rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — Nationella nätverket för samordningsförbund (NNS) bildades och blev formellt en förening . NNS är en medlemsorganisation där ca 70 av totalt 80 samordningsförbund är medlemmar. Nätverkets uppgifter är att vara ett språkrör för samordningsförbunden, stödja dem i deras utvecklingsarbete och vara ett forum för dialog, erfarenhetsutbyte, kunskapsspridning och gemensamt lärande. NNS vill också ge en samlad bild av samordningsförbundens verksamhet, resultat och betydelse i det svenska samhället. NNS har en styrelse som består av elva valda representanter från samordningsförbundens styrelser. är alla politiker. Politikerna är verksamma inom samordningsförbund i olika delar av landet. Dessutom finns en tjänstemannagrupp med tolv representanter från olika samordningsförbund. NNS har även ett kansli med en utvecklare, en sekreterare och en ekonom. Arbetsgrupper bildas inom NNS för aktuella frågor och var nio grupper aktuella. Anledningen till att NNS bildades var att det fanns ett behov av en politisk dimension för att utveckla Finsam. Detta mot bakgrund av att och Arbetsförmedlingen inrättats som statliga myndigheter och att Nationella rådet representerar de centrala myndigheterna. NNS ser sig som samordningsförbundens röst och medlemmarna kan genom nätverket föra en dialog med Nationella rådet och andra aktörer. 2.7 Andra samverkansåtgärder inom rehabilitering och sjukskrivningsprocessen Vid sidan om Finsam finns det ett antal andra samverkans- och rehabiliteringsåtgärder inom sjukskrivningsprocessen som mer eller mindre berör Finsam på olika sätt. Här redovisas kortfattat de aktuella åtgärderna: –Det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen syftar till att underlätta övergången från ersättning via sjukförsäkringen till aktivt arbetssökande och nytt arbete. Samverkan inleddes och föregicks av den s.k. Handlingsplanssamverkan. Det förstärkta samarbetet består dels av en gemensam kartläggning, dels av aktiva insatser. Myndigheterna ska med gemensamma och tidiga insatser utifrån individens behov arbeta för att öka individens delaktighet och möjlighet att ta ansvar för sin egen rehabilitering. Med metoden gemensam kartläggning arbetar myndigheterna fram en individuell plan som kan leda fram till pla- nering av aktiva insatser. I budgetpropositionen anförs att samverkan med andra aktörer kan behövas, inklusive vårdgivare, kommuner och arbetsgivare.36 Åtgärden har en budget på 2015.37 –Tvåpartssamverkan – finansiell samordning mellan och hälso- och sjukvården – syftar till att utveckla en mer effektiv sjukskrivningsprocess mellan hälso- och sjukvården och samt förbättra kvaliteten på medicinska beslutsunderlag. Samverkan består av insatser som syftar till att utveckla arbetsformer och strukturer för en effektiv samverkan och stödja kompetensutveckling inom försäkringsmedicin. Åtgärden har en budget på 2015. –Sjukskrivningsmiljarden är en överenskommelse mellan regeringen och SKL som funnits och som syftar till insatser för en kvalitetssäker och effektiv sjukskrivningsprocess. Den förra regeringen och SKL slöt en överenskommelse . De åtgärder som har vidtagits inom ramen för sjukskrivningsmiljarden har bl.a. bidragit till att stärka vårdens arbete med att effektivisera sjukskrivningsprocessen genom ett mer strukturerat och metodiskt arbetssätt. Åtgärden har en budget på 2015. –Rehabiliteringsgarantin är en serie överenskommelser mellan regeringen och SKL . Överenskommelserna gäller medicinsk rehabilitering i form av evidensbaserade rehabiliteringsinsatser i syfte att åstadkomma en återgång i arbete. De behandlingsmetoder och diagnosgrupper som inkluderas i rehabiliteringsgarantin är multimodal rehabilitering (MMR) vid icke specifika rygg- och nackbesvär samt kognitiv beteendeterapi (KBT) vid lindrig eller medelsvår psykisk ohälsa. Åtgärden har en budget på 2015. –Försäkringsmedicinska utredningar ska ligga till grund för bedömning av försäkrades