rfr · H20WRFR2 · 2015-02-04 00:00:00 — Det tredje steget är att sätta pris på effekterna. För vissa effekter finns priser, annars använder man skuggpriser. 4.Omräkning av framtida nyttor och kostnader (diskontering). Många av nyttorna och kostnaderna infaller i framtiden.7 Värdet av dessa måste räknas om så att de blir jämförbara med intäkter och kostnader . Resultatet av en sådan omräkning kallas nuvärde. När alla intäkter och kostnader är uträknade summeras de. Summan kallas nettonuvärde. Om flera alternativ jämförs görs en bedömning av vilket projekt som ger störst avkastning per satsad krona. Då ställer man nettonuvärdet mot investeringskostnaden eller den totala kostnaden (investeringskostnaden + drifts- och underhållskostnader). Då får man fram en nettonuvärdeskvot (förkortas ofta NNK). Ju högre värde, desto större avkastning ger projektet per satsad krona. Eftersom underlagen ofta är osäkra bör man pröva att sätta in olika värden i analysen och se hur resultaten förändras. Då kan man få en bättre uppfattning om hur känsligt analysens resultat är för olika ingångsvärden. 7.Beskrivning av svårvärderade effekter. Vissa effekter är så svåra att värdera att de inte kan ingå i en monetär kalkyl. De ska ändå beskrivas som ett komplement till kalkylen. Exempel på svårvärderade effekter är intrång i natur- och kulturmiljöer, eftersom varje fall kan anses vara unikt. Andra effekter skulle kunna vara möjliga att ta med, men det kan ändå saknas tillräcklig information för att göra en värdering. Buller och trängsel är exempel på effekter där det ännu inte finns tillräckligt bra värden. Om kalkylen leder till ett beslut och till att åtgärden genomförs ska den gärna i efterhand jämföras med det faktiska utfallet. Därmed får man bättre kunskap och erfarenhet i det fortsatta kalkylarbetet. Efteranalyser bidrar också till ett fortsatt lärande inför framtida analyser. 7 För en översikt över forskning om värdering av effekter som utfaller och om jämlikhet mellan generationer, se , (2014), Miljöekonomi för en hållbar utveckling, s. 156–159. 3 Samhällsekonomiska analyser kommer in i transportplaneringen I följande avsnitt presenteras hur de samhällsekonomiska analyserna har etablerats som ett beslutsunderlag inom åtgärdsplaneringen. I påbörjade dåvarande arbetet med att ta fram ett samhällsekonomiskt beslutsunderlag för att kunna prioritera väginvesteringar. Beräkningarna var länge mindre omfattande och innehöll färre poster än dagens kalkyler och analyser. började kalkyler tas fram inför järnvägsinvesteringar. De fick dock inte samma genomslag som på vägsidan.8 Samhällsekonomiska analyser har fått ett allt större utrymme i den svenska transportpolitiken, liksom målet om samhällsekonomisk effektivitet. Det transportpolitiska beslutet ledde till att metoden kom att spela en viktigare roll i och med målformuleringen att transportförsörjningen skulle vara samhällsekonomiskt effektiv. Samhällsekonomisk analys etablerades som ett medel för att utvärdera det övergripande målet. fick metoderna en stärkt position som underlag för prioriteringar inom den långsiktiga planeringen.9 hade en särskild myndighet, (), ansvar för metod- och modellutveckling av kalkyler och analyser inom transportområdet. har motsvarande ansvar. Samhällsekonomiska analyser var länge framför allt förknippade med infrastrukturplanering, men de används mer och mer inom andra delar av transportområdet. Ett exempel är att Transportstyrelsen håller på att bygga upp en enhet för samhällsekonomiska analyser av regelbeslut inom transportområdet.10 Ett annat är att arbetar med att ta fram ett motsvarande regelverk inom sitt ansvarsområde, som ibland berör transportpolitiska beslut.11 tar på uppdrag av regeringen fram en årlig rapport om miljöpolitikens samhällsekonomiska aspekter, där man till exempel tittar på effekter på klimatmålet vid olika scenarier för transporternas utveckling och man gör en kostnadseffektivitetsanalys av att nå vissa transportpolitiska mål.12 8Nilsson, (2013), Systemfel i transportsektorn, s. 13. , (2011), Att beräkna det goda samhället. Samhällsekonomiska analyser och gränslandet expertis – politik inom transportområdet (diss. ), s. 1. 