rfr · H30WRFR4 · 2015-12-17 00:00:00 — Modellen kan ses som en struktur som i sig inte automatiskt påverkar det konstnärliga innehållet. i menar att modellen i sig inte har påverkat möjligheterna att bedriva nydanande verksamheter – den diskussionen fanns redan tidigare. Däremot menar att modellen genom arbetet med kulturplaner har lyft fram sådana frågor på ett strategiskt sätt. Flera regionala konsulenter riktar kritik mot modellens bristande förmåga att fördela medel mellan institutioner, regional utveckling och nya områden. De uppfattar att pengarna i modellen är låsta till institutionerna och att detta försvårar verklig förnyelse och utveckling, och de efterlyser omprioriteringar eller en större statlig pott för utvecklingsarbete. En konsulent anser att det borde finnas minimigränser för den regionala verksamheten inom olika konst- områden. Likaså pekar konsulenterna på att modellen kan begränsa möjlighet- erna att fånga upp nya idéer och att sådant som inte finns med i kulturplanen oftast inte överlever.105 Institutionerna arbetar med nyskapande kultur Flertalet aktörer har framfört att ansvaret för att fånga nyskapande kultur till stor del är en uppgift för institutionerna. Ett exempel är : arbetar med att hitta nya uttryck och nya kombinationer. Operan försöker därmed att få med det nyskapande, men det beror inte på modellen. tar sin avstamp i historien – man beställer och spelar mycket nyskrivet, men spelar också de klassiska operorna (”tradition och provokation”). Detta påverkas inte av mo- dellen.106 105Nationell konsulentträff , skriftligt svar . 106Norrlandsoperan, intervju . 4 KULTURSAMVERKANSMODELLEN: MÅL OCH STYRNING Även menar att det är tveksamt om modellen i sig uppmunt- rar till ny eller experimentell kultur eller till att nya grupper nås. från den egna verksamheten är att man arbetat med frågan och under- sökt vem som får ta plats på en dansscen och varför. Musik i Syd anser att institutionerna är ganska bra på att suga upp nya kulturyttringar och har lätt att ta till sig nya uttrycksformer. SKL har framfört att det finns regioner som vill utveckla nya verksamheter, men som upplever förordningen som begränsande. Ett sådant exempel är olika typer av deltagarkultur som inte passar in under något av de sju områdena. I har institutionerna i uppdrag att fånga upp nyskapande kul- tur, och Film i har en strategi för att stödja personer och verk- samheter som utmanar filmmediet, men modellen i sig har inte påverkat detta. Modellen kan rymma nyskapande kultur kommun har framfört att kultursamverkansmodellen kan rymma ny- Det kan t.ex. vara lättare att stimulera till samarbeten med privata finansiärer när det gäller ny än traditionell kultur. en festival med s.k. crowd funding eller gräsrotsfinansiering, dvs. till ett stort antal finansiärer – ofta via internet. Utvecklingsbidraget är viktigt för förnyelse Flertalet aktörer har framfört att det är utvecklingsbidragen som leder till för- ändringar och utveckling. Regionernas kulturchefer menar att medel för ut- veckling är mycket viktiga för att målen med kulturpolitiken ska kunna upp- Trots utvecklingsbidragen är det enligt fortfarande svårt för nya verksamheter (se vidare avsnitt 8.3). 4.3 Styrningen av regional kulturverksamhet Tanken med införandet av kultursamverkansmodellen var att det regionala in- flytandet över statens bidrag till regional kulturverksamhet skulle öka. I upp- följningen har flera aktörer framfört synpunkter på statens och regionernas roll i modellen och den statliga styrningen av den regionala kulturverksamheten. Bra att modellen har lett till ökat regionalt och kommunalt inflytande I en utvärdering konstaterade att den statliga styr- ningen av den regionala kulturpolitiken är fortsatt stark, men att det regionala och kommunala inflytandet ökar. Detta bekräftas i denna uppföljning. Kultur- rådet har framfört att regionerna är nöjda med modellen, även om de vill ha större frihet och mer pengar. konstaterar att regionerna efterlyser att staten borde ha ett större förtroende för dem och att förordningen borde bli mer flexibel. 