rir · H3B513 · 2015-06-11 00:00:00 — Inom ramen för regeringsuppdraget Jämställdhetsintegrering i staten (Jämi) analyserade () hur jämställdhetsfrågor regleras i den statliga ekonomistyrningen.149 Enligt ESV finns det ett behov av att koppla jämställdhetsintegrering till bestämmelserna i myndighetsförordningen.150 ESV ser också en koppling till förordningen om intern styrning och kontroll, som reglerar ett 50-tal av de största myndigheterna, och ställer krav på att dessa gör riskanalyser. Enligt ESV uppmärksammas inte jämställdhetsintegrering inom processen för intern styrning och kontroll. ESV menar dock att en bra riskanalys borde vara genomförd utifrån ett jämställdhetsperspektiv och att avsaknaden av jämställdhetsintegrerad kvalitetssäkring borde betraktas som en relevant risk eftersom det skulle kunna innebära att myndigheten inte lever upp till kraven på hushållande av resurser och andra principer kring en välskött myndighet. kan konstatera att det går att finna stöd för att myndigheterna har ett jämställdhetsuppdrag bland annat i regeringsformen och myndighetsförordningen. Däremot finns det inte längre någon explicit styrsignal i någon myndighetsgemensam förordning som ålägger myndigheterna att beakta ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Den styrning som sker via instruktioner och regleringsbrev när det gäller jämställdhet varierar mellan myndigheterna. Styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering kan sammanfattas i bilden på nästa sida. 149Ekonomistyrningsverket (2010) Jämställdhetsintegrering och ekonomistyrning bilaga 4 i Morhed och (5/2010). 150Enligt ESV finns det åtminstone tre skäl till detta: 1) Eftersom jämställdhetsintegrering är en förpliktelse till EU och FN, 2) Eftersom jämställdhetsintegrering innefattas i kravet på hushållning då det innebär att personalen utnyttjas optimalt i verksamheten och 3) Eftersom jämställdhetsintegrering innefattas i kravet på effektivitet då det innebär att man har ansvar för att jämställdhetsperspektivet uppmärksammas och vägs in i planering och operationalisering definieras och fokuseras samt utvärderas och analyseras. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Figur 4 Styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhet151 Statskontoret gjorde 2006 en utredning om tvärsektoriell styrning och instämde då i verksförordningskommitténs argumentation.152 Statskontoret konstaterade bland annat att det förekom dubbelreglering på jämställdhetsområdet Man menade att regeringen borde undvika dubbelreglering och lyfte fram att det, vid sidan av reglering genom lagar och förordningar, sker styrning parallellt med den gängse resultatstyrningen i form av andra styrdokument såsom handlingsplaner, handlingsprogram och strategier. Statskontoret menade att den parallella styrningen ibland uppfattas som problematisk eftersom det inte alltid är tydligt hur till exempel strategier förhåller sig till övriga styrdokument. Statskontoret gjorde bedömningen att reglering av tvärsektoriella frågor genom verksförordning eller genom särskilda förordningar till samtliga myndigheter har ett begränsat värde och att det därför fanns anledning att överväga att tvärsektoriella frågor i stället för i förordningar regleras i myndigheters regleringsbrev eller, där så är befogat, i myndigheters instruktioner. Strategin om jämställdhetsintegrering är ett exempel på en styrning som utifrån Statskontorets resonemang sker parallellt med den gängse styrningen. Enligt Statskontoret borde regeringen överväga att sådana tvärsektoriella frågor ska integreras i myndigheternas regleringsbrev eller instruktioner och att dubbelreglering undviks.153 har dock noterat att det framför allt är vissa delar av jämställdhetsområdet som är väl reglerade såsom förbud mot diskriminering utifrån kön,154 och att dessa främst omfattar det interna 151Riksrevisionens omarbetning av figur i Morhed och (5/2010), s. 41. 152Statskontoret (2006). 