9Thoresson (2011), s. 2–3, 216. 10Samtal med , Transportstyrelsen. 11Nilsson (2013), s. 13. 12Konjunkturinstitutet (2013), Miljö, ekonomi och politik 2013. 3 SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER KOMMER IN I TRANSPORTPLANERINGEN Att analyserna etablerats har att göra med att målen för transportpolitiken har förändrats, menar transportforskaren . Transportpolitiken hade tidigare framför allt mål som främst berörde den egna sektorn. har dock en förskjutning skett mot mer övergripande samhälls- och välfärdsmål. betonas också ett helhetsperspektiv på planeringen, vilket har påverkat hur man organiserar planeringen och de myndigheter som verkar inom området.13 Nationalekonomen menar att både en teknisk och en politisk logik har gjort att samhällsekonomiska analyser etablerats inom transportsektorn. Den tekniska logiken går ut på att varje projekt kräver en rad beslut som innebär avvägningar mellan kostnader och nyttor. När sedan krav kommit på att ta hänsyn till allt fler aspekter – till exempel trafiksäkerhet och miljö – har detta kunnat göras genom att de samhällsekonomiska modellerna har vidareutvecklats. Den politiska logiken handlar om analysernas funktion att legitimera prioriteringar och därmed dämpa konflikter. Beslut om projekt inom transportsektorn där stora nationella medel ska fördelas leder ofta till strider mellan olika intressen. Ett sätt att legitimera prioriteringsbesluten är att de görs objektivt och utifrån sakliga beslutsunderlag. Samhällsekonomiska bedömningar kan fylla den funktionen, vilket har ökat efterfrågan på sådana analyser, menar 3.2 Högre krav på analyserna Olika granskningar runt 1990 visade att de genomförda kalkylerna fick litet genomslag på prioriteringen mellan olika projekt, och regeringen skärpte kraven på de samhällsekonomiska analyserna.15 och regeringen har sedan i flera propositioner och betänkanden tagit upp behovet av bra samhällsekonomiska beslutsunderlag och pekat på brister.16 Regeringen pekade i infrastrukturpropositionen 2008 på att relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser borde spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. För att få ett beslutsunderlag som beaktar alla relevanta aspekter borde analys- och bedömningsgrunderna därför utvecklas. underströks att samhällsekonomiska bedömningar är ett hjälpmedel, men att de inte övertar beslutsfattarens funktion att göra prioriteringar.17 betonade i samband med behandlingen av infrastrukturpropositionen 2008 att samhällsekonomiska analyser borde spela en viktig roll 13Thoresson (2011), s. 3. 14Hultkrantz, (2013), ”Vet vi om transportinvesteringar är lönsamma?” i 2013:5, s. 97. 15Nilsson (2013), s. 13–14. 16Se till exempel prop. 2001/01:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, s. 12 och prop. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, s. 93, bet. 2012/13:TU2. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 69–72. 3 SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER KOMMER IN I TRANSPORTPLANERINGEN vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. En förutsättning för att ana- lyserna skulle kunna användas är relevanta utgångspunkter, liksom att kalky- lerna och analyserna är jämförbara.18 underströk i samband med infrastrukturpropositionen 2009 behovet av att komplettera de samhällsekonomiska kalkylerna med icke kvantifierbara effekter. Utskottet lyfte fram behovet av samlade effektbedömningar för att få en mer allsidig bild.19 De samlade effektbedömningar () som introduceras från och med åtgärdsplaneringen –2021 kan ses som ett sätt att tillgodose önskemålet om kompletterande beslutsunderlag. En samlad effektbedömning är en sammanställning av olika typer av analysresultat. Dokumentet