rfr · H20WRFR2 · 2015-02-04 00:00:00 — Inom samhällsekonomiska analyser gör man däremot sammanvägningar av olika effekter och mål i syfte att få ett svar på det övergripande målet om samhällsekonomisk effektivitet. 79 Avsnittet bygger på följande källor när inget annat anges: (2014), Beräkningsmetodik, Beslutsunderlag och samlad effektbedömning (), s. 8–9 och (2014), Fullständig med beräknad NNK, framför allt s. 24–25. 7 HÅLLBAR UTVECKLING I DE SAMLADE EFFEKTBEDÖMNINGARNA I de samlade effektbedömningarna görs en bedömning av det övergripande transportpolitiska målet hållbar utveckling. I instruktionerna använder den definition av hållbar utveckling som syftar på en utveckling som för oss närmare ett tillstånd av långsiktig hållbarhet. Med andra ord ses hållbar utveckling snarare som en riktning än som ett fast mål. Man hänvisar också till Brundtlandrapportens definition som understryker generationsperspektivet. Vidare pekar i instruktionerna till de samlade effektbedömningarna på att en hållbar utveckling inte bara handlar om en god miljö, utan förutsätter en god balans mellan ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet, då de olika delaspekterna är ömsesidigt beroende av varandra. När man avgör om en enskild åtgärd bidrar till hållbar utveckling eller inte ska man därför enligt inte bara bedöma de ekologiska, ekonomiska och sociala konsekvenserna på lång sikt, utan också balansen mellan dem. I en genomförd samlad effektbedömning kan diskussionen om den föreslagna åtgärdens bidrag till hållbar utveckling bli ganska kortfattad. Figur 3 är hämtat ur ett exempel på en genomförd samlad effektbedömning av en föreslagen ny vägsträckning. Figur 3 Ett exempel på hur man i den transportpolitiska målanalysen i en samlad effektbedömning av en vägsträckning tar upp hållbar utveckling Sammanfattning av åtgärdens bidrag till hållbar utveckling Åtgärden gynnar biltrafik. Detta kan ge ökad biltrafik med dess negativa effekter i form av till exempel ökade utsläpp. Åtgärden är samhällsekonomiskt lönsam och bidrar till ökade möjligheter för arbetspendling och säkra godstransporter på väg. Åtgärden skapar förutsättningar för säkra arbetsresor för människor som väljer att bo i glesbygd. Källa: (2012), Väg 34 –Ervasteby, 2012/29166. ASEK ger också rekommendationer om analyser av andra transportpolitiska mål. Flera av de transportpolitiska funktions- och hänsynsmålen ligger nära det som brukar förknippas med hållbar utveckling. Bland preciseringarna av funktionsmålet tas jämställdhet upp, liksom förutsättningarna för barn och personer med funktionsnedsättning att använda transportsystemet. Bland hänsynsmålens preciseringar finns säkerhet, hälsa, klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål med. Preciseringarna konkretiseras ytterligare i instruktionerna till de samlade effektbedömningarna (se figur 4). 7 HÅLLBAR UTVECKLING I DE SAMLADE EFFEKTBEDÖMNINGARNA Figur 4 Den transportpolitiska målanalysen i en samlad effektbedömning Källa: (2014), Fullständig med NNK, s. 5. ASEK påpekar att det inte finns något enkelt sätt att avgöra om en åtgärd bidrar till en hållbar utveckling eller inte. Delvis kan det mätas med mått för samhällsekonomisk effektivitet och med utfall för de transportpolitiska funktions- och hänsynsmålen. Men det betyder inte att summan av utfallen för de transportpolitiska funktions- och hänsynsmålen är lika med åtgärdens bidrag till en hållbar utveckling, understryker ASEK. Exemplet i figur 5 nedan är hämtat från genomförd analys av en föreslagen ny vägsträckning och visar hur en samlad effektbedömning sammanfattar åtgärdens effekter på trafiksäkerhet, klimat, hälsa och landskap. Grönt betyder att konsekvenserna i just det här fallet uppskattas bli övervägande positiva, gult att de bedöms som försumbara och rött att effekterna antas bli negativa. 