rfr · H20WRFR2 · 2015-02-04 00:00:00 — Men detta faktum får å andra sidan inte innebära att det nationella intresset negligeras med motiveringen att marknadskrafterna i kombination med markanvändningspolitik bör styra utvecklingen, hävdar Örebroprofessorn med flera har undersökt samhällsekonomiska bedömningar av infrastrukturprojekt som har miljöeffekter för att svara på frågan om miljön undervärderas i analyserna. Genomgången tyder inte på att miljövärden systematiskt underskattas i förhållande till tidsvärden. Enligt författarna beror trafikens miljöproblem på att miljöförbättringar äts upp av trafikökning. Trafikens kvantitet är alltså av stor betydelse. Trafikökningen är dock inte primärt en följd av politiska beslut, utan grundas på de val som många enskilda trafikanter gör, där man vet att miljöaspekterna väger förhållandevis lätt. menar att transportpolitikens ambitioner att framstå som miljömedveten blir otydlig om inte trafikanternas verkliga prioriteringar blir synliga.109 har tangerat samma fråga när han i ett annat sammanhang har beskrivit den så kallade miljöparadoxen. Miljöparadoxen innebär att de samhällsekonomiska kalkylerna sällan ger något stort utslag för miljönyttor, trots att trafikens miljökostnader i det allmänna medvetandet uppfattas som stora. Förklaringen är att enskilda infrastrukturinvesteringar inte har så stor betydelse för de totala trafikvolymerna och därmed inte heller för den totala miljöpåverkan.110 107 , (2009), ”Den samhällsekonomiska kalkylmodellen – så används den i trafikverkens planering” Samhällsekonomisk kalkylering – referat från trafikutskottets seminarium , 2009/10:RFR13, s. 23. 108Jansson, (2008), ”Målen för transportpolitiken – två kritiska punkter”, bilaga till Förslag till ny transportpolitisk målstruktur, Rapport 2008:2. , (2013), ”Beslutsunderlag för trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd”, Investeringar in ?, 2013:5. 109Hultkrantz, m.fl. (2003), Fart eller miljö? Är avvägningarna rimliga? 110Hultkrantz (2013), s. 98. Som en del av arbetet med rapporten har en handfull aktörer inom området intervjuats. Avsikten har varit att belysa vad som är aktuellt och vilken utveckling som pågår inom området. Av tidsskäl har det varit nödvändigt att begränsa antalet intervjuer till de fyra myndigheter som är närmast berörda samt två ledande forskningscenter. har ansvar för att utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser på transportområdet. leder också referensgruppen ASEK. representant hänvisar till att arbetet med samhällsekonomiska analyser ska utföras på vetenskaplig grund och utifrån beprövad erfarenhet. har ansvariga myndigheter inte alltid motsvarat de kraven. Dokumentationen har varit bristfällig, referenser har saknats och arbetet har bitvis varit personberoende. Situationen har dock förbättrats, bland annat med hjälp av ökad dokumentation. Ett annat utvecklingsområde är uppföljningen av analyserna. Till exempel är metoder för efterkalkyler under utveckling. har inrättat en samordningsgrupp mellan samhällsekonomer och analytiker för att förbättra metodutveckling och uppföljning. Ytterligare ett område där det pågår utvecklingsarbete är metodutveckling för fördelningsanalyser. Det finns till exempel ett EU-projekt om samhällsekonomiska analyser och social hållbarhet (”equity”). är delvis inkopplat i projektet. arbetar med kontinuerliga översyner av värderingsprinciper och kalkylvärden, bland annat för att fånga upp förändrade värderingar. Ett exempel är ett ökat miljömedvetande. Områden där menar att det behövs mer underlag eller uppdateringar är bland annat buller, trängsel och värden för olycksvärdering. Generellt är analyserna inom sjöfart och luftfart eftersatta jämfört med väg och järnväg. är beroende av forskare och specialister för att få data och metoder att arbeta utifrån. publicerar en utvecklingsplan som är en ”önskelista” där olika prioriterade områden redovisas.111 kontaktar man forskare och frågar om de kan hjälpa till och ta fram värden. Andra gånger tar det att få tillgång till nya värden. Ett exempel är luftföroreningar, där det har funnits önskemål . 