rir · H3B53 · 2015-03-17 00:00:00 — I förstudien noterade dessutom några utmaningar som den officiella statistiken står inför och där betydelsen av en övergripande strategi och samordning blir särskilt viktig. Ett exempel på en sådan utmaning är ökande bortfall i statistiska undersökningar. Ett annat exempel är ökade krav från EU på harmoniserad statistik mellan medlemsländerna. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Syftet med granskningen är att undersöka om tillämpningen av systemet för den officiella statistiken är ändamålsenlig i relation till de syften som ligger till grund för den officiella statistikens särställning. Granskningen avser inte att värdera om statistiken uppfyller alla de särskilda krav som ställs på den. Fokus i granskningen är i stället att undersöka om tillämpningen av systemet för den officiella statistiken sammantaget ger förutsättningar för att dessa krav ska kunna uppnås. De problemindikationer som noterade i förstudien ger här en ingång till vilka delar av systemet som är relevanta att undersöka. En del av dessa problem är kända , varför granskningen även försöker att identifiera möjliga orsaker till att problemen har uppstått. I granskningen utgår från ett systemperspektiv där de centrala aktörerna, det vill säga regeringen, SCB och övriga statistikansvariga myndigheter, ingår utifrån sina tilldelade roller. Regeringen har det övergripande ansvaret för systemet och beslutar om den officiella statistikens närmare avgränsning medan SCB både är en statistikansvarig myndighet och har ett utpekat samordningsansvar för statistiksystemet. Övriga statistikansvariga myndigheter ansvarar för produktionen och utvecklingen av statistik inom sina tilldelade ansvarsområden. Utöver SCB:s samordningsroll så granskas inga enskilda statistikansvariga myndigheters arbete. Däremot granskas myndigheternas sammantagna förutsättningar att inom ramen för systemet utveckla statistiken och hantera vissa utmaningar i form av ökande bortfall i statistiska undersökningar med mera. Granskningens övergripande revisionsfrågor är: Är regeringens övergripande styrning av systemet för officiell statistik ändamålsenlig? Är SCB:s samordning av det officiella statistiksystemet tydligt utformad och väl avvägd i förhållande till behoven? Har de statistikansvariga myndigheterna förutsättningar att utveckla statistiken och bedriva ett kontinuerligt kvalitetsarbete? Har de statistikansvariga myndigheterna förutsättningar att hantera utmaningar inom systemet för officiell statistik? Granskningen tar sin utgångspunkt i den officiella statistikens lagreglerade särställning och det av regering och riksdag utpekade syftet med statistiken, GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER men även internationella regelverk och praxis.9 Det utpekade syftet med statistiken kommer närmast till uttryck i statistiklagen. framgår nämligen att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning samt att statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Lagen anger även att det är regeringen som beslutar för vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för den, så kallade statistikansvariga myndigheter. Det är sedan de statistikansvariga myndigheternas uppgift att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde, om inte något annat följer av särskilda beslut av regeringen.10 Den officiella statistiken utgörs av anslagsfinansierad statistik. Det innebär att budgetlagens (2011:203) bestämmelser om hög effektivitet respektive god hushållning av resurser i statens verksamhet utgör en viktig utgångspunkt i granskningen. Motsvarande bestämmelser finns även för myndigheter enligt myndighetsförordningen (2007:515). Med hänsyn till den vikt som tillmäts den officiella statistiken är det av betydelse att den omges av regler som inger förtroende för verksamheten. Vikten av yrkesmässigt oberoende och opartiskhet för en statistikmyndighet är något som tydligt lyfts fram i internationella regelverk, riktlinjer och praxis. EU:s statistikförordning, vilken är direkt tillämplig för den svenska officiella statistik som är en del av gemenskapsstatistiken, ställer krav på statistikens opartiskhet samt på statistikansvariga myndigheters yrkesmässiga oberoende i förhållande till andra myndigheter och organ inom bland annat politik, lagstiftning och förvaltning. I FN:s grundläggande principer för officiell statistik så framhålls också betydelsen av statistikens opartiskhet.11 1.3.1Riksrevisionens egna bedömningsgrunder och utgångspunkter Att officiell statistik ska vara objektiv och finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning innebär att statistiken, enligt förarbeten till statistiklagen, ska ge allmänheten en opartisk bild av läge och utveckling i samhället.12 Att regeringen pekar ut inom vilka områden officiell statistik bör tas fram innebär att regeringen har ett ansvar att se till att dessa områden 9EU:s statistikförordning är av särskild vikt då den är direkt tillämplig för den svenska officiella statistik som utgör en del av gemenskapsstatistiken. 