7 HÅLLBAR UTVECKLING I DE SAMLADE EFFEKTBEDÖMNINGARNA Figur 5 Exempel på en sammanfattning av effekter på trafiksäkerhet, klimat, hälsa och landskap i en transportpolitisk målanalys Källa: (2012), Väg 34 –Ervasteby, 2012/29166. Som nämnts tidigare kompletteras den traditionellt använda samhällsekonomiska metodiken även med en fördelningsanalys i en samlad effektbedömning. ASEK beskriver att man med hjälp av vissa prognosmodeller kan ta reda på vilka effekter som olika åtgärder kan få för olika grupper. Det kan gälla kvinnor och män, olika åldersgrupper, inkomstgrupper eller delar av landet. Vidare säger man att det kan vara relevant för beslutsfattare att kunna uttala sig om fördelningseffekter, om sådana finns kopplade till transportsektorn. Ex- empel på sådana mål är säkerheten för unga och oskyddade trafikanter, fördelningspolitiska mål om att hela ska leva samt kravet på ett jämställt transportsystem. Som nämnts i avsnitt 7.1.4 rekommenderar inte ASEK viktade analyser för att beskriva en åtgärds effekter på olika grupper. I stället förespråkar ASEK att man i den samlade effektbedömningen gör en strukturerad redovisning av 80 Avsnittet bygger på följande källor när inget annat anges: (2014), Beräkningsmetodik, Beslutsunderlag och samlad effektbedömning (), s. 7. 7 HÅLLBAR UTVECKLING I DE SAMLADE EFFEKTBEDÖMNINGARNA olika åtgärdsförslags fördelningseffekter. Den samlade effektbedömningens fördelningsanalys redovisar hur effekterna i den samhällsekonomiska analysen fördelar sig på olika grupper eller kategorier efter till exempel kön, ålder, geografiskt område eller trafikslag. Figur 6 visar ett exempel på en hur en färdig samlad effektbedömning sammanfattar effekter för olika grupper. Figur 6 Exempel på en fördelningsanalys 18 till 65 år Källa: (2012). Väg 34 –Ervasteby, 2012/29166. 8 Diskussion om samhällsekonomiska analyser som beslutsunderlag Följande avsnitt tar upp hur samhällsekonomiska analyser inom transportområdet med fokus på hållbar utveckling har diskuterats i . Till exempel myndigheter och representanter för lärosäten och institut har haft synpunkter på metoder och värden, försvarat de beslut som har fattats eller bidragit med förslag till förbättringar. Genomgången gör inte anspråk på att vara en fullständig inventering av allt som har sagts och skrivits, utan avser att ge en kortare orientering om några relevanta aktörers förhållningssätt. Av- snittet avgränsas också till hur olika aspekter av hållbar utveckling har tagits upp och täcker alltså inte diskussioner om samhällsekonomiska analyser generellt inom transportområdet. Avsnittet delas in i synpunkter på begreppet hållbar utveckling, på den samhällsekonomiska analysmetoden, på de värden som används i analyserna samt på analysprocessen och dess resultat. 8.1 Begreppet hållbar utveckling Hållbar utveckling är som tidigare nämnts ett brett och odefinierat begrepp. Begreppets otydlighet och dess tillämpning i analyserna har kritiserats för att försvåra ett beslutsfattande i riktning mot ökad hållbarhet. Konsultföretaget , som på uppdrag av har gått igenom ett större antal analyser inom transportområdet, menar att långsiktigt hållbar transportförsörjning kan tolkas på många olika sätt i de samhällsekonomiska analyser som genomförs. står hållbar utveckling för ett trafiksystem som tillgodoser kontinuerlig trafiktillväxt. Andra gånger syftar ett hållbart transportsystem på ett system som kan användas . Begreppet har enligt Trivector kommit att användas både bredare och slarvigare med tiden.81 Trivector bedömer också att osäkerheten om vad ett långsiktigt hållbart transportsystem är har inneburit att det har blivit svårare att definiera och sätta mål för transportutvecklingen. Otydliga utgångspunkter blir ett hinder för att hitta, välja och införa sådana åtgärder i transportsystemet som leder till långsiktigt hållbar transportutveckling.82 VTI:s granskning av förslag till nationell plan 2014–2025 visar att definitionen av begreppet ”långsiktigt hållbar” är så vag att nästan vad som helst kan ses som ett bidrag till hållbarhet. Därmed kan det ifrågasättas om det är meningsfullt att ha med texter om långsiktig hållbarhet, menar VTI.83 81Trivector (2012), avsnitt 3.2. 83VTI (2013), Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, kvalitets- granskning av underlaget med fokus på samhällsekonomi, bilaga 1, s. 3. 8 DISKUSSION OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER SOM BESLUTSUNDERLAG 8.2 Den samhällsekonomiska metoden En del av samtalet om de samhällsekonomiska analyserna berör metoderna som sådana. En avhandling av berör samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. slutsats är att de samhällsekonomiska analyserna bidrar till att politiska frågor övergår till att bli ett ansvar för ekonomiska experter. Ett exempel är enligt transportutvecklingens fördelningseffekter, som har gått från att vara en del av politikens område till att bli en fråga för den samhällsekonomiska analysen. Den samhällsekonomiska analysen blir därmed något som är svårt att ifrågasätta eller diskutera.84 I en samlad effektbedömning är avsikten att olika beslutsunderlag ska komplettera varandra, eftersom kalkylens monetära värderingar inte täcker alla aspekter av ett beslut. menar dock att det samhällsekonomiska underlaget, och i synnerhet kalkyldelarna, ges stort utrymme i politiken. Den monetära värderingen ses ofta som den riktiga medan andra underlag betraktas som komplement.85 Den svenska miljöekonomen menar i en artikel på att samhällsekonomiska kostnads–nyttoanalyser inom området hållbar utveckling reducerar komplexa förhållanden till en förenklad och endimensionell bild. Konsekvenser för olika individer och grupper uttrycks med en siffra, och effekter som i verkligheten infaller reduceras till ett nuvärde. Hållbar utveckling är en så sammansatt och flerdimensionell utmaning att den kräver en mer mångfacetterad analys, anser Söderbaum.86 Statsvetaren har riktat kritik mot metoderna då han menar att de inte tillräckligt tar hänsyn till konsekvenser för olika grupper. Han föreslår att det i planeringsarbetet borde finnas en ombudsman för kommande generationer med uppgift att bevaka det långa perspektivet. Han anser också att de samhällsekonomiska analyserna inte tar tillräcklig hänsyn till rättvisa inom den nuvarande generationen och föreslår att analyserna kompletteras med andra beslutsunderlag.87 Det riktas ibland kritik mot att metoderna använder betalningsvilja som utgångspunkt för värderingar. Nationalekonomen menar att kritiken är intressant om den syftar på metodernas precision, alltså hur korrekt de mäter det man vill komma åt. Om kritiken i stället syftar på att man valt betalningsvilja uttryckt i pengar är den mindre relevant, enligt Kriström. Analyserna bygger inte på att man använder just pengar som enhet. Att man valt pengar beror framför allt på att det är ett välbekant och därmed bekvämt mått. 84Thoresson (2011), kap. 3. 85Ibid., kap. 4. 86Söderbaum, (2006). ”Democracy and sustainable development – what is the alternative to cost–benefit analysis?, Integrated Environmental Assessment and Management, 182–184. 87 (2010), ”Finns det alternativ till den samhällsekonomiska analysmodellen?” Rapporter från 2009/10:RFR 13, Samhällsekonomisk kalkylering – referat från trafikutskottets seminarium . 8 DISKUSSION OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER SOM BESLUTSUNDERLAG Han jämför med om man skulle diskutera en termometers kvalitet – det är rimligt att kritisera en termometer som inte mäter temperaturen på ett korrekt sätt, men det är knappast befogat att kritisera samma termometer för att den mäter temperaturen i i stället för . Kriström menar vidare att det är viktigt att diskutera den kritik som hävdar att låginkomsttagare missgynnas av att intäkterna i en analys ofta mäts som betalningsvilja. En högre inkomst innebär normalt en högre betalningsvilja, vilket kan leda till att preferenser hos en person med hög inkomst väger tyngre än en resurssvag människas röst. Det ställer fördelningsproblematiken på sin spets och understryker behovet av att göra en fördelningsanalys, anser Kriström.88 8.3 De ingående värdena Vid sidan om samtalet om de