111 (2014), plan för utveckling av samhällsekonomiska metoder och verktyg, effektsamband och effektmodeller inom transportområdet. Ett problem är att det finns ett glapp mellan tillämpningen av metoderna och den vetenskapliga forskningen. menar att det till stora delar saknas ett forum där skärningspunkter mellan praktik och teori skulle kunna diskuteras. Syftet skulle vara att förbättra både utvecklingen och användningen av metoderna. Från och med nästa års samlade effektbedömningar kommer även livscykelanalyser att redovisas. 9.2 Trafikanalys arbete med att följa modellerna Trafikanalys har i uppdrag att följa arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser samt att följa den internationella modellutvecklingen på området. Trafikanalys gör en uppföljning av arbete med samhällsekonomiska analyser. I den senaste uppföljningen riktas kritik mot arbete med utveckling av modeller och metoder för samhällsekonomiska analyser. Trafikanalys ser ett problem med att inte använder alla budgeterade resurser för förvaltning och utveckling av modeller och metoder för samhällsekonomiska analyser eftersom utvecklingsarbetet då inte fortgår enligt plan. Trafikanalys menar dessutom att det är svårt att följa arbete med metod- och modellutveckling. Det blir förstås ett problem för att utveckla tillräckligt bra modeller och metoder om budget och ambitionsnivå är större än den faktiska tid och de resurser de lägger på utvecklingsverksamheten. Trafikanalys efterlyser därför mer strategiskt inriktat utvecklingsarbete och att frågorna prioriteras.112 Intervjupersonen vid Trafikanalys pekar på att det bland till exempel politiker ibland uttrycks förvåning över att miljönyttorna av till exempel järnvägsinvesteringar inte blir större i analyserna. Koldioxidutsläpp och andra utsläpp utgör en liten del av helheten, och olika höga värderingar gör sällan att kalkylen tippar åt ena eller andra hållet eller att rangordningen mellan olika åtgärdsförslag ändras. Det skapar ibland en felaktig misstro mot modellerna som sådana – beslutsfattare kan ibland ha svårt att tro att inte nyttorna blir större. Här finns en pedagogisk utmaning från de som arbetar fram modellerna att förklara varför. Trafikanalys pekar på att det i diskussionen om hållbar utveckling är viktigt att väga in vilka åtgärder som ger de effekter man som beslutsfattare eftersträvar. Om målet är att sänka koldioxidutsläppen är det inte troligt att en investering ger den största effekten, utan ett bra styrmedel skulle vara mer effektivt. Det kan till och med tänkas att det skulle kunna vara bättre att skicka pengarna till ett annat land, där samma summa ger större effekt i minskade 112 Trafikanalys (2014), arbete med modeller för samhällsekonomiska analyser 2013, s. 7–8. Besluten kräver en balansgång mellan olika delar av håll- barhetsbegreppet; om man från samhällets sida satsar mycket pengar på åtgär- der som inte är effektiva påverkar det den ekonomiska hållbarheten negativt. Trafikanalys pekar på att det vore bra att analysera effekter av olika alter- nativ, men att man tyvärr ändå ofta redan har bestämt sig för en särskild åtgärd, till exempel att bygga en väg. Trafikanalys menar att det kunde vara värdefullt att identifiera olika lösningar för att nå ett mål. Lösningen behöver inte alltid vara en investering utan kan till exempel vara ett styrmedel. mindre komplicerade modeller och kalkyler skulle kunna leda till att analys- resultat kan komma in tidigare i beslutsprocessen och att det därmed fattas beslut som leder till en högre grad av måluppfyllelse och effektivitet. kalkylmodeller försöker täcka så mycket och eftersträvar en sådan exakthet att de tar förhållandevis att genomföra. Det politiska systemet har inte alltid tid att vänta på ambitiösa kalkyler och analyser. För att bättre