rir · H3B53 · 2015-03-17 00:00:00 — vilket tvingar SCB att göra omprioriteringar inom utbildningsområdet. Att undersökningarna görs så pass sällan, och dessutom inte under , har gett SCB ett visst handlingsutrymme för prioriteringarna. har dock föreslagit att båda undersökningarna ska genomföras , vilket skulle bli en stor utmaning att hantera.288 Hur påverkas övriga statiskansvariga myndigheter av EU-regleringarna? Många av de statistikansvariga myndigheter vi pratat med instämmer i bilden av att EU-kraven har ökat inom deras statistikområde. är en av de myndigheter som har högst andel EU-reglerad statistik (), och det handlar dessutom om ett mycket detaljerat regelverk. Det är den EU-reglerade statistiken som är högst prioriterad, vilket begränsar utrymmet att ta fram statistik utan EU-anknytning. berättar att det finns en del statistikuppgifter som tas fram till följd av EU-krav men som enligt myndigheten inte är så intressant för svenskt vidkommande, till exempel frågan om huruvida en jordbrukare har traktor.289 är en annan myndighet där en stor del av statistikproduktionen påverkas av EU-regleringar. Myndigheten berättar att kraven har blivit allt mer detaljerade och att de inte alltid är så väl överensstämmande med hur förutsättningarna för statistikproduktionen ser ut i praktiken.290 EU är också mycket aktiva på område, där det finns EU-krav avseende både myndighetens tillsynsverksamhet och statistikproduktionen. Myndigheten har fått göra stora investeringar för att leva upp till EU-kraven och det har inneburit en ökad rapporteringsbörda för företagen. berättar att man gjort sitt bästa för att minska bördan för företagen men konstaterar att man inte har möjlighet att göra något åt det som är EU-reglerat.291 Flera myndigheter uppger att det finns indikationer på att ytterligare regleringar är i antågande. Ett exempel är som berättar att 288Intervju nr 2 SCB . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER det förbereds en reglering om att statistik över arbetssjukdomar ska levereras till EU. Detta kan bli kostsamt för myndigheten eftersom det inte sker någon insamling av sådana uppgifter.292 Den enda myndighet vi träffat som ger en avvikande beskrivning är . På myndighetens statistikområde rör sig snarare utvecklingen mot sänkta EU-krav. Det pågår inom EU en diskussion om hur man kan minska antalet variabler och förenkla undersökningarna. Orsaken till detta är att många länder har svårt att leva upp till de krav som EU ställer på det här området.293 Samordningen av det internationella arbetet Som framkommit ovan pågår en kontinuerlig utveckling inom EU avseende statistikproduktionen på en mängd olika områden. För att hålla sig informerad och ha en chans att påverka det som händer på EU-nivå måste SCB och andra berörda statistikansvariga myndigheter delta i en mängd olika typer av möten och arbetsgrupper. SCB deltar i cirka 100 arbetsgrupper på olika nivåer, vilka är knutna till det europeiska statistiksamarbetet (ESS294). Det finns så kallade task force-grupper som oftast behandlar en specifik undersökning och expertgrupper som hanterar ett visst område. I den här typen av grupper representeras av handläggare och enhetschefer vid eller någon annan statistikansvarig myndighet. Arbetet från dessa grupper tas om hand av direktörsgrupper där representeras av avdelningschefer från SCB eller någon annan statistikansvarig myndighet. Utöver detta sker också möten på gd-nivå där alltid representeras av SCB:s generaldirektör. För att kunna påverka är det viktigt att vara med och följa frågorna hela vägen från task force eller expertgrupp till gd-nivå.295 För att samordna arbetet har SCB ett internationellt sekretariat bestående av tre personer. Det internationella sekretariatet har slagits samman med sekretariatet för Rådet för den officiella statistiken. Sekretariatet samordnar framför allt generaldirektörens internationella möten, men man har också tagit fram en handbok om vad handläggare som åker på expertgruppsmöten ska tänka på. Sekretariatet anordnar även studieresor till och för besök på EU:s institutioner. och studieresorna är även tillgängliga 294ESS inkluderar , nationella statistikmyndigheter och andra myndigheter som ansvarar för europeisk statistik. 295Intervju nr 3 SCB . DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? för andra statistikansvariga myndigheter. Därutöver ordnas utbildningar och seminarier som även de är öppna för alla statistikansvariga myndigheter.296 Sekretariatet konstaterar att andra statistikansvariga myndigheter ofta har höga förväntningar på stöd från SCB kring det internationella arbetet och att små statistikansvariga myndigheter har begränsade resurser. En följd av detta menar SCB är att det finns ett behov hos många statistikansvariga myndigheter av mer information och utbildning om vad som egentligen utgör Det kan, enligt SCB, behöva tydliggöras vad som förväntas av myndigheten och vad samordningsansvaret innebär, men poängteras att SCB inte kan göra jobbet åt andra statistikansvariga myndigheter.297 När de statistikansvariga myndigheterna tillfrågades om vilka utmaningar, utöver de ovanstående, de möter var flera svar nära kopplade till den egna statistikproduktionen men även vissa mer övergripande utmaningar framkom. lyfte bland annat att en utmaning är hur man kan lyfta fram den officiella statistiken, som är en viktig kunskapskälla, i det ökande informationsflödet.298 SCB är också inne på detta och konstaterar att myndighetens marknadsandel när det gäller statistikproduktion minskar. SCB har ett varumärke som är förknippat med kvalitet, men det är inte säkert att yngre generationen uppfattar SCB på samma sätt. Bland annat SCB:s intervjuare vittnar om att yngre personer inte vet vad som skiljer SCB från andra statistikproducenter.299 Trafikanalys angav att registertillgång och registerkvalitet är ett problem. Vid vissa avregleringar, till exempel av fordonsbesiktningen, togs inte tillräcklig hänsyn till uppgiftslämnande och uppföljning. Detta innebär att data som tidigare fanns tillgängliga för statistikproduktion inte längre tas fram.300 Även nämner att kvaliteten på befintliga register inte alltid är den bästa och att det kräver utvecklingsarbete för att kunna använda register i statistikproduktionen i högre utsträckning.301 Myndigheten för kulturanalys framhöll att det finns en risk att uppgifter som begärs in från olika organisationer uppfattas som styrsignaler. 296Intervju nr 3 SCB . 297Intervju nr 3 SCB . 299Intervju nr 1 SCB . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER hantera den risken ser myndigheten det som viktigt att beskriva och nyansera framställningen av statistiken i sina rapporter.302 Följande avsnitt sammanfattar de viktigaste iakttagelserna som har gjorts rörande utmaningarna som de statistikansvariga myndigheterna möter. Många statistikansvariga myndigheter berörs av trenden med ökande bortfall. Trenden är starkast i undersökningar som riktar sig till individer och hushåll men det sker även vissa ökningar på företagssidan. i berörda undersökningar och medför ökade kostnader. Även om det finns ett fåtal exempel på utbyte av erfarenheter om bortfallsarbetet så är det upp till de enskilda myndigheterna att hantera problemet så gott man kan. I berörda statistikprodukter används metoder för att justera för bortfall, men hur pass framgångsrikt detta är skiljer sig åt mellan olika undersökningar. I övrigt arbetar myndigheterna med bortfallsproblematiken på lite olika sätt, de har exempelvis olika syn på användningen av vite för att kräva in uppgifter. Det kan också konstateras att det saknas studier som undersöker eventuella samband mellan vite och kvalitet, samt studier avseende mekanismerna kring den upplevda uppgiftslämnarbördan. SCB har samordnat sitt utvecklingsarbete kring bortfall under ett paraplyprojekt. När det gäller nya typer av insamlingsmetoder (till exempel webbpaneler och big data) följer myndigheten utvecklingen, men man anser att metoderna är förknippade