rir · H3B516 · 2015-06-29 00:00:00 — – något att räkna med? STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – något att räkna med? har granskat hur regeringen och redovisar statens finansiella tillgångar och skulder och huruvida redovisningen uppfyller rimliga krav på transparens och om värderingen är relevant och håller god kvalitet. Granskningen fokuserar på om regeringen värderar, sammanställer och återrapporterar de finansiella tillgångarna och skulderna på ett sätt som gör att detta kan utgöra ett ändamålsenligt underlag för finanspolitiska överväganden och för beslut i enskilda frågor. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektörerna har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , och STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Förmögenhetens roll i den ekonomiska politiken Varför är det nödvändigt med en riktig värdering av förmögenheten? Statens balansräkning – en övergripande bild Avkastningen på tillgångar och skulder Vad är det som påverkar den finansiella förmögenhetens utveckling? Regeringens uppföljning av finansiella tillgångar och skulder Regeringens redogörelse för företag med statligt ägande Stora skillnader i värderingen av statens ägande i onoterade bolag Olikheter avseende hanteringen av risker 4 Jämförelse av olika sammanställningar Stora skillnader i årsredovisningen och finansräkenskaperna Olika syften, struktur och regelverk Sammanställningarna är svåra att tolka Uppföljningarna har i första hand andra syften än att skapa god överblick STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Stora skillnader i värdering En lättillgänglig bild saknas Risker i statens balansräkning Värdering och det finanspolitiska ramverket Bilaga 2 En jämförelse av årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna Bilaga 3 Några poster står för huvuddelen av det samlade värdet GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat hur regeringen och redovisar statens finansiella tillgångar och skulder och huruvida redovisningen uppfyller rimliga krav på transparens samt om värderingen är relevant och håller god kvalitet. Statens förmögenhet har traditionellt inte rönt någon större uppmärksamhet i den ekonomisk-politiska diskussionen. Fokus har legat på att hålla ordning i de offentliga finanserna. Överskottsmålet och utgiftstaket har varit grundpelarna i det finanspolitiska regelverket. har vidareutvecklats men grunderna är desamma. Staters skulder har alltid varit en viktig faktor för investerare som köper statspapper, speciellt om skulderna närmar sig nivåer som skapar oro för återbetalningsförmågan. I takt med att statsskuldskvoten sjunkit ned till vad som internationellt betraktas som en låg nivå har frågan om statens skulder fått minskad uppmärksamhet i . I euroområdet har utvecklingen varit den motsatta och statens skuldsättning har varit en viktig fråga för utformningen av den ekonomiska politiken i flera länder. Intresset för staters tillgångar har emellertid varit mer begränsat såväl internationellt som i . Enskilda poster har diskuterats emellanåt men som helhet har analysen av de statliga tillgångarna varit begränsad. Motiv: En hög kvalitet och relevans i sammanställningar av statens finansiella tillgångar och skulder är viktigt ur flera perspektiv. För det första är det angeläget att öka insikten om att det finns mycket stora ekonomiska värden i staten och att det är essentiellt att dessa förvaltas väl. För det andra är det stor variation mellan olika uppskattningar av statens ekonomiska ställning och det är viktigt att det finns en god bild av vilka värden som hanteras. Slutligen utgör balansräkningen en del av beslutsunderlaget för att bedöma frågor om generationsrättvisa. Syfte: Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen värderar, sammanställer och återrapporterar de finansiella tillgångarna och skulderna på ett sätt som gör att detta kan utgöra ett ändamålsenligt underlag för finanspolitiska överväganden och för beslut i enskilda frågor. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Bedömningsgrunder: har i granskningen utgått ifrån bestämmelserna i regeringsformen och budgetlagen. Enligt regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar. beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Vidare innehåller budgetlagen grundläggande krav om att hög effektivitet ska eftersträvas och att god hushållning ska iakttas i statens verksamhet. Detta förutsätter i sin tur en uppföljning och återrapportering av statens finansiella tillgångar och skulder som är anpassad därefter. Genomförande: Granskningen har skett utifrån studier av olika aktörers beskrivningar av statens tillgångar och skulder. Arbetet har innefattat intervjuer med företrädare från , , och samt dokumentstudier av propositioner, årsredovisningen för staten m.m. Det är nödvändigt att beskriva det verkliga värdet av statens förmögenhet 1 För att få en rättvis bild över statens ekonomiska ställning och skapa förutsättningar för en god hushållning av statens resurser bör statens förmögenhet i något sammanhang värderas till sitt verkliga värde. En analys och en riktig värdering av de statliga tillgångarna, speciellt i ett land som har omfattande tillgångar, bidrar till att ge en väldokumenterad bild av ett lands statsfinansiella läge. För ett land som med stora finansiella tillgångar är detta extra intressant då bilden av landets finansiella position förbättras. En central fråga inför alla beslut är vilket underlag som står till buds. Ett fullgott beslutsunderlag bör bland annat ge beslutsfattarna en god bild av vilka värden som står på spel och vilka risker som är förknippade med verksamheten och därmed med beslutet ifråga. Det handlar dels om beslut i enskilda frågor, dels om finanspolitiska överväganden på ett mer allmänt plan. Fördelningen mellan olika generationer är ett exempel på det . En viktig del i förvaltningen av statens tillgångar är att upptäcka och hantera risker i tillgångsmassan. En riskbedömning är ofta nära sammankopplad till värdet av en tillgång. Ju större värden desto högre risk, allt annat lika. Stor skillnad mellan olika beräkningar Statens nettoförmögenhet beräknas i flera olika sammanhang med markant skilda resultat. Enligt de finansiella posterna i årsredovisningen för staten uppgår statens finansiella nettoförmögenhet till minus medan Några värderingsbegrepp beskrivs i bilaga 1. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER finansräkenskaperna redovisar minus 440 miljarder kronor.2 Skillnaderna uppkommer genom att vad som utgör staten definieras olika samt att beräkningarna baseras på olika värderingsprinciper. I de ekonomiska propositionerna syftar regeringens uppföljning i huvudsak till att belysa hur den finansiella ställningen kommer att påverkas av det förväntade budgetutfallet och den prognostiserade ekonomiska utvecklingen. När det gäller förmögenhetsutvecklingen bortses i stort sett från framtida värdeförändringar trots att dessa historiskt svarat för en betydande del av förmögenhetsuppbyggnaden. Det ger en icke rättvisande bild av den statliga och offentliga sektorns förväntade förmögenhetsutveckling. Vad som ska presenteras i årsredovisningen för staten styrs av budgetlagen (2011:203). Lagen ger regeringen möjligheter att till stor del bestämma innehåll och form för det som redovisas. Årsredovisningen för staten syftar till att ge underlag för uppföljning och beslut som ett led i styrningen av den statliga verksamheten. medför bland annat att statens bolag värderas med kapitalandelsmetoden, d.v.s. statens andel av bolagens justerade egna kapital. I en annan publikation från regeringen, Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande, görs en annan uppskattning av värdet på statens bolag än i årsredovisningen för staten och skillnaden uppgår till . Det finns stora skillnader mellan den förmögenhet som redovisas i årsredovisningen för staten och den som redovisas för den statliga sektorn i de ekonomiska propositionerna. Det hänger samman med att beräkningarna i propositionerna i princip utgår ifrån finansräkenskaperna. Finansräkenskaperna har i grunden ett annat syfte än årsredovisningen för staten. I finansräkenskaperna eftersträvas att alla finansiella tillgångar och skulder ska värderas till marknadspris. Finansräkenskaperna är en del av den officiella statistiken och det finns ett internationellt regelverk som styr dess utformning. konstaterar att SCB inte valt att följa den övergripande principen om marknadsvärdering fullt ut utan istället värderar de onoterade statliga bolagen till eget kapital, vilket regelverket dock tillåter. Enligt bedömning ger en marknadsvärdering i många fall en bättre bild av statens förmögenhet. Ett exempel på hur olika värderingsprinciper genererar olika bilder av statens förmögenhet är hanteringen av statliga onoterade bolag. Enligt årsredovisningen har statens förmögenhet stigit med genom en värdeökning av dessa bolag. Den marknadsvärdering som regeringen gör av samma bolag i verksamhetsberättelsen visar däremot att statens förmögenhet minskat med . 2Siffran skiljer sig från den officiella data som publicerades . SCB har dock meddelat att en felräkning på har uppmärksammats. I nästa version av finansräkenskaperna kommer denna att korrigeras. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? En lättillgänglig bild saknas Det faktum att det figurerar olika uppgifter om statens ekonomiska ställning i olika publikationer kan vara förvirrande och för en lekman är det sannolikt svårt att förstå varför skillnaderna uppstår. Skillnader i avgränsningar och värderingsprinciper gör det svårt att skaffa sig en helhetsbild över statens finansiella läge. Någon lättillgänglig och överskådlig bild presenteras inte i någon publikation. I årsredovisningen för staten återfinns förvisso en jämförelse mellan hur regeringen och SCB värderar posterna i statens balansräkning i en not men det kräver goda förkunskaper för att tillgodogöra sig den informationen fullt ut. Regelverken som styr finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten ger återverkningar på resultaten på ett sätt som inte alltid befrämjar en god överblick över statens ekonomiska ställning. visar granskningen av den finansiella delen av balansräkningen att relativt få poster står för huvuddelen av det samlade finansiella värdet. För många av dem finns det , om än i olika underlag, värderingar som beskriver det verkliga värdet. Förutsättningarna för att åstadkomma en uppföljning som ger en bättre överblick är därför god. anser att regeringen i något sammanhang bör ge en samlad och lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. I en sådan redovisning bör det framgå att det kan finnas flera bilder över statens ställning. Det bör vidare framgå vilka syften som styrt sammanställningen samt hur dessa påverkat valet av värderingsprinciper och definitionen av staten. Värdering och beskrivning av risker bedömning är att regeringens redovisning av riskerna som är förknippade med de statliga tillgångarna är otillfredsställande.3 Framför allt värderas statliga onoterade bolag till låga värden. De verkliga värdena är ofta väsentligt högre, vilket även framgår av de värderingar som redovisas i rapporten för företag med statligt ägande. Hur tillgångar och skulder värderas påverkar möjligheterna att göra adekvata riskbedömningar. I många situationer skulle en marknadsvärdering av statens bolag utgöra ett bra beslutsunderlag. Det gäller vid enskilda beslut som påverkar ett statligt bolag, vid uppföljning av statens förmögenhet och för att kunna göra en riktig uppskattning av riskerna i ett bolag. Vad gäller skuldsidan så har Riksgälden ett samlat ansvar för dels statsskuldsförvaltningen och dess risker, dels för statliga garantier och dess risker. För tillgångssidan finns det inte någon myndighet som har ett samlat ansvar för förvaltningen av tillgångarna och/eller hanteringen av riskerna. Ansvaret vilar därför på regeringen. För en utförlig diskussion se (2015c), Regeringens hantering av risker i statliga bolag. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Sammantaget finns det goda skäl till att såväl analysera risker som att samlat beskriva för och allmänheten vilka risker som återfinns i statens balansräkning. En sådan beskrivning bör inkludera vilka konsekvenser de samlade riskerna kan få för statens kapitalnetto, det vill säga statens intäkter och utgifter. beslöt regeringen – efter ett tillkännagivande av – att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av ett förändrat överskottsmål. En del i ett sådant underlag kan komma att handla om hur den offentliga sektorns ekonomiska läge ser ut. Detta inkluderar värderingsfrågor och skulle överskottsmålet kompletteras med ett mål för offentliga sektorns förmögenhet, som bland annat diskuterat,4 visar den stora skillnaden mellan årsredovisningen för staten och SCB:s nationalräkenskaper på betydelsen av avgränsningar och värderingsprinciper. Förutom skillnaden i den finansiella förmögenheten finns även skillnader avseende värderingen av de reala tillgångarna. Sammantaget uppgår differensen mellan nettoförmögenheten i årsredovisningen och nettoförmögenheten beräknad enligt nationalräkenskapernas principer till hela . Regeringen bör i något sammanhang ge en lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. I en sådan redovisning bör det framgå att det finns flera bilder över statens ställning. Genom att samlat beskriva och klargöra syftet med olika sammanställningarna kan en tydligare bild ges över statens ställning och hur olika värderingsprinciper och avgränsningar påverkar resultatet. Regeringen bör informera om utsikterna för kapitalnettot och hur de samlade riskerna i balansräkningen kan komma att påverkar dessa utsikter. En sådan information bör utgöra en naturlig ingrediens i underlaget för finanspolitiska avvägningar. Regeringen bör se över syftet med redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna. bör marknadsvärdera åtminstone de större onoterade statliga bolagen i finansräkenskaperna. 