passa in i de politiska beslutsprocesserna kan det vara bättre att också göra något ”sämre” men snabbare kalkyler med enklare verktyg. Idealt sett ska prognos- och analysverktyg fånga verkligheten närmast per- fekt, och forskningsmässigt finns då utveckling att göra, men det måste också finnas verktyg och metoder som är anpassade för att förhållandevis enkelt kunna användas i verkligheten. Utvecklingen går mot att man vill få in verkligheten perfekt i analyserna. Nackdelen är som sagt att man då inte kom- mer att ha tid att vänta på kalkylerna. Intervjupersonen vid Trafikanalys tycker att de samlade effektbedömning- arnas syfte att göra analyserna mer pedagogiska och lättillgängliga är en bra Däremot visar Trafikanalys granskningar att inte når sina högt satta mål. Innehållet är komplicerat och man vill ha med mycket i bedöm- Resultatet blir bedömningar som inte är tillräckligt heltäckande och Intrångskostnader finns sällan med i analyserna. Det fanns ambitioner för att hitta generella värden för intrångskostnader, men Natur- vårdsverket hade invändningar mot att man försökte sätta ett ekonomiskt värde 9.3 Transportstyrelsens arbete med analyser av regler Transportstyrelsen håller på och bygger upp en verksamhet för samhällsekonomiska analyser inför regelbeslut. Det gäller framför allt de föreskrifter som Transportstyrelsen publicerar i författningssamlingen TSFS. Syftet är att analysera vilka följder nya regler får och hur de påverkar olika grupper. har man framför allt undersökt konsekvenserna för företag, men i och med ambitionsökningen 2013 har man vidgat perspektivet till följande områden: • företag och producenter •samhället i övrigt (miljö, hälsa och säkerhet) •myndigheter och offentlig förvaltning. Det går inte att ha lika generella samband inom regelområdet som inom infrastrukturområdet. Inom regelområdet finns inte en lika lång tradition, och kanske är varje enskilt fall mer unikt. Ambitionen är dock att räkna på så mycket som möjligt. Man använder ASEK-värdena och prognoser när det går, men ibland måste man vända sig till andra experter. Det man inte kan räkna på ska man diskutera på ett strukturerat sätt. När det gäller beslut som kan tänkas återkomma lägger man mer möda på att hitta generella värden. Till skillnad från infrastrukturbeslut infaller inte sällan kostnader och nyttor när det gäller regelbeslut. Ett konkret exempel är lotsplikt på – kostnad och nytta tas ut , och det är inte så intressant att anlägga ett långt tidsperspektiv. En annan skillnad är att en regel inte blir utsliten med tiden, som en investering blir. Frågan om tidsperspektivet får därför behandlas från fall till fall. På frågan om långsiktig hållbarhet menar intervjupersonen att det delvis fångas av de transportpolitiska målen. Om en regelförändring leder till att de transportpolitiska målen uppfylls, bidrar den till ökad hållbarhet. leder ett samarbete som kallas Myndighetssamverkan – plattformen för samhällsekonomiska analyser, i dagligt tal Plattformen. Plattformen fungerar som ett nätverk för myndigheter som arbetar med samhällsekonomiska analyser. är en av de myndigheter som deltar. Bakgrunden till samarbetet är att det riktades kritik mot att de samhällsekonomiska analyserna inom miljömålsarbetet var av för dålig kvalitet. I instruktion 2009 fick verket därför i uppdrag att samråda med andra myndigheter och utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålsområdet. Inom Plattformen började man med att försöka hitta gemensamma definitioner och metoder. Då det inte var möjligt valde man att i stället inrikta sig på de samhällsekonomiska analyser som faktiskt görs på olika myndigheter. Fokus riktas alltså mot att ta reda på vilka analyser som genomförs och hur väl de motsvarar de förväntningar som finns. Vägvalet sätter myndigheternas behov i centrum. Plattformen arbetar på tre sätt: man anordnar utbildningar, granskar och utvecklar analyser samt arrangerar ett återkommande utåtriktat forum. pekar