4 KULTURSAMVERKANSMODELLEN: MÅL OCH STYRNING SKL menar att samverkansmodellen ger stor kraft, men det finns vissa sa- ker som man är missnöjd med. SKL betonar att för dem är det fram- tiden som är viktig . I en rapport från SKL formulerar man sin syn på mo- dellen: Kultursamverkansmodellen får sägas vara en av de största reformerna inom svensk kulturpolitik. Det gamla systemet där staten specialdestine- rade medel till olika kulturinstitutioner runtom i landet hade många brister och inte minst skapade det förvirring för de landstings- och kommunägda institutionerna kring huvudmannaskapet.107 Kultursamverkansmodellen kan ses som en del av regionaliseringstanken – att nybildade regioner har tagit över uppgifter från staten. Musik i Syd konstaterar att genom modellen har kulturen blivit en del i det regionala självstyret. Från Musik i Syd är man i grunden positiv till modellen, men hur den lyckas beror på hur regionen hanterar modellen. Det gäller att inte kväva kreativiteten utan att försöka att få en balans mellan politik och kreativitet. uppges vara duktig på detta, men det är inte inbyggt i modellen. RAÄ har betonat att det är bra med decentralisering och att regionerna får en överblick över kulturen i länet. Även har framfört att tanken bakom kultursamverkansmodellen är bra från styrningssynpunkt: Modellen ger ett bättre system för kulturpolitiken och den ger balans mel- lan att styra och följa upp.108 En av de kulturinstitutioner som har ingått i uppföljningen, , sammanfattar sin syn på modellen och styrningen på följande sätt: Det var rätt tänkt att införa modellen. Det är bra att ansvaret ligger regio- nalt. Men om staten vill vara med och styra så måste man också betala. När modellen skulle införas var rädd för att politiker utan in- sikt i operaverksamhet skulle komma in och styra och kanske minska bi- draget till operan för att föra över till andra kulturverksamheter. Detta har dock inte hänt.109 menar att inställningen till modellen var positiv innan den infördes. Modellen innebär att diskussionerna förs på den nivå där verksam- heterna bedrivs och där invånarna befinner sig. Modellen ger ett starkare man- dat för den regionala kulturpolitiken. Även bl.a. är positiv till mo- dellen och menar att det har varit bra att föra ut kulturmedlen till den regionala nivån. Svensk Scenkonst har genomfört enkäter till sina medlemmar där det fram- går att de anser att statens inflytande har minskat, att regionernas har ökat och att civilsamhällets förblivit oförändrat sedan samverkansmodellen infördes. 107SKL och det kulturpolitiska observatoriet Swecult vid har analy- serat vilka effekter som går att se av kultursamverkansmodellen. Se SKL (2012). 108Riksarkivet, intervju . 109Norrlandsoperan, intervju . 4 KULTURSAMVERKANSMODELLEN: MÅL OCH STYRNING Fortsatt statlig detaljstyrning trots modellen Från SKL har man i denna uppföljning betonat att man vill ha mindre statlig detaljstyrning. SKL menar att när staten går in och detaljstyr uppstår effekter som går på tvärs mot grundintentionen. Regionerna efterfrågar tillit och möj- lighet att få ta det ansvar som man getts i modellen utan detaljreglering. Flera aktörer har framfört att en nackdel med modellen är att förordningen styr in modellen mot sju områden. Bland annat menar att det därmed finns för litet utrymme för regionerna att utforma sina insatser. För politikerna i regionen minskar därmed möjligheten att föra kulturpolitik. Från läns landsting har det framförts att modellen i viss mån kan upplevas som centraliserande. Men man betonar vikten av att skilja på formellt och informellt: Den formella styrningen är decentraliserande, genom att beslutsfattandet flyttats till regionerna och landsting eller regioner har kapaciteten att styra samverkan och aktörerna regionalt. Däremot är den informella styrningen ännu stark, kanske t.o.m. starkare än tidigare, genom öronmärkning av me- del och olika