utvecklades av 2007, och syftet var från början att komplettera den samhällsekonomiska kalkylen med en strukturerad och sammanfattande beskrivning av svårvärderade eller icke beräkningsbara effekter. har därefter vidareutvecklat och utvidgat dokumentet så att det också innehåller resultat från olika analyser. I en beskrivs en åtgärds effekter ur tre beslutsperspektiv. För det första en traditionell samhällsekonomisk analys med såväl monetära som icke monetära effekter. För det andra en transportpolitisk målanalys som ger svar på hur åtgärden förhåller sig till de transportpolitiska målen. Slutligen görs en fördelningsanalys för att ta reda på hur effekterna fördelar sig på olika grupper.20 3.4 ASEK – en referensgrupp för metoder och värden inrättades ASEK, Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder. ASEK är en referensgrupp som ansvarar för vilka kalkylvärden som ska användas i modellverktygen. I ASEK ingår representanter för bland annat Transportstyrelsen, , och . För att säkerställa att arbetet utgår från verifierbara fakta, vetenskap och beprövad erfarenhet finns vetenskaplig expertis knuten till ASEK. var det och är det som utifrån fattar beslut om metoder och värden. Den så kallade med metoder och värden uppdateras med mellanrum. ASEK 1 kom 1994, ASEK 2 1999, ASEK 3 2002 och ASEK 4 2009. Man är nu inne på den femte versionen (2012). kan mindre justeringar av rekommendationerna göras . Större översyner kommer även i fortsättningen att göras med cirka fyra års mellanrum. 2008/09:TU2 s. 38, 42–43. 20Trafikverket (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transport- sektorn: ASEK 5.1, 20 Samlad effektbedömning (). 3 SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER KOMMER IN I TRANSPORTPLANERINGEN 3.5 Samma principer i olika länder Analyser görs även i andra länder. Många europeiska länder har sina egna modeller, men de grundläggande principerna för hur beräkningarna ska göras ser ofta mycket lika ut. Däremot finns det skillnader i de värden som används i analyserna. Anledningen är dels att det finns skilda förutsättningar och värderingar i olika länder, dels att man tar till sig ny forskning i olika takt.21 pågick ett EU-projekt för att harmonisera de samhällsekonomiska metoderna inför infrastrukturbeslut inom transportsektorn, Heatco (Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment). Målet var att hitta gemensamma riktlinjer för att bedöma transportkostnader, inklusive kostnads–nyttoanalyser.22 ASEK och använder Heatco som referensram. 21Nilsson (2013), s. 13. 22Heatcos webbplats, . Hållbar utveckling introducerades som begrepp då det användes av FN:s så kallade 1987. Kommissionen valde att definiera begreppet hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.23 Hållbar utveckling har kommit att etableras och många institutioner, organisationer och stater refererar till begreppet. EU antog en strategi för hållbar utveckling som förnyades 2006. Strategin innehåller sju huvudområden, varav ett är hållbara transporter.24 4.1 Hållbar utveckling – mål eller process? Begreppet hållbar utveckling är inte tydligt definierat och är öppet för tolkning. Ett sätt att bestämma det är att titta på vilka mål man vill uppnå när man diskuterar hållbarhet, till exempel FN:s milleniemål. Man kan också definiera begreppet utifrån olika indikatorer, det vill säga att hållbarhet bestäms av hur man mäter det. Ytterligare ett sätt är att utgå från olika värden, såsom ansvar, solidaritet eller jämlikhet. Slutligen kan hållbar utveckling stå för själva processen att åstadkomma förändring. Då innebär hållbar utveckling de olika strävanden, förhandlingar och diskussioner som pågår för att nå hållbar utveckling.25 Man brukar ange tre hörnpelare för hållbar utveckling: ekonomisk, social och miljömässig. Det finns inga entydiga definitioner av vad de tre hörnpelarna står för. Begreppet hållbar utveckling och dess tre hörnpelare har kritiserats för att vara vaga och svåra