på att det finns stora skillnader mellan forskningen inom området samhällsekonomiska analyser och arbetet på myndigheterna. Nationalekonomin har teoretiska lösningar på många problem, men i verklig- heten saknas kunskap om till exempel den verkliga storleken på utsläpp och Teorierna blir därför svåra att använda i praktiken. saknar ett stöd från akademin och menar att forskarna inte är så intresserade av frågor om tillämpning. Det skrivs få artiklar om redan genomförda åtgärder, då det inte betraktas som meriterande för en akademisk karriär. verkets representant menar att det kan vara så att myndigheterna inte heller alltid levererar användbara data, vilket bidrar till att det är svårt att forska om tillämpning. Inom området hållbar utveckling finns dessutom ett generellt problem för Mycket av det som man måste känna till för att kunna göra en samhällsekonomisk analys saknar vi per definition kunskap om : fram- tidens teknologi och förutsättningar eller kommande generationers preferen- Representanten för pekar på att samhällsekonomiska ana- lyser inom miljöområdet är något ganska nytt. Utvecklingen går framåt, men det finns fortfarande stora och viktiga frågor kvar att lösa. 9.5 VTI/CTS och arbetet med samhällsekonomiska analysmetoder () är ett oberoende forskningsinstitut inom transportsektorn. VTI bedriver forskning och utveckling kring infrastruktur, trafik och transporter. Ett av är transportekonomi, och man arbetar mycket med samhällsekonomiska analyser, både teoretiskt och i praktiken. Kring de aktuella frågorna samarbetar VTI med CTS, vid KTH. De personer på VTI/CTS som intervjuats i samband med rapporten pekar på ett kunskapsglapp mellan olika nivåer vad gäller hållbarhetsfrågor i trafikplaneringen. Trafikplanering har länge varit en nationell angelägenhet, men alltmer ansvar läggs på regionerna. Många av hållbarhetsproblemen, till exempel buller och dålig luft, märks på lokal nivå och blir därför kommunala frågor. De nationellt utformade prognosmodellerna och värderingarna går inte alltid att tillämpa på regional nivå. Det behövs mer forskning om lokala förhållanden, till exempel luft i städer, för att korrekta värden ska kunna användas i analyserna. VTI har sökt pengar för att hitta metoder att arbeta på en övergripande, regional planeringsnivå. Avsikten är att utgå från en regions totala behov av kommunikationer och försöka tillgodose det i stället för att räkna på om olika projekt är samhällsekonomiskt lönsamma. VTI/CTS pekar också på bristande stöd till de som genomför de samhällsekonomiska analyserna. Det saknas enligt VTI/CTS en etablerad metodik och därmed ett adekvat metodstöd för de konsulter och handläggare som ska göra bedömningar av måluppfyllelse i termer av långsiktig ekonomisk, miljömässig och social hållbarhet i till exempel de samlade effektbedömningarnas avsnitt om hållbarhet. Hållbart resande handlar inte bara om hur analyserna genomförs, utan också om att diskutera den totala mängden resande, menar intervjupersonerna. De ramar som formuleras för en analys har ibland större påverkan på analysens utfall än de värden som tillämpas. Antaganden om trafiktillväxt får ofta större betydelse för analysens resultat än till exempel ett förändrat koldioxidvärde. Om i stället exempelvis minskad trafik skulle vara en förutsättning för analyser av transportåtgärder skulle resultatet av analyserna förändras. Parametrar som har stor betydelse för kalkylens utfall ligger med andra ord ofta utanför de rekommendationer som ASEK tar fram. Bristande transparens i kalkylerna pekas ut som ett viktigt problem. Det försvårar extern granskning i syfte att förbättra analyserna eller för att följa upp deras resultat och relevans. Eftersom många hållbarhetsaspekter ännu saknas i analyserna är det viktigt att analyserna är transparenta. Då blir det tydligt för alla som läser vilka effekter som tas med och vilka som saknas i analysen. I sammanhanget lyfter intervjupersonerna fram att det