krav och uppföljningens utformning. modellen har fått stor makt och det finns risk för större styr- ning.110 Även andra har pekat på dualismen i den statliga styrningen. Exempelvis Upp- sala stadsteater har pekat på att staten inte borde detaljstyra verksamheterna när man decentraliserar eftersom man då bakbinder regionerna. Teatercentrum anser att i vissa regioner har modellen stimulerat till starka och profilerade kulturplaner både kommunalt och regionalt men att på andra håll är de regionala målen i princip en kopia av de nationella kulturpolitiska målen, vilket skulle kunna verka hämmande för en utveckling mot tydligare anpassning till regionala behov. Det finns exempel på ökad central styrning I uppföljningen har flera aktörer nämnt ett exempel på ökad central styrning. I regleringsbrevet anges att av anslaget ska använ- das för kvalitetsförstärkande insatser inom scenkonstområdet. Denna öron- märkning är enligt ett resultat av de interna regeringsför- handlingar som föregick beslutet om att avskaffa det gamla pensionssystemet. När det gäller fördelningen och villkoren för medlen hade SKL velat se ett annat arbetssätt från statens sida med samråd kring förfarandet. Bland annat läns landsting upplever att staten därigenom försöker detaljstyra, men menar att det inte är nödvändigt – detta är en fråga som scenkonstinstitution- erna arbetar med ändå och eftersom de öronmärkta medlen kom sent är verk- samheten inom detta område i stort redan planerad. menar att ex- emplet dock visar att staten är ambivalent när det gäller att lämna över beslu- tanderätten till regionerna. 110 läns landsting, intervju . 4 KULTURSAMVERKANSMODELLEN: MÅL OCH STYRNING Ingen styrning av kulturplanernas utformning En regional kulturplan ska enligt förordningen innehålla en beskrivning av de prioriteringar som regionen vill göra i fråga om regional kulturverksamhet som avses få statligt stöd, prioriteringarnas förhållande till de nationella kulturpo- litiska målen samt uppgifter om planerad statlig, och annan finan- siering av verksamheterna. Planen ska avse , om det inte finns särskilda skäl för annat. Regionernas kulturchefer har i uppföljningen uppmärksammat att kultur- planernas utformning i övrigt enbart styrs av att sju områden enligt förord- ningen ska ingå i kulturplanerna: Kulturplanerna från de olika regionerna ser därmed mycket olika ut, vilket bl.a. gör det svårt för att prioritera mellan de olika länen. När regionerna och landstingen sedan ska redovisa vad de har gjort så ska det dock göras på samma sätt för alla. uppföljning blir därmed en dold detaljstyrning.111 Konstnärers sociala och ekonomiska villkor ingår i de övergripande målen och syftena för modellen, men utgör inte något eget område som ska täckas i kul- turplanen. Enligt skriver regionerna oftast något under ru- briken ”Konstnärers villkor”, men det är ingen tvingande punkt, vilket hade varit önskvärt från myndighetens sida. Några stora kommuner upplever ett minskat inflytande I uppföljningen har det ingått att undersöka vilken syn de befolkningsmässigt stora kommunerna har haft på modellen. Sammanlagt kan konstateras att de har fört fram ett flertal problem med modellen. i har framfört att man är medveten om att det från kommun i början fanns en oro för vad kultursamverkansmodellen skulle innebära. Från konstateras att är en stor och stark kommun, framför allt i förhållande till länets övriga kommuner och att lands- tinget har varit en ur ekonomiskt perspektiv ”mindre” aktör i kultur- frågor. kommun hade därför till en början svårt att släppa över ansva- ret till den regionala nivån. lägger förhållandevis lite medel på kultur, men har haft tydliga kulturpolitiska mål . Alla kulturin- stitutioner som ingår i modellen ligger i kommun men har länet som uttalat arbetsfält (med undantag av ). kommun bekräftar att man inte var positiv till införandet av kul- tursamverkansmodellen i län. är den dominerande kommu- nen i länet och det fanns en rädsla för att man inte skulle få det inflytande som motsvarar kommunens storlek. Kommunen såg en risk för ökad byråkrati för både kommunen och . Det fanns vidare en rädsla för att de förlorade kontakterna med skulle innebära att de professionella förtecknen skulle försvinna. Kommunen ansåg inte att det var bra att skulle ta 111 för regionala kulturchefer, möte . 