154Diskrimineringslag (2008:567). jämställdhetsarbetet medan arbetet med till exempel jämställdhetsanalyser av myndighetens verksamhet inte är lika väl reglerat. De senaste årens översyner av regeringens styrning av myndigheterna har resulterat i att instruktionerna och regleringsbreven har blivit mer renodlade; instruktionens funktion som det grundläggande styrdokumentet har blivit tydligare. Instruktionerna har genomgående blivit något mer omfattande medan myndigheternas regleringsbrev har blivit kortare och mindre detaljerade. Detta mönster framkommer såväl i som övergripande uppföljningar av hur myndighetsstyrningen har förändrats i praktiken.155 Ambitionen är att hålla regleringsbreven så rena som möjligt. Tanken är att regeringen ska styra myndigheterna allt mer genom instruktionerna för att öka långsiktigheten i styrningen. Intentionen från regeringen har varit att öka flexibiliteten i den statliga mål- och resultatstyrningen, att verksamhetsanpassa styrningen, och att göra styrsignalerna färre och tydligare. Ett sätt har varit att minska mängden mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven. Detta kan ses som ett svar på kritiken mot mål- och resultatstyrningen som framförts bland annat av styrutredningen (SOU 2007:75).156 5.2.4Förändrade idéer om myndighetsstyrning kan påverka genomförandet av jämställdhetspolitiken Själva idén om hur styrningen av myndigheterna ska gå till har förändrats efter styrutredningen. Det har framkommit i våra intervjuer att jämställdhet som politikområde har särskilda utmaningar med tanke på den förändring som skett av regeringens styrning de senaste åren.157 I vår genomgång av statliga utredningar158 har vi uppmärksammat att det förts få diskussioner om vad som händer med de sektorsövergripande prioriteringarna när den generella styrningen av myndigheterna förändras. Man skulle kunna förvänta sig att det förändrade sättet att styra inneburit att tvärsektoriella områden setts över i särskild ordning, för att inte tappas bort helt. Någon sådan översyn har inte kunnat finna. Istället har vi noterat att jämställdhetsperspektivet har tagits bort från den förordning som reglerar gemensamma principer och generella krav på 155Statskontoret (2013), s. 6. 156Erlandsson (Kommande forskningsrapport ). 157Intervju med och intervju med en före detta företrädare för . 158Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) samt Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? de statliga myndigheterna. De jämställdhetspolitiska delmålen är som en konsekvens av avskaffandet av verksamhetsstrukturen i budgetpropositionen inte längre riksdagsbundna. Jämställdhetsperspektivet läggs inte heller alltid in i nya instruktioner, och den gemensamma riktlinje som finns i strategin för när det ska läggas in i myndighetens instruktion används inte eller uppfattas inte som relevant för alla myndigheter. Det finns inget långsiktigt stöd för myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. Mot denna bakgrund framstår strategins status som styrdokument som svag. Man kan fråga sig hur ett sektorsövergripande område som jämställdhet ska få utrymme och därmed integreras i myndighetsstyrningen när styrdokumenten blir allt mer avgränsade. Det finns en risk som bland annat uppmärksammats av Statskontoret, för att traditionellt stuprörs- och sektorstänk riskerar att förstärkas med den nya mer verksamhetsanpassade styrningen och informella dialogen mellan myndigheter och departement.159 bedömer att mycket av ansvaret för att se till att jämställdhetsperspektivet beaktas i myndighetsstyrningen i praktiken ligger på myndighetshandläggarna i myndighetsdialogen. Där kan det vara svårt att ens få rum med de aktuella sakfrågorna som befinner sig inom de traditionella stuprören. Enligt uppgift från pågår myndighetsdialogerna i , och det är många frågor som ska behandlas.160 Utrymmet för att i myndighetsdialogen skicka signaler om tvärsektoriella frågor är enligt bedömning begränsat. har inte