rir · H3B510 · 2015-05-19 00:00:00 — Det finns krav i EU- lagstiftningen på att inspektionsplaner för avfallstillsynen som baseras på en riskbedömning ska finnas . Syftet är bland annat att fastställa det lägsta antalet inspektioner som krävs. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? pågår ett arbete i med att förbättra både statistiken och spårbarheten för avfall. har fått ett uppdrag av regeringen att förbättra avfallsstatistiken och ta fram ett förslag till spårbarhetssystem. Uppdraget ska slutredovisas . ser mycket positivt på detta och vill framhålla vikten av att ett system som medger spårbarhet i praktiken realiseras. Detta eftersom det inte är möjligt att få en överblick över det farliga avfallet. 7.3Varierande tillsynsnivåer, ineffektivt arbetssätt och bristande uppföljning 7.3.1Oklart om tillsynsnivåerna är tillräckliga Granskningen visar att tillsynen över nationella avfallstransporter är begränsad. Enkätresultaten visar att endast ett fåtal kommuner bedriver tillsyn över nationella avfallstransporter på eget initiativ. Det är även relativt sällsynt att kommunerna genomför tillsyn i samverkan med andra aktörer. av kommunerna uppgav att de hade blivit kontaktade av polis med förfrågan om assistans. Vidare uppgav att de hade deltagit i samordnade tillsynsinsatser tillsammans med till exempel polis och länsstyrelse. Sammantaget innebär detta att det på många håll i landet inte bedrivs någon tillsyn över nationella avfallstransporter. Däremot bedriver de flesta kommuner tillsyn över avfallshanteringen och dokumentationen på anläggningar där farligt avfall uppkommer. Det är dock endast drygt hälften av kommunerna som uppger att de gör rimlighetsbedömningar av om avfallsmängden stämmer med anläggningarnas dokumentation. utgångspunkt är att även om tillsyn av avfallshanteringen på anläggningar är viktig, behövs även tillsyn av själva avfallstransporterna. Antalet kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter i hela landet har enligt rapportering till EU ökat från 25 till 250 . Dessa uppgifter omfattar dock enligt inte samtliga kontroller eftersom det är svårt att få in tillförlitlig information. Tillsammans med bristen på information om legala och illegala avfallsströmmar gör detta enligt att det inte går att bedöma om antalet kontroller är tillräckligt. import av avfall har ökat och förväntas öka kraftigt. En pådrivande faktor är överkapaciteten vid svenska behandlingsanläggningar, främst förbränningsanläggningar, vilken förväntas bestå åtminstone . I granskningen har framkommit att i större delen av landet är tillsynen över det avfall som importeras närmast obefintlig, förutom den renodlade dokumentkontrollen inför beslut om att godkänna avfallsimporter. utgör ett undantag. Även om det finns fastställda kriterier för hur avfall ska tas emot vid anläggningar i , menar att bristen på fysiska kontroller av det avfall som importeras är problematisk. Granskningen visar även att det finns en risk att transporter av anmälningspliktigt avfall från till inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning av vare sig svenska eller norska myndigheter. 7.3.2Brister i effektiviteten i genomförandet av tillsynen En effektiv tillsyn förutsätter enligt att det finns tillräcklig information för att den ska kunna dimensioneras och att resurserna ska kunna sättas in där de gör mest nytta. Som nämnts ovan medför bristen på information om bland annat avfallsströmmar och olaglig verksamhet att förutsättningarna för en riskbaserad tillsyn inte finns på plats i . Granskningen visar att även tillsynen i praktiken inte baseras på riskbedömningar i tillräcklig utsträckning. När det gäller gränsöverskridande avfallstransporter är det i princip bara den tillsyn som sker utifrån urval som är riskbaserad. Det motsvarar enligt tillgängliga uppgifter ungefär hälften av kontrollerna. Tillsynen som sker på vägarna i landet initieras troligen i de flesta fall av i samband med att den hittar misstänkt olagliga avfallstransporter inom ramen för annan tillsyn. Det innebär att tillsynen inte i någon större utsträckning planeras av länsstyrelserna som är tillsynsmyndigheter. Beträffande nationella avfallstransporter är det oklart om bristen på tillsyn över transporterna beror på att detta inte övervägts som en del av tillsynen eller om kommunerna gjort bedömningen att det är tillräckligt att bedriva tillsyn vid anläggningar. När det gäller tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter kan konstatera att och länsstyrelsernas arbetssätt vid kontrollen av avfallsexporter kan effektiviseras. I många fall skulle det mest effektiva arbetssättet vara att tillsynen sker i hamnarna eftersom där ofta har möjlighet att skanna transporterna med hjälp av röntgenutrustning. har dock anpassat tullkontrollen till de stora hamnarnas krav på att gods ska vara klarerat innan det kommer in i hamnen. Anpassningen innebär att och länsstyrelserna vanligtvis genomför tillsynen ute på anläggningar i landet, vilket medför långa resor och att tillgång till röntgenutrustning saknas. Den personal på länsstyrelserna som arbetar med tillsyn av avfallstransporter är endast tillgänglig under kontorstid. Det försvårar tillsynen utanför kontorstid, eftersom till exempel eller inte kan få tillsynsmyndighetens bedömning om de upptäcker en misstänkt otillåten avfallstransport. Exempelvis har det förekommit att misstänkt olagliga avfallstransporter har släppts utan kontroll på grund av att personal inte har varit tillgänglig. Om inte heller kommunernas inspektörer är nåbara dygnet runt kan detta orsaka problem för när TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? den behöver tillsynsmyndighetens bedömning. Också när det gäller övriga myndigheters tillgänglighet finns det problem. Länsstyrelserna är beroende av , och för att kunna få transporter stoppade och få tillträde till fordon och containrar men även dessa aktörer har ibland svårt att sätta in resurser. Med tanke på det delade tillsynsansvaret över avfallstransporter är det enligt även viktigt att länsstyrelserna och kommunerna samarbetar. Mer än hälften av kommunerna uppgav dock att de inte samarbetar med i konkreta tillsynsärenden som rör avfallstransporter. Som nämnts ovan är det även ovanligt att kommunerna deltar i samordnade tillsynsinsatser. 7.3.3Brister i uppföljningen av tillsynen Granskningen visar att uppföljningen av tillsynen över avfallstransporter är begränsad. Kommunernas tillsyn över nationella avfallstransporter följs i princip varken upp av länsstyrelserna eller . Detta innebär att det saknas en samlad bild av denna tillsyn. Länsstyrelsernas tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter följs upp i viss utsträckning, främst genom att sammanställer antalet genomförda kontroller och antalet upptäckta olagliga gränsöverskridande avfallstransporter och rapporterar detta till EU. Rapporteringen innehåller dock stora osäkerheter. senaste övergripande uppföljning av tillsynen över nationella avfallstransporter gjordes 2007. Myndighetens senaste uppföljning av tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter gjordes 2010. har tillsynen delvis följts upp som en del av uppföljning av miljötillsynen. Bristerna i uppföljningen innebär enligt att möjligheterna till lärande och utveckling inom tillsynen är små. Vidare har varken regeringen eller någon tillförlitlig bild över hur tillsynen bedrivs. 7.4Sanktionerna avskräcker troligtvis inte oseriösa aktörer Olika bedömare framhåller att olagliga avfallstransporter är ett omfattande och växande problem både för EU och för . Enligt EU:s avfallstransportförordning ska sanktioner för överträdelser vara effektiva, proportionella och avskräckande. Regeringen betonar att sanktionerna måste vara effektiva och anpassade till överträdelsernas allvar för att få genomslag. För att sanktioner ska kunna påföras för illegala transporter är det även viktigt att ett tillräckligt antal kontroller genomförs och att de genomförs på ett sådant sätt att de möjliggör sanktioner. Om sanktionerna är alltför få eller inte tillräckligt kännbara finns det en risk att den avskräckande effekten uteblir. 7.4.1Administrativa åtgärder och sanktioner är ibland inte verksamma Granskningen visar att när olagliga gränsöverskridande avfallstransporter har upptäckts, har den vanligaste åtgärden varit att utfärdar ett föreläggande om exportförbud. Det är dock inte säkert att avfallet därmed hindras från att lämna . Det förekommer att förelägganden kommer i retur på grund av exempelvis att mottagaren inte kunnat hittas. Föreläggandena blir då i praktiken verkningslösa. Miljösanktionsavgifter för överträdelser av reglerna om gränsöverskridande avfallstransporter har påförts i av fallen med olagliga gränsöverskridande avfallstransporter . 