samhällsekonomiska metoderna pågår en diskussion om de värden som används i analyserna. Trivector Traffic har pekat på att det inte finns tillförlitliga monetära värderingar för alla tänkbara aspekter som ska vägas in i en samhällsekonomisk analys, och att alla sådana aspekter inte heller kan värderas fullt ut i monetära termer. Till exempel saknas värden för intrång. Trivector har också ifrågasatt tidsperspektivet i analyserna. Ofta används en relativt kort kalkylperiod, till exempel . Men en långsiktigt hållbar transportutveckling berör effekter på betydligt , menar ställs frågan om diskontering är oförenlig, med hållbar utveckling, i bemärkelsen framtida generationers intressen.90 Forskningsprogrammet uppmärksammade forskning som visar att det är svårt för beslutsfattare att väga in fördelningen mellan nuvarande och kommande generationer. Man pekar vidare på att diskonteringsräntan är av stor betydelse för detta och att en lösning på svårigheten att göra avvägningar mellan olika generationer kan vara att använda olika räntor för olika tidshorisonter, och då en lägre ränta längre fram i tiden.91 riktar kritik mot de samhällsekonomiska transportbeslutsunderlagen. Man konstaterar att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om trafikvolymer och trafikökningar som sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. menar att koldioxidutsläppen underskattas i de samhällsekonomiska kalkylerna och diskuterar dels värderingen av koldioxid, dels kalkylräntan. Man påpekar att utgångspunkten för den svenska klimatpolitiken är att det blir dyrare att minska koldioxidutsläppen och hantera klimatförändringarna för framtida generationer än för vår generation. Den ränta som tillämpas medför dock i motsats till detta att värderingen 88Kriström (2014), s. 18–19. 89Trivector (2012), avsnitt 3.4–3.6. 90Se till exempel (2000), Vad är hållbar utveckling?, bilaga 7 till /2000, s. 62–64. 91TransportMistra (2009), s. 10–11. 8 DISKUSSION OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER SOM BESLUTSUNDERLAG av de samhällsekonomiska kostnaderna för klimatförändringar minskar kraftigt i kalkylerna. De känslighetsanalyser som låtit göra indikerar att koldioxid är en så liten post i kalkylerna att effekten av en ändrad diskonteringsränta för koldioxidutsläpp är försumbar. Om koldioxid vägde tyngre i kalkylen skulle med andra ord en ändrad diskonteringsränta få större effekter.92 Regeringen gav Miljömålsberedningen i uppdrag att ta fram ett klimatpolitiskt ramverk. I direktivet hänvisar man till rekommendation om att bör främja en långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken och se till att transportinvesteringar är förenliga med klimatpolitiska mål.93 Nationalekonomen menar däremot att koldioxidvärdena är överskattade när han diskuterar kostnads–nyttoanalysernas betydelse för vägrespektive järnvägsinvesteringar. Den svenska ansatsen att utgå från ett nationellt, politiskt satt skuggpris gör enligt att minskningar av koldioxid övervärderas. Den nuvarande värderingsprincipen gör att projekt som leder till relativt stora minskningar av koldioxidutsläpp övervärderas och att man kan misstänka att vägprojekt systematiskt missgynnas, anser Brännlund.94 föreslog att skulle få i uppdrag att ta fram ingångsvärden som regeringen sedan närmare definierar. Det finns enligt utredningen parametervärden som är av generell natur och som en annan instans än bör besluta om, till exempel diskonteringsränta, skattefaktor, koldioxidkostnad och tillväxt- och befolkningsprognoser.95 I har ansvaret för att utveckla en samhällsekonomisk modell som används av hela den offentliga sektorn.96 Den så kallade ekosystemtjänstutredningens uppdrag var att föreslå metoder och insatser för att bättre kunna värdera ekosystemtjänster. I en bilaga till utredningen diskuteras för- och nackdelar med att värdera naturvärden i monetära termer. Å ena sidan finns – bland annat hos ekologer – en tveksamhet inför att över huvud taget sätta ett pris på naturen. Det finns också en oro för att värderingarna blir felaktiga. Å andra sidan menar man att det kan finnas en potential i att integrera naturens värden i samhällsekonomiska analyser, som ligger till grund för många av de beslut som fattas. Det kan också finnas en styrka i att kommunicera naturens betydelse i ekonomiska termer. Utredningen lyfte fram behovet av att synliggöra värdet av ekosystemtjänster i samhällsekonomiska analyser inför politiska beslut.97 92Riksrevisionen (2012), Infrastrukturplaneringen – på väg mot klimatmålen? RiR 2012:7, s. 102–113. 