4 KULTURSAMVERKANSMODELLEN: MÅL OCH STYRNING över dialogen med från kommunen och därmed . sala kommun efterlyste därför en modell som innebar ett större inflytande för när modellen är införd menar dock förvaltningen att det har gått mycket bra och kommunens tjänstemän tycker att de har mycket goda På tjänstemannanivå upplever man att alla kommu- ner i länet får komma till tals. Att införandet av modellen har gått så bra beror till stor del på de personer som arbetar på . kommunpolitiker upplever att kommunen är missgynnad i jämfö- relse med andra kommuner. Enligt en överenskommelse delade kommunen och upp kulturinstitutionerna mellan sig. övertog och , medan övertog Upplands- museet och Musik i . Av dessa institutioner får dock inte några statliga bidrag och ingår därmed inte i kultursamverkansmodellen, vilket har irriterat kommunens politiker. Kommunen upplever att man har satsat be- tydande belopp på , och konsert och kon- gress men att inte har satsat motsvarande belopp på sina institut- På politisk nivå finns det emellertid fortfarande ett visst missnöje i kommu- nen eftersom man ännu inte har hittat formen för den politiska dialogen med och andra kommuners politiker. bara lämnar information och att det inte blir någon verklig dialog. Kommunen efterlyser att har tätare kontakter just med kommun, eftersom samtliga av länets kulturinstitutioner ligger där. kommun menar dessutom att det kan ifrågasättas om den regionala nivån be- hövs i kultursamverkansmodellen – kommunerna skulle kunna ta ett större an- En annan stor kommun som har besökts i uppföljningen är . säger sig förstå varför har valt att stå utanför modellen och menar att stora städer kan ha särskilda nationella intressen. sina kontakter med andra stora städer i takt med att man upplevt att kontakten med staten och regionen har försämrats. Kommunens tjänstemän konstaterar att de i delregionala kulturdialoger ska samarbeta med ett antal kommuner i som är mycket mindre och har helt andra förutsättningar (se vidare avsnitt 7.2). menar att kommuner säl- lan har samma intressen enbart för att man är grannar. stället ha mer gemensamt med exempelvis . få till en trepartslösning kring den nya barn- och ungdomsteatern men det blev inget av det. Likaså har man försökt få med regionen i Re:Orient – som delvis finansieras av – utan att lyckas. får vissa bidrag direkt från , t.ex. till fristadsprogrammet, romsk kultur och jämställdhets- projekt, och har försökt få med regionen även i dessa initiativ, men inte fått något gehör för detta. Däremot fungerar samarbetet med regionen bra inom filmområdet, exempelvis kring festivaler.Även inom designområdet fungerar 4 KULTURSAMVERKANSMODELLEN: MÅL OCH STYRNING Man menar att det skulle behövas en sammanhållande faktor mellan kom- munerna i regionen och man har erbjudit sig att fungera som koordinator. De andra kommunerna var positiva till förslaget, men regionen var negativ. menar att staden skulle kunna ses som en motor för kulturarbetet i re- gionen, men att man i stället ses som en ”gökunge”. När det finns en stor kom- mun i en region med många mindre kommuner är det helt rimligt att den stora kommunen är generös och bidrar med mer, även om den stora kommunen inte ska agera som en region. Inom ramen för uppföljningen har även synpunkter inhämtats från stad. Dess kulturförvaltning menar att dialogen inför beslut om kultur- planer som ligger till grund för fördelning av medlen i samverkansmodellen är svag från sida. Institutionschefer uppfattar att deras synpunkter inte tas till vara i arbetet med att ta fram kulturplanerna. När det gäller de kulturpolitiska målen, exempelvis allas möjligheter att delta i kul- turlivet, finns