7.4.2Svårt att vidta straffrättsliga åtgärder Granskningen visar att det ofta är svårt att använda de svenska straffbestämmelserna på olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Det är oklart när brottet försök till otillåten avfallstransport inträffar. Dessutom är förberedande handlingar av olagliga gränsöverskridande avfallstransporter inte straffbelagda, såvida det inte är fråga om grov smuggling. I vissa andra EU- länder är även förberedande handlingar straffbelagda. Kombinationen av straffbestämmelsernas utformning och och länsstyrelsernas arbetssätt leder ofta till att straffrättsliga åtgärder inte kan aktualiseras för misstänkt olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Det beror på att dessa myndigheters gemensamma kontroller av avfallstransporter numera oftast genomförs innan transporterna har börjat röra sig mot gräns. Det anses då oklart om försökspunkten är nådd. Granskningen visar att brottsanmälan har gjorts i få fall av allvarligare överträdelser som upptäckts vid och länsstyrelsernas gemensamma kontroller. Enligt är detta troligen en följd av att en anmälan inte anses kunna leda till någon påföljd på grund av oklarheten om när försökspunkten är nådd. Svårigheterna att använda straffbestämmelserna kan minska den avskräckande effekten av sanktionerna. Granskningen har visat att systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall på många sätt inte fungerar . De myndigheter som ingår i systemet har olika befogenheter, vilket medför att tillgänglighet och resurser hos en enskild myndighet påverkar andra myndigheters möjligheter att genomföra tillsynen. Det medför att systemet blir sårbart. Tillsynen över nationella avfallstransporter är även mycket begränsad. För att skapa förutsättningar för ett effektivt system bör regeringen därför se över ansvar och roller för tillsynen över nationella och gränsöverskridande avfallstransporter på en övergripande TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Eftersom området har ett betydande inslag av brottslig verksamhet, finns anledning att i en sådan översyn också beakta de brottsbekämpande myndigheternas ansvar och roller. anser också att ett antal förbättringar behöver genomföras omgående för att höja effektiviteten i tillsynen. ger följande rekommendationer: Regeringen bör se till att illegala avfallstransporter kartläggs på nationell och regional nivå. I ett sådant arbete bör såväl brottsbekämpande myndigheter som tillsynsmyndigheter involveras. Regeringen bör säkerställa att ett spårbarhetssystem som medger faktisk spårbarhet införs inom rimlig tid. Som ett led i detta bör regeringen överväga att tidigarelägga leveranstiden för uppdrag att ta fram ett förslag till spårbarhetssystem och förbättra statistiken. Regeringen bör besluta om hur länsstyrelsernas tillsynsansvar ska vara organiserat. Regeringen bör utreda om de svenska straffreglerna beträffande otillåtna avfallstransporter behöver ändras. bör förbättra uppföljningen av insatserna beträffande gränsöverskridande avfallstransporter, bland annat eftersom uppgifterna är osäkra och ofullständiga. och länsstyrelserna bör förbättra uppföljningen av tillsynen över nationella avfallstransporter. bör utreda möjligheten att i större utsträckning genomföra kontroll av avfallstransporter i hamnområden. Det kan vara relevant att i detta sammanhang undersöka lösningar som används i andra länder, till exempel i . bör se till att fler importsändningar med avfall väljs ut för kontroll. Länsstyrelserna bör se till att tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter är riskbaserad och täcker alla relevanta avfallsströmmar in i och ut ur . Länsstyrelserna bör tillsammans med , och förbättra möjligheterna att genomföra tillsyn över avfallstransporter dygnet runt. Bilaga 1 Metodbeskrivning för enkätundersökning enkät riktades till chefer för miljötillsynen vid samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. I de fall det fanns en formell samverkan i form av kommunförbund eller gemensam nämnd eller förvaltning skickades enkäten endast till en av kommunerna eller till en gemensam adress för samverkansorganisationen. I dessa fall ombads respondenterna att besvara enkäten för hela tillsynsmyndigheten, inte för den enskilda kommunen. Undersökningens målpopulation uppgick till 248 och undersökningen skickades ut till samtliga. Antalet svarande var 147. Det ger en svarsfrekvens på . Insamlingen av data skedde med hjälp av web-verktyget Webropol. Datainsamlingen pågick mellan och . Svarsfrekvensen för undersökningen var relativt hög, men en bortfallsanalys gjordes ändå för att bedöma om bortfallet var systematