rfr · H20WRFR2 · 2015-02-04 00:00:00 — Hur ska vi veta om nästa generation helst vill ha samma resursuppsättning eller om de föredrar att vi som lever nu gör slut på vissa resurser men i gengäld utvecklar ny teknik som motsvarar ett högre värde? Vi skulle eventuellt kunna göra en värdering av naturkapital , men hur ska vi veta om naturkapital kommer att värderas högre än annat kapital ? Och går det alls att sätta ett monetärt värde på exempelvis en naturupplevelse? Andra har menat att diskussionen om samhällsekonomiska analyser och hållbar utveckling har kretsat för mycket kring metodens pålitlighet, till exempel om rätt värden tillämpas. I stället borde diskussionen handla om metodens giltighet, det vill säga hur väl den undersöker det man vill undersöka. Enligt dessa personer är samhällsekonomiska analyser en operationalisering av begreppet samhällsekonomisk lönsamhet, vilket är ett annat mål än hållbar utveckling. Samhällsekonomiska analyser bör därför kompletteras med andra beslutsunderlag. Delvis förknippat med detta är ståndpunkten att samhällsekonomiska analyser inte är den rätta metoden för att svara på hur resurser ska fördelas, utan att det är politikens uppgift att göra sådana bedömningar. Så länge det inte finns någon objektiv metod för att göra sammanvägningar mellan olika politiska mål är det endast beslutsfattare som ska göra sådana avvägningar. De samhällsekonomiska analysmetoderna har av kritiker ansetts reducera en komplex verklighet; hållbar utveckling är enligt dem ett för sammansatt och flerdimensionellt fenomen för att med rättvisa kunna fångas i en samhällsekonomisk analys. Tillämpningen av metoderna har också kritiserats för att bortse från värden som speglar hållbar utveckling. Även om dessa värden diskuteras i underlagen får de enligt kritikerna sällan någon betydelse när rangordningen mellan olika objekt görs. Kritikerna har pekat på inkonsekvenser i analysernas slutsatser – till exempel har vissa analyser bedömts bidra till en långsiktigt hållbar transportförsörjning även om miljöpåverkan har redovisats som negativ. Likaså har samhällsekonomiskt olönsamma projekt beskrivits som långsiktigt ekonomiskt hållbara. Uppmärksamhet har också riktats mot att det ibland saknas värden som speglar hållbar utveckling. Flera pekar på att det helt saknas värden eller att det behövs förbättrade värden för exempelvis intrång, vattenföroreningar, buller, skadade och trängsel. En del områden behöver uppdateras – ett exempel är hur ett eventuellt förändrat miljömedvetande fångas i olika värderingar. Man pekar också på att det finns sämre metoder och värden för bland annat sjö- och luftfart än väg- och järnvägstransporter. I andra fall riktas kritik mot enskilda värden. Två av de mest omdiskuterade områdena är koldioxidvärdet och diskonteringsräntan. Olika metoder har prövats för att få fram ett koldioxidvärde, men någon enighet har inte uppnåtts. Frågan har ställts om diskontering över huvud taget är förenlig med hållbar utveckling, i bemärkelsen intragenerationell rättvisa. ränta innebär att nytta värderas lägre än nytta , vilket kan anses gå stick i stäv med hållbarhetstanken om att varje generation ska ha tillgång till samma mängd resurser som förutvarande. Även ett projekts ekonomiska livslängd speglar hur framtidens intressen ställs mot samtidens, eftersom åtgärden tar till exempel mark i anspråk, mark som inte kan användas till andra ändamål. Det finns olika åsikter om huruvida de 40 eller som ofta tillämpas är en lång eller . menar att tidsperspektivet borde vara längre. Trafikprognoser anses av vissa få för stor betydelse i analyserna. empelvis järnvägstrafiken antas öka kommer också järnvägsprojekt att bedö- mas som mer lönsamma. Likaså nämns åsikten att kvantiteten resande är mer avgörande för den långsiktiga hållbarheten än enskilda projekt. resande kan till exempel ”äta upp” olika miljöförbättrande insatser. ning till detta finns det också de som menar att det är bättre att utgå från det totala behovet av kommunikationer i stället för att räkna på separata projekt. Ytterligare en kritik är att analyserna är otydliga och svåra att förstå. gängliga analyser gör det svårare för medborgarna att ta del av analyserna och förhindrar extern insyn och granskning. Så länge begreppet hållbar utveckling är odefinierat är det också besvärligt att förstå vad som avses med hållbarhet i Likaså finns det röster som menar att problemen kan härledas till otydligt formulerade transportmål och målkonflikter. 10.2.2 Försvar av metoderna och tillämpningen av dem Andra menar att metoderna ger det bästa möjliga beslutsunderlaget när prioriteringar ska göras. Vi kan visserligen inte veta vad framtidens människor värderar, men metoderna är ett strukturerat sätt att identifiera och summera kostnader och nyttor. Idealt fångar dessutom metoderna hållbar utveckling, om det är något som individerna värderar och därmed uttrycker i sin betalningsvilja. Frågan ställs om vilken metod som skulle vara mer objektiv – analysernas systematiska genomgång av olika positiva och negativa konsekvenser är just en metod för att fånga alla tänkbara aspekter av en fråga. Om inte samhällsekonomisk analys används är risken betydligt större att enbart enskilda särintressen får komma till tals. En naturupplevelse har inget marknadsvärde, men saknar för den sakens skull inte ett värde. Om detta värde tydliggörs ökar möjligheten att sådana aspekter vägs in när beslut fattas. Några förespråkare menar att begreppet hållbar utveckling visserligen är svårt att definiera, men kan ses som en påminnelse om att kompensera för metodernas tendens till kortsynthet och om att också väga in andra värden än de som traditionellt har hört till en samhällsekonomisk analys. Samhällsekonomisk effektivitet och hållbarhet kan gå att förena om man kan enas om vissa villkor. Det kan vara att man accepterar en viss klimatpåverkan eller andra negativa effekter av transporter. Givet dessa villkor kan metoderna hjälpa till att hitta bästa möjliga alternativ. Att miljö och andra aspekter av hållbar utveckling inte alltid får så stort genomslag i analyserna knyter an till den så kallade miljöparadoxen, menar vissa forskare. Paradoxen syftar på att analyserna sällan ger utslag för miljönyttor, trots att trafikens miljökostnader i allmänhet uppfattas som stora. Or- saken är att enskilda infrastrukturinvesteringar inte får så stor betydelse för de totala trafikvolymerna och att det är volymerna som är avgörande i längden, snarare än hur man väljer mellan olika investeringsförslag. Man måste också vara uppmärksam på hur åtgärder kopplas till mål, framhåller några av de som förespråkar samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn. Det är enligt dem inte säkert att det alltid är en investering som ger bäst resultat för att nå hållbarhetsmål. I stället kanske införandet av ett styrmedel skulle få större effekt, eller – vilket kanske ska uppfattas lite provocerande – att investera i exempelvis miljöprojekt i något annat land. Metodens förespråkare menar vidare att de värden som tas fram faktiskt speglar de värderingar som finns i befolkningen på ett rimligt sätt. Ett exempel är användningen av diskonteringsränta, alltså att framtida nyttor värderas lägre än samtida. Diskontering har sin utgångspunkt i undersökningar som visat att människor värderar nytta högre än samma nytta längre fram i tiden. Det är också möjligt att framtida generationer kommer att vara rikare än vår och att de därmed kommer att ha bättre förutsättningar att hantera exempelvis klimatutmaningar. För att pröva metodernas tillförlitlighet och för att bemöta kritik om att analyserna inte tar tillräcklig hänsyn till exempelvis miljöaspekter har forskare valt att ändra olika värden och se om man får en annan prioriteringsordning. Resultatet har visat att det inte leder till så stora effekter; prioriteringsordningen mellan olika åtgärder består, vilket kan ses som ett belägg för att analyserna är väl fungerande beslutsunderlag. På samma sätt som metoderna ställer stora krav på att få med alla relevanta aspekter kräver de också att man är uppmärksam på risken för dubbelräkning, alltså att en och samma nytta räknas . Några forskare menar att vissa hållbarhetsvärden är överskattade. Ett exempel är koldioxidvärdet. Ett skuggpris satt utifrån politiska mål ger ett felaktigt värde, menar dessa forskare, vilket kan leda till att vägprojekt blir systematiskt undervärderade. Sammanfattningsvis menar metodens förespråkare att analyserna är bra beslutsunderlag. De speglar rådande värderingar och ger god vägledning till vilka åtgärder som ger större lönsamhet än andra. Därmed inte sagt att analyserna ska vara det enda beslutsunderlaget – beslutsfattare kan också ha andra hänsyn än samhällsekonomisk effektivitet. Att analyserna fortfarande har potential att utvecklas är inte så konstigt med tanke på att hållbarhetsaspekter förts in i analyserna relativt . 10.3 Var står vi ? Den tidigare ansvariga myndigheten har beskrivit att man valde att börja föra in exempelvis miljöperspektivet i analyserna utan att för den skull göra anspråk på att från början täcka alla aspekter av hållbar utveckling. grunden till dagens situation, där hållbarhetsperspektivet ingår till en del och på ett ibland otydligt sätt. pågår dock ett samtal om och ett arbete med att hitta sätt att få hållbarhetsperspektiven belysta i beslutsunderlagen och arbetet med att fånga hållbar utveckling i de samhällsekonomiska analyserna präglas av ökade ambitionser. efterlyser Trafikanalys mer strate- giskt arbete och att frågorna prioriteras. Konkreta åtgärder som har genomförts av för att förbättra ana- lysernas möjligheter att fånga ett hållbarhetsperspektiv är exempelvis ökad dokumentation och bildandet av en samarbetsgrupp mellan samhällsekonomer Förbättrade metoder för fördelningsanalyser är ett annat på- Man försöker även förfina verktygen för att i efter- hand stämma av beslutsunderlagen mot det verkliga utfallet. betar också kontinuerligt med att fånga upp nya forskningsrön och förändrade värderingar i befolkningen. Man identifierar områden där det behövs upp- dateringar eller bättre underlag och publicerar en utvecklingsplan där särskilt högt prioriterade områden pekas ut. Många frågor återstår att besvara. Hur ska vi förhålla oss till att det vi gör i dag påverkar kommande generationer? Går det att sätta ett värde på hållbar- Bör man över huvud taget göra det? Vilka värden ska i sådana fall sägas representera en hållbar utveckling? Och vilken metod ska man använda för att få fram dessa värden på bästa sätt? Finns det andra analyser än samhälls- ekonomisk analys som bättre fångar hållbarhetsmålen? Hur viktigt är det att diskutera hållbar utveckling i infrastrukturplaneringen, i relation till den totala Och hur ska man i beslutsunderlagen väga hållbarhets- mål mot andra politiskt uppsatta mål? Det finns förutsättningar att bättre kunna besvara frågorna. pågår mycket forskning inom såväl nationalekonomi som inom transporter, hållbar utveckling och miljö. har en lång tradition av att arbeta med metoderna, man samarbetar med både andra myndigheter och forskar- samhället och Trafikanalys har till uppgift att följa det arbetet. ekonomiska analysmetoderna sprids till fler områden, vilket kan leda till fler och bredare erfarenheter och därmed till metodutveckling. samarbete mellan olika myndigheter har i uppgift att utveckla den praktiska tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, vilket kan komma att ge Det pågår även utveckling av alternativa eller kom- Med andra ord arbetar många aktörer för ännu mer hållbara analyser inom transportsektorn. Betänkande 1997/98:TU10, Transportpolitik för en hållbar utveckling. Betänkande 