rir · H3B58 · 2015-05-05 00:00:00 — – vad kan göra för att möta rådets utmaningar ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – vad kan göra för att möta rådets utmaningar har medverkat i en internationell granskning av , tillsammans med de nationella revisionsmyndigheterna i , , och . iakttagelser och rekommendationer, grundade på resultaten av den internationella granskningen, redovisas i denna rapport. Den internationella granskningen bifogas (: Perspektiv på ett i förändring, rådets arbete och viktigaste utmaningar, 2015). har tidigare gjort en nationell granskning av de svenska insatserna i och de svenska myndigheterna förmåga att utnyttja resultaten av rådets arbete (i – effektivt utbyte av medlemskapet? RiR 2013:19). Denna rapport behandlades av i (2013/14:UU 14, om i ). Den nu föreliggande internationella granskningen avser rådets arbete, och en förutsättning för att göra granskningen var därmed ett samarbete mellan revisionsmyndigheter i rådets medlemsländer. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Avdelningschef och enhetschef har medverkat vid den slutliga handläggningen. ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR sammanfattande iakttagelser och rekommendationer : Perspektiv på ett i förändring, rådets arbete och största utmaningar Ett budskap från cheferna för de statliga revisionsmyndigheterna i , , , och Bakgrund om Arktiska rådets struktur, centrala begrepp och definitioner Arktiska rådets organisatoriska struktur Förändringar i har ökat vikten av internationellt samarbete i har bidragit till att stärka samarbete, styrning och vetenskaplig kunskap Rådet står inför viktiga utmaningar när det gäller organisatorisk struktur, att fastställa prioriteringar, finansiering av arbetet, och att säkerställa effektiv implementering av frivilliga rekommendationer antagna av medlemsstaterna Ursprungsbefolkningarnas representanter ger värdefulla bidrag i rådet men står inför utmaningar när det gäller möjligheterna att delta Appendix 1 – National audit findings of SAIs of , , the , , and the of Content of the national audits and additional data collection Audit Office (Rigsrevisionen) – performance in the Arctic The Office of the Auditor General of investigated the Norwegian authorities work with the , Council recommendations and matters concerning the intergovernmental work in the The audit report will be submitted to Parliament the Duma when the Joint Memorandum is finalized and signed by all the participating SAIs Audit Office has examined whether receives an effective return from its membership of the Appendix 2 – Acknowledgements ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR sammanfattande iakttagelser och rekommendationer är det viktigaste organet för internationellt samarbete i arktiska frågor. Rådet erbjuder ett forum för diskussion och förhandlingar mellan de arktiska staterna, och producerar vetenskapliga rapporter om tillståndet i den arktiska regionen. Rådet är alltså både ett förhandlingsorgan och ett expertorgan. ledning av revisionsmyndigheterna i och har revisionsmyndigheterna i fem av rådets medlemsländer granskat rådets arbete. har revisionsmyndigheterna i , och medverkat. Revisionsmyndigheterna i och har deltagit som observatörer. Granskningen har resulterat i den gemensamma rapporten : Perspektiv på ett i förändring, rådets arbete och största utmaningar, som bifogas i sin helhet. I det följande redovisar sina sammanfattande iakttagelser och rekommendationer, grundade på den internationella rapporten. Motiv: Den arktiska regionen står inför stora utmaningar. Issmältningen hotar att få allvarliga konsekvenser för ekosystemet och för ursprungsbefolkningarnas ökar möjligheterna att utvinna naturresurser i området, och kortare transportvägar öppnar sig mellan och . är stora på att ska bidra till att möta utmaningarna på ett klokt sätt. Rådet har funnits (det bildades formellt 1996) och har varit med från början. Någon extern granskning av rådets arbete har inte gjorts tidigare. Därför beslutade revisionsmyndigheterna i fem av medlemsländerna, , att göra en gemensam granskning av rådets arbete. Syfte: Den internationella granskningen har identifierat ett antal effektivitetsproblem i Arktiska rådets arbete. Syftet med är att på basis av iakttagelserna från den internationella granskningen göra sammanfattande iakttagelser och rekommendationer riktade till den . Ett annat syfte är att ställa den internationella granskningen till förfogande för riksdagsledamöter och andra som är intresserade av rådets viktiga arbete. ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR Genomförande: Den internationella granskningen bygger på underlag från de medverkande revisionsmyndigheterna om respektive nationella myndigheters arbete i arktiska frågor och gentemot , samt ytterligare underlag inhämtat från rådet. har tidigare publicerat den nationella rapporten i effektivt utbyte av medlemskapet? (RiR 2013:9), som behandlar de svenska myndigheternas insatser i rådet och deras förmåga att utnyttja resultaten av rådets arbete. bedömning i denna rapport var att det rådde bristande transparens i regeringens prioriteringar för arbetet i och att regeringen inte skapat förutsättningar för att implementera relevanta rekommendationer från rådet. Sammanfattningar av alla de deltagande ländernas nationella rapporter ingår i den bifogade internationella rapporten. Där finns också länkar till de fullständiga nationella rapporterna. övergripande iakttagelse från den internationella granskningen är att är ett värdefullt forum för internationella diskussioner och förhandlingar i arktiska frågor, och för att producera vetenskapligt grundad kunskap om utvecklingen i . Insatser har gjorts för att stärka rådet administrativt. Under det svenska ordförandeskapet (2011–2013) har insatser gjorts för att utveckla rådets arbete i kommunikationsstrategiska frågor och för att förbereda inrättandet av ett permanent sekretariat i . Rådet har att hantera stora utmaningar när det gäller organisation, finansiering, prioriteringar mellan olika aktiviteter samt implementering av rådets rekommendationer i medlemsstaterna. ger ett värdefullt underlag för den att möta utmaningarna. Den internationella granskningen ger vidare stöd åt slutsatser i tidigare, nationella rapport angående implementering av rådets rekommendationer samt innebörden av vissa internationella avtal som medlemsstaterna har förhandlat fram genom rådet. Iakttagelserna från den internationella granskningen utvecklas i det följande. Organisation: leds av utrikesministrarna från respektive medlemsland (har en särskild minister för ), som träffas på ministermöten. Däremellan leds rådet av en ämbetsmannakommitté som träffas minst . Rådets arbete är organiserat i sex stående arbetsgrupper och ett antal temporära task forces (för en närmare beskrivning, se den bilagda internationella rapporten). Den organisatoriska strukturen är i sina grundläggande drag oförändrad sedan rådets tillkomst. har verksamheten räknat i antalet pågående projekt ökat kraftigt, och rådet arbetar med betydligt fler ämnesområden . Den organisatoriska effektiviteten i rådets nuvarande organisation har varit föremål för återkommande diskussion men några stora förändringar har inte gjorts. Finansiering: finansierar sin verksamhet genom frivilliga bidrag från medlemsstaterna till enskilda projekt, någon central finansiering finns inte. Enligt några av arbetsgrupperna har detta lett till att lågprioriterade projekt har startats bara för att de har haft finansiering. Mycket tid går åt för att finna finansieringskällor och vissa projekt har måst avbrytas för att de saknat finansiering. finns ingen överblick över rådets totala finansiering och kostnader. Prioriteringar: Det pågår cirka 80 projekt inom . Arbetsgrupperna identifierar nya projekt genom två-åriga arbetsplaner och i viss utsträckning finns också strategiska planer. Under det kanadensiska ordförandeskapet (2013–2015) har ett webbaserat verktyg introducerat för att följa upp projekten. Prioriteringar diskuteras i ämbetsmannakommittén, dock saknas en tydlig mekanism för att prioritera mellan arbetsgrupper och task forces. Implementering: ger rekommendationer till medlemsstaterna i form av ministerdeklarationer och rapporter från arbetsgrupper och task forces. Rekommendationerna är inte bindande men återger medlemsstaternas samlade mening. De är allmänt formulerade och går inte att översätta direkt till konkreta åtgärder. Medlemsländerna har ingen skyldighet att rapportera till rådet i vilken utsträckning de implementerar rådets rekommendationer. Vidare saknar de nationella regeringarna mekanismer för att följa upp om ansvariga myndigheter i respektive land överväger och implementerar rekommendationerna. Dessa iakttagelser överensstämmer med tidigare, nationella rapport om de svenska myndigheternas förmåga att utnyttja resultaten av rådets arbete. I regeringens skrivelse till med anledning av har regeringen redovisat åtgärder för att mer systematiskt överväga och implementera rådets rekommendationer (regeringens skrivelse 2013/14:50, om i ). Internationella avtal: Genom har medlemsstaterna förhandlat fram två avtal som vissa av staterna beskriver som bindande. De är Agreement on Cooperation on Aeronautical and Search and Rescue in the Arctic, , och Agreement on Cooperation on Pollution Preparedness and Response in the Arctic, . Avtalen uppmanar de arktiska staterna att samarbeta, genomföra gemensamma övningar och utbyta information. Avtalen innebär dock inte några förpliktelser för medlemsstaterna att ställa upp med resurser om en olycka skulle inträffa. I tidigare, nationella rapport ansåg att regeringen inte varit transparent i sin framställning av avtalens karaktär och innebörd. I denna fråga gjorde regeringen en annan bedömning i sin skrivelse till angående åtgärder med anledning av . ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR rekommenderar regeringen att ta initiativ i till att: effektivisera den organisatoriska uppbyggnaden av rådets arbete. Den nuvarande organisationen kom i sina grunddrag till under andra förutsättningar än de som rådet nu arbetar under. skapa överblick över rådets totala finansiering och kostnadsutfall. Under det svenska ordförandeskapet (2011–2013) inleddes ett arbete med att inrätta en gemensam budget för rådet, och det kanadensiska ordförandeskapet (2013–2015) har börjat utveckla ett system för att följa upp rådets kostnader. Detta skapar förutsättningar för en samlad ekonomisk uppföljning av rådets arbete. effektivisera de administrativa processerna för att prioritera mellan olika projektförslag. Nuvarande processer säkerställer inte att resurserna kanaliseras till de mest angelägna projekten. förbättra medlemsländernas uppföljning av implementeringen av rådets rekommendationer. Den har tidigare vidtagit sådana åtgärder men mycket återstår för att kunna ge en överblick över implementeringsläget i alla medlemsländerna, och därmed över den praktiska nyttan av rådets rekommendationer. Bilaga : Perspektiv på ett i förändring, rådets arbete och största utmaningar En gemensam promemoria från en multilateral granskning av de arktiska staternas nationella myndigheters arbete med . Genomförd av revisionsmyndigheterna i , , , och . ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR Ett budskap från cheferna för de statliga revisionsmyndigheterna i , , , och Vi är glada över att kunna presentera denna promemoria om resultaten av en gemensam satsning av de statliga revisionsmyndigheterna i fem arktiska nationer på att bättre förstå – ett mellanstatligt forum för att främja samarbete i arktiska frågor – i av ökat intresse för och förändringar i . Detta arbete är viktigt på grund av det internationella intresset för och dess resurser. I synnerhet har ökningar av temperaturen i med åtföljande minskning av istäcket ökat intresset för ekonomisk utveckling av och trycket på ekosystem och ursprungsbefolkningar. bildade de åtta arktiska nationerna som ett mellanstatligt forum på hög nivå för att främja samarbete, koordinering och interaktion mellan de arktiska staterna i gemensamma frågor, särskilt uthållig utveckling och miljöskydd. I rådet ingår , kungariket (inklusive och ), , , , , och . Dessutom ingår i rådet permanenta representanter för urbefolkningar, och observatörer från icke- arktiska nationer och andra grupper. Revisionsmyndigheterna från fem arktiska nationer – ledda och koordinerade av revisionsmyndigheterna i och – samarbetade i en multilateral granskning av nationellt deltagande i . Den multilaterala granskningen har utförts enligt en strategisk plan som undertecknats av de deltagande revisionsmyndigheterna . Genom vårt arbete syftar vi till att förbättra underlaget för statliga beslut om och till att förbättra användbarheten av rådet när det gäller att förstå och hantera arktiska frågor. Våra iakttagelser kan stödja rådet, regeringar, policy-utvecklare, icke- statliga organisationer, allmänheten och forskare, när det gäller att förstå det viktigaste forumet för arktiska frågor, mekanismerna för att utföra rådets arbete och arbetet med att implementera gemensamma överenskommelser. Innehållet i denna promemoria återger de gemensamma iakttagelserna från enskilda granskningar utförda av de fem revisionsmyndigheterna i den utsträckning de är liknande, och de återger inte nödvändigtvis varje enskild revisionsmyndighets synpunkter och slutsatser. Våra viktigaste iakttagelser inkluderar följande: ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR Förändringar i har ökat vikten av internationellt samarbete i . har bidragit till ökat samarbete, ledning och vetenskaplig kunskap. Rådet står inför viktiga utmaningar när det gäller dess organisatoriska struktur, prioriteringar, finansiering av arbetet, och att säkerställa effektiv implementering av frivilliga rekommendationer antagna av medlemsstaterna. Ursprungsbefolkningarna ger viktiga bidrag till rådet, men står inför utmaningar när det gäller möjligheterna att delta. Förutom denna promemoria inbjuder vi er att läsa bifogade sammanfattningar av de nationella granskningarna och att följa hyperlänkarna