granskat myndighetshandläggarnas kompetens Enligt uppgifter från Jämställdhetsenheten vid (tidigare ) får handläggarna viss utbildning om jämställdhet inom ramen för introduktionsutbildningen. forskning om jämställdhetsprojekt pekar på att bristen på kompetens hos myndigheterna ofta är ett stort hinder för genomförandet av jämställdhetsprojekt.161 Trots det utgår styrningen av jämställdhetspolitiken från samma principer som annan styrning (det finns inga särskilda tvärsektoriella eller jämställdhetspolitiska styrprinciper), det vill säga att det är myndigheterna som har kompetensen inom sitt sakområde. verksamhetsanpassade styrningen förutsätts ledningen ha både kunskap och förmåga att hantera de krav som ställs på verksamheten.162 Med en minskad detaljreglering kan man tänka sig att kraven på myndigheternas kompetens ökar. När det gäller jämställdhetspolitiken är det inte givet att myndigheterna 159Statskontoret (2013). 161Morhed och (5/2010), s. 42. 162Ibid (5/2010), s. 69. har den kompetensen. Tvärtom pekar en hel del på att kompetens om vad ett jämställdhetsperspektiv eller jämställdhetsintegrering skulle kunna vara i den egna verksamheten saknas.163 I enkät till myndigheter som fått uppdrag inom ramen för jämställdhetssatsningen framkom dessutom att många myndigheter upplever att brist på kunskap varit ett hinder i arbetet med uppdragen. Därför är det inte troligt att myndigheterna, utan signaler från regeringen, kommer att jämställdhetsintegrera sin verksamhet. Inte för att de inte vill – utan för att de inte vet hur de skulle göra eller ens att de har ett uppdrag att göra det. 5.2.5Är jämställdhet en uppgift för alla myndigheter? Med anledning av de olika styrsignaler som regeringen skickat på jämställdhetsområdet kan man fråga sig om jämställdhet verkligen är en uppgift för alla myndigheter. Svaret på den frågan är enligt att det borde vara relevant för de flesta myndigheterna att beakta ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Det kan handla om myndigheter som fattar beslut som berör enskilda individer eller tillhandahåller olika typer av offentlig service, men också om myndigheter som tar fram kunskapsunderlag till regeringen. När jämställdhetsperspektivet togs bort som gemensamt krav på alla myndigheter i samband med införandet av myndighetsförordningen betonade utredningen att detta fortsatt var ett krav som kunde ställas på myndigheterna. Var detta krav skulle framgå kommenterades emellertid Alla myndigheter borde således ha ett externt jämställdhetsuppdrag, men detta krav är inte längre formaliserat i något myndighetsgemensamt styrdokument. Enligt ESV finns det emellertid stöd – om än implicit – för att myndigheterna har ett sådant uppdrag i myndighetsförordningen. Tittar man på styrningen genom instruktioner och regleringsbrev och strategin för jämställdhetsintegrering skickar regeringen olika signaler om huruvida jämställdhet verkligen är en uppgift för alla myndigheter. Av strategin framgår att jämställdhet är en permanent uppgift för alla myndigheter. Riktlinjen är formulerad som att ett jämställdhetsperspektiv på ett tydligt sätt ska framgå Därmed borde jämställdhet också, i enlighet med strategin, ingå i myndigheternas instruktioner. Jämställdhetsenheten uppfattar också strategin som att det innebär att ett jämställdhetsperspektiv bör finnas i de allra flesta myndighetsinstruktioner. Trots det är det färre än hälften av myndigheterna som har jämställdhet inskrivet i sin instruktion. Detta tyder på att regeringen är inkonsekvent i sin styrning, det vill säga att regeringen genom strategin säger att jämställdhetsuppdraget är permanent för alla myndigheter och därmed ska stå i instruktionen, men att regeringen sedan i beslut om förordningar om instruktioner inte följer detta. 163Morhed och (5/2010), s. 42, (2/2009) och (2/2010). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Även om strategin om jämställdhetsintegrering kan tolkas som att alla myndigheter har ett jämställdhetsuppdrag finns det inte heller i strategin någon tydlig norm om jämställdhetsintegrering i myndighetsstyrningen som bestämmer hur många eller vilken typ av myndigheter som ska ha ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. Enligt uppgift från har det inte heller gjorts någon systematisk genomgång av vilka myndigheter som borde ha jämställdhet i sina instruktioner. intervjuer med Jämställdhetsenheten har det framkommit att detta i praktiken avgörs i diskussioner med departementen när nya instruktioner eller regleringsbrev ska tas fram. I samband med att myndighetsförordningen ersatte verksförordningen skrevs alla myndighetsinstruktioner om. handlade det om ungefär 200 myndighetsinstruktioner.164 Jämställdhetsenheten var med i beredningen av samtliga. Instruktionerna bereddes också , vilket gjorde det svårt för Jämställdsenheten att hantera arbetet. Skrivningar om jämställdhet togs inte in i alla instruktioner där enheten bedömde att det var relevant. Jämställdhetsenheten har som sagt möjlighet att lämna synpunkter när instruktioner och regleringsbrev bereds och ansvaret för genomförandet av strategin är som sagt delat mellan enheten och departementen. I praktiken är det emellertid departementen som har mandat att avgöra om perspektivet ska tas in i styrdokumenten eller inte. Innebär detta att det har blivit svårare att styra jämställdhetspolitiken? Vi kan inte ge något definitivt svar på det i den här granskningen; för att besvara den frågan skulle man också behöva undersöka hur jämställdhet beaktas i den faktiska myndighetsdialogen. Vi kan dock konstatera att jämställdhetspolitiken har fått nya utmaningar. Till exempel är styrningen av myndigheterna ur ett jämställdhetsperspektiv mindre formaliserad . Myndighetsstyrningen har också blivit mer verksamhetsanpassad vilket riskerar att förstärka det traditionella stuprörstänket. Den här utvecklingen skulle kunna innebära att det i praktiken blir svårare att få genomslag för jämställdhetspolitiken. Forskningen om offentlig förvaltning har också pekat på att flera europeiska länders statsförvaltningar utvecklats på ett sätt som gör dem sämre rustade att hantera samhälleliga problem som ofta går på tvärs med den offentliga organisationsstrukturen. 164 (2008), Uppföljning av indikator för jämställdhetsintegrering. Jämställdhet i den offentliga förvaltningen är ett ansvar som åligger samtliga departement och myndigheter. Enligt strategin om jämställdhetsintegrering ska ett jämställdhetsperspektiv integreras i allt beslutsfattande. i form av instruktioner och regleringsbrev visar dock att ambitionsnivån och omfattningen när det gäller jämställdhetsintegrering i myndighetsstyrningen varierar mellan myndigheterna. Variationen behöver dock i sig inte vara ett problem. Det finns emellertid ingen logisk systematik kring vilka myndigheter som har ett uttalat jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner och inte. Vår genomgång av ett antal instruktioner visar dessutom det finns exempel på myndigheter som borde ha ett uttalat jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner enligt strategin om jämställdhetsintegrering men som inte har det. En viktig framgångsfaktor för hållbart utvecklingsarbete är att det finns starka organisationer eller institutioner som tar hand om och förvaltar resultaten. När det gäller jämställdhetspolitiken finns det ingen särskild myndighet eller annan institution med sådant ansvar. Detta är en ordning som skapar särskilda utmaningar för genomförandet av jämställdhetspolitiken i allmänhet och för tillfälliga jämställdhetssatsningar i synnerhet. Flera förslag på förändringar i förvaltningsstrukturen på jämställdhetsområdet har föreslagits i statliga utredningar. Rent institutionellt har det inte hänt så mycket. Däremot har den generella styrningen av myndigheterna förändrats vilket kan påverka genomförandet av jämställdhetspolitiken. Kravet som finns på myndigheterna att beakta ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet har avformaliserats. Det finns en risk för att det traditionella sektorstänkandet förstärks i och med den nya mer verksamhetsanpassade styrningen, vilket skulle kunna innebära att tvärsektoriella frågor såsom jämställdhet tappas bort i styrningen. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat om regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder har gett förutsättningar för bestående resultat. Granskningen visar att satsningen i olika sammanhang satt fokus på jämställdhetsfrågor. Att staten har satsat pengar på området har varit legitimitetsskapande för arbetet och lett till insatser som inte skulle ha kommit igång utan de statliga medlen, eller till att insatser kunnat snabbas på eller genomföras i större omfattning. Att satsningen varit omfattande både och pengar har enligt företrädare för såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting varit viktigt för att få saker att hända. bedömer att regeringen har påskyndat arbetet. bedömer vi att förutsättningarna för att resultaten ska bestå är bristfälliga och att regeringen hade kunnat utforma satsningen för att åstadkomma mer hållbara resultat. Granskningen visar att det finns risk för att resultat som åstadkommits genom satsningen går förlorade. Regeringen kommer även fortsättningsvis att behöva genomföra tillfälliga satsningar på jämställdhetsområdet för att påskynda utvecklingen mot ökad jämställdhet. För att undvika att resultaten försvinner anser att regeringen behöver stärka arbetet med jämställdhetsintegrering i förvaltningen och se över hur tillfälliga satsningar på jämställdhetsområdet kan utformas för att åstadkomma resultat som lever kvar. övergripande bedömning är att regeringen behöver stärka långsiktigheten i genomförandet av jämställdhetspolitiken för att satsningar på tidsbegränsade insatser och projekt ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. 6.1För lite fokus på hållbarhet Granskningen visar att regeringen inte i tillräcklig utsträckning utformat satsningen för att få till stånd hållbara resultat. Likt tillfälliga satsningar på andra områden riskerar den aktivitet som satts igång genom satsningen att tappa fart i och med att resurserna försvinner. bedömer att det finns utrymme för förbättring i hur regeringen hanterar tillfälliga satsningar framöver. Ett sätt att utforma satsningar för att åstadkomma mer hållbara resultat skulle kunna vara att ställa krav på hållbarhet i uppdragsformuleringarna till myndigheterna. Detta är också något som lyfts fram av de handläggare som jobbat med att ta emot satsningen på REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? de olika statliga myndigheterna, som uppfattar att regeringen inte ställt krav på långsiktighet. Att ställa krav på hållbara resultat betyder i det här sammanhanget inte att kräva att myndigheten eller kommunen tar över finansieringen efter att satsningen är slut. Däremot kan man tänka sig att regeringen skulle kunna kräva att resultaten på något sätt integreras i den ordinarie verksamheten. har noterat att det inte är helt tydligt vem som egentligen är ansvarig för hållbarheten i satsningen. En fråga som uppkommit vid intervjuer med företrädare för är om det måste finnas nedskrivna krav på hållbarhet i en uppdragsbeskrivning för att myndigheterna ska ta ansvar för hållbarheten eller om det ingår i myndigheternas permanenta uppdrag. Flera uppdrag har kommit i särskild ordning, vilket påverkat myndigheternas planeringsförutsättningar på så sätt att det blivit svårt att hinna bygga in långsiktighet i genomförandet av uppdragen. Granskningen visar att satsningen innehållit åtgärder med resultat som har goda förutsättningar att leva vidare efter att satsningen tar slut. Iakttagelserna bekräftar det som utvärderingar pekat på när det gäller utvecklingsarbete generellt och utvecklingsarbete på jämställdhetsområdet. De resultat som kopplats till eller byggts in i ordinarie system eller