.36 Värdet på dessa bolag motsvarar , , och är exempel på bolag som värderas på detta sätt. De två första bolagen utgör en stor del av det samlade portföljvärdet som deras värde är mycket beroende av vilka antaganden som görs avseende framtida priser på energi och järnmalm. Vid värderingen används därför flera framtida prisscenarior som sedan vägs samman.37 För de bolag som är noterade på börsen används marknadsvärdet. äger staten bara väsentliga poster i börsnoterade aktier i och För fastighetsbolag och skogsbolag utgår man ifrån substansvärdet. I detta fall kan substansvärdet mycket förenklat sägas representera marknadsvärdet på den skog och de fastigheter som bolagen äger minskat med de skulder som bolagen har. De största bolagen inom denna grupp är Akademiska Hus, och Specialfastigheter . Resterande bolag i portföljen tas upp till bokfört värde på eget kapital. 32Regeringskansliet (2014), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013, s. 2. 33Ibid, s. 47. 35Nuvärdesberäkning av framtida vinster i bolaget. 36Olika tekniker används för att jämföra bolaget med liknande som är börsnoterade. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3.4Stora skillnader i värderingen av statens ägande i onoterade bolag I figur 3.2 jämförs värdet av de onoterade aktierna i regeringens verksamhetsberättelse med den värdering som görs i finansräkenskaperna, det vill säga det statistiska underlag som används i de ekonomiska propositionerna. Eftersom finansräkenskaperna och årsredovisningen utgår ifrån nästan samma värderingsprincip kan vi approximativt säga att jämförelsen även gäller för årsredovisningen för staten. I finansräkenskaperna och årsredovisningen tas alla onoterade bolag upp till justerat eget kapital. I jämförelsen blir det tydligt att de onoterade bolagen generellt uppskattats till ett betydligt högre värde i regeringens verksamhetsberättelse än i övriga underlag. Skillnaderna har emellertid blivit mindre . Utvecklingen går emellertid åt olika håll enligt de olika värderingsmetoderna. Enligt årsredovisningen har statens förmögenhet stigit med genom en värdeökning av de statliga onoterade bolagen. Den aktiva värderingen av samma bolag som regeringen gör i verksamhetsberättelsen visar däremot att statens förmögenhet minskat med . Figur 3.2 En jämförelse av regeringens olika värderingar av de onoterade statliga bolagen Källa: och finansräkenskaper. Anm.: I en värdering av bolagsportföljen som regeringen presenterade angavs värdet till . I regeringens värdering ingick då inte OMX och Vin & Sprit. Dessa bolag såldes för ett samlat värde om . Eftersom bolagen ingick i den förvaltade portföljen 2007 så har vi här justerat portföljvärdet detta år med försäljningsbeloppet. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? har de onoterade bolagen värderats ned med motsvarande . En mindre del av denna förändring, , förklaras av försäljning av onoterade bolag. Resterande del, , förklaras av en förändrad syn på framtidsutsikterna för statens onoterade bolag. En relativt kraftig omvärdering av framtidsutsikterna har således skett. Regeringens verksamhetsberättelse för ägandet i företag innehåller ingen information om enskilda bolagsvärderingar. Därför är det svårt att utifrån regeringens redovisning få en fullständig bild av vilka bolag som drabbats av försämrade framtidsutsikter. Genom att sammanställa information som ges i flera verksamhetsberättelser –2014 går det emellertid att förstå att det främst handlar om och . Vid en intervju med bolagsenhet bekräftas att så också är fallet.38 Omvärderingen beror främst på en reviderad syn på framtida energi- och järnmalmspriser. Detta har regeringen också redovisat tydligare i sin verksamhetsberättelse som presenterades i juni 2015.39 I regeringens verksamhetsberättelse finns portföljvärdet fördelat på ett antal sektorer. I sektorn basindustri/energi som utgör av portföljvärdet finns tre stora företag: , och . Deras andel av portföljvärdet motsvarar . 29 miljarder högre än det bokförda värdet i statens årsredovisning. När företag värderas i närheten av justerat eget kapital brukar det normalt uppfattas som lågt. En intressant iakttagelse var att företrädare för bolagsenheten inte kände till att någon, utöver den politiska ledningen för departementet, löpande efterfrågat information om bolagens värdering.40 Detta trots att bolagsenheten genomför marknadsvärderingar av de större och viktigaste statliga bolagen. finns således en upparbetad kompetens kring värderingar av de statliga bolagen men den används inte löpande av någon utanför den direkta ledningen. 39Regeringskansliet (2015), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2014, s. 47. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3.5Olikheter avseende hanteringen av risker Det är generellt en stor skillnad mellan hur statens tillgångar och skulder hanteras. När det gäller statens skulder finns en etablerad ordning. Där har Riksgälden delegerats ansvaret för att sköta förvaltningen av Riksgälden analyserar bland annat vilka risker som är förknippade med statsskulden och ger förslag till regeringen om hur statsskulden ska förvaltas. Regeringen beslutar utifrån det underlaget om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Riktlinjerna innefattar bland annat regler för vilka risker som Riksgälden får ta i förvaltningen av statsskulden. gör regeringen en utvärdering, där även en extern expert medverkar, av statens upplåning och skuldförvaltning som redovisas i en skrivelse till . Vad gäller statens tillgångar finns inte motsvarande processer. Det finns ingen myndighet som har ansvar för att hantera eller värdera statens samlade tillgångar, det finns inga riktlinjer för hela tillgångsmassan, och i termer av redovisning till finns bara årsredovisningen för staten som mer är en sammanställning än en utvärdering. Förvisso är ambitionsnivån högre vad gäller redovisningen och utvecklingen av statliga bolag, men någon helhetsbild finns inte. Uppföljningen i de ekonomiska propositionerna: Syftet är att beskriva hur budgeten och den ekonomiska utvecklingen kommer att påverka den finansiella förmögenheten. I prognosen bortser man i stort sett från värdeförändringar i tillgångs- och skuldportföljen. Uppföljningen sker på högsta aggregerade nivå, det vill säga ställningsvärden för hela den offentliga sektorn. Redovisningen innehåller ingen information om balansräkningens sammansättning. Vidare finns mycket lite information om hur förmögenheten fördelar sig mellan stat, kommun och pensionssystemet. Ett särskilt fokus riktas mot delar av balansräkningens skuldsida. Avkastningen från den offentliga balansräkningen redovisas men det är svårt att skapa sig en bild av vad det är som generar kapitalinkomster eller ränteutgifter. Det framgår tydligt i framställningen att beräkningen bygger på finansräkenskaperna samt vilka eventuella justeringar som gjorts. Det finns också viss information om vilka avgränsningar som gjorts, men vilka värderingsprinciper som används i det statistiska underlaget diskuteras inte. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Uppföljningen i årsredovisningen för staten: En fullständig balansräkning redovisas med både reala och finansiella tillgångar och skulder. Redovisningen är utförlig och transparent på detaljnivå medan den övergripande analysen är nedtonad. Ett särskilt fokus riktas mot skuldsidan. En samlad analys av vilka risker som statens finansiella tillgångar och skulder är utsatta för saknas. Skillnaden är stor mellan den finansiella förmögenhet som presenteras i de ekonomiska propositionerna och den som redovisas i årsredovisningen för staten. Uppföljningen i verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande: I verksamhetsberättelsen ges en bild av vilken betydelse ägandet i företag har för statens finanser. I verksamhetsberättelsen redovisas en värdering av bolagsportföljens värde med utgångspunkt i ett fortsatt statligt ägande. Värderingen är sannolikt en försiktig uppskattning av bolagens värde. Vid en jämförelse med årsredovisningen för staten och de ekonomiska propositionerna värderas de onoterade bolagen till ett betydligt högre värde i regeringens särskilda verksamhetsberättelse. De onoterade bolagen i portföljen har värderats ned med sammanlagt . Det är i huvudsak framtidsutsikterna för och som värderats om. De skilda värderingsprinciperna får stort genomslag på värderingen av statens onoterade bolag. Enligt årsredovisningen har dessa bolag bidragit till en förmögenhetsökning med medan en värdering till verkligt värde visar att bolagen medfört att statens förmögenhet minskat med . En övergripande iakttagelse är att det saknas en samlad bild och analys över de statliga tillgångarna och de risker som är förknippade med dessa. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4 Jämförelse av olika sammanställningar I avsnitt 3 analyserades regeringens uppföljning och återrapportering till . I detta avsnitt ska de statistiska och redovisningsmässiga underlag som ligger till grund för de olika uppföljningarna analyseras noggrannare. Statens samlade finansiella förmögenhet sammanställs i två underlag: årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna. 4.1Stora skillnader i årsredovisningen och finansräkenskaperna Det har tidigare i denna rapport uppmärksammats att de två underlagen kommer fram till mycket olika resultat avseende värdet på statens förmögenhet.41 redovisar finansräkenskaperna en finansiell nettoskuld på medan de finansiella posterna i årsredovisningen summerar till en nettoskuld som är hela större, se tabell 4.1. Huvudförklaringen till de skillnader som finns i underlagen är att olika avgränsningar görs av vad som bör tas upp