det en stor överensstämmelse inom regionen och kommunen. i menar att det är svårt för staden att komma till tals och pekar på att för sin dialog med kommunalförbunden. Eftersom inte finns representerad i något kommunalförbund när det gäller kulturfrågor haltar dialogen. Ett exempel kan vara att den regionala och kommunala biblioteksplanen skulle behöva harmo- niera och uppfylla en likvärdig kvalitativ nivå. menar också att kulturförvaltningen och dess ledningsgrupp upplever att de har förlorat direkt- kontakten med den nationella kulturella nivån. Staden menar vidare att det är problematiskt att söka statliga utvecklings- medel då staden uppger att ansökningar ska godkännas och slussas via regionen, vilket skapar en administrativ ryckighet och sårbarhet i den ekono- miska planeringen av utvecklingsarbetet. kommun uppger att regionen har prioriterat de små kommunerna och att det är en rimlig prioritering. kommun menar att kultursamverkans- modellen betyder mer för de mindre kommunerna. kommun har egna resurser och modellen är därför inte lika viktig för kommunen. Olika områden men samma struktur Flera aktörer har tagit upp att modellen ibland är fyrkantig eller trubbig i be- märkelsen att samma struktur ska tillämpas för alla kulturområden som behoven skiljer sig åt. Region menar t.ex. att det är av bety- delse att föreningslivet är svagt inom filmområdet men mycket starkt inom teatern. De tvärkulturella ambitionerna inom regionerna drabbar ibland de olika verksamheterna. Tjänstemän vid uppger att det finns ett stort intresse hos departementets politiska ledning för modellen och hur den utvecklas. Vid kul- turministerns resor runt om i landet kommer ofta frågor kring modellen upp. 4 KULTURSAMVERKANSMODELLEN: MÅL OCH STYRNING Från regionerna får departementet mycket olika bilder av hur man ser på mo- Regeringen har i budgetpropositionen angett att det är angeläget att värna kultursamverkansmodellens syfte, men också att utveckla den utifrån de erfarenheter som gjorts de gångna åren i dialog med regionala och lokala företrädare, kulturskapare och civilsamhälle. Regeringen bedömer att mo- dellen fungerar väl. Framöver är det enligt regeringen angeläget att fortsatt utveckla samverkan mellan de aktörer modellen vänder sig till och att särskilt samverka för att civilsamhällesaktörer blir delaktiga. frågor såsom tillgänglighet, hbtq, jämställdhet och arbetet för de nationella minoriteterna få ökat genomslag.112 2015/16:1 utg.omr. –Det pågår en diskussion om vad som ska ingå i kultursamverkansmo- dellen och det riktas viss kritik mot att nya satsningar inom kulturområdet inte ingår i modellen. –Det finns olika åsikter om vem som ska fördela utvecklingsbidraget. De flesta anser att utvecklingsbidraget ska ligga kvar hos , som an- ses ha sakkunskap och ett nationellt perspektiv. –är det enda län som inte är med i modellen, men detta anses endast ha en begränsad påverkan. anses inte modellen vara hel utan medverkan. –Kulturmiljöarbetet har en oklar roll i modellen, och kulturmiljöarbete nämns inte i förordningen. Länsstyrelsernas, länsmuseernas och RAÄ:s rol- ler i modellen upplevs som otydliga. –Området regional biblioteksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verksamhet är delvis nytt och har delvis en annan utformning än övriga områden. –Representanter för filmområdet efterlyser ett tydligare statligt engage- mang för filmen. Kultursamverkansmodellen är bara en del av de statliga bidragen till kultur. Det har vid olika tillfällen diskuterats vilka andra statliga bidrag som skulle kunna ingå i kultursamverkansmodellen. Denna fråga har även kommit upp i denna uppföljning. Dessutom har det uppmärksammats att en del av besluten om tilldelning av medel till regional kulturverksamhet fattas av , inte regionerna, genom utvecklingsbidraget. Frågan om kulturmiljövårdens roll i modellen har uppmärksammats, liksom frågan om vad det innebär för modellen att inte ingår. Andra frågor handlar om t.ex. biblio- tekens och