93Regeringen: Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen, dir. 2014:165. 94Brännlund (2013), s. 89–92. 95Riksrevisionen (2012), s. 87. 96Nilsson (2013), s. 13. 97SOU 2013:68 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – åtgärder för välfärd genom bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 54, 253–254. 8 DISKUSSION OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER SOM BESLUTSUNDERLAG 8.4 Processen och resultaten Bristen på en tydlig och användbar definition av långsiktigt hållbar transportförsörjning avspeglas i åtgärdsplaneringen, enligt den genomgång Trivector gjort på uppdrag av . Man pekar till exempel på att det är svårt för den som ska fylla i en att göra en bedömning av en åtgärds bidrag till en långsiktigt hållbar transportförsörjning. Trivector menar att effektbedömningarna har varit godtyckliga, inte minst vad avser sammanvägda värderingar. Det är dessutom svårt för den som tar del av en som beslutsunderlag att förstå vad som ligger bakom bedömningarna. Avsaknaden av en tydlig och tillämpbar definition leder alltså till brist på transparens i bedömningen av den långsiktigt hållbara transportförsörjningen och kan leda till att målkonflikter inte blir tillräckligt belysta.98 I åtgärdsplaneringen ligger fokus enligt Trivector på att redovisa samhällsekonomisk effektivitet, medan långsiktig hållbarhet får en mer perifer roll. Trivectors granskning visar att om den samhällsekonomiska lönsamheten är positiv framhålls det som ett tungt argument för åtgärden, även om effekterna för en långsiktigt hållbar transportförsörjning är negativa. Det finns också exempel på att åtgärder med ett negativt samhällsekonomiskt resultat ändå kan anses uppfylla målet om en långsiktigt hållbar transportförsörjning, trots att de icke prissatta effekter som ingår i bedömningen är negativa. I av de samlade effektbedömningar som Trivector granskat drogs slutsatsen att investeringen bidrog till en långsiktigt hållbar transportförsörjning, trots att miljöpåverkan redovisades som negativ, osäker eller outredd.99 Det övergripande målet om långsiktigt hållbar transportförsörjning bedöms i de flesta fall enbart i ekonomiska termer, menar i genomgången. De samhällsekonomiska analyserna hanterar inte frågan om huruvida en åtgärd bidrar till långsiktig hållbarhet eller inte.100 Trivectors slutsats är att det inte finns någon modell för att objektivt väga samman olika delar i de transportpolitiska målen och att en sammanvägd bedömning därför inte kan göras. Däremot kan de olika delarna beskrivas och göras transparenta. Då det inte finns någon modell för sammanvägning ska det aldrig göras av andra än beslutsfattare. Med andra ord ska tjänstemän och experter avstå från det.101 VTI drar en liknande slutsats. De pekar på att beskrivningarna av olika bidrag till transportpolitiska mål och till hållbar utveckling inte är konsistenta. Exempelvis kan ett samhällsekonomiskt olönsamt projekt beskrivas som långsiktigt ekonomiskt hållbart. Likaså kan en åtgärd bedömas ha övervägande negativa miljöeffekter men ändå antas bidra till långsiktig ekologisk hållbarhet utan att detta kommenteras.102 98Trivector (2012), avsnitt 4. 99Ibid., avsnitt 3.2. 100Ibid., avsnitt 3.2 och 3.5. 101Ibid., avsnitt 3.2, 3.5 och 3.6. 102VTI (2013), s. 14–15. 