att tillämpa i praktiken. Begreppets flexibilitet kan vara en förklaring till att det trots allt blivit etablerat i bemärkelsen att många hänvisar till det – det går att anpassa och fylla med olika innehåll utifrån olika situationer och syften.26 Enligt FN har begreppet hållbar utveckling mer och mer kommit att förknippas med miljöaspekten, som begreppet utveckling har blivit synonymt med ekonomisk tillväxt. Parallellt med detta finns enligt FN dock en ökad insikt om att de tre hörnpelarna måste betraktas tillsammans eftersom de är beroende av varandra.27 23FN (2010), Sustainable Development: From to 2012, s. 6–9. 24Regeringen: EU:s arbete för hållbar utveckling, . Den hade tidigare en nationell strategi för hållbar utveckling, Skrivelse 2005/06:126, Strategiska utmaningar – en vidareutveckling av en svensk strategi för hållbar utveckling, s. 4. 25Kates, , m.fl. (2005), ”What is sustainable development? Goals, indicators, values, and practice” i Environment: Science and Policy for Sustainable Development. 26FN (2010), s. 6–9. (2005), s. 12. FN:s klimatpanel IPCC menar att det finns en dubbel relation mellan klimatförändringar och hållbar utveckling. Å ena sidan påverkar samhällets förhållningssätt till hållbar utveckling både de utsläpp som orsakar klimatförändringar och hur sårbart samhället blir. Å andra sidan påverkar klimatförändringarna avgörande levnadsförhållanden och därmed grunden för social och ekonomisk utveckling.28 4.2 Stark och svag hållbarhet – är kompensation möjlig? Man talar ibland om stark respektive svag hållbar utveckling. Stark hållbarhet innebär att en generation lämnar över minst lika mycket av alla resurser till nästa generation som den själv fick överta. När det gäller ändliga resurser är ett sådant krav svårt att leva upp till. En generation kan däremot kompensera kommande generationer genom investeringar i andra resurser och teknisk utveckling. Om kompensationen är tillräcklig för att kommande generationer ska få minst samma nyttonivå som tidigare generationer kallas det svag hållbarhet.29 diskuterar stark och svag hållbarhet i en bok om samhällsekonomiska analyser. ser ett ökat intresse för resurskompensation och pekar på att det är få som menar att alla naturresurser ska kunna överlämnas intakta mellan generationerna. Många menar också att det är för strikt att begära att varje enskilt projekt lämnar resursnettot opåverkat. Snarare handlar hållbar utveckling om att nettoeffekten av en portfölj av insatser blir större än noll. Diskussionen handlar också om att det kan finnas ett antal kritiska naturtillgångar som är svåra att kompensera. En fundamental uppgift är därför enligt att sätta ett monetärt värde på naturtillgångar för att ta reda på vilka som är de mest avgörande. pekar vidare på att det finns en omfattande kritik mot att framtiden väger för lätt i samhällsekonomiska analyser. Enligt kritikerna borde de kriterier som tillämpas för val mellan olika åtgärder vara mer känsliga för kommande generationers behov. Till exempel menar vissa att skuggpriserna för icke förnybara råvaror skulle behöva höjas för att återspegla det faktum att kommande generationer inte kommer att kunna utnyttja resursen.30 ITPS () har gjort en översikt över hur forskningen definierar hållbar utveckling. Översikten pekar på att det går en skiljelinje mellan forskare som menar att det är möjligt att kompensera mellan olika sorters kapital/resurser och forskare som menar att naturkapital inte är ersättningsbart. Den vanligaste definitionen av hållbar utveckling är att summan av välfärden inte får minska mellan generationer (alltså det som kan kallas svag hållbarhet).31 28FN/IPCC (2007), Climate change . Mitigation of climate change, s. 121. 29Hultkrantz, , (2008): Samhällsekonomisk analys. En introduktion till mikroekonomin, s. 101–102. 30OECD (2006), Cost–benefit analysis and the environment. s. 239, 243, 245–249. 