rir · H3B59 · 2015-05-13 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 har granskat Årsredovisning för staten 2014. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ansvarig revisor och revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Årsredovisning för staten 2014 Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av årsredovisningen Principer för förändrad anslagsbelastning Bruten ansvarskedja – myndigheter med delade ansvar Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2014 Regeringens uppföljning av överskottsmålet iakttagelser om uppföljningen av överskottsmålet Regeringens uppföljning av utgiftstaket 4 Statens balansräkning – tillgångarna och nettoförmögenheten Regeringens redovisning av statens balansräkning – tillgångarna och Regeringen ger ingen bild av riskerna på tillgångssidan TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat Årsredovisning för staten 2014. Årsredovisningen är en omfattande skrivelse som enligt budgetlagen (2011:203) ska innehålla bland annat en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallen på samtliga anslag och inkomsttitlar samt en balans- och resultaträkning. I denna rapport pekar på ett antal områden där årsredovisningen för staten kan förbättras. Årsredovisningen är en viktig skrivelse från regeringen som bidrar till att kan utöva sin finans- och kontrollmakt så som den beskrivs i regeringsformen. anser det därför angeläget att regeringen fortsätter att förbättra rapporteringen till och beaktar de iakttagelser och rekommendationer som återfinns i denna granskningsrapport. Resultatet av granskning lämnas genom en revisionsberättelse, och denna granskningsrapport som innehåller iakttagelser, slutsatser och rekommendationer från granskningsarbetet. Som framgår av revisionsberättelsen, som lämnats till genom redogörelsen /15:RR4, är det uppfattning att Årsredovisning för staten 2014 i allt väsentligt är upprättad i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. I likhet med föregående år omfattar uttalandet inte frågan om huruvida årsredovisningen ger en rättvisande bild. Årsredovisning för staten normeras i budgetlagen, som bland annat definierar årsredovisningens innehåll, övergripande redovisnings- och värderingsprinciper, avgränsning och uppställningsform. Budgetlagen anger också att bokföring och redovisning i staten ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed och att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. har, i likhet med föregående år, valt att göra ett uttalande om att årsredovisningen är upprättad enligt budgetlagen och använder därmed inte begreppet rättvisande bild i uttalandet. För ett uttalande om rättvisande bild krävs att årsredovisningen har upprättats enligt ett ramverk för redovisning som har utformats i syfte att uppnå en rättvisande bild. Till skillnad från allmänt vedertagna ramverk TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 i form av IFRS,1 IPSAS2 eller förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) utgör budgetlagen i sig inte ett sådant ramverk. Granskningen av Årsredovisning för staten 2014 har även visat på ett antal områden där transparensen i redovisningen kan förbättras så att årsredovisningen skulle kunna ge en mer rättvisande bild: Principer för förändrad anslagsbelastning En nyhet var att budgetlagens bestämmelser om finansiering av förväntade förluster för statliga lån med kreditrisk började tillämpas för nyutlåning av studielån. Däremot sker ingen belastning av anslag för förväntade förluster hänförliga till stocken av studielån från tiden . Där sker belastning av anslag först vid konstaterad förlust. Redovisade nedskrivningar för osäkra fordringar (förväntad förlust) för denna del av stocken uppgår till ca . Utgångspunkten för ändrade redovisningsprinciper på statens budget är normalt att dessa ska tillämpas framåt i tiden, medan det inte finns reglerat vilka principer som ska gälla för tidigare transaktioner och händelser, till exempel tidigare utlåning som byggt upp stocken av studielån. En parallell kan dras till övergången till kostnadsmässiga principer 2009 då övergångseffekterna finansierades under övergångsåret från ett särskilt anslag, förutom myndigheternas semesterlöneskulder som hanterades enligt tidigare principer. Sammantaget ger detta en osäkerhet om vad som gäller vid framtida förändringar av anslagsbelastning. Bruten ansvarskedja – myndigheter med delade ansvar Inom staten förekommer det att myndigheter delar ansvar för utbetalningar, åtaganden