arbetsförmåga. Den förra regeringen och SKL har ingått överenskommelser om ersättning till landsting som levererar fördjupade medicinska utredningar till . Nuvarande överenskommelse gäller . Dessutom finns en överenskommelse mellan regeringen och SKL om ersättning till landsting som ingår i en pilotverksamhet med aktivitetsförmågeutredningar. Utgifterna för båda överenskommelserna beräknas till . En utredning har presenterat förslag om en långsiktig lösning.38 –Åtgärder för en effektiv sjukskrivningsprocess. Den förra regeringen avsatte särskilda medel –2016 för att öka kunskapen om 2013/14:1 utg.omr. 37Under 2014 genomfördes ca 17 000 kartläggningar jämfört med ca 21 000 kartläggningar 2013. startade 12 651 personer i insatser. av de som avslutar ar- betslivsinriktade insatser lämnar sjukförsäkringen och går till arbete, utbildning, arbetsmarknadspolitiskt program eller arbetssökande (och ). 38 För kvalitet – med gemensamt ansvar (SOU 2015:17). effektiva arbetsmetoder för att stödja personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Medlen används för att förbättra kunskapen om hur insatser enligt metoden supported employment kan påskynda en arbetsmarknadsetablering för unga. Åtgärden har en budget på 2015. –vänder sig till anställda inom Arbetsförmedlingen, , kommun och landsting och erbjuder bidrag för att öka samverkan och kunskapen om rehabilitering av personer med psykisk diagnos och funktionsnedsättning. Gränsdragningen mellan några av dessa åtgärder och Finsam är inte alltid klar och såväl målgrupper som insatser kan ibland överlappa varandra. Samordningsförbunden berörs ofta konkret av dessa åtgärder och det förekommer att insatser samfinansieras med Finsammedel och medel från dessa åtgärder. Enligt lagen om Finsam ska verksamheten med finansiell samordning bedrivas av ett för ändamålet särskilt bildat samordningsförbund i vilket de samverkande parterna är medlemmar (4 §). I detta kapitel redogörs översiktligt för samordningsförbundens uppgifter, verksamhet och organisation samt för utvecklingen av antalet samordningsförbund och deras spridning i landet sedan lagens tillkomst. För att ge en konkret bild av hur samordningsförbunden fungerar i praktiken – likheter och olikheter när det gäller målgrupper, verksamhet, resultat, organisation och budget – finns i bilaga 2 en närmare redovisning av de samordningsförbund som besökts under uppföljningsarbetets gång. 3.1 Allmänt om samordningsförbund Samordningsförbundens verksamhet syftar till att samordna rehabiliteringsinsatser för människor som står långt från arbetsmarknaden och som kan ha olika kombinationer av medicinska, psykiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Målet är att dessa ska uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete och till egen försörjning. Motivet för att samordna rehabiliteringsinsatserna i samordningsförbund är att målgruppen inte ska hamna mellan stolarna eller i rundgång mellan myndigheterna och att rehabiliteringen ska bli mer effektiv för såväl individen som samhället. Ett samordningsförbund är ett fristående organ som bildas lokalt av de samverkande parterna: kommun (socialtjänst), landsting/region (hälso- och sjukvård), och Arbetsförmedlingen. Samordningsförbunden är myndigheter med offentliga förvaltningsuppgifter, men de utför ingen myndighetsutövning. De kan sägas utgöra en offentligrättslig arena för samarbete mellan kommun, landsting och stat. Ett samordningsförbund får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. På individnivå fungerar samordningsförbundet som finansiär av de insatser som de samverkande parterna bedriver. I korthet har ett samordningsförbund till uppgift att –besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen, –stödja samverkan mellan samverkansparterna, –finansiera insatser, –besluta på vilket sätt de medel som står till förfogande för finansiell samordning ska användas, –svara för uppföljning och utvärdering av rehabiliteringsinsatserna och –upprätta budget och årsredovisning för den finansiella samordningen. Till grund för varje samordningsförbund ska det finnas en förbundsordning som fastställer förbundets ändamål, uppgifter, organisation, budgetprocess m.m. Samordningsförbunden kan finansiera alla former av insatser som ligger inom de samverkande parternas ansvarsområden. Det kan handla om förberedande insatser, som kartläggningar och utredningar av individens rehabiliteringsbehov, eller behandlingar och utbildningar. i sig ska dock inte bedriva någon rehabiliteringsverksamhet – det ska göras av de samverkande myndigheterna. beviljar bistånd enligt socialtjänstlagen, beviljar sjukpenning m.m., sjukvården erbjuder sjukvård och Arbetsförmedlingen beslutar om arbetsmarknadsåtgärder samt aktivitetsstöd.39 Samordningsförbundens insatser utgår från de enskilda individernas behov av rehabilitering och samordnar de olika myndigheternas sektorskompetens i ett sammanhang med individen i centrum. Människor med olika rehabiliteringsbehov kommer vanligtvis i kontakt med vårdcentralen, skolan, , Arbetsförmedlingen eller någon annan myndighet. Om de ingår i samordningsförbundens målgrupp kan de remitteras till de insatser som finansieras av samordningsförbundet. Det kan t.ex. inledningsvis handla om att utreda individens kapaciteter och rehabiliteringsbehov. Huvuddelen av verksamheterna inom samordningsförbundens ram består av individinriktade insatser. Dessa kan t.ex. ha följande inriktning: –Förebyggande insatser genom information, temamöten och gruppverksamhet. –Tidiga och samordnade insatser med hjälp av arbetsteam som bildas mellan t.ex. vårdcentral eller arbetsförmedling, försäkringshandläggare, socialsekreterare m.fl. –Insatser för unga vuxna med problem – psykoterapi eller samtal med psykolog eller kurator. –Insatser för personer med flera diagnoser – tvärsektoriella team kan samlokaliseras och utveckla gemensamma mål för verksamheten och insatser görs efter gemensam planering. I verksamheten kan och psykiatrin ingå i samverkan med frivården och senare även och arbetsförmedlingen. Samordningsförbunden finansierar även olika former av strukturinriktade insatser som syftar till att stärka samverkan mellan myndigheterna och att öka kunskapen om olika gruppers behov av rehabilitering. Insatserna kan bestå av 39 samordning, Nationella rådet. kompetensutveckling för personal, utredning, kartläggning och behovsinven- Samordningsförbunden leds av en styrelse med representanter från de fyra Vanligtvis är en kommun- eller landstingspolitiker ord- I vissa förbund har varje kommun en ordinarie ledamot och ersättare (t.ex. och ), medan det i andra finns en ledamot som repre- senterar alla ingående kommuner och övriga kommuner representeras av en ersättare med närvaro och yttranderätt. Den ordinarie kommunplatsen cirkule- ras sedan mellan de ingående kommunmedlemmarna. om mål och riktlinjer för verksamheten, om åtgärder för att stödja samverkan mellan parterna och om finansiering av insatser, medelsanvändning, uppfölj- ning, budget och årsredovisning. I samordningsförbunden leds det dagliga arbetet av en förbundschef som kan ha ytterligare kansliresurser till sitt förfogande. En del förbund har samlo- kaliserat vissa utrednings- och samverkansfunktioner där utredare, processle- dare, handläggare och andra ingår. I de flesta förbund finns också lokala sam- verkansgrupper (LSG) med representanter från samverkansparterna. utom finns ofta styrgrupper för enskilda projekt eller verksamheter. Exempel på organisationsschema för samordningsförbund Källa: samordning, Nationella rådet, 2013. De olika förbunden ka organisera sina beslutsnivåer och beslutsvägar på olika sätt. Till stöd för förbundschefen finns vanligtvis en beredningsgrupp eller en lokal samverkansgrupp med chefer från myndigheternas ordinarie verksamhet. Förbundschefen, som har en central och strategisk roll, rapporterar till styrelsen och inhämtar och vidarebefordrar information från beredningsgrupper, styrgrupper, samordnare och handläggare som är aktiva i insatserna. Samordningsförbunden finansieras av samverkansparterna. Av de resurser som avsätts för finansiell samordning ska parterna svara för följande andelar. –Staten () –Landstingen/regionerna . står för hela den statliga andelen, som legat fast på totalt . Den statliga andelen är ofta riktningsgivande för hur mycket kommuner och landsting bidrar med, men i praktiken är det den part som bidrar med minst som sätter nivån. Om flera kommuner ingår i ett samordningsförbund fördelas kostnaderna dem emellan vanligen utifrån folkmängdens storlek. 