kan leda till problem att ibland lägger ut genomförandet av samhällsekonomiska kalkyler på konsulter. Konsulterna har inte alltid krav på sig att lämna alla underlag till , och det är därför inte alltid möjligt att gå tillbaka till källorna. Det blir svårt att utvärdera och följa upp analyserna, liksom att bedriva forskning i syfte att förbättra dem. I stället menar VTI/CTS att det borde finnas ett systematiskt arbete med uppföljningar och utvärderingar av genomförda analyser inom den ordinarie verksamheten. Ett positivt exempel som framhålls är ett projekt om longitudinell validering av basprognos. Det bekostas av och genomförs av konsultföretaget tillsammans med CTS och VTI. Avsaknad av data till de samhällsekonomiska analyserna kan påverka hur väl hållbarhetsperspektivet fångas i analyserna. Verktygen för analyser av drifts- och underhållsåtgärder, regleringar och ekonomiska styrmedel är över huvud taget sämre än metoderna för analyser av investeringar. CTS har även sökt pengar för att följa upp hur förändrade värderingar kan påverka de värden som används i analyserna, till exempel nya attityder till bilåkande. Styrkan med de samhällsekonomiska analyserna är enligt flera av intervjupersonerna att de är det enda sättet att fånga effekter som och rum befinner sig långt från till exempel en utsläppskälla. Det finns inget annat verktyg som fångar den mångdimensionaliteten på ett strukturerat sätt. Analyserna kan också fungera som effektiva verktyg för att föra ut naturvetenskapliga forskningsresultat till beslutsfattare, om metoderna tillämpas rätt och är transparenta. En av de intervjuade nämner att ASEK på ett bra sätt inkluderat nya forskningsrön om partiklar i de samhällsekonomiska beslutsunderlagen. Ett annat konkret exempel på nyttan med att arbeta med underlag till en samhällsekonomisk analys är arbetet med marginalkostnadsberäkningar för Genom analysernas strukturerade metod som utgår från att klargöra påverkan av olika källor och utsläpp får man en översikt över ett kom- En utmaning är dock att sådant arbete kräver tvärvetenskaplig samverkan, vilket inte alltid belönas akademiskt. VTI har fått i uppdrag av regeringen att ta fram ett vetenskapligt grundat underlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader. Syftet är att förbättra förutsättningarna för en rättvis och effektiv prissättning av transporter.113 och naturresursekonomi () är ett samarbete mellan () och . är en av de ledande forskningsmiljöerna för samhällsekonomiska analyser. forskar om relationer mellan ekonomisk tillväxt och miljö. Intresset riktas till exempel mot fördelnings- och effektivitetsfrågor och värdering av olika resurser. Intervjupersonerna pekar på att gröna räkenskaper, till exempel grön BNP, tidigare stod i centrum för forskningen. Intresset har i stället vänts mot samhällsekonomiska analyser. Intervjupersonerna ställer frågan om vi över huvud taget behöver begreppet hållbarhet inom kostnads–nyttoanalyserna (cost–benefit analysis, CBA). Hållbarheten skulle nämligen kunna betraktas som en del av välfärdsbegreppet. Om man utgår från definitionen av svag hållbarhet uppfyller analyserna kraven på hållbarhet, nämligen att portföljen av samlat kapital (inklusive socialt kapital) växer. Med andra ord leder samhällsekonomiskt lönsamma projekt till att vår generation kommer att lämna efter sig mer resurser än vi fick ta emot av tidigare generationer. Fördelningsfrågor är en viktig del av CBA, menar representanterna för . Det är ett problem att många standardanalyser enbart tittar på resultatet av intäkter minus kostnader och därmed inte tar hänsyn till inkomstfördelningen. CBA utgår inte från en given och förutbestämd välfärdsfunktion som säger att mer välfärd är bättre, oavsett fördelningskonsekvenser. Intervjupersonerna menar att explicita fördelningsmål – när sådana finns – bör viktas in och ges ett monetärt värde i en CBA. Anledningen är att fördelningseffekter som endast beskrivs med ”mjuka