101 §, 3 § och 3 a § lagen (2001:99) om den officiella statistiken samt 1 § och 2 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 11I artikel 2.1 i EU:s statistikförordning listas sex principer som ska gälla för den europeiska statistiken: yrkesmässigt oberoende, opartiskhet, objektivitet, tillförlitlighet, statistisk konfidentialitet samt kostnadseffektivitet. Principerna vidareutvecklas i EU:s riktlinjer för europeisk statistik (tidigare kallad uppförandekoden). Se även FN:s Fundamental Principles of Official Statistics. 2000/01:27, bet. 2000/01:FiU15, rskr. 2000/01:151. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? på en övergripande nivå lever upp till de syften som gäller för den officiella statistiken. Det innebär, enligt , att regeringens styrning i relation till den officiella statistiken behöver präglas av ett helhetsperspektiv. Regeringen behöver se till att det finns en övergripande strategi och en plan för hur statistiken ska fånga förändringar i samhället, att det finns processer för hur förändringar av statistiken ska hanteras och att det är tydligt vem som har ansvar för att fånga upp nya områden. Enligt har regeringen ett ansvar att se till att listan över innehåll och statistikansvar för officiell statistik i bilagan till statistikförordningen hålls levande och blir föremål för löpande omprövning. Regeringen behöver också se till att det finns tydliga kriterier för vilken statistik som bör vara officiell statistik och vilka krav som bör ställas på denna. Det faktum att ansvaret för den officiella statistiken är decentraliserat till 27 olika statistikansvariga myndigheter innebär att samordningen av systemet blir viktig. Samordningen bör utgå från ett helhetsperspektiv och bidra till en gemensam syn och tolkning av de krav som ställs på den officiella statistiken samt ge en överblick över innehållet i systemet för att undvika dubbelarbete och dubbelinsamling. Samordningen kan ske i form av stöd, om det är lämpligast, eller i form av tillsyn. SCB har ett samordningsansvar för det officiella statistiksystemet. Däremot har SCB inte i uppgift att bedriva någon tillsyn eller uppföljning över statistiken. Utformningen av SCB:s samordningsansvar bör, enligt , utgå från de sammantagna kraven på den officiella statistiken och behoven inom statistiksystemet. Fler statistikansvariga myndigheter och starkare krav kräver en tydligare samordning. Regeringens uppgift är att se till att SCB i egenskap av samordningsansvarig har de verktyg som samordningsansvaret kräver. SCB:s uppgift är att använda dessa verktyg på bästa sätt för att uppfylla samordningsansvaret. De statistikansvariga myndigheterna är självständiga i sin roll att besluta om den officiella statistikens innehåll och omfattning inom sina statistikområden. I detta arbete ska myndigheterna utgå från de lagstadgade krav som ställs Av statistiklagen framgår numera att statistiken ska utvecklas, framställas och spridas utifrån enhetliga standarder och harmoniserade metoder samt utifrån sju uppräknade kvalitetskriterier.13 För att statistiken ska framställas och spridas utifrån enhetliga standarder och harmoniserade metoder krävs dock, enligt , att det finns en gemensam syn och tolkning av innebörden av de kvalitetskriterier som de statistikansvariga myndigheterna ska utgå från. Detta kräver, enligt , en viss form av samordning men också att det kvalitetsarbete som de statistikansvariga 133 a § lagen (2001:99) om den officiella statistiken. De sju kvalitetskriterierna är relevans, noggrannhet, aktualitet, punktlighet, tillgänglighet och tydlighet, jämförbarhet samt samstämmighet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER myndigheterna bedriver kvalitetssäkras och följs upp. Det finns också skillnader i de statistikansvariga myndigheternas förutsättningar att utföra sina uppdrag. menar att stöd och samordning är viktigt för att utjämna dessa skillnader. Systemet för den officiella statistiken omfattar det regelverk i form av lagar, förordningar och föreskrifter som omger den officiella statistiken samt de allmänna råd, riktlinjer och rekommendationer som SCB eller Rådet för den officiella statistiken utarbetat. I systemet ingår också de statistikansvariga myndigheterna, SCB i sin egenskap av såväl statistikansvarig myndighet som samordningsansvarig för systemet samt Rådet för den officiella statistiken. Därutöver ingår förstås den statistik som regeringen eller en statistikansvarig myndighet klassificerat som officiell statistik. Till systemet räknas även dokumentation om hur de statistiska uppgifterna tagits fram, underliggande produktionssystem, rådata, publikationer och databaser. granskning har omfattat det svenska officiella statistiksystemet, men på en övergripande nivå. Granskningens huvudsakliga inriktning har varit regeringens övergripande styrning av systemet och dess utveckling samt SCB:s samordningsansvar. Därutöver har granskningen omfattat de enskilda statistikansvariga myndigheternas förutsättningar att arbeta med att utveckla och förbättra statistiken. Granskningen har inte syftat till att mäta eller utvärdera kvaliteten i enskilda statistiska undersökningar eller i statistiken som sådan. Inte heller omfattar granskningen underliggande produktionssystem, rådata eller databaser. För att undersöka om systemet för den officiella statistiken tillämpas ändamålsenligt har fokuserat granskningen på hur systemet fungerar och används i praktiken. har i huvudsak undersökt detta genom dokumentstudier och intervjuer med olika statistikansvariga myndigheter, SCB och . Skälet för den valda metoden är att de statistikansvariga myndigheterna är de som bästa kan svara på hur systemet för den officiella statistiken fungerar . Detta kan sedan ställas mot hur det har varit tänkt att systemet ska fungera, vilket framför allt undersökt genom dokumentstudier och intervjuer med tjänstemän med olika erfarenheter av systemet och dess framväxt. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? I granskningen har genomfört tjugo intervjuer med statistikansvariga myndigheter utöver SCB,14 åtta intervjuer med SCB, tre intervjuer med myndigheter utan statistikansvar, fyra intervjuer med forskare eller statistikkonsulter samt två intervjuer med . Därutöver har haft telefonkontakt med ytterligare tre departement och sju statistikansvariga myndigheter. Sammantaget har genomfört ett fyrtiotal intervjuer med ett trettiotal olika aktörer med koppling till det officiella statistiksystemet. har även gått igenom offentliga dokument relaterade till systemet för den officiella statistiken från tiden omkring statistikreformen fram till . Kapitel 2 ger en översikt över systemet för den officiella statistiken och systemets framväxt. I kapitlet redogörs även för viktiga utredningar och de ändringar som införts i statistiklagen. Kapitel 3 ägnas åt regeringens övergripande ansvar och styrning av den officiella statistiken och av de statistikansvariga myndigheterna medan kapitel 4 behandlar SCB:s samordningsansvar och olika roller i statistiksystemet. Kapitel 5 ägnas åt det utvecklings- och kvalitetsarbete som de statistikansvariga myndigheterna bedriver inom ramen för sitt statistikansvar medan kapitel 6 redogör för olika utmaningar som de statistikansvariga myndigheterna ställs inför och hur myndigheterna hanterar dessa utmaningar. Kapitel 7 innehåller slutsatser och rekommendationer. 14Myndigheterna har valts ut strategiskt så att minst en statistikansvarig myndighet från varje ämnesområde i bilagan till förordning (2001:100) om den officiella statistiken omfattats av intervjuerna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2Översikt över det officiella statistiksystemets framväxt I kapitlet ges en översikt över systemet för den officiella statistiken och systemets framväxt. Ursprungligen betecknade officiell statistik en särskild publikationsserie men den officiella statistiken fick en mer uttalad särställning genom införandet av lagen om den officiella statistiken 1993 och genom statistikreformen 1994. I kapitlet redogörs även för de utredningar som haft betydelse för det officiella statistiksystemets utveckling inklusive den senaste statistikutredningen och de ändringar som införts i lagen om officiell statistik. 2.1Systemet för den officiella statistiken Systemet för den officiella statistiken omfattar inte bara själva statistiken utan även annat som behövs för att ta fram och publicera statistik, till exempel information om hur de statistiska undersökningarna har genomförts, produktionssystem, publikationer och databaser. Vidare består systemet av det regelverk i form av lagar, förordningar och föreskrifter som är styrande för systemet samt de allmänna råd, riktlinjer, klassificeringar, metoder med mera som tagits fram inom systemet. Till systemet räknas även de myndigheter som har ansvar för olika delar av den officiella statistiken samt Rådet för den officiella statistiken ().15 Den officiella statistiken regleras främst genom lagen (2001:99) om den officiella statistiken (statistiklagen) och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken (statistikförordningen). Regleringen av den officiella statistiken syftar bland annat till att ge denna särställning i förhållande till annan statistik och information som myndigheter producerar.16 Den officiella statistiken ska vara allmänt tillgänglig, vilket innebär att den ska offentliggöras utan avgift och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form.17 15Rådet för den officiella statistiken (2013), officiella statistik – årlig rapport . 16Bland annat råder uppgiftsplikt för officiell statistik för vissa aktörer vilket regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. 17SOU (2012:83), Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Regeringen beslutar om statistikens indelning i ämnes- och statistikområden samt vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga. Aktuella ämnesområden, statistikområden och statistikansvariga myndigheter framgår av en bilaga till statistikförordningen. Statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bland annat vilka statistikprodukter18 som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området, om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen.19 Den största statistikansvariga myndigheten är (). SCB är förutom statistikansvarig myndighet också ansvarig för samordningen av systemet, främst genom Rådet för den officiella statistiken. Rådet ska bistå de statistikansvariga myndigheterna i principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet. Rådet ska också arbeta för att underlätta uppgiftslämnandet. Därutöver ska rådet allmänt verka för samarbete mellan de ansvariga myndigheterna.20 ansvarade 27 myndigheter för officiella statistik. Statistiken var indelad i 22 ämnesområden, 108 statistikområden och 362 statistikprodukter. Statistik som ingår i den officiella statistiken ska märkas med beteckningen officiella statistik eller motsvarande symbol.21 Det bör även nämnas att utvecklingen inom EU har fått en allt större betydelse för det svenska statistiksystemet. Det handlar dels om ett ökat antal EU- regler som rör statistik inom enskilda områden, dels allmänna krav som gäller för all EU-reglerad statistik. De senare framgår i huvudsak av EU:s statistikförordning.22 2.2Den officiella statistikens särställning Den statistik som myndigheter och andra statligt finansierade aktörer producerar kan delas in i officiell statistik och annan statlig statistik. Definitionen av vad som utgör officiell statistik respektive annan statlig statistik 18Inom systemet för den officiella statistiken används begreppet statistikprodukt för att beskriva vilken statistik som tas fram. Vanligtvis motsvaras en statistikprodukt av en statistisk undersökning. Det förekommer dock att en statistisk undersökning delas upp på flera statistikprodukter. 192 § förordningen (2001:100) om officiell statistik. 20Förordning (2007:762) med instruktion för . 214 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken. 22Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av om europeisk statistik och om upphävande av och rådets förordning (EG, Euratom) nr 1101/2008 om utlämnande av insynsskyddade statistiska uppgifter till Europeiska gemenskapernas statistikkontor, rådets förordning (EG) nr 322/97 om gemenskapsstatistik och rådets beslut 89/382/EEG, Euratom om inrättande av en kommitté för Europeiska gemenskapernas statistiska program (EU:s statistikförordning). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER är inte entydig och har dessutom varierat . I statistiklagen anges att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Utöver detta finns det inte några entydiga av statsmakterna beslutade kriterier för vilken statistik som bör klassas som officiell.23 2.2.1Tidiga utredningar och strategiska överväganden De innehållsmässiga frågorna kring den statliga statistiken har varit föremål för olika genomlysningar . Den mest omfattande genomgången genomfördes av statistikutredning. Utredningen hade i uppdrag att kartlägga behovet av statistik inom ett stort antal samhällsområden. En viktig uppgift för utredningen var också att utarbeta metoder för en löpande anpassning av statistiken till användarnas behov. Av kommittédirektiven framgår att de förändringar som dittills hade skett av statistiken med hänsyn till förändrade behov hos användarna varit relativt marginella.24 behovskartläggning av den statliga statistiken utgick från olika framtidsfrågor och identifierade förändringar i samhällsutvecklingen som bedömdes påverka behoven av statistik. Till exempel övergången från industrisamhälle till tjänstesamhälle samt att allt fler beslut fattades på regional och lokal nivå. Utifrån sin behovskartläggning lämnade utredningen förslag om detaljerade prioriteringar inom 25 övergripande områden. I