31ITPS (2006), Samhällsekonomiska aspekter och mått på hållbar utveckling, s. 8. utgår från tanken om svag hållbarhet i det som den kallar Genuint sparande är ett mått på hur mycket ett land egent- ligen sparar och på hur mycket resurser kommande genera- tioner kommer att få ärva. Utgångspunkten är landets BNP. kapitalförslitning och löpande miljöskador. Till detta läggs nettoförändringen i humankapital (mätt som utgifter för utbildning) och naturkapitalstockar (ex- empelvis skog). Den siffra man får fram relateras till befolkningsförändringar. På så sätt får man en uppgift om hur den samlade resursportföljen per capita En infallsvinkel på hur värdet av olika slags kapital förändras över tiden har presenterats av forskarna . går ut på att människor kommer att värdera naturkapital högre än andra sorters kapital. När man använder naturkapital på ett sätt som gör att det tas i anspråk (till exempel som en följd av irreversibla förändringar) kommer värdet på investeringarna med tiden att minska, menar forskarna. i naturkapital kommer däremot att skrivas upp i takt med att tillgången på naturkapital minskar, anser Krutilla och . För att göra rättvisande värde- ringar inför investeringsbeslut skulle man bättre behöva ta hänsyn till hur vär- det på olika kapitalslag förändras, menar de två forskarna.33 de ”intergenerationella” aspekterna av klimatpolitiken genom att göra en jäm- förelse med skogsekonomi. Den som bekostar plantering av skog 2014 kom- mer med största sannolikhet inte att vara samma person som får ta del av sko- På samma sätt uppstår kostnaderna för klimatpolitiken i dag, medan de flesta effekterna av en klimatåtgärd märks . kan läggas att framtida generationer kan förväntas vara rikare än vi. antar att tillväxten i genomsnitt kommer att fortsätta vara (vil- ket är genomsnittet ) kommer den generation som lever om att vara sju gånger rikare än vi. Frågan uppstår inom nationalekonomin om huruvida vår förhållandevis ”fattiga” generation ska spara till förmån för de som kommer att vara rikare.34 32ITPS (2006), s. 34–35. 33SOU 2001:2 Effektiv hushållning med naturresurser, s. 85–86. 34Brännlund, , (2010), En effektiv klimatpolitik, s. 22–23. 5 Hållbar utveckling inom transportsektorn I följande avsnitt diskuteras några exempel på vad begreppet hållbar utveckling kan stå för inom transportområdet och hur det har introducerats inom transportsektorn, något som skedde . 5.1 Exempel på definitioner av långsiktigt hållbara transporter Det har gjorts flera försök att definiera vad hållbar utveckling kan betyda inom transportsektorn. EU definierade 2001 hållbara transporter som ett system som •gör det möjligt att tillgodose enskilda människors, företags och samhällsgrupperingars grundläggande behov av kommunikation och utveckling på ett säkert och för människor och ekosystem sunt sätt och som främjar jämlikhet inom och mellan generationerna •är prismässigt överkomligt, fungerar rättvist och effektivt, erbjuder alternativa transportsätt och stöder både en konkurrenskraftig ekonomi och en balanserad regional utveckling •begränsar utsläpp och avfall till en mängd som planeten kan absorbera, använder förnybara tillgångar på eller under den nivå där dessa kan förnya sig och icke förnybara tillgångar i eller under den takt förnybara ersättningar kan utvecklas, som inverkan på markutnyttjandet samt buller minimeras.35 Som en del av förberedelsearbetet inför beslutet om nationell plan för transportsystemet 2014–2025 tog fram en rapport. Rapporten ger exempel på hur en hållbar utveckling kan definieras inom transportområdet. Den ekonomiska hållbarheten exemplifieras med tillväxt, kostnadseffektivitet och balanserad regional utveckling. Social hållbarhet delas upp i trafiksäkerhet, hälsa, jämlikhet och jämställdhet. Till den ekologiska hållbarheten förs effekter på klimat, hälsa, landskap och natur- och kulturmiljöer.36 TransportMistra var ett svenskt forskningsprojekt som genomfördes – 2008. Målet var att utveckla strategier, modeller och verktyg som skulle stödja beslutsfattande inom hållbara transporter. TransportMistra pekade i sin slutrapport på att det inte finns någon absolut definition av ett långsiktigt hållbart transportsystem. De tre hållbarhetsaspekterna nämns ofta, men det saknas klarhet i vad det betyder, mer än ett allmänt uttryckt behov av en helhetssyn 35EU (2001), Rådets 2340:e möte – transport/telekommunikation, den 4–, s. 15–16, hämtad från: . 