strukturer har i regel bättre förutsättningar att bestå . Detta kan till exempel handla om förändringar i styrsystem, införande av könsuppdelad statistik eller nya rutiner. Inför perioden –2014 hade regeringen tydliga ambitioner om att säkra hållbarheten i resultaten från satsningen under föregående mandatperiod. Det finns dock inget som tyder på att regeringen därefter utformat uppdragen annorlunda. delar regeringens bedömning om att ett väl fungerande arbete med jämställdhetsintegrering kan påverka omhändertagandet av resultaten av särskilda åtgärder. Det är därför en rimlig utgångspunkt att de särskilda åtgärderna – för att vara effektiva – bör vara utformade på ett sätt som harmonierar med strategin om jämställdhetsintegrering. Mycket tyder dock på att detta arbete kan utvecklas ytterligare. Programmet Hållbar jämställdhet och programmet Jämställdhetsintegrering i myndigheter är två åtgärder som haft det uttalade syftet att kvalitetsutveckla offentlig service genom jämställdhetsintegrering. I övrigt har få åtgärder varit utformade för att åstadkomma hållbara resultat genom integrering som tillvägagångssätt. anser att även de insatser som inte varit inriktade på jämställdhetsintegrering borde ha kunnat utformas för att öka sannolikheten för hållbara resultat. Ett sätt skulle kunna vara att i högre utsträckning utgå från jämställdhetsintegrering även i dessa uppdrag. På så vis förankras arbetet med integrering ytterligare inom myndigheterna. Regeringen har påpekat att särskilda åtgärder ska ses som ett komplement till arbetet med jämställdhetsintegrering och det finns inget motsatsförhållande dem emellan. Granskningen visar dock att arbetet med de särskilda åtgärderna i praktiken tenderat att genomföras vid sidan av arbetet med jämställdhetsintegrering. bedömer att regeringen skulle få ut mer av de satsade pengarna om de särskilda åtgärderna i högre utsträckning genomsyrades av strategin om jämställdhetsintegrering. För att öka långsiktigheten i arbetet med jämställdhet behöver regeringen ta till vara samspelet mellan det mer långsiktiga arbetet med jämställdhetsintegrering och tillfälliga utvecklingsinsatser. I kapitel 1 visade vi hur regeringen tänkte sig att förhållandet mellan särskilda åtgärder och jämställdhetsintegrering skulle se ut. att påskynda utvecklingen på jämställdhetsområdet och stärka strategin om jämställdhetsintegrering. bedömer att det finns utrymme för att utveckla genomförandet av jämställdhetspolitiken bland annat genom att bygga in ett lärande (röda pilen i figur 5) mellan genomförandet av de särskilda åtgärderna och arbetet med jämställdhetsintegrering. Förhållande och lärande mellan jämställdhetsintegrering och arbetet med särskilda jämställdhetsåtgärder. rekommenderar därför att regeringen i större utsträckning bör utgå från strategin om jämställdhetsintegrering, även när det gäller särskilda Det kan handla om att försöka inrikta uppdragen på åtgärder som blir varaktiga och att ställa krav på hållbarhet till exempel 6.2För lite utrymme för strategiskt tänkande Genom att studera hur satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder har hanterats av regeringen och är bedömning att – trots att det finns en etablerad strategi för hur jämställdhetspolitiken ska genomföras – funnits för lite strategiskt tänkande kring de särskilda jämställdhetsåtgärderna. Granskningen visar vidare att kortsiktigheten till stor del varit inbyggd i satsningen. Det beror dels på att REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? hela satsningen bestått av tillfälliga pengar och många regeringsuppdrag som kommit vid sidan av den ordinarie planeringscykeln, vilket skapat viss ryckighet och kortsiktighet i planeringen för de aktörer som tagit emot uppdrag eller pengar. Den stora anslagshöjningen i kombination med få anvisningar och en oförberedd tjänstemannaorganisation gjorde dessutom att det åtminstone under den första mandatperioden blev svårt att hitta lämpliga åtgärder.