parametrar” riskerar att få liten betydelse jämfört med parametrar med monetära värden. PlusMinus är ett avslutat forskningsprojekt som utfört på uppdrag av . PlusMinus handlade om att utveckla teori och metod inom kostnads–nyttoanalyser. Syftet var att väva ihop ekonomi och ekologi. Målsättningen med projektet var att göra det enklare och mer lättill- 113 Uppdraget, som kallas Samkost, har sedan intervjun gjordes redovisats till Näringsdepartementet.VTI (2014), SAMKOST – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader, VTI Rapport 836. VTI har fått i uppdrag av regeringen att fortsätta det påbörjade arbetet och slutredovisa uppdraget till . Regeringens webbplats: . gängligt att tillämpa den samhällsekonomiska analysmetoden i beslutsunderlag inför alla typer av insatser som påverkar miljön. Områden som togs upp var exempelvis fördelningsfrågor, risk och osäkerhet, målkonflikter och olika sätt att beräkna miljövärden. PlusMinus resulterade i en handbok riktad till personer som ska tillämpa teorierna på myndigheter. Avsikten var alltså att fungera som en länk mellan forskningsfronten och praktiker ute på fältet. pekar man på att det ibland uppstår konflikter när forskare och beslutsfattare ska diskutera samhällsekonomiska analyser. Politiken har till sin natur bråttom, medan forskning tar tid. Forskare från har suttit med i flera statliga utredningar. Likaså är representerat i till exempel vetenskapliga råd och . I det avslutande avsnittet återknyts till de tre frågor som ställdes i avsnitt 1. Inledningsvis diskuteras hur hållbarhetsaspekter värderas i analyserna inom transportområdet. Efter det följer en sammanfattning av vilka möjligheter och problem som identifierats i arbetet med att värdera hållbarhetsaspekter i analyserna. Slutligen beskrivs läget och hur man arbetar för att förbättra metoderna. 10.1 Ett påbörjat arbete Samhällsekonomiska analyser är etablerade som beslutsunderlag inför transportbeslut. Hållbar utveckling blev ett mål för transportpolitiken , och som en följd av detta fördes hållbarhetsperspektivet in i de samhällsekonomiska analyserna. Den bild man får vid en genomgång av de så kallade samlade effektbedömningarna är att hållbar utveckling speglas fläckvis. Många aspekter av det som brukar förknippas med hållbarhetsperspektivet blir belysta, men inte alltid med en uttalad koppling till hållbar utveckling. En bidragande orsak till att det ibland är svårt att sätta fingret på hur de samhällsekonomiska analyserna fångar hållbarhetsperspektivet kan vara att det saknas en samlad bild av hur begreppet hållbar utveckling ska operationaliseras inom transportplaneringen. Begreppet används ofta ganska allmänt och generellt. diskuteras vilka effekter som kan betraktas som tecken på ekonomisk, social eller ekologisk hållbarhet i ett projekt. Inte heller förs en diskussion om hur dessa tre delar av hållbarhetsbegreppet förhåller sig till varandra. Kärnan i begreppet hållbar utveckling är vad en generation lämnar efter sig till nästa, men diskussionen om hur de transportbeslut vi fattar bidrar till den ”korg” av resurser som nästa generation får ta emot av oss är till stora delar frånvarande. 10.2 Styrkor och svagheter, för och emot Som framgått finns det olika åsikter om metodernas styrkor och svagheter. Syftet med rapporten är som tidigare nämnts att belysa metoderna och tillämpningen av dem, inte att avgöra om de fungerar bra eller dåligt. Här nedan sammanfattas argument från såväl metodernas kritiker som deras förespråkare. Avsikten är att belysa spännvidden av uppfattningar om metoderna. 10.2.1 Kritik mot metoderna och tillämpningen av dem Det finns olika åsikter om hur väl de samhällsekonomiska analyserna inkluderar ett hållbarhetsperspektiv. En del menar till och med att de innehåller en Metoden utgår från värden som fås genom att summera alla individers preferenser, men kritiker har poängterat att man per definition inte kan känna till framtida generationers värderingar.