och redovisning med andra myndigheter. Regeringen kan välja att lägga förvaltnings-, redovisnings- och utbetalningsansvar på en eller flera myndigheter. av ansvar från beslut – utbetalning – redovisning, så kallad bruten ansvarskedja, kan medföra negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning om inte ansvarsfördelningen är tydlig för alla parter och informationsflödet mellan parterna är reglerat och formaliserat. har det under löpande granskning av årsredovisningen noterats att utbetalningar gjorts till utvecklingsbankerna och under . Eventuell värdeförändring på dessa innehav övervägdes inte av den redovisande myndigheten då dessa innehav inte redovisas överhuvudtaget. Detsamma gäller för statens innehav i 1International Financial Reporting Standards är en vedertagen internationell standard för redovisning, antagen av (). 2International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) är revisionsstandarder utgivna av av finansiell rapportering (årsredovisningar) inom den offentliga sektorn. Dessa standarder baseras på International Financial Reporting Standards (IFRS). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER bedömning är att det ackumulerade värdet på dessa fyra innehav inte påverkar den samlade bedömningen. Uppföljningen av de budgetpolitiska målen När det gäller regeringens uppföljning av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2014 är det välkommet att regeringen tydligt anger att det finansiella sparandet avvek från den målsatta nivån. Det är dock inte tydligt hur regeringen kommit fram till denna slutsats, och de indikatorer som använts vid uppföljningen har förändrats jämfört med fjolårets årsredovisning utan att något motiv till förändringen angivits. Dessutom saknas det en jämförelse med prognoserna i budgetpropositionen där regeringen skrev att det inte fanns några systematiska avvikelser i finanspolitiken som skulle kunna påverka måluppfyllelsen framöver. Regeringen har inte lämnat någon förklaring till vad som skett som resulterat i att målet för det finansiella sparandet i offentlig sektor inte uppnåtts. När det gäller regeringens uppföljning av utgiftstaket står det klart att detta inte överskreds, men det framgår inte tydligt att redogörelsen för hur budgeteringsmarginalen använts bygger på beräkningar och prognoser, inte faktiskt utfall. Redovisningen av nettoförmögenheten och risker Den balansräkning som presenteras i årsredovisningen redovisar en balansomslutning för staten på och en nettoförmögenhet på –. I not 41 till balansräkningen visar regeringen skillnaderna mot den balansräkning för staten som redovisas i nationalräkenskaperna. Skillnaderna beror bland annat på olika definitioner av vad som ingår i staten och på olika redovisningsprinciper. Effekten av dessa skillnader är emellertid mycket stora och i nationalräkenskaperna redovisas en nettoförmögenhet för staten som är större än i årsredovisningen. I syfte att öka årsredovisningens transparens och relevans vill peka på möjligheten att utveckla redovisningen med en analys av statens tillgångar och nettoförmögenhet samt av de risker som de största tillgångarna på balansräkningen är förknippade med. En analys som exempelvis visar på skillnader mellan olika värderingar av statens tillgångar skulle ge och andra intressenter större förståelse för nettoförmögenhetens innebörd. Därmed ökar möjligheterna att bedöma statens ekonomiska ställning och årsredovisningen skulle ge en mer rättvisande bild. Regeringen redogör kortfattat för statens åtagande i den finansiella sektorn i slutet av kapitel 5 i årsredovisningen. Med beaktande av det nya resolutionsregelverket är enligt sannolikheten liten för att staten ska drabbas av stora förluster. noterar att har estimerat värdet av statens implicita garanti för storbankerna till ca 2014.3 Erfarenhetsmässigt innebär en finanskris stora belastningar för statens finanser om och när en kris inträffar. , FI analys Nr 1, Den implicita statliga garantin till systemviktiga banker, . TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 Statens åtagande i den finansiella sektorn innebär därför en väsentlig risk. En mer omfattande redovisning av statens implicita garanti skulle bidra till en ökad transparens i årsredovisningen. vill efter granskningen av Årsredovisning för staten 2014 lämna följande rekommendationer till regeringen: Normeringen för upprättandet av årsredovisningen för staten bör förtydligas, eftersom budgetlagen inte är ett ramverk primärt upprättat med syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen ger en rättvisande bild Övergångseffekters belastning på anslag bör regleras principiellt för att undvika ad hoc-mässig hantering. rekommenderar regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för åtaganden där det förekommer delat ansvar mellan myndigheter. rekommenderar vidare regeringen att säkerställa fullständigheten samt värdet av statens innehav i aktier och andelar Regeringen bör i årsredovisningen kommentera skillnader mellan bedömningen av måluppfyllelsen för det finansiella sparandet i offentlig sektor och motsvarande bedömning i budgetpropositionen för det aktuella året. Eftersom formuleringen av överskottsmålet innebär att hänsyn ska tas till konjunkturläget bör detta redovisas i samband med uppföljningen av målet. För att underlätta extern granskning bör regeringen inte välja olika indikatorer vid avstämningen av målet för det finansiella sparandet i offentlig sektor . Om regeringen byter uppföljningsmetod bör detta anges och motiveras tydligt. Regeringen bör redovisa hur den offentliga sektorns delsektorer bidrar till måluppfyllelsen för det finansiella sparandet när det bakåtblickande tioårssnittet används. Regeringen bör i uppföljningen av utgiftstaket förtydliga att uppgifterna om budgeteringsmarginalens användning utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. Regeringen bör överväga att i årsredovisningen utveckla beskrivningen av statens nettoförmögenhet och hur den bör tolkas med beaktande av de värderingar av statliga tillgångar som regeringen redovisar i olika sammanhang. Regeringen bör överväga att i årsredovisningen samlat redovisa vilka risker som både tillgångar och skulder i statens balansräkning är behäftade med. Regeringen bör överväga att redovisa storleken på den implicita garantin till den finansiella sektorn. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1 Inledning och bakgrund har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat Årsredovisning för staten 2014 (Regeringens skrivelse 2014/15:101). Revisionen har utgått från de bestämmelser som gäller för årsredovisningen för staten i budgetlagen (2011:203). granskningen överlämnas till dels genom redogörelsen /15:RR4 med revisionsberättelsen, dels genom denna granskningsrapport. Enligt budgetlagen ska granska hela dokumentet Årsredovisning för staten. Enligt samma lag ska regeringen i årsredovisningen göra en uppföljning av de budgetpolitiska målen, det vill säga överskottsmålet samt utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet. När det gäller regeringens redovisning av det offentliga finansiella sparandet och överskottsmålet är informationen beroende av subjektiva bedömningar och osäkerheter. Olika typer av bedömningar och uppskattningar är allmän praxis inom ramen för denna typ av redovisning och bedömningar av ekonomisk utveckling. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är behäftad med osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Detta medför att en del av årsredovisningen är av en sådan art att den inte kan granskas inom ramen för finansiell revision. För att ska fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 har effektivitetsrevision genomförts för att granska uppföljningen av de budgetpolitiska målen. En central utgångspunkt för iakttagelserna är tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Granskningen ska även ses mot bakgrund av rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk som föreskriver en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas. Regeringen hänvisar i proposition 2013/14:173 En utvecklad budgetprocess till granskning av Årsredovisning för staten som en del i hur lever upp till EU:s krav på övervakning av de budgetpolitiska målen. Granskningens formella bedömningsgrunder utgörs av 9 kap. 1,2 och 5–10 §§ regeringsformens bestämmelser om statens budget och årsredovisning, 10 kap. 5–10 §§ budgetlagens bestämmelser om årsredovisningen för staten samt TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. I granskningen av den finansiella rapporteringen i årsredovisningen följer internationella standarder, International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) och interna instruktion för granskning av resultatredovisning och annan information i årsredovisningen. Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 återfinns iakttagelser om den finansiella rapporteringen i Årsredovisning för staten 2014. I kapitel 3 återges iakttagelser och rekommendationer avseende regeringens uppföljning av de budgetpolitiska målen. i kapitel 4 presenterar sina iakttagelser och lämnar rekommendationer om hur redovisningen och beskrivningen av statens balansräkning skulle kunna utvecklas för att förbättra relevansen och transparensen i rapporteringen till . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2 Årsredovisning för staten 2014 har granskat Årsredovisning för staten (ÅRS), avlämnad den Syftet har varit att bedöma om årsredovisningen i allt väsentligt är upprättad i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen (2011:203). vill, efter granskningen av årsredovisningen och i samband med avlämnandet av revisionsberättelsen, fästa regeringens uppmärksamhet på nedanstående. har enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet granskat Årsredovisning för staten 2014. Regeringen har , liksom föregående år, bedömt (sidan 21) att årsredovisningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar, med referens till budgetlagens krav. har i granskningen utgått från att regeringen genom bedömningen tar ansvar för att all relevant information som har bäring på räkenskaper har redovisats. Vidare utgår från att regeringen även anser att de uppskattningar, bedömningar och beräkningar som görs i ÅRS är rimliga. bedömning är att årsredovisningen i allt väsentligt är upprättad enligt budgetlagen. vill dock särskilt påpeka att revisionen inte har kunnat inhämta revisionsbevis med hög grad av säkerhet för regeringens redovisning av det offentliga sparandet och uppföljning mot överskottsmålet. Redovisningen innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och bygger delvis på uppskattningar och bedömningar, som är behäftade med olika grader av osäkerhet och inte möjliga att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Detta beskrivs närmare under rubriken av den offentliga sektorns finansiella sparande. Vidare konstaterar i likhet med föregående år att ramverket för upprättandet av Årsredovisning för staten, budgetlagen, ger regeringen möjlighet att bestämma innehåll och form för det som redovisas i ÅRS. I denna rapport pekar på ett antal områden där det föreligger förbättringsmöjligheter: regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande, normering av ÅRS, principer för förändrad anslagsbelastning samt myndigheter med delat ansvar. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 2.2Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande Regeringen ska enligt budgetlagen redovisa en uppföljning av beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet). Revisorn ska som grund för sitt uttalande införskaffa tillräckligt med revisionsbevis för att säkerställa att den information som redovisas i en årsredovisning kan styrkas med hög grad av säkerhet och att bedömningar och uppskattningar är fria från subjektiva bedömningar. När det gäller regeringens redovisning av det offentliga finansiella sparandet och överskottsmålet är informationen helt naturligt behäftad med olika grader av subjektiva bedömningar och osäkerheter. Olika typer av bedömningar och uppskattningar är allmän praxis inom ramen för denna typ av redovisning och bedömningar av ekonomisk utveckling. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Nedan exemplifieras de iakttagelser som ligger till grund för slutsats: Den norm som finns för framtagande av underlaget är den skrivelse som regeringen överlämnat till i skrivelsen (2010/11:79) för finanspolitiken. Denna skrivelse beskriver processen och metoden Metoden i sig baseras på att regeringen gör ett antal antaganden och subjektiva bedömningar vid framtagandet av underlaget. I redovisningen anges även BNP-utfallet. Beräkningar av BNP är komplexa och innehåller moment av uppräkningar och uppskattningar. Beräkningarna och uppskattningarna utgår bland annat från indata som erhålls från olika parter, som företag, kommuner och medborgare. Uppgifter om BNP-utfallet i ÅRS baseras dessutom på kvartalsräkenskaper, som i högre utsträckning baseras på uppskattningar. Uppgifter om det offentliga finansiella sparandet baseras på inrapportering från stat, kommuner och landsting till avseende de transaktioner som ägt rum under en viss aktuell period. Redovisningen av kommunsektorn i ÅRS bygger på kvartalsräkenskaper som i större utsträckning baseras på prognoser och uppskattningar än det faktiska utfallet. Revisorn ska enligt god revisionssed bilda sig en uppfattning om kontrollmiljön och bedöma den interna kontrollen i de processer som införts för att upprätta Detta har inte varit möjligt då en stor del av indata erhålls från tredje part såsom kommuner och landsting. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2.3Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av årsredovisningen Årsredovisning för staten normeras i budgetlagen vilken bland annat definierar årsredovisningens innehåll, övergripande redovisnings- och värderingsprinciper, avgränsning och uppställningsform. Budgetlagen anger också att bokföring och redovisning i staten ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed och att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. har, i likhet med föregående år, valt att göra ett uttalande om att årsredovisningen är upprättad enligt budgetlagen och använder därmed inte begreppet rättvisande bild i uttalandet. Detta innebär inte att funnit väsentliga fel i sin granskning. För ett uttalande om rättvisande bild krävs att årsredovisningen har upprättats enligt ett ramverk för redovisning som har utformats i syfte att uppnå en rättvisande bild. Till skillnad från allmänt vedertagna ramverk i form av IFRS,4 IPSAS5 eller förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) utgör budgetlagen i sig inte ett sådant ramverk. Budgetlagen ger ett utrymme för regeringen att bedöma vad som ska ingå i redovisningen jämfört med om regeringen skulle följa ett allmänt vedertaget ramverk för sin rapportering. i årsredovisningen som inte är av finansiell karaktär såsom redovisning av regeringens intygande av EU-medel, uppföljning mot de budgetpolitiska målen och redovisning av regeringens åtgärder med anledning av effektivitetsrapporter. Även för dessa delar saknas en tydlig normering med avseende på hur de ska redovisas i ÅRS. Det är viktigt för förtroendet för offentliga finanser att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet och är i nivå med internationellt accepterade ramverk för redovisning. Den pågående diskussionen inom EU om behovet av harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk accentuerar behovet. Men det är bedömning att det råder osäkerhet när i tiden harmonisering av redovisningsstandarden inom EU kan slutföras. vill därför lyfta fram, precis som föregående år, behovet av att påbörja och förtydliga normeringen för upprättandet av Årsredovisning för staten, eftersom budgetlagen 4International Financial Reporting Standards är en vedertagen internationell standard för redovisning, antagen av (). 5International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) är revisionsstandarder utgivna av av finansiell rapportering (årsredovisningar) inom den offentliga sektorn. Dessa standarder baseras på International Financial Reporting Standards (IFRS). TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 inte är ett ramverk primärt upprättat med syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen i ÅRS ger en rättvisande bild. 2.4Principer för förändrad anslagsbelastning En nyhet var att budgetlagens bestämmelser om finansiering av förväntade förluster för statliga lån med kreditrisk började tillämpas för nyutlåning av studielån. Däremot sker ingen belastning av anslag för förväntade förluster hänförliga till stocken av studielån från tiden . Där sker belastning av anslag först vid konstaterad förlust. Redovisade nedskrivningar för osäkra fordringar (förväntad förlust) för denna del av stocken uppgår till ca . Enligt budgetpropositionen var skälet till denna hantering att få hanterbara effekter på statens budget. En annan effekt av studielånens anpassning till budgetlagen var att () ska ta upp lån för kapitaliserade räntor hos . I det fallet hanterades hela övergångseffekten på en gång och hela stocken av kapitaliserade räntor på lånades upp. Den ökade upplåningen motsvarades dock av en engångsinbetalning på inkomsttitel och fick därför inga effekter på budgetsaldot. Utgångspunkten för ändrade redovisningsprinciper på statens budget är normalt att dessa ska tillämpas framåt i tiden, medan det inte finns reglerat vilka principer som ska gälla för tidigare transaktioner och händelser, till exempel tidigare utlåning som byggt upp stocken av studielån. En parallell kan dras till övergången till kostnadsmässiga principer 2009 då övergångseffekterna finansierades under övergångsåret från ett särskilt anslag, förutom myndigheternas semesterlöneskulder som hanterades enligt tidigare principer. Sammantaget ger detta en osäkerhet om vad som gäller vid framtida förändringar av anslagsbelastning.