3.2 Utvecklingen av samordningsförbund Vid inledningen av 2015 fanns det totalt 80 samordningsförbund i landet, och är 241 av totalt 290 kommuner medlemmar i ett samordningsförbund. i startade tillsammans med länets tio kommuner , och därmed ingår samtliga landsting i landet i ett samordningsförbund. I flera kommuner i pågår diskussioner om att bilda samordningsförbund. /15 gick flera samordningsförbund samman och bildade större förbund. De nya förbunden är: –– tidigare samt –– tidigare samt –– tidigare , , samt –– tidigare Mjölby-Ödeshög- samt / –– tidigare SkövdeHjoTiBorg samt /. tillkom Säters kommun i . I bilaga 4 finns en förteckning över samtliga samordningsförbund med uppgift om vilka kommuner och landsting som ingår. Tabell 1 och kommuner som ingår i samordningsförbund –2014 Samordningsförbunden varierar i storlek och omfattning. Från stadsdelsförbund i t.ex. till förbund på länsnivå. Utvecklingen går mot större förbund med fler anslutna kommuner genom att nya kommuner väljer att ansluta sig till redan etablerade förbund och genom att flera kommuner går samman och bildar nya förbund. Flera tidigare etablerade förbund har gått samman och bildat ett gemensamt större förbund, t.ex. –och huslän–, , . Figur 1 Samordningsförbundens spridning över landet Källa: Uppföljning av finansiell samordning, , 2015. De 49 kommuner som ännu inte tillhör något samordningsförbund finns framför allt i , , , och . Na- rådet verkar genom information och stöd för att alla kommuner ska ingå i ett samordningsförbund. Nationella rådet har som mål att alla kommuner och landsting ska ingå i samordningsförbund. 2013 gjorde rådet en undersökning för att identifiera det framtida intresset hos de kommuner och landsting som inte ingår i samordningsförbund. Några samordningsförbund omfattar samtliga kommuner i ett län, s.k. länsförbund. finns det sju länsförbund: , , , , , och . Ett första möte för länsförbundschefer hölls . I fyra av länsförbunden representeras varje kommun med en ordinarie ledamot i styrelsen, vilket innebär många ledamöter och stora styrelser. Styrelsen för samordningsförbundet i län har t.ex. Ett samordningsförbund (BÅD-ESÅ) är länsöverskridande (i norra land och södra ). Bakgrunden till detta är att Arbetsförmedlingen hade denna områdesindelning. Arbetsförmedlingen kommer dock att återgå till en områdesindelning baserad på länsgränserna. Vad det innebär för samordningsförbundet är oklart. I olika delar av landet finns även regionala nätverk för samverkan mellan samordningsförbund. Nätverken fungerar som forum för förbundens diskussioner om ekonomi, revision, information och gemensamma kompetensutvecklingsinsatser. Nätverket i består av ett tjugotal samordningsförbund från i söder till i norr. Nätverket träffas cirka och samarbetar regionalt för att utveckla arbetet och göra det effektivare. Bland annat har man gemensamma resurspersoner, utbildningar, webbplats och utbyte av erfarenheter. Samarbetet stöds av en regional samverkansgrupp med representanter från huvudmännen, , Västkom40 och nätverket för samordningsförbundschefer. Till samverkansgruppen finns även en beredningsgrupp knuten. Nätverket i består av tolv samordningsförbund i de fyra nordligaste länen och träffas vanligen en gång . Gemensamma arbetsgrupper bildas för särskilda frågor. I nätverket ingår 27 samordningsförbund, från i nordväst till och i sydost. Även i , , och finns nätverk som träffas regelbundet. 