2001/02:TU2, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Betänkande 2008/09:TU2, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt. Betänkande 2012/13:TU2, Transportsystemets inriktning. (2000), Vad är hållbar utveckling? Bilaga 7 till /2000. Proposition 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling. Proposition 2001/01:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Proposition 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt. Proposition 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. Proposition 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. Rapporter från 2009/10:RFR 13, Samhällsekonomisk kalkylering – referat från trafikutskottets seminarium . Riksdagsskrivelse 1997/98:266, Transportpolitik för en hållbar utveckling. Riksdagsskrivelse 2001/02:126, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Skrivelse 1992/93:13 med redogörelse med anledning av om miljö och utveckling – UNCED. Skrivelse 2005/06:126, Strategiska utmaningar – en vidareutveckling av en svensk strategi för hållbar utveckling. SOU 1997:35, Ny kurs i trafikpolitiken. SOU 2001:2, Effektiv hushållning med naturresurser. SOU 2009:83, Miljömålen i nya perspektiv. SOU 2013:68, Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (dir. 2014:165). 2014/15:RFR2 KÄLLOR , , , , (2006), Samhällsekonomiska aspekter och mått på hållbar utveckling, ITPS. , (2013). ”Mer vägar och mindre järnvägar?” i m.fl. (2013), Investeringar in ? En om behovet av infrastruktur, 2013:5. , , (2010), En effektiv klimatpolitik. Bångman, (2006), Equity in welfare evaluations. The rationale for and effects of distributional weighting. Bångman, (2012), Transportsektorns samhällsekonomiska analyser och skattefaktorer. , , , , (2012), Is CBA ranking of transport investments robust? CTS Working Paper 2012:30. , (2009), ”Den samhällsekonomiska kalkylmodellen – så används den i trafikverkens planering”, Samhällsekonomisk kalkylering – referat från trafikutskottets seminarium , 2009/10:RFR13. , , (2012), ”Do cost–benefit analyses influence transport investment decisions? Experiences from the Swedish transport investment plan 2010-21”, Transport Reviews 32, 2012. (2013), Investeringar in ? En om behovet av infrastruktur, 2013:5. EU (2001), Rådets 2340:e möte – transport/telekommunikation. , (2010), ”Finns det alternativ till den samhällsekonomiska analysmodellen?”, Rapporter från 2009/10:RFR 13, Samhällsekonomisk kalkylering – referat från trafikutskottets seminarium . (2000), Vad är hållbar utveckling? Bilaga till /2000. FN/IPCC (2007), Climate change . Mitigation of climate change. FN (2010), Sustainable Development: From to 2012. , J-O m.fl. (2010), Vägar och järnvägar – barriärer i landskapet. , (2014), Att resa rätt är stort, att resa fritt är större. Kommunala planerares föreställningar om hållbara resor, . , m.fl. (2003), Fart eller miljö: är avvägningarna rimliga? En analys av underlaget för samhällsekonomiska bedömningar av väginvesteringar. , , (2008), Samhällsekonomisk analys. En introduktion till mikroekonomin. KÄLLOR 2014/15:RFR2 , (2013), ”Vet vi om transportinvesteringar är lönsamma?”, i m.fl. (2013), Investeringar in ? En om behovet av infrastruktur, 2013:5. ITPS (2006), Samhällsekonomiska aspekter och mått på hållbar utveckling. , (2008), ”Målen för transportpolitiken – två kritiska punkter”, bilaga till Förslag till ny transportpolitisk målstruktur, Rapport 2008:2. , (2013), ”Beslutsunderlag för trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd” i Investeringar in ?, 2013:5. , m.fl. (2005), ”What is sustainable development? Goals, indicators, values, and practice” i Environment: Science and Policy for Sustainable Development, volym 47, nummer 3. (2013), Miljö, ekonomi och politik 2013. Kriström, , red. (2014), Samhällsekonomiska analyser av miljöprojekt – en vägledning, SLU/. Li, Chuan-Zhong & , (2010), Att mäta välfärd och hållbar