4 (2008), Svensk finanspolitik. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har större finansiella tillgångar än många andra länder. har de offentliga tillgångarna överstigit skulderna, och uppgick den finansiella förmögenheten till av BNP.5 I många andra länder i är situationen annorlunda. Där är ofta skuldsidan på den offentliga balansräkningen betydligt större än tillgångssidan. I euroområdet är den genomsnittliga statskulden av BNP och när de finansiella tillgångarna räknats av återstår fortfarande en nettoskuld på 73 procent.6 Intresset för staters tillgångar har varit begränsat såväl internationellt som i . Enskilda poster har diskuterats emellanåt men som helhet har analysen av de statliga tillgångarna varit begränsad. En uppföljning av de offentliga tillgångarna kan emellertid bidra till att ge en väldokumenterad bild av ett lands statsfinansiella situation. Regeringen har uppdrag att förvalta statens tillgångar och skulder. kan konstatera att värderingar och sammanställningar av statens finansiella tillgångar och skulder utgör viktiga underlag för denna förvaltning samt olika typer av finanspolitiska beslut. En naturlig utgångspunkt är att staten bör ha en god bild av vilka risker som är förknippade med balansräkningen. Under den förstudie som genomförde framkom indikationer om brister och problem avseende de underlag som beskriver värdet av statens finansiella tillgångar och skulder. I förstudien blev det tydligt att regeringens uppföljning i de ekonomiska propositionerna hade en tydlig inriktning mot balansräkningens skuldsida. Ur ett hushållningsperspektiv anser att det är angeläget att öka insikten om att det även finns mycket stora ekonomiska värden på balansräkningens tillgångssida och att det är viktigt att dessa förvaltas väl. Ytterligare ett problem som framkom i förstudien var att det finns stora skillnader i den uppföljning som regeringen lämnar till i olika 5OECD Economic Outlook, . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Den finansiella ställning som presenteras i Årsredovisning för staten 2014 är hela lägre än den ställning som presenteras i finansräkenskaperna. har också vid ett flertal tillfällen efterfrågat en bättre redovisning av den offentliga förmögenheten. Önskemålet om en bättre uppföljning framfördes första gången i samband med att rådet diskuterade motiven bakom det finanspolitiska ramverket och överskottsmålet.7 Syftet har varit att granska om regeringen värderar, sammanställer och återrapporterar de finansiella tillgångarna och skulderna på ett sätt som gör att detta kan utgöra ett ändamålsenligt underlag för: beslut i enskilda frågor som har betydelse för statens finansiella ställning. Ett övergripande syfte har varit att undersöka om de finanspolitiska underlagen är relevanta och tillräckliga. Granskningsobjekt har i första hand varit regeringen och de kalkyler som presenteras i de ekonomiska propositionerna och i årsredovisningen för staten. Även SCB har varit granskningsobjekt i sin roll som ansvarig för produktionen av finansräkenskaperna. SCB producerar räkenskaperna på uppdrag av som är statistikansvarig myndighet. Det finns flera regelverk som styr den statistikproduktion och uppföljning som syftar till att beskriva statens förmögenhet. Finansräkenskaperna, som utgör grund för beräkningarna i de ekonomiska propositionerna, styrs av ett internationellt regelverk (ENS 2010).8 Återkommande granskas denna statistikproduktion av när rapporterar in sin officiella statistik på området. Av 10 kap. budgetlagen (2011:203) framgår hur regeringen ska utforma redovisningen av tillgångar och skulder i årsredovisningen för staten. Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) styr myndigheternas redovisning som sedan konsolideras i årsredovisningen (2008), Svensk finanspolitik, s. 8. 8ENS 2010 och Europeiska rådets förordning (EU 549/2013) om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER granskar myndigheternas och statens årsredovisningar och kontrollerar att regelverket efterlevts. Trots tämligen utförliga regelverk och kvalitetskontroller upplever dock flera aktörer att uppföljningen är ofullständig och svår att förstå.9 Tidigt i granskningen stod det klart att detta problem inte i första hand berodde på bristande regelefterlevnad. Ett problem som identifierades var att uppföljningarna inte upplevs belysa vissa angelägna problemställningar på ett i sammanhanget adekvat sätt. En del i granskningen har därför varit att analysera varför en uppföljning av statens förmögenhet behövs. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i den statliga verksamheten. Detta förutsätter i sin tur en uppföljning av de finansiella tillgångarna och skulderna som är anpassad därefter. I övrigt har regeringen enligt 9 kap. 8 § regeringsformen ansvaret för förvaltningen och förfogandet över statens tillgångar. beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Vidare påpekar regeringen i skrivelsen om sin ägarpolicy att den även har uppdrag att aktivt förvalta statens ägande i bolag så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga. Med dessa uppgifter följer också ett återrapporteringskrav till . För finanspolitiska överväganden är det ofta viktigt att belysa hela den offentliga sektorn. Av tidsskäl har det dock inte varit möjligt att granska alla delar av den offentliga förmögenheten, utan granskningen har inriktats mot finansiella tillgångar och skulder i staten. Staten är en naturlig avgränsning för , som staten har tillgångar och skulder av många olika slag. Den kunskap och de probleminsikter som framkommer i en granskning av staten kan därför sannolikt även vara till gagn för beslutsunderlag som rör övriga sektorer i den offentliga sektorn. Granskningen har således i första hand analyserat återrapporteringen av statens finansiella tillgångar och skulder. Arbetet har vidare inriktas mot tillgångar och skulder som har stor betydelse för nettoställningen och vars värdering avviker från marknadsvärdet eller andra liknande värderingsmetoder. Ett särskilt fokus har också riktats mot områden där det råder otydlighet om vilka tillgångar och skulder som bör ingå i rapporteringen av ett finansiellt netto. (2008), Svensk finanspolitik, s 8 och (2015b), Transparens i Årsredovisningen för staten 2014. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Granskningen har inte omfattat hur informationen kring värden och risker i balansräkningen har utnyttjats inom interna beslutsprocesser. En viktig frågeställning i granskningen har varit att identifiera varför det är viktigt att följa upp de finansiella tillgångarna och skulderna. För att svara på frågan har underlag och kunskap inhämtats från interna arbete med att analysera riskerna i statens balansräkning. Detta arbete genomfördes under hösten 2014.10 Även andra dokumentstudier har genomförts. För att kartlägga de statistiska underlag som finns samt regeringens rapportering i olika sammanhang har dokumentstudier och intervjuer genomförts. Företrädare för , , och bolagsenhet har intervjuats. Den jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten som presenteras i avsnitt 4 och bilaga 2 har åstadkommits via ett nära samarbete med SCB och , de två myndigheter som arbetar med att upprätta de båda underlagen. I avsnitt 2 diskuteras varför det är viktigt att följa upp statens finansiella tillgångar och skulder. Avsnittet avhandlar förmögenhetens roll i den ekonomisk-politiska diskussionen, varför det är viktigt med en riktig värdering av förmögenheten samt vilken betydelse förmögenheten har för statens finanser. I avsnitt 3 analyseras regeringens återrapportering till . De finansiella tillgångarna och skulderna återrapporteras i tre olika typer av dokument: årsredovisningen för staten, de ekonomiska propositionerna och i en särskild redogörelse för företag med statligt ägande. Avsnitt 4 innehåller en jämförelse av de två statistiska och redovisningsmässiga sammanställningar som finns över statens samlade finansiella tillgångar och skulder. Där analyseras varför det uppstår stora skillnader mellan redovisningen i finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten. Slutsatser och rekommendationer presenteras slutligen i kapitel 5. 10 (2015a), Risker för staten utifrån redovisningen i statens balansräkning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2.1Förmögenhetens roll i den ekonomiska politiken En viktig komponent i den ekonomiska politiken har varit att hålla ordning på de offentliga finanserna. Efter budgetsaneringen som följde på 1990-talskrisen skapades ett regelverk för att säkerställa god ordning i de offentliga finanserna. Överskottsmålet och utgiftstaket har varit grundpelarna i det regelverket. Det finanspolitiska ramverket har vidareutvecklats men grunderna är desamma. Det kanske viktigaste verktyget har varit överskottsmålet; att det offentliga överskottet ska uppgå till en procent av BNP över konjunkturcykeln. Statens balansräkning har inte fått någon större uppmärksamhet i den ekonomisk-politiska diskussionen. Staters skulder har förvisso alltid varit en viktig faktor för investerare som köper statspapper, speciellt om skulderna närmar sig nivåer som skapar oro för återbetalningsförmågan eller för värdet på obligationerna, vilket kan reduceras genom inflation eller växelkursförändringar.