som finansiell tillgång eller skuld i balansräkningen. Det finns också skillnader i hur den statliga verksamheten Att olika redovisningsprinciper används har sin grund i att olika syften finns med de båda sammanställningarna. Det återkommer vi till i avsnitt 4.3. Den enskilt största diskrepansen uppstår då olika redovisningsprinciper används för korta skulder och fordringar som uppstår i samband med in- och utbetalningar av olika skatter. En annan stor skillnad är behandlingen av ett antal fonder: Kärnavfallsfonden, Insättningsgarantifonden och Stabilitetsfonden. I årsredovisningen ingår fondernas tillgångsposter42 och motsvarande belopp minskar nettoförmögenheten på skuldsidan med en post som benämns Fonder. I finansräkenskaperna finns endast de fonderade medlen med som tillgångar. Ytterligare en skillnad som uppstår till följd av att staten avgränsas olika i de båda underlagen är hanteringen av 16 självständiga 41Se även (2008), Svensk finanspolitik, s. 15 och (2015b), Transparens i Årsredovisningen för staten 2014. 42Stabilitetsfonden har inga egentliga tillgångar utan posten består av ett räntekonto i Riksgälden. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? stiftelser och bolag.43 I finansräkenskaperna räknas de till den statliga sektorn. I årsredovisningen betraktas de just som självständiga juridiska enheter och ingår därför inte i sammanställningen. Tabell 4.1 Den finansiella nettoställningen för staten – en jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten* Finansiellt netto i finansräkenskaperna Skattefordringar/skatteskulder samt övrig Övriga aktier i främst 13 självständiga enheter Reala delar i affärsverk Finansiellt netto i årsredovisningen (ÅRS) Total differens mellan FiR och ÅRS Källa: Årsredovisningen för staten 2014 och finansräkenskaperna publicerade samt egna beräkningar som redovisas i bilaga 2. *Tabellen är konstruerad av på basis av redovisade värden i årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna. Anm: Finansräkenskapernas skuldsida har justerats med i jämförelse med det belopp som publicerades i finansräkenskaperna . Detta har gjorts på inrådan av SCB som upptäckt ett fel i omvärderingen av statsskulden till marknadsvärde. Det finns också stora skillnader som uppstår till följd av att olika värderingsprinciper används. Det är främst hanteringen av , värderingen av noterade aktier och statsskulden som leder till stora skillnader. I finansräkenskaperna tas hela kapitalandel44 upp som tillgång 43Allmänna arvsfonden, , , , , UR och SR, , Norrlandsfonden, Operan, , och kompetensutveckling, , , Stiftelsen Industrifonden, Svensk-Danska Broförbindelsen () samt . 44Se vidare i bilaga 2 under rubriken . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER och både statsskulden och de noterade aktierna värderas till marknadsvärde. I årsredovisningen tas bara med eftersom detta belopp ses som statens insatta belopp. Aktierna värderas i de flesta fall till statens andel av företagets egna kapital och i vissa fall till anskaffningsvärde. Statsskulden redovisas till upplupet anskaffningsvärde45 i årsredovisningen. Även klassificeringen av tillgångar i reala respektive finansiella tillgångar medför olikheter. I finansräkenskaperna betraktas som företag och värderas liknande ett aktieinnehav. Affärsverken värderas där enligt kapitalandelsmetoden som en renodlad finansiell tillgång. I årsredovisningen likställs affärsverken med övriga myndigheter och ingår därmed i den konsoliderade balansräkningen. Eftersom affärsverken har betydande reala tillgångar innebär det att affärsverken till stora delar tas upp som en real tillgång i årsredovisningen. Ytterligare en orsak till att det uppstår olikheter mellan de båda underlagen är att finansräkenskaperna kan uppdateras löpande vid olika publiceringstillfällen. Denna möjlighet finns inte för arbetet med årsredovisningen som har en tydlig leveranstidpunkt, och därför redovisas vissa värdeförändringar först efterföljande år. I finansräkenskaperna finns inga begränsningar för att göra justeringar i tidigare räkenskaper för ändrade redovisningsmetoder med mera. I bilaga 2 presenteras en mer utförlig analys av skillnaderna mellan redovisningen i årsredovisningen och finansräkenskaperna. har ansvaret för att upprätta underlaget till årsredovisningen för staten medan SCB har ansvaret för produktionen av finansräkenskaperna på uppdrag av som är statistikansvarig myndighet. Ett utvecklingsarbete har pågått mellan SCB Arbetet har i viss mån lett till en harmonisering av underlagen avseende vad som ingår i balansräkningen. lämnar ett fullständigt underlag till SCB för hela den statliga sektorn även i finansräkenskaperna. Syftet med utvecklingsarbetet har varit att höja kvaliteten i finansräkenskaperna genom att samma källor används för data i finansräkenskaperna och de reala räkenskaperna.