stora drag överensstämmer dessa områden med de ämnesområden inom vilka det ska produceras officiell statistik enligt regelverket för den officiella statistiken.25 Före införandet av statistiklagen och statistikreformen var officiella statistik (SOS) samlingsnamnet för den publikationsserie inom vilken merparten av den statliga statistiken publicerades. var huvudman för SOS och gav ut de flesta publikationerna i serien. Även andra statliga myndigheter publicerade statistik i serien.26 Statistik som publicerades i betraktades av många som kvalitetstämplad och särskilt viktig. SCB tog fram regler för hur publikationerna i serien skulle se ut och vara uppställda. Förutsättningarna för att få publicera i var att statistiken var av allmänt intresse, att det rörde sig om siffermässig redovisning och att kvaliteten var tillfredsställande med hänsyn till 23SOU (2012:83), Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. 24SOU (1983:74), Framtida statlig statistik. 25SOU (1983:74), Framtida statlig statistik. 26SOU (1994:1), Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken och SOU (1999:96), Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Redan före statistikreformen publicerade alltså flera myndigheter statistik som klassades som officiell enligt den definition som då gällde.27 2.2.3Ett enhetligt regelsystem för den officiella statistiken införs genomfördes en översyn av regelverket för den statliga statistiken.28 Anledningen var att reglerna om statistik var spridda i ett stort antal lagar och författningar samt att regelverket inte ansågs förenligt med regeringsformen. Regeringsformen kräver nämligen beslut från genom lag eller bemyndigande till regeringen om föreskriftsrätt för att en myndighet ska kunna kräva in uppgifter från andra än statliga myndigheter.29 Som en följd av översynen och regeringsformens krav infördes lagen om den officiella statistiken 1993 (den gamla statistiklagen).30 Lagen och förordningen om den officiella statistiken I den gamla statistiklagen samlades regler om vilka aktörer som är uppgiftsskyldiga för den officiella statistiken och vad uppgiftsskyldigheten omfattar. Som komplement till uppgiftsskyldigheten infördes även tvångsmedel i form av vite.31 Av förarbetena till den gamla statistiklagen framgår att lagen inte skulle avse all statlig statistikproduktion utan endast sådan statistik som produceras för att belysa förhållanden och utveckling i samhället. Denna typ av statistik skulle benämnas officiell statistik. Till skillnad från statistik som en myndighet tar fram för att utvärdera sin egen verksamhet (driftstatistik) bygger den officiella statistiken på uppgifter som antingen samlas in direkt från enskilda fysiska eller juridiska personer eller hämtas från administrativa register. Av förarbetena framgår också att den officiella statistiken skulle preciseras i föreskrifter som regeringen meddelar.32 Anledningen till att inte all statlig statistik kom att omfattas av lagstiftningen var att regeringen ville undvika att det uppstod oklarheter kring lagens tillämpningsområde.33 Någon detaljerad beskrivning av statistiken ägnade sig regeringen inte åt. Liksom nu angav regeringen även då i en bilaga till 27SOU (1994:1), Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken och SOU (1999:96), Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. 28SOU (1990:43), Förenklad statistikreglering. Med förslag till lag om den statliga statistikframställningen. 298 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen (1974:152). 30Lagen (1992:889) om den officiella statistiken. 1991/92:118, bet. 1991/92:FiU23, rskr. 1991/92:316. 1991/92:118, bet. 1991/92:FiU23, rskr. 1991/92:316. 1991/92:118 bet. 1991/92:FiU23, rskr. 1991/92:316. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER statistikförordningen inom vilka övergripande ämnes- och statistikområden den officiella statistiken skulle produceras. Den gamla statistiklagen reformerades 2001 och den nuvarande statistiklagen infördes i april 2001.34 En av lagens viktigaste uppgifter är alltjämt att reglera uppgiftsskyldigheten för den officiella statistiken. i statistiklagen gäller näringsidkare, kommuner och olika organisationer. Enskilda personer i egenskap av privatpersoner omfattas däremot inte av uppgiftsskyldigheten. 2.2.4Statistikreformen – ändrad ansvarsfördelning för den officiella statistiken Ungefär som lagstiftningen om den officiella statistiken infördes beslutade att ändra principerna för ansvarsfördelning och finansiering av den statliga statistiken.35 Förändringen, som brukar benämnas statistikreformen, syftade till att öka drivkrafterna för att ompröva den anslagsfinansierade statliga statistikproduktionen till både omfattning och innehåll.