utveckling – gröna nationalräkenskaper och samhällsekonomiska kalkyler. , (2014), Well measured. Developing indicators for sustainable and livable transport planning, . , , , , (2011), Are CBA results robust? Experiences from Swedish transport investment plan, 2010– 2021. (2007), Sternrapporten – en genomgripande analys av klimatförändringens ekonomi. (2007), Tvågradersmålet i sikte? Scenarier för det svenska energi- och transportsystemet . (2011), Målkonflikter – en sund företeelse eller ett olösligt problem? , m.fl. (2007), ”Categorising tools for sustainability assessment”, i Ecological Economics 2007:60. , (2013), Systemfel i transportsektorn, VTI 2013:794. (2006), Cost–benefit analysis and the environment. , (2014), Miljöekonomi för en hållbar utveckling. (2012), Infrastrukturplaneringen – på väg mot klimatmålen?, RiR 2012:7. (2002), Översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet, Rapport 2002:4. (2008a), ABC i CBA. Välfärdsekonomins grunder och användning av CBA inom transportsektorn, Rapport 2008:9. 2014/15:RFR2 KÄLLOR (2008b), Förslag till ny transportpolitisk målstruktur. Analys av förutsättningar, Rapport 2008:2. (2008c), Samhällsekonomiska principer och värden för transportsektorn: ASEK 4, PM 2008:3. , (2006), ”Democracy and sustainable development – what is the alternative to cost–benefit analysis?, i Integrated Environmental Assessment and Management, vol. 2, nr. , (2011), Att beräkna det goda samhället. Samhällsekonomiska analyser och gränslandet expertis-politik inom transportområdet, . Trafikanalys (2014), arbete med modeller för samhällsekonomiska analyser 2013, Rapport 2014:3. Trafikanalys (2014), Uppföljning av de transportpolitiska målen, Rapport 2014:5. (2012), . Underlag till färdplan 2050, Rapport 2012:224. (2012), Introduktion till samhällsekonomisk analys, PM 2012:1. (2012), Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014– 2025. Underlagsrapport – samhällsekonomiska analyser och samlad effektbedömning nationell plan. (2012), Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag på lösningar och utblick mot (). (2012), Väg 34 –Ervasteby, 2012/29166. (2014), Beräkningsmetodik och gemensamma förutsättningar för transportsektorns samhällsekonomiska analyser, 2 Samhällsekonomisk teori. (2014), Beräkningsmetodik och gemensamma förutsättningar för transportsektorns samhällsekonomiska analyser, 3 Beslutsunderlag och samlad effektbedömning (). (2014), Fullständig med beräknad NNK. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 3 Kalkylprinciper och generella kalkylvärden. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 9 Trafiksäkerhet. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 10 Buller. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 11 Luftföroreningar. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 12 Klimatgaser. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 16 Markanvändning. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 17 Indirekta effekter utanför transportsektorn. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 18 Övriga effekter och värderingsproblem. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 19 Fördelningseffekter och jämställdhet. (2014), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, 20 Samlad effektbedömning (). (2014), Prognos för personresor 2030 – basprognos 2014. (2014), plan för utveckling av samhällsekonomiska metoder och verktyg, effektsamband och effektmodeller inom transportområdet. (2004), Integrating sustainability into the transportation planning process. TransportMistra (2009), Bättre införande av åtgärder för ett hållbart system. Trivector Traffic (2012), Långsiktig hållbarhet i samlade effektbedömningar. UNECE (2011), Transport for sustainable development in the ECE region, United Nations Economic Commission for Europe. VTI (2013), Förslag till Nationell plan för transportsystemet 2014-2025. Kvalitetsgranskning