med för stora metodproblem för att ersätta de traditionella insamlingsmetoderna. Arbetet med bortfall försvåras av att det finns hinder för att ta del av kontaktuppgifter hos andra myndigheter. Bortfall kan göra det svårare för användarna att bedöma kvaliteten på berörda statistikprodukter. Ett sätt att beskriva effekterna av bortfallet är att genomföra bortfallsanalyser, men det är ett verktyg som används i låg omfattning. Det ökande bortfallet kan ses som en del av samhällsutvecklingen. Regeringen har tagit initiativ för att underlätta insamlingen från företagen, men det saknas motsvarande initiativ på hushålls- och individsidan där bortfallet ökar mest. 302 Intervju Myndigheten för kulturanalys . DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Kraven från EU på de statistikansvariga myndigheterna ökar i snabb takt, vilket tar allt mer resurser i anspråk för berörda myndigheter. EU-reglerad statistik måste prioriteras framför annan statistik. finns det inslag i EU- statistiken som inte är så intressanta ur ett svenskt perspektiv. Vi har sett få exempel där EU-kraven har trängt undan nationell statistik men flera myndigheter uttrycker farhågor om att det kan bli fallet om utvecklingen fortsätter. Det är en utmaning att lyfta fram den officiella statistiken i det ökande informationsflödet som finns i samhället. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 7 Slutsatser och rekommendationer Statistik har spelat en viktig roll i förändringen av samhället. Under upplysningstidens fokus på kunskap var statistik en betydelsefull drivkraft i utvecklingen mot en demokrati. I såväl som andra länder har statistisk information haft karaktären av en samhällelig nyttighet, och ansvaret för att det tas fram statistik om viktiga samhällsförhållanden har varit en del av det offentliga åtagandet. Officiell statistik är en del av statens service till allmänheten och tas fram för att belysa förhållanden och utveckling i samhället. Statistiken används också som grund för politiska beslut, forskning, utvärdering med mera. Den officiella statistikens särställning motiveras av att den är av särskild vikt för att ge en rättvisande beskrivning av samhället. Grundläggande regler om den officiella statistikens framställning framgår också av lag. har granskat om systemet för den officiella statistiken används ändamålsenligt i relation till de syften som ligger till grund för den officiella statistikens särställning. Granskningen har utgått från ett systemperspektiv där de centrala aktörerna, det vill säga regeringen, () och de statistikansvariga myndigheterna, ingått utifrån sina tilldelade roller. De aktörer som har det övergripande ansvaret för att systemet fungerar som tänkt är regeringen och SCB medan övriga statistikansvariga myndigheter ansvarar för produktion och utveckling av statistik inom sina tilldelade ansvarsområden. Utöver SCB:s samordningsansvar har de statistikansvariga myndigheternas arbete inte granskats. Däremot har granskat myndigheternas förutsättningar att, inom ramen för systemet, utveckla statistiken och hantera vissa utmaningar, bland annat i form av ökande bortfall i statistiska undersökningar. övergripande bedömning är att regeringens styrning av systemet för den officiella statistiken saknar en tydlig plan och ett helhetsperspektiv för hur statistiken bör fånga omvandlingstrycket i samhället. Regeringen har inte utvecklat någon generell strategi eller process för hur den officiella statistiken bör utvecklas eller avgränsas och hur ändringsbehov i statistiken bör hanteras. Den samordning och det regelverk som omger systemet ger också en begränsad grund för planering och utveckling. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Utvecklingen av statistiken har präglats av en tröghet och i huvudsak skett inom sektorer. Sammantaget försämras därmed den officiella statistikens förmåga och förutsättningar att nå sitt övergripande syfte – att ge en opartisk beskrivning av samhället och samhällsutvecklingen. Därutöver påverkas också möjligheten att framställa och producera statistiken kostnadseffektivt. Samordningen av den officiella statistiken är av särskild vikt eftersom ansvaret för statistiken är decentraliserat. har SCB ett utpekat samordningsansvar för systemet som helhet men vad som ingår i SCB:s samordningsansvar är inte tydligt. Rådet för den officiella statistiken är SCB:s främsta samordningsverktyg, men rådets utformning och mandat bidrar inte till att öka engagemanget hos övriga statistikansvariga myndigheter utan förstärker snarare myndigheternas beroende av SCB. De statistikansvariga myndigheterna har ett ansvar att leva upp till kraven inom den officiella statistiken som myndigheterna har olika förutsättningar och resurser. Det finns en klar risk att dessa skillnader leder till skillnader i kvalitetsnivå mellan olika myndigheters statistikprodukter, vilket kan skada förtroendet för statistiken. Av detta skäl är det en brist att det inte finns någon aktör, eller mekanism, som har till uppgift att granska och utvärdera kvaliteten i officiella statistikprodukter. Det finns heller inte någon aktör som följer upp om myndigheterna klarar att fullgöra sitt statistikansvar. Till exempel finns det myndigheter som inte lyckats ta fram någon statistik alls inom vissa av sina utpekade ansvarsområden utan att det föranlett någon särskild åtgärd. I granskningen har det också blivit tydligt att det inte finns någon direkt gemensam utveckling av statistiska metoder och verktyg inom statistiksystemet. De statistikansvariga myndigheterna arbetar också i stor utsträckning på egen hand, och på olika sätt, med att hantera olika utmaningar som utgör ett hot mot systemet, till exempel ökande bortfall i statistiska undersökningar. Det borde vara till nytta både för myndigheterna och för systemet som helhet att i högre utsträckning samarbeta och ta del av varandras erfarenheter. 7.2Ett decentraliserat system ställer större krav på regeringens styrning Det regelverk som omger den officiella statistiken ger denna en särställning i förhållande till annan statlig statistik. kommer inte den egentliga skillnaden mellan officiell statistik och annan statlig statistik till tydligt uttryck vare sig i statistiklagen eller statistikförordningen. Några entydiga fastställda kriterier för vilken statistik som bör utgöra officiell statistik finns inte. Trots att regeringen i samband med utvärderingen av statistikreformen uttalade sin GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ambition att i statistikförordningen förtydliga hur den officiella statistiken bör definieras och avgränsas har detta ännu inte skett. De utredningar som utrett frågan har konstaterat att det är svårt att en gång för alla definiera vad som är officiell statistik och att det snarare handlar om en löpande process som bör utgå från hur behoven av statistik Regelverket ger också en begränsad grund för planering, utveckling och samordning av den officiella statistiken. Att det ser ut på detta sätt kan till stor del förklaras av att merparten av regelverket utarbetades före den statistikreform som genomfördes och som innebar att ansvaret för statistiken decentraliserades. Det som däremot framgår tydligt av det regelverk som omgärdar den officiella statistiken är att regeringen beslutar om vilka ämnesområden, statistikområden och statistikansvariga myndigheter som ska ingå i den officiella statistiken. Trots det decentraliserade statistikansvaret ger regelverket därmed regeringen ett stort inflytande över vilken statistik som bör, eller inte bör, ingå i den officiella statistiken. Regeringen får därmed ett särskilt ansvar för den övergripande utvecklingen av statistiken och statistiksystemet. 