8 DISKUSSION OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER SOM BESLUTSUNDERLAG har finansierat forskning om långsiktigt hållbara system Man har studerat olika vägar för att till 2050 nå de klimatmål som har satt upp. Författarna riktar kritik mot att samhällsekonomiska analyser inom transportplaneringen inte utgår från att de uppsatta klimatmålen utgår man i sina prognoser från trafikökningar som är oför- enliga med klimatmålen och får på så sätt fram en högre lönsamhet för till har tagit upp relationen mellan transport- och miljömål liksom metoden ”back casting”. casting innebär att man utgår från en målbild, exempelvis ett hållbart transportsystem. Utifrån målbilden går man sedan bak- länges i tiden och specificerar vilka åtgärder och styrmedel inom transport- området som krävs för att man ska nå det givna målet.104 Trafikanalys menar i sin årliga uppföljning av transportmålen 2013 att transportförsörjningen inte på något avgörande sätt har kommit närmare lång- Som exempel nämner Trafikanalys att utsläppen av klimat- påverkande gaser visserligen har minskat och energieffektiviteten har förbätt- rats, men att andelen förnybar energi inom transportsektorn är på en låg nivå i relation till uppsatta mål. Endast vägtrafiken verkar ha en stabilt positiv trafiksäkerhetstrend, och antalet döda och skadade i trafiken behöver minskas ytterligare om man ska kunna hävda att utvecklingen är på väg mot Tre forskare vid KTH:s () diskuterar i en artikel hur värderingen av olika slags nyttor påverkar analysens slutresultat. De menar att rangordningen mellan olika projekt är ganska okänslig även för mycket stora förändringar i den relativa värderingen av olika slags nyttor. slutsfattare kan känna sig säkra på att samhällsekonomiska analyser leder till att goda investeringar prioriteras. understryker man att kostnads– nyttoanalyser inte ska vara det enda underlaget inför ett investeringsbeslut. skäl är att vissa nyttor kan vara undervärderade då det inte alltid finns modeller eller värden som speglar effekterna (till exempel för intrång, stadsmiljö och bredare ekonomiska effekter), ett annat att jämlikhetsfrågor per definition inte En av dessa forskare, CTS-professorn , försvarar metoderna och menar att objekt som efter en samhällsekonomisk analys beräknas vara lönsamma vanligen ger mycket för pengarna – och vice versa. att viktiga effekter fattas har ofta inte så stor relevans. att många politiska mål som man ibland hoppas lösa med hjälp av transport- 103 (2007), Tvågradersmålet i sikte?, s. 124–125. Även har pekat på att det krävs ett mer transportsnålt samhälle för att det ska vara möjligt att nå klimatmålen, se till exempel (2012), Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag på lösningar och utblick mot (). 104Trafikverket (2012), . Underlag till färdplan 2050, s. 23–24. 105Trafikanalys (2014), Uppföljning av de transportpolitiska målen, s. 19–21. 106Lundberg, , , , (2011), Are CBA results robust? Experiences from Swedish transport investment plan, 2010–2021, s. 4, 17. 8 DISKUSSION OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER SOM BESLUTSUNDERLAG investeringar (såsom klimatutmaningar, trafiksäkerhet och regional utveckling) uppnås effektivast med andra åtgärder, till exempel prissättning, regleringar, regionala universitet eller liknande. Slutsatsen är enligt att samhällsekonomiska kalkylmodeller har vissa brister och osäkerheter, men att de ändå fungerar ganska bra.107 Samhällsekonomiska värderingar får sällan stor betydelse för rangordningen av väginvesteringar och därmed för möjligheten att väga in hållbar utveckling i infrastrukturbeslut, menar nationalekonomen . Anledningen är att transport- och allokeringspolitiken till stora delar har delegerats från central till lokal nivå. På lokal nivå pågår en tillväxtpolitik som från nationell synpunkt ger ogynnsamma effekter för hållbarheten. tillväxtpolitik som går ut på att locka till sig företag och statliga myndigheter liksom statligt finansierade infrastrukturinvesteringar är ett nollsummespel ur nationell synpunkt, menar . Det går enligt honom knappast att räkna sig fram till en för hela landet optimal trafik- och bebyggelseutveckling.