av underlaget med fokus på samhällsekonomi. VTI (2014), SAMKOST – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader, VTI Rapport 836. Regeringens webbplats: EU:s arbete för hållbar utveckling, . Regeringens webbplats: Regeringsuppdrag för att ta fram kunskapsunderlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader, . och naturresursekonomi i () Transportstyrelsen (telefonsamtal) ()/() Som en del i den gängse granskningsprocessen ombads ett flertal personer att faktagranska ett utkast till det nu aktuella underlaget. (forskare) och (utredare), båda verksamma vid Statens väg- och transportforskningsinstituts enhet Mobilitet, aktörer och planering, överlämnade sina kommentarer i ett särskilt dokument, som sammanfattas här.114 Aretun och koncentrerar kommentarerna till teoretiska frågor och vägval kring hinder och möjligheter att använda samhällsekonomisk analys baserad på välfärdsekonomisk teori på hållbar utveckling. Aretun och menar att när domänen för den på välfärdsteoretisk teori baserade samhällsekonomiska analysen (CBA) utvidgas till att omfatta och hantera mål om hållbar utveckling så medför det ökade kontaktytor med såväl företrädare från andra nationalekonomiska teoribildningar som för andra samhällsvetenskaper. Synen på hinder och möjligheter att använda den samhällsekonomiska analysen skiljer sig mellan olika disciplinära tillhörigheter och forskningsfält. Aretuns och kommentar är förankrad i kritisk samhällsvetenskaplig forskning kring hållbara transporter. De väljer att i sin kommentar lyfta fram några vanligt förekommande argument inom denna tradition mot att tillämpa analysmetoderna på hållbar utveckling till förmån för utveckling av alternativa analysmetoder. De understryker att det inte innebär en kritik mot samhällsekonomisk analys som sådan eller användningen av metoden inom transportområdet. Huvudargumentet i den teoribildning som Aretun och anknyter till är att CBA har en stark teoretisk inbäddning och vilar på teoribildning som inte kan sägas utgöra någon operationalisering av hållbar utveckling. CBA utgör i stället en operationalisering av begreppet samhällsekonomisk lönsamhet, vilket är ett annat mål. För att kunna använda CBA på hållbar utveckling kräver metoden att hållbarhetsmål ges ett meningsinnehåll som stämmer överens med centrala antaganden och begrepp i den välfärdsekonomiska teoribildningen, vilket försvagar hållbarhetsmålen. Samhällsekonomisk effektivitet är ett centralt mål i svensk transportpolitik. Mot den bakgrunden kan CBA sägas ha en självklar plats som analysmetod. Det forskningsfält som Aretun och representerar riktar kritik mot att CBA utgör den enda analysmetoden och att den används på andra mål än samhällsekonomisk effektivitet. Det leder till ett endimensionellt beslutsunderlag, menar och . Hållbar utveckling innefattar tre måldimensioner, vilket enligt Aretun och pekar mot behovet av att använda målspecifika analysmetoder. 114 VTI (2015), Synpunkter på om ”samhällsekonomiska analyser inom transportområdet med fokus på hållbar utveckling” , VTI Dnr: 2014/0726-1.1, daterat 2015- 01-21. BILAGA 1 SYNPUNKTER FRÅN VTI Alternativa metoder har utvecklats, varav konsekvensbeskrivningar av olika slag är ett känt exempel. CBA bör utgöra ett beslutsunderlag bland andra att använda i en sammanvägd bedömning av vilka åtgärder och investeringar som bör prioriteras inom transportområdet. Huvudpoängen är alltså att mycket av diskussionen, och så även trafikutskottets underlag, koncentreras till den samhällsekonomiska metodens pålitlighet. Aretuns och forskningsfält koncentreras i stället till metodens giltighet, det vill säga om metoden gör det möjligt att undersöka det som avses att undersökas. Aretun och menar att det är rimligt att anta att det pågår diskussioner inom den nationalekonomiska forskningen kring dessa frågor och att det är viktigt att i ett underlag spegla detta.