7.2.1Regeringens styrning saknar ett helhetsperspektiv Regeringen har varit återhållsam i sin övergripande styrning av det officiella statistiksystemet. De beslut regeringen fattat i relation till den officiella statistiken sedan statistikreformen har rört marginella förändringar av ämnes- och statistikområden, vilket inte har påverkat statistikens övergripande inriktning eller omfattning. påpekade att det produceras relativt mycket statlig statistik som inte är klassificerad som officiell statistik, men som till sin karaktär påminner om denna. Ett skäl för regeringens återhållsamma styrning är att det inte finns någon gemensam syn inom om hur frågor som rör officiell statistik bör hanteras. Regeringen har i stället valt att överlåta utvecklingen av systemet till de statistikansvariga myndigheterna. Det är i och för sig helt förenligt med det decentraliserade statistikansvaret men det innebär att merparten av utvecklingen sker inom sektorer och utifrån sektorsspecifika behov. Därmed blir det svårt att inom ramen för det officiella statistiksystemet utveckla statistik om samhällsföreteelser av mer sektorsövergripande karaktär som till exempel it-statistik och statistik om regionala frågeställningar. Sådan statistik kan ändå redovisas inom den officiella statistiken men ligger då utspridd på olika ansvariga myndigheter. Delar av statistiken återfinns dessutom utanför systemet, vilket innebär en ökad risk för dubbelinsamling och att individer och hushåll får lämna samma eller liknande uppgifter till flera olika aktörer. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Det innebär också att den officiella statistiken inte ger en heltäckande bild av samhällsutvecklingen. 7.2.2Oklara processer och definitioner skapar inträdeshinder och högre krav på myndigheter utanför systemet Frånvaron av tydliga processer och enhetliga principer och kriterier för vilken statistik som bör vara officiell skapar vissa inträdeshinder in i systemet för de myndigheter som producerar statistik utanför systemet. Sedan statistikreformen har i princip inga nya statistikansvariga myndigheter tillkommit. Vissa inträdeshinder in i systemet bör och ska finnas. Statistikansvariga myndigheter ska leva upp till vissa krav, men det är viktigt att dessa krav är tydliga och transparenta och att kraven är desamma för de myndigheter som redan befinner sig i systemet och de som potentiellt kan komma att ingå. förefaller det finnas vissa skillnader i detta avseende. Olika departement kan göra olika tolkningar rörande vilka krav som bör ställas på myndigheter som vill göra förändringar i statistikförordningen eller utses till statistikansvariga myndigheter. 7.2.3Regeringens styrning av statistikansvariga myndigheter är inte konsistent Tanken med det decentraliserade statistikansvaret är att de statistikansvariga myndigheterna självständigt ska besluta om vilken statistik som ska tas fram inom ramen för deras statistikansvar. Det faktum att regeringen pekar ut både vilka statistikområden som ska täckas av den officiella statistiken och vilka myndigheter som ska ansvara för dessa områden kan uppfattas som att det ger en möjlighet till ett alltför stort politiskt inflytande över vilken statistik som tas fram. Eftersom regeringen, enligt statistikförordningen, även har möjlighet att besluta om statistikens inriktning i detalj kan det här uppstå ett motsatsförhållande mellan regeringens styrning och de statistikansvariga myndigheternas oberoende ställning som statistikansvariga myndigheter. Av granskningen framkommer att regeringens styrning av de statistikansvariga myndigheterna inte alltid är konsistent. Till exempel varierar det i vilken utsträckning regeringen valt att reglera myndigheternas statistikansvar i myndigheternas instruktioner, trots att statistikansvar är ett sådant myndighetsansvar som enligt förarbetena till statistikreformen bör framgå av respektive myndighets instruktion. I övrigt hör det inte till vanligheten att regeringen styr hur de statistikansvariga myndigheterna utför sina statistikuppdrag, men det förekommer. Bland annat använder regeringen sin möjlighet att ge särskilda uppdrag i regleringsbrev eller liknande för att ta fram officiell statistik. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Den styrning som regeringen ger uttryck för i myndigheternas regleringsbrev fokuserar ofta på utveckling av statistiken. Det förekommer också att regeringen detaljstyr statistiken inom en myndighets statistikansvar, till exempel genom att peka ut vilken typ av undersökning som myndigheten bör utföra och vilka variabler som bör ingå. Ofta förekommer denna typ av styrning när regeringen själv är en stor användare av statistiken. För att inte riskera att regeringens styrning uppfattas som otillbörlig är det viktigt att styrningen är transparent. Detta särskilt som regeringens styrning varierar en hel del mellan departement och områden trots att det grundläggande regelverket är detsamma. 7.3SCB:s samordningsansvar är otydligt Ansvaret för att samordna det statliga statistiksystemet ligger på SCB. Formuleringen av SCB:s samordningsansvar i SCB:s instruktion är dock relativt vag och tvetydig. Formuleringen kan tolkas som att SCB ska ha en aktiv roll vid planeringen och utvecklingen av hela det statliga statistiksystemet som SCB inte har några direkta instrument eller verktyg att ta en mer aktiv roll i detta avseende. Samordningsansvaret uppfattas även som otydligt i förhållande till SCB:s övriga uppgifter och roller. Det gäller särskilt gentemot SCB:s uppdragsverksamhet. Vissa av de uppgifter som skulle kunna räknas till SCB:s samordningsansvar är också av likartad karaktär som en del av de uppgifter som SCB tillhandahåller inom ramen för sin uppdragsverksamhet enligt gällande styrdokument. Med tanke på att de statistikansvariga myndigheterna är SCB:s största kundgrupp blir detta förhållande extra påtagligt. har i granskningen påtalat att det är svårt att veta vad som ingår i SCB:s samordnande roll och vad som ingår i SCB:s uppdragsverksamhet. 7.3.1Rådets utformning och mandat begränsar Rådet för den officiella statistiken är SCB:s främsta samordningsverktyg. Rådet består av de statistikansvariga myndigheterna men med en relativt begränsad representation av alla myndigheter förutom SCB. Rådet bidrar till viss samordning och till att sprida goda erfarenheter men kan inte användas för att effektivt planera, utveckla och följa upp det officiella statistiksystemet sammantaget. De statistikansvariga myndigheternas representation och engagemang i rådet är därtill alltför begränsad. Vare sig rådet eller SCB har heller i uppdrag att övervaka eller utöva tillsyn över statistiksystemet, även om rådet gör vissa uppföljningar som redovisas i dess årsrapport. I granskningen har fått indikationer på att rådets DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? utformning och mandat bidrar till att många statistikansvariga myndigheter blir passiva och förväntar sig att SCB ska ta ledningen i flertalet frågor. Det finns förslag om att förstärka rådet och ge det ett utökat mandat att till exempel granska och kvalitetssäkra statistiken. Det skulle i så fall innebära att rådet behöver göras mer fristående från SCB, även om detta inte nödvändigtvis behöver ske genom att rådet blir en egen myndighet. Om SCB blev något mindre dominerande i rådet och rådet fick ett utökat mandat skulle det kunna skapa drivkrafter för övriga statistikansvariga myndigheter att öka sitt engagemang i rådet. 7.3.2SCB använder inte alla sina samordningsverktyg Utöver Rådet för den officiella statistiken har SCB även andra instrument till förfogande i sitt samordningsansvar. Dessa instrument har SCB använt i mer begränsad utsträckning. Till exempel har SCB inte använt sin föreskriftsrätt fullt ut. En anledning är att SCB vill försäkra sig om att de statistikansvariga myndigheterna har möjlighet att leva upp till de föreskrifter som SCB utfärdar. har de föreskrifter SCB kan besluta om karaktären av verkställighetsföreskrifter. Det innebär att de ska fungera som ett stöd för myndigheterna att uppfylla de krav som myndigheterna enligt lag och förordning ändå är ålagda att uppfylla. I detta avseende har SCB därmed valt att inte ge ett sådant stöd. Inte heller har SCB använt sig av sitt vetenskapliga råd i sitt samordningsarbete.