36Trafikverket (2012), Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025. Underlagsrapport – samhällsekonomiska analyser och samlad effektbedömning nationell plan, s. 8–9. samlade bedömning i underlaget (s. 8) är att förslaget till nationell plan för transportsystemet bidrar till ekonomisk och social hållbarhet, men har en negativ påverkan på den ekologiska hållbarheten. 5 HÅLLBAR UTVECKLING INOM TRANSPORTSEKTORN Avsaknaden av en definition gör det enligt forskningsprojektet svårt att sätta upp mål för vad ett hållbart transportsystem är, liksom att vidta åtgärder som leder till målet. För att betecknas som hållbart måste transportsystemet enligt TransportMistra minska påfrestningarna på de livsuppehållande systemen. Systemet måste öka välbefinnandet för nuvarande generationer och helt undvika negativa effekter för människor i absolut fattigdom. Dessutom ska transportsystemet utarbetas i aktivt samarbete med relevanta större intressegrupper. Samhällets transportkostnader får heller inte bidra till att de sociala kostnaderna ökar.37 I rapporten definieras vidare ett antal konkreta områden som måste förbättras eller åtminstone inte försämras definieras, nämligen luftkvalitet, växthusgaser, landskap och markanvändning, naturresursanvändning, buller, säkerhet (skador och död) och levnadsvillkor.38 TransportMistras indelning har senare använts av Trafikanalys i deras årliga uppföljning av de transportpolitiska målen.39 Indelningen i ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet återkommer i många definitioner. Många tar också upp ungefär samma områden, till exempel luftkvalitet, klimatpåverkan, buller, säkerhet och jämlikhet.40 Ett kanadensiskt transportinstitut tar upp de områden som anges i figur 1. 37TransportMistra (2009), Bättre införande av åtgärder för ett hållbart transportsystem, s. 4–5. 39Trafikanalys nämner att TransportMistras indikatorer till stora delar sammanfaller med de som presenterats i UNECE (2011), Transport for sustainable development in the ECE region, United Nations Economic Commission for Europe. 40Se till exempel (2004), Integrating sustainability into the transportation planning process, s. 2–4. En ny svensk avhandling diskuterar forskning om hur ett hållbart transportsystem kan se ut och om vilka hinder det kan finnas att genomföra de hållbarhetsmål som finns, , (2014), Att resa rätt är stort, att resa fritt är Kommunala planerares föreställningar om hållbara resor, s. 16–17. 5 HÅLLBAR UTVECKLING INOM TRANSPORTSEKTORN Figur 1 Hållbara transportmål Källa: , (2014), Well measured. Developing indicators for sustainable and livable transport planning, . Översättning: Ekonomiska: effektiv rörlighet, lokal ekonomisk utveckling och driftseffektivitet. Sociala: social jämlikhet (rättvisa), mänsklig hälsa och säkerhet, rimlig kostnad, sammanhållning i samhället och bevarande av kulturarvet. Miljömässiga: minskning av luft- och vattenföroreningar samt buller och klimatpåverkande utsläpp, resursbevarande, skydd av öppna landskap, skydd av biologisk mångfald. Någon samstämmighet om hur hållbar utveckling exakt ska återspeglas inom transportområdet finns inte. Det görs många vitt skilda tolkningar av begreppet långsiktigt hållbar transportförsörjning i praktiken.41 verkade tidigt för att transportfrågorna skulle uppmärksammas i det internationella arbetet för hållbar utveckling. Ett exempel är huvuddokumentet från 1992.42 5.2 Hållbar utveckling blir ett transportpolitiskt mål Målet om ett långsiktigt hållbart transportsystem formulerades och har funnits kvar .