40 En politiskt styrd och ideell organisation som arbetar på uppdrag av de fyra kommunalförbunden i . Som framgått ovan av redovisningen av samordningsförbundens utveckling har antalet kommuner som står utanför Finsam successivt minskat och uppgår till 49 stycken. förbereder sig flera kommuner på att bilda nya samordningsförbund eller ansluta sig till redan befintliga.41 Inom den här uppföljningens ram har det inte varit möjligt att göra någon fördjupad studie och jämförelse av rehabiliteringsinsatser i kommuner med respektive utan samordningsförbund. En studie som gjorts vid vid belyser dock denna fråga. Studien och dess resultat redovisas i avsnitt 6.3. 3.3 Exempel på samordningsförbund Inom ramen för denna uppföljning har uppgifter inhämtats genom besök vid ett antal samordningsförbund i olika delar av landet. De samordningsförbund som besökts är , , Uddevalla-Orust-Färge- landa, Nordost, (Delta), Bengtsfors-Åmål-Dals- Ed-Säffle-Årjäng (BÅD-ESÅ), , och . Syftet har varit att belysa skillnader och likheter i förbundens organisation och verksamheter utifrån de lokala och regionala förutsättningar de verkar i. Ett viktigt syfte har också varit att inhämta synpunkter på de problem som samordningsförbunden står inför – det gäller bl.a. finansiering, samverkan och utveckling. Ur- valet av de samordningsförbund som besökts har gjorts utifrån kriterier om land–stad, norr–söder, befolkningssammansättning, näringsgrenar m.m. Un- der utredningsarbetets gång har även andra frågor aktualiserats – bl.a. om länsförbund, förbund med betydande eget kapital och förbund som håller på att bildas. Detta har motiverat besök även vid samordningsförbunden i och . I bilaga 2 finns en redovisning av de förstnämnda förbunden och deras verksamhet. De synpunkter som olika representanter för förbunden lämnat på de huvudfrågor som uppföljningen gäller redovisas i kapitel 4–8. 41 I bilaga 4 finns en förteckning över befintliga samordningsförbund och de kommuner som står utan förbund. 4 Samarbete, samverkan och samordning I detta kapitel redogörs för hur samarbetet, samverkan och samordningen mellan de samverkande parterna har utvecklats. Inom den finansiella samordningen är samarbete, samverkan och samordning centrala begrepp med en specifik innebörd. I Nationella rådets handbok ges följande definition av begreppen.42 Samarbete är det arbete som sker gemensamt mellan de olika parternas handläggare i mötet med medborgaren, t.ex. vid kartläggning av individens samlade behov och i planering och koordinering av insatser. Insatser planeras utifrån behov och inte utifrån de mål som gäller för respektive myndighet. Samarbetet sker på en operativ nivå. För att underlätta samarbetet och undanröja hinder behövs samverkan mellan myndigheterna. Det kan innebära god kännedom om respektive myndighets uppdrag och förutsättningar för samarbete och olika incitament för de personer som ska samarbeta. Samverkan sker på en organisatorisk nivå. Det är individens behov och samhällets krav som styr resurstilldelningen inom den finansiella samordningen. Samordningsförbundens uppgift är att bedöma hur de gemensamma insatserna gör bäst nytta för individen och samhället och att fördela resurserna till de insatser som främjar samarbetet. 4.1 Samverkan och rollfördelning i samordningsförbunden Finansiell samordning genom samordningsförbund är en mångfacetterad process. På det lokala och regionala planet genomförs samverkan inom ramen för samordningsförbundens verksamhet i förbundens styrelser, beredningsgrupper, lokala samverkansgrupper m.fl. Utanför samordningsförbunden finns samverkansparterna i fullmäktigeförsamlingar och som myndighetschefer, handläggare och tjänstemän i ordinarie myndighetsverksamhet inom kommuner, landsting, och Arbetsförmedlingen. Representanter för de fyra samverkansparter som sammanstrålar i samordningsförbunden kommer från olika myndighetsmiljöer med skilda ansvarsområden och uppdrag och bär med sig olika arbetssätt och traditioner. Navet i samordningsförbunden är styrelsen, där de fyra parterna vanligtvis är representerade med var sin ledamot och ersättare. Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen utses av kommun- och , av och av Arbetsförmedlingen. Styrelseledamöterna har ett person- 42 samordning, 2013. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING ligt mandat och uppbär arvode och andra ersättningar som betalas av förbundet. För en tjänsteman ingår styrelseuppdraget således inte i tjänsteutövningen utan är personligt och frivilligt. Parterna i samordningsförbunden möts även på olika nivåer i verksamheten: i beredningsgrupper, i lokala samverkansgrupper och på handläggarnivå i samordnade team på t.ex. vårdcentraler, arbetsförmedlingar eller samlokaliserat i förbundets lokaler. I förarbetena till lagen om finansiell samordning framfördes riktlinjer för hur arbetet i styrelsen var tänkt att gå till och hur ledamöterna förväntades agera: Även om styrelseledamöterna utgör ett led i partsrepresentationen inom samordningsförbundet skall de kunna anlägga en helhetssyn på de frågor samordningsförbundet har att ta ställning till. De måste ha förmåga att utifrån de förutsättningar huvudmännen har givit samordningsförbundet kunna finna lösningar som är ägnade att uppnå de mål som gäller för den finansiella samordningen. Detta innebär att de måste ha förmåga att höja sig över ett sektoriserat tankesätt och se till de syften och motiv som ligger bakom den finansiella samordningen. De skall svara för ett helhetsgrepp som utgår från såväl ett individperspektiv som ett samhällsperspektiv. De skall ha förmåga att se vad den egna huvudmannen i samarbete med övriga samverkansparter kan bidra med för insatser.43 Helhetssyn och ett icke-sektoriserat förhållningssätt är således en grundläggande utgångspunkt i samordningsförbundens verksamhet enligt vad som framhölls i propositionen om Finsam. I den dagliga verksamheten kan detta sättas på prov i konkreta frågor där olika organisationskulturer, lojaliteter och roller spelar in. Det framgår bl.a. av synpunkter från de olika parterna. Politiskt inflytande och styrning När lagen om Finsam trädde i kraft bestod samordningsförbundens styrelser, förutom av politiker från landstings- och kommunfullmäktige, även av politiskt tillsatta representanter från länsförsäkringskassorna och länsarbetsnämnderna. I samband med att kassorna och nämnderna avskaffades övertogs dessa styrelseplatser av tjänstemän från respektive Arbetsförmedlingen, och det politiska inflytandet minskade.44 Av en enkätundersökning som Statskontoret genomförde 2008 framgår att representanter för och Arbetsförmedlingen ansåg att effekterna av den nya styrelserepresentationen var positiva för samordningsförbunden, medan landstingens representanter i huvudsak var negativa. Några respondenter lyfte fram att tjänstemännen har bättre kunskap om sin egen organisations verksamhet och regelverk än vad politikerna har, vilket, enligt dem, gör arbetet i styrelsen mer effektivt. Politiker från kommuner och landsting 2002/03:132. 442005 blev en statlig myndighet när slogs ihop med de 21 länsförsäkringskassorna. 2008 ersattes av den nya myn- digheten Arbetsförmedlingen, och länsarbetsnämnderna avvecklades. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING samt ansvariga tjänstemän menade att förbundet går miste om det politiska perspektivet. I intervjuer har flera samordningsförbund framhållit att nedläggningen av länsförsäkringskassorna och länsarbetsnämnderna medförde att tjänstemannainflytandet i styrelserna ökade på politikernas bekostnad. En del menar att och Arbetsförmedlingens roller stärkts och därmed även den centrala myndighetsstyrningen. I några samordningsförbund, bl. a. i fyra av de sju länsförbunden, har varje kommun som ingår i förbundet en ordinarie ledamot i styrelsen, vilket kan innebära att kommunrepresentanterna utgör en majoritet i styrelsen och därmed får ett stort politiskt inflytande.