filmens roll i modellen. kan lämna tidsbegränsade bidrag till utvecklingsinsatser En del av statens medel till regional kulturverksamhet fördelas inte till lands- tingen eller regionerna. Det handlar framför allt om utvecklingsbidraget, som fördelas av . Bidrag till nydanande verksamheter lämnas främst genom ut- vecklingsbidrag, vilket uppgår till sammanlagt ca . Utvecklingsbidragen ska avse tidsbegränsade bidrag till strategiska utveck- lingsinsatser av nationellt intresse. Utvecklingsbidrag får endast lämnas till så- dan verksamhet som också får bidrag från ett landsting, en kommun eller nå- gon annan huvudman. Vid fördelningen av utvecklingsbidrag ska särskilt beakta de nationella kulturpolitiska mål som rör kvalitet, konstnärlig förnyelse och tillgänglighet till kulturutbudet. Enligt regleringsbrevet bör genom utvecklingsbidrag bl.a. främja digitaliseringens genomslag inom scenkonstområdet. den professionella dansens utveckling ges särskild uppmärksamhet. lingsbidrag kan även fördelas till det fria kulturlivet. kan lämna bidrag till alla som har ett offentligt bidrag. rådet har uppgett att framför allt scenkonsten och museerna har en vana vid att fördelning av utvecklingsbidragen sker utifrån kva- Även regionerna själva kan söka bidrag för att utveckla sitt ar- Flertalet aktörer har framfört att utvecklingsbidraget är viktigt. synpunkter på bidragets inriktning utvecklas vidare i avsnitt 8.3. I det här av- snittet behandlas frågan om vem som ska besluta om utvecklingsbidraget. Olika uppfattningar om utvecklingsbidraget ingår i modellen Uppföljningen visar att flertalet aktörer ser utvecklingsbidraget som en del av Några menar dock att utvecklingsbidragen egent- ligen inte ligger i själva modellen eftersom det är som beslutar om Flera regionala kulturchefer betonar dock att utvecklingsbidragen är nära knutna till regionernas kulturplaner och att regionerna yttrar sig över ansök- ningarna till utifrån kulturplanerna.113 Olika uppfattningar om vem som ska fördela utvecklingsbidraget Uppföljningen visar att det finns olika uppfattningar vad gäller frågan om det är bra att utvecklingsbidrag beslutas av . Flera aktörer har konsta- terat att utvecklingsbidragets konstruktion innebär att kan sägas behålla makten över utvecklingen, och flera regionala kulturchefer har fram- fört att utvecklingsbidraget innebär en öronmärkning. kar på att det finns behov av mer samråd mellan och regionerna. konstaterar att en del län vill att utvecklingsbidragen ska förde- las av regionerna, men anser att om länen själva skulle fördela bidraget skulle det handla om mycket små belopp i de mindre länen. har ett nationellt perspektiv och kompetens att fördela Flertalet intervjuade aktörer har framfört att det är bra att utvecklingsbidraget ligger kvar på eftersom man där har sakkunskap och ett nationellt Exempelvis har framfört att det är bra att utveck- 113 för regionala kulturchefer, möte . lingsbidragen fördelas direkt av som har kompetens för detta, och bl.a. betonar att det är bra med nationell styrning – att sådant som är av nationellt intresse får stöd. kommun menar att staten borde arbeta ännu mer med den nationella överblicken och bli tydligare med att det finns särskilda nationella intressen. betonar att man inte bör lägga alla statliga bidrag till regional kultur i modellen: Det är positivt att det går att söka medel från också. Lands- tinget deltar även i den ansökningsprocessen, så det regionala perspektivet går inte förlorat.114 Musik i Syd har betonat att det inte vore bra att ge medlen för utvecklingsbi- drag och fria grupper till regionerna. Utvecklingsbidrag och fria medel på Kul- turrådet uppmuntrar kreativiteten och det är enda sättet för staten att få en hel- hetsbild. Det är viktigt att har ansvaret för fördelningen av utveckl- ingsbidragen och kan jobba med hela landet.115 Några anser att utvecklingsbidragen borde beslutas av regionerna har framfört att även utvecklingsbidrag borde ingå i modellen och därmed fördelas av regionerna.