till varje nationell granskning. är ett viktigt forum för regionalt samarbete och rådet bidrar till att bygga upp vetenskaplig kunskap. Några av de nationella granskningarna påpekar vikten av att fortsätta stärka samarbetet i och innehåller rekommendationer om att stärka det nationella deltagandet i rådet. (projektledare tillsammans med (medverkat i granskningen) den ryska revisionsmyndigheten) För den ryska revisionsmyndigheten (projektledare tillsammans med norska Riksrevisjonen) För US Government Accountability Office (medverkat i granskningen) För danska Rigsrevisionen (medverkat i granskningen) Bakgrund om Arktiska rådets struktur, centrala begrepp och definitioner är det enda forumet för alla de åtta arktiska staterna och med representanter för sex organisationer för ursprungsbefolkningarna. Rådet arbetar genom konsensus mellan de arktiska staterna. Det har sex stående arbetsgrupper och bildar också temporära expertgrupper och task forces för att hantera frågor som ligger utanför arbetsgruppernas områden. Rådet och dess arbetsgrupper har alltid cirka 80 pågående projekt. Rådet antar icke-bindande rekommendationer vid möten , där i allmänhet utrikesministrar representerar varje nation. Ordförandeskapet för roterar mellan de åtta arktiska nationerna , med som nuvarande ordförande, följt av . Per hade totalt 32 länder och organisationer observatörsstatus i rådet. ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR Arktiska rådets organisatoriska struktur Arktiska rådets ministermöten* Arktiska stater (8): , , , Kungariket (inklusive och ), , , och . Permanenta deltagare (6): , , , , Russian Arctic Indigenous People of the North, . Observatörer (32). Länder (12): , , , , , , , , , , , . Icke statliga organisationer (11): on , Arctic Cultural Gateway, , Circumpolar Conservation Union, , , International Union for Circumpolar Health, International Work group for Indigenous Affairs, , , Världsnaturfonden – Globala arktiska programmet. Mellanstatliga och interparlamentariska organisationer (9): Internationella rödakors- och halvmånefederationen, , , , North , , FN:s utvecklings-program, FN:s miljöprogram, FN:s ekonomiska kommission för . SAO*-möten Arbetsgrupper (6) Sex arbetsgrupper utför merparten av rådets tekniska och vetenskapliga arbete: Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) – har till uppgift att mäta nivåer, och bedöma effekterna av antropogena luftföroreningar i alla delar av den arktiska miljön, inklusive mänskliga; dokumentera trender i föroreningar; dokumentera källor och spridningsvägar för föroreningar; undersöka effekten av föroreningar på den arktiska och faunan, särskilt de som används av ursprungsbefolkningarna; rapportera om tillståndet i den arktiska miljön; och ge råd till ministrar om prioriterade åtgärder för att förbättra förhållandena i . Protection of the Arctic (PAME) – I gruppens uppgift ingår policy- utveckling och icke-akut förebyggande av föroreningar och kontrollåtgärder relaterade till skyddet av den arktiska miljön för både land- och sjöbaserad verksamhet. Dessa inkluderar koordinering av åtgärdsprogram och riktlinjer för komplettering av existerande legala arrangemang. Conservation of Arctic and Fauna (CAFF) – I gruppens uppgifter ingår bevarandet av arktisk biologisk mångfald, och att förmedla gruppens iakttagelser till regeringar och invånare i , för att därmed främja uthållig användning av levande resurser. Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR) – Gruppens mål är att bidra till att skydda den arktiska miljön från hotet från eller effekterna av en olycka med utsläpp av föroreningar eller radionuklider. Dessutom behandlar arbetsgruppen frågor som är relaterade till åtgärder för att motverka konsekvenserna av naturkatastrofer. () – Gruppens mål är att föreslå och införa åtgärder av de arktiska staterna för att främja uthållig utveckling i , inklusive möjligheter – liksom att skydda och främja miljön och ekonomin, kultur samt ursprungsbefolkningarnas och arktiska samhällens hälsa. Ett annat mål är att förbättra de miljömässiga, ekonomiska och sociala villkoren för arktiska samhällen som helhet. Arctic contaminants Action Program (ACAP) – Gruppens mål är att minska utsläppen av föroreningar till miljön i syfte att minska identifierade risker med föroreningarna. ACAP uppmanar också till nationella åtgärder för att de arktiska staternas regeringar ska vidta avhjälpande och preventiva åtgärder relaterade till miljögifter och andra utsläpp av föroreningar. ACAP agerar också som en förstärkande och stödjande mekanism för att stimulera till nationella åtgärder för att minska emissioner och andra utsläpp av föroreningar. ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR Task Forces – Ministermötena har tillsatt task forces . En task force har ett tidsbegränsat mandat och fokuserar på att uppnå konkreta resultat och inom prioriterade områden. Följande task forces var verksamma : Task force för att förhindra oljeutsläpp i Task force för åtgärder mot sot och metan Task force för främjande av vetenskapligt samarbete i Ministrar – Ministrar representerar varje medlem i på den högsta nivån. Vanligast är att ministrarna är medlemsländernas utrikesministrar. har en minister för . Ministrarna träffas på Arktiska rådets ministermöten. (SAO) – Tjänstemän på hög nivå (vanligtvis ambassadörer) från de arktiska medlemsstaterna, som möts åtminstone . Det huvudsakliga uppdraget för SAO är att säkerställa implementering av uppgifter beslutade av ministrarna på ministermötena, genom att övervaka arbetet som görs av de permanenta arbetsgrupperna och andra arbetsgrupper inom . Permanenta sekretariatet – inrättade formellt ett permanent sekretariat i , . Sekretariatet tillhandahåller sekreterarservice och administrativ service inom ramen för sitt mandat, och andra funktioner som stöd för . Indigenous Peoples Secretariat (IPS) Arktiska rådets sekretariat för organisationer för ursprungsbefolkningar som har permanent deltagarstatus i rådet. Beläget i men ska flyttas till . Fler centrala begrepp: Arctic Climate Impact Assessment (ACIA) – ACIA, 2004, gjordes som ett svar på en förfrågan från ministrarna i rådet, och är en uppföljning av en preliminär utvärdering av arktiska klimatförändringar utförd av AMAP. Målet för ACIA var att utvärdera och syntetisera kunskap om klimatvariationer och -förändringar och ökad ultraviolett strålning, och att ge stöd åt processer för policy-utveckling och arbetet i Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). ACIA:s uppgift omfattar miljö- och hälsomässiga, sociala, kulturella och ekonomiska effekter och konsekvenser, inklusive policy-rekommendationer. Assessment (AMSA) – AMSA är en direkt uppföljning av Arctic som antogs av ministrarna på rådets möte . PAME ombads att göra en omfattande bedömning av arktisk sjöfart enligt riktlinjer från Arctic (AMSP). är produkten av ministrarnas beslut och antogs på ministermötet . Arctic Environmental Protection Strategy (AEPS) – De arktiska staterna antog AEPS för att, bland annat, samarbeta i vetenskapliga undersökningar, bedöma potentiella effekter på miljön av utvecklingsaktiviteter och hålla regelbundna möten för att bedöma vilka framsteg som gjorts och koordinera framtida åtgärder. inrättades som en förlängning av AEPS. Snow, Water, Ice and Permafrost in the Arctic (SWIPA) – SWIPA är en uppföljning av Arctic Climate Impact Assessment (ACIA). SWIPA-bedömningen (2011) koordinerades med AMAP och togs fram i nära samarbete med (), Programme/Climate and Cryosphere (WCRP/CliC) Project och (). Internationella sjöfartsorganisationen (, IMO) – IMO är för sjöfartens säkerhet och för åtgärder mot utsläpp från fartyg. Organisationen har arbetat på en Polar Code som ska ange huvuddragen i säkerhets- och miljöregler för fartyg i arktiska och antarktiska vatten. havsrättskonvention (The United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS) – UNCLOS (konventionen) antogs och trädde i kraft . Konventionen etablerar en rättslig ordning som täcker alla aspekter av hav och oceaner, bland annat för att säkerställa bevarande och rättvis användning av resurser och den miljön och för att säkerställa skydd och bevarande av havens levande resurser. UNCLOS behandlar också andra frågor som suveränitet, utnyttjanderätter i zoner, och navigationsrättigheter. UNCLOS:s avsnitt 234 behandlar rättigheter för kuststater att utveckla och administrera särskilda regler om mänskliga aktiviteter i istäckta vatten. Olika intressenter använder olika geografiska gränser för att definiera den arktiska regionen. Arbetsgrupperna kan också definiera de geografiska områden som deras arbete täcker, till exempel den röda linjen på kartan – AMAP täcker både höga och subarktiska områden. De havsområden som täcks inkluderar havet så långt söderut som nordlig bredd vid , . Den gröna linjen visar de områden som ingick i undersökningen av levnadsvillkor för befolkningen i (, 2004). ARKTISKA RÅDET – VAD KAN GÖRA FÖR ATT MÖTA RÅDETS UTMANINGAR Gräns för enligt AMAP Gräns för enligt AHDR Källa: Framtagen av , , nedladdad från . Förändringar i har ökat vikten av internationellt samarbete i Förändringar i som är relaterade till global uppvärmning, minskat istäcke och ökade möjligheter till ekonomisk utveckling och transporter, har ökat vikten av samarbete i regionen. Dessa förändringar skapar möjligheter till ekonomisk utveckling men medför också utmaningar för miljön.