rir · H3B516 · 2015-06-29 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1980/81:22. Om insyn i statliga företag. 2010/11:40. En reformerad budgetlag. 2014/15:100. Regeringens skrivelse 2014/15:101. Årsredovisningen för staten 2014. Regeringens skrivelse 2013/14:140. redogörelse för företag med statligt ägande. (2014), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2013. (2015), Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2014. Budgetlag (2011:203). Lag (2006:647) om finansiella åtgärder för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (2011:231) om underlag för årsredovisningen för staten. Europeiska rådets förordning (EU 549/2013) om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen. (2012). Jämförelser med internationella redovisningsstandarder m.m., Regeringsuppdrag, ESV 2012:40. (2014). Förslag till förordningsändringar – Redovisning av regeringsuppdrag rörande förslag till förordningsändringar inom området finansiell redovisning, ESV 2014:30. (2015). Prognos, Statens budget och de offentliga finanserna, , ESV 2015:26. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet, (ESA2010), , 2013. (2008). Svensk finanspolitik 2008. (2009). Svensk finanspolitik 2009. (2010). Svensk finanspolitik 2010. (2012). Svensk finanspolitik 2012. Stabilisering av nettoförmögenheten, Ekonomisk debatt, årgång 39, nummer 6. (2014). Den offentliga sektorns skulder och finansiella tillgångar. Underlagsrapport till 2014/4. (2015). Economic Outlook, Vol. 2015/1. (2014). riksbanks årsredovisning 2014. (2015a). (Opublicerad) Risker för staten utifrån redovisningen i statens balansräkning, (Dir. 39 2012/0134). (2015b). Transparensen i Årsredovisningen för staten 2014, RiR 2015:9. (2015c), Regeringens hantering av risker i statliga bolag, RiR 2015:15. (2012), Enkla regler, svåra tider, 2012. SOU 2010:18 En reformerad budgetlag. Betänkande av utredningen av budgetlagen. Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Översyn av statsskuldspolitiken. , Tson Hans (2014). En önskelista för det stabiliseringspolitiska regelverket. Framförande vid det 34:e . Flodén, (2012). Hur försvann den svenska statsskulden? http://ekonomistas. se/2012/09/06/hur-forsvann-den-svenska-statsskulden/Frycklund, (2011). () webbplats, / bokforingsnamnden. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Intervjuförteckning samt uppgifter via e-post STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I rapporten används uttryck som riktig värdering och verkligt värde. På redovisningsspråk beskrivs verkligt värde som det belopp till vilket en tillgång skulle kunna överlåtas eller en skuld skulle kunna regleras mellan kunniga parter som är oberoende av varandra och som har ett intresse av att transaktionen genomförs.66 Det är således mer eller mindre synonymt med marknadsvärde under normala förhållanden. Under olika perioder har olika principer förespråkats för hur tillgångars ekonomiska värde ska mätas och redovisas. Men det har aldrig rått konsensus huruvida anskaffningsvärde eller marknadsvärde är att föredra. EU genomförde gemensamma redovisningsregler 2005 som innebar att noterade bolag ska/kan värdera vissa tillgångar till marknadsvärde, så kallat verkligt värde. IFRS (International Financial Reporting Standards) visade sig dock vara problematisk när inga transaktioner ägt rum. Hur ska marknadsvärdet bestämmas när ingen objektiv värdering finns att tillgå? Det är en frågeställning som är relevant för många statliga bolag. Vidare framkom under finanskrisen att när företag tvingas beräkna tillgångars eller skulders värde utifrån ett försäljningspris i volatila tider finns det en betydande risk att den marknadsbaserade värderingen inte reflekterar det underliggande värdet. Värdering till verkligt värde i en stressad marknad har efter krisen ifrågasatts. lade () fram nya riktlinjer för värdering som innebar att värderingen skulle baseras på det pris man skulle fått om marknaden var stabil, snarare än under en framtvingad likvidering. kom ytterligare förtydliganden om vad verkligt värde är, hur det ska fastställas och vilka upplysningskrav som ska gälla genom en ny standard IFRS 13. Där beskrivs verkligt värde som det pris som skulle erhållas vid en försäljning av en tillgång eller den ersättning som skulle erläggas för att överföra en skuld i en normal transaktion mellan marknadsaktörer vid tillfället då värdering görs. Det finns således en skillnad mellan marknadsvärdering och verkligt värde under vissa förhållanden. Lite förenklat kan man sammanfatta utvecklingen med att det funnits en dragning under senare decenniet mot att redovisa verkligt värde snarare än ett historiskt värde såsom anskaffningsvärde. Den av staten ofta använda kapitalandelsmetoden ligger emellan dessa ytterligheter. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Ett sätt att se på frågan om vilken värderingsmetod som kan användas för statliga bolag är att utgå ifrån vad syftet med bolaget är. Utgångspunkten för statens ägande i TeliaSonera och skiljer sig uppenbart åt. Det förstnämnda bolaget ger stora utdelningar till staten medan det sistnämna bolaget är anslagsfinansierat till . Med den utgångspunkten är det inte självklart att samma värderingsmetod ska användas för alla statliga bolag. Några bolag har gett regeringen klartecken att sälja. När en sådan transaktion kommer till stånd blir det till vad marknaden är beredd att betala. För redan börsnoterade bolag är en marknadsvärdering rättfram, aktiekursen ger svaret. Icke noterade bolag kan värderas genom jämförelse med liknande bolag som är börsnoterade eller genom att diskontera bolagets framtida kassaflöde. I den andra änden finns bolag med särskilda samhällsuppdrag vilka ofta delvis är anslagsfinansierade. Bolag som , kanalbolag, med flera kan förvisso i princip säljas men det är statens långsiktiga intention att behålla dem. Detsamma gäller affärsverk som och . En marknadsvärdering av bolag som aldrig är tänkta att säljas kan ifrågasättas. Det finns ingen normal marknad och få tänkbara köpare så värderingen blir osäker. Mervärdet av att göra en marknadsvärdering av dessa bolag är begränsat vad gäller statens förmögenhet då bolagen ofta är relativt små. Kapitalandelsmetoden genererar en jämnare bild av sådana bolags förmögenhet över tiden. Metoden underskattar dock värdet om bolaget/affärsverket inte bygger upp eget kapital men har stora reala tillgångar. är ett sådant exempel. Men det finns – mellan ovannämnda grupper – en rad bolag som staten inte har givit något särskilt samhällsuppdrag. Dessa skulle rent principiellt kunna säljas om den politiska majoriteten ändrade åsikt. , , SJ med flera är exempel på bolag som det vore relativt enkelt att finna köpare till och som inte har något unikt uppdrag åt staten. Generellt finns det bolag som spelat en betydande roll för uppbyggnaden av den svenska infrastrukturen men vars främsta uppgift synes vara att generera avkastning till staten. Kapitalandelsmetoden avslöjar inte alltid bolagens verkliga värden för denna grupp. Här finns det sannolikt dolda värden. Förändringen av marknadsvärdet bedöms vidare vara en bättre värdemätare av kostnaden av olika ålägganden/uppgifter som regering och lägger på denna typ av bolag än vad kapitalandelsmetoden är. En sådan här indelning är varken självklar eller över tiden. Förutsättningarna och det politiska klimatet är inte detsamma som för säg två decennier sedan. Därtill kan olika regeringar göra olika bedömningar. Icke desto mindre skulle en uppdelning utifrån det syfte som staten har med sina bolag kunna ge en vägledning för vilken värderingsmetod som är lämplig. I rapporten reflekterar begreppet riktig värdering att staten gör en värdering som baseras på vilket syfte som staten har med sitt ägande och vilken marknad respektive bolag verkar på. Det kan innebära en marknadsvärdering eller en värdering genom kapitalandelsmetoden. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bilaga 2 En jämförelse av årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna För att upprätta ett beslutsunderlag är det viktigt att ha goda kunskaper om statistikens egenskaper. Här jämförs och analyseras skillnaderna mellan finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten. Syftet är inte att i detalj lösa problemen med transparensen i underlagen, här analyseras bara de större skillnaderna. Tanken är att analysen ska öka förståelsen för både innehåll och sammansättning i de båda balansräkningarna. Analysen åskådliggör också på ett tydligt sätt vad olika val av värderingsprinciper, klassificeringar och avgränsningar får för betydelse för sammanställningen. Analysen utgår ifrån tabell B1. När det gäller noterade aktier är det främst olika värderingsprinciper som förklarar den stora diskrepans som finns mellan underlagen. Staten äger för tillfället två större poster i börsnoterade bolag: och . De tas upp som finansiella anläggningstillgångar i årsredovisningen och värderas enligt kapitalandelsmetoden till . I finansräkenskaperna marknadsvärderas motsvarande innehav till enligt de rådande börskurserna . i värderingsprinciper förklarar därmed 40 miljarder av den differens på som finns för noterade aktier i tabell B1. Resterande del beror i huvudsak på olika avgränsningar av den statliga verksamheten. Det finns 16 självständiga ekonomiska enheter i form av fonder, högskolor, stiftelser och bolag som avgränsas på olika sätt i de båda underlagen.67 En del av dessa enheter har börsnoterade aktier. I finansräkenskaperna räknas enheterna som tillhörande den statliga sektorn och därmed ingår även aktieinnehavet i sammanställningen. I årsredovisningen för staten betraktas de däremot som självständiga juridiska enheter och aktieinnehavet ingår då inte i sammanställningen. 67Allmänna arvsfonden, , , , , UR och SR, , Norrlandsfonden, Operan, , och kompetensutveckling, , , Stiftelsen Industrifonden, Svensk-Danska Broförbindelsen () samt . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Tabell B1 Statens finansiella tillgångar och skulder – en jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten Andelar i helägda och delägda bolag Aktier och andra ägarandelar (FA5100) (not 26) Noterade bolag (och ) Onoterade bolag (, m.fl.) Onoterade aktier och andra ägarandelar Andra långfristiga värdepapper (not 27) Ägarandelar i banker och bolag Räntebärande värdepapper (FA3000) Övrigt innehav av obligationer (RGK och EKN) Långfristiga fordringar (not 28) Utlåning (not 29) Lån (FA4000) Obetalda/förutbetalda inkomster och ut- (not 34–38) gift m.m. (FA7000, FA8100 och FA8900) Skattefordran och övrig periodisering Skattefordran och övrig periodisering Repor i Kärnavfallsfonden och Redovisas under inlåning nedan Förutbetalda kostnader och upplupna Ej med i FiR Kortfristiga placeringar och Kassa/bank Inlåning (FA2200 och FA2900) (not 39–40) Korta placeringar och kassa bank GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell B1 Statens finansiella tillgångar och skulder – en jämförelse av finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten (forts.) Fonder (not 42) Avsättning för pensioner m.m. (not 43) Pensionsrätter mm (FL6200 och FL6300) Övriga avsättningar (not 44) Ej med i FiR Statsskuld (not 45) Räntebärande värdepapper (FL3000) Lån (FL4000) Inlåning (FL2900) Övriga skulder och periodavgränsnings- Övriga betalda/förutbetalda inkomster poster (not 46–53) och utgifter, handelskrediter, förskott m.m. (FL7000, FL8100 och FL8900) Skatteskulder, övriga skulder och Skatter och övrig periodisering Upplupna kostnader och förutbetalda Ej med i FiR Källa: Årsredovisningen för staten 2014 och SCB:s finansräkenskaper , samt egna beräkningar. Anm: Posten Räntebärande värdepapper (FL3000) har justerats med i jämförelse med det belopp som publicerades i finansräkenskaperna för . Detta har gjorts på inrådan av SCB som upptäckt ett fel i omvärderingen av statsskulden till marknadsvärde. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Onoterade bolag och andra ägarandelar Till denna kategori tillgångar räknas ett antal stora bolag där flertalet har sitt ursprung i affärsdrivande verk såsom , , och Akademiska Hus. Till gruppen hör också en ganska stor mängd bolag med i första hand samhällsnyttiga uppdrag som till exempel , Systembolaget, och Operan. Även statens ägarandelar i ett antal internationella banker räknas till gruppen, såsom Europeiska investeringsbanken (EIB), Europeiska () och (). Det samlade tillgångsvärdet 2014 motsvarar i både årsredovisningen och finansräkenskaperna. För denna tillgångskategori finns endast smärre skillnader avseende avgränsningar eller värderingsprinciper mellan de båda underlagen. I finansräkenskaperna görs ingen marknadsvärdering av de onoterade innehaven. Samma värdering som i årsredovisningen används. Det betyder att ett värde motsvarande justerat eget kapital används som värderingsprincip i de flesta fall. När det gäller ägarandelen i värderas den till mycket olika belopp i de båda underlagen. Skillnaden är hela . Det beror på att ansetts ha en ställning som särskilt rättssubjekt med egna tillgångar, vilket enligt regeringen motiverar att inte ska utgöra en del i konsolideringen i årsredovisningen för staten. Regeringen har dock beslutat att ska anses utgöra en tillgång hos staten.68 Grundfonden uppgår till . I finansräkenskaperna beräknas ägarandelen utifrån justerat eget kapital, och då ingår förutom grundfonden även reserver om samt ett värderegleringskonto om . Värderegleringskontot använder i sin redovisning av balansräkningen för att hantera marknadsvariationer för de tillgångar som banken äger, främst olika typer av värdepapper och guld.69 behandlas på olika sätt i de båda underlagen. I årsredovisningen ingår affärsverken som övriga myndigheter i den konsoliderade redovisningen. I tabell B2 har vi sammanställt de största posterna i den särredovisning som finns av affärsverken i årsredovisningens balansräkning. 2010/11:40, s.116, 11§ förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisningen för staten. Jämför även SOU 2010:18, s. 259. 69Riksbankens årsredovisning (2014), s. 65. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell B2 Affärsverken i årsredovisningen för staten Poster i statens balansräkning, miljarder kronor Byggnader, mark och annan fast egendom Maskiner, inventarier, installationer m. m. Andelar i hel- och delägda företag Avsättning för pensioner och liknande förpliktelser Förskott från uppdragsgivare och kunder Källa: Årsredovisning för staten 2014. Affärsverken och framför allt har betydande reala tillgångar i form av byggnader, mark, installationer och pågående nyanläggningar. Om vi i tabellen räknar ut skillnaden mellan affärsverkens skulder och tillgångar blir nettot . I finansräkenskaperna räknas inte affärsverken till den statliga sektorn utan de tillhör företagssektorn. Det betyder att de tas upp i balansräkningen i form av en ägarandel på samma sätt som ägandet av ett företag. Förutom ägarandelen finns även lån till affärsverken via Riksgälden. De redovisas i finansräkenskaperna under posten lån, se tabell B1. Värdet av ägarandelarna som tas tillsammans med lånen på motsvarar i det närmaste värdet i årsredovisningen. Det betyder att olika STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? redovisningsprinciper inte medför någon nämnvärd skillnad avseende det totala värdet av affärsverken. De olikheter som uppstår beror på att en del av värdet klassificeras som en real tillgång i årsredovisningen. Skillnaden kan överslagsmässigt beräknas till 2014, det vill säga summan av de reala tillgångar som redovisas i tabell B2. När det gäller redovisningen av obligationer finns det stora skillnader i redovisningsprinciper mellan de båda underlagen. I finansräkenskaperna redovisas ett tämligen omfattande innehav av obligationer på , medan årsredovisningen endast tar upp . Den stora skillnaden förklaras i huvudsak av hur man valt att redovisa obligationsinnehavet och skulderna i Kärnavfallsfonden och i Insättningsgarantifonden. Insättningsgarantin innebär att staten, upp till ett visst belopp (), garanterar de pengar som personer och institut har satt in på konton hos banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag. Garantin träder i kraft om ett institut går i konkurs eller när beslutar att insättningsgarantin ska träda in. I fonden finns statsobligationer motsvarande ett marknadsvärde om 33 miljarder kronor.70 Kärnavfallsfonden består av medel som kärnkraftsbolagen betalat in till staten och som de har rätt att använda till kostnader för att hantera kärnavfall inklusive slutförvaringen. Medlen förvaltas av staten och är registrerade på respektive företag. Inbetalda avgifter som inte behövs för att täcka den avgiftsskyldiges andel av kostanden ska återbetalas.71 I fonden finns värdepapper motsvarande ett marknadsvärde om , varav utgörs av statsobligationer, resterande del består av bostadsobligationer och andra typer av obligationer.72 I finansräkenskaperna tar man med hela obligationsinnehavet i båda fonderna som tillgångar. I årsredovisningen är redovisningen konsoliderad, vilket betyder att statliga myndigheters innehav av statsobligationer kvittas mot en lägre statsskuld. Det betyder att i årsredovisningen tas bara Kärnavfallsfondens bostadsobligationer och övriga obligationer upp på tillgångssidan. Resterande delar av obligationsinnehavet i de båda fonderna finns i stället med på skuldsidan i form av en lägre statsskuld, se tabell B3. Ytterligare orsaker till den skillnad som finns avseende redovisningen av obligationer är olikheter avseende avgränsningen av de 16 självständiga ekonomiska enheter som finns. Flera av dessa har obligationer. Detta innehav redovisas inom den statliga sektorn 71Enligt 16 § Lag (2006:647) om finansiella åtgärder för hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER i finansräkenskaperna medan motsvarande innehav inte tas upp i årsredovisningen. Där betraktas de 16 enheterna som fristående från staten. Ytterligare en skillnad som medför olikheter avseende värdet av obligationer är att i årsredovisningen tas innehavet upp till anskaffningsvärde medan i finansräkenskaperna görs en marknadsvärdering. kommer dock obligationerna i de allra flesta fall att tas upp till marknadsvärde även i årsredovisningen. Huvuddelen av statens utlåning består av lån till hushåll via () samt lån till . Lånen till användes för att i efterdyningarna av finanskrisen förstärka valutareserven. Därutöver finns ett antal mindre lån bland annat till och ett antal statliga bolag. När det gäller studiemedelslånen uppstår en skillnad om mellan de båda underlagen. I årsredovisningen beaktas osäkra fordringar som räknas av mot den ursprungliga lånestocken. De osäkra fordringarna bygger på CSN:s beräkning av hur stor del av lånen som kommer att skrivas av på grund av att låntagare inte kommer att kunna fullgöra sina åtaganden. I finansräkenskaperna tas däremot hela lånestocken upp till sitt ursprungliga värde. Att man bortser från de osäkra fordringarna i finansräkenskaperna beror på att statistiken där delvis ska svara på andra frågeställningar än i årsredovisningen. I finansräkenskaperna ska både stockar och flöden mellan olika samhällssektorer stämma överens. I fallet med studielånen finns det en skuld i hushållssektorn som motsvaras av en tillgång i den statliga sektorn. I finansräkenskaperna väntar man av praktiska skäl med att omhänderta osäkra fordringar tills betalningsinställelsen faktiskt har skett. När det gäller skuldsidan på balansräkningen utgör kategorin fonder en stor skillnad mellan de båda underlagen. I årsredovisningen tas tre större fonder upp på balansräkningens skuldsida motsvarande ett samlat värde av . De aktuella fonderna är Kärnavfallsfonden, Insättningsgarantifonden och Stabilitetsfonden. Fonder är ett speciellt begrepp som används inom statlig redovisning och ska inte betraktas som en skuld i vanlig bemärkelse. De belopp som tas upp under posten fonder behöver inte motsvaras av ett förväntat åtagande som finns kopplat till fonden. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? I avsnittet om obligationer framgick att Kärnavfallsfondens tillgångar redovisas på olika sätt i de båda underlagen. Detta gäller även hur fonden tas upp på balansräkningens skuldsida. I årsredovisningen tas ett belopp upp på skuldsidan som motsvarar det värde som tillgångarna har. I finansräkenskaperna tar man inte upp fonden överhuvudtaget på skuldsidan. Där finns bara fondens tillgångar med i balansräkningen, se tabell B3. Detta trots att alla medel i fonden ska betalas ut till de företag som betalat in avgifter. Det finns en diskrepans mellan behandlingen av Stabilitetsfonden och Insättningsgarantifonden i årsredovisningen och hur staten behandlar explicita garantier inom garantimodellen. Det finns risker utanför statens balansräkning som staten likväl har ett ansvar för. Till en del handlar det om explicita garantier som är någorlunda väldefinierade. För att hantera statliga garantier har en garantimodell utvecklats. Garantimodellen innebär att garantiavgifterna går in i statens löpande verksamhet. lånebehovet och därigenom även statsskulden. De förluster som uppstår i samband med att garantier infrias går i motsatt riktning och påverkar lånebehovet och statsskulden negativt. I övrigt påverkas inte balansräkningen av garantierna inom garantimodellen. Stater har dock även ett implicit ansvar för andra frågor och områden. En etablerad implicit garanti är den att rädda banker om den finansiella stabiliteten är hotad. Generellt anses banksystemet vara så viktigt för ekonomins funktionssätt att stater inte vågar riskera allvarliga störningar i bank- och betalningssystemet. Det medför att systemviktiga banker nästan per definition måste undsättas när de får ekonomiska problem. Det kan handla om mycket stora belopp vilket utvecklingen i och visade under finanskrisen. Ett syfte bakom bildandet av Stabilitetsfonden var att bankerna själva skulle svara för kostnaderna att hantera bankkriser. Kreditinstituten måste därför betala en årlig stabilitetsavgift. Inkomna medel används till statens löpande verksamhet så någon fond i ordets egentliga mening är det inte. Totalt sett består Stabilitetsfonden av Av dessa motsvaras av faktiska inbetalningar som har använts till statens löpande verksamhet. Fonden har således inga tillgångar utan utgörs av ett räntekonto hos Riksgälden. Stabilitetsfonden tas i årsredovisningen för staten upp som en post på skuldsidan i statens balansräkning. Det finns emellertid inget direkt samband mellan fondens storlek och statens eventuella insatser för att stabilisera banksektorn framöver. Det implicita åtagandet är generellt och inte knutet till något belopp, kostnaderna för bankkriser varierar kraftigt och kan inte bedömas i förväg. Till skillnad från garantimodellen tas dock vad som skulle kunna beskrivas som förväntad förlust upp på skuldsidan i balansräkningen. Denna förväntade förlust är emellertid inte beräknad som inom garantimodellsystemet utan likställs med fondens storlek. De skilda redovisningsmetoderna för olika garantier får således återverkning på statens Behandlingen av Stabilitetsfonden i årsredovisningen för staten innebär att statens nettoförmögenhet blir lägre jämfört med hur finansräkenskaperna behandlar fonden. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett liknande tillvägagångssätt sker beträffande insättningsgarantin. Skillnaden består i att i den fonden finns det faktiska tillgångar som byggts upp genom avgifter. Men vad gäller behandlingen av fonden som en post på skuldsidan är den densamma som för Stabilitetsfonden. Insättningsgarantins tillgångar uppgår till , men det garanterade beloppet uppgår till . Någon värdering av statens förväntade kostnad finns inte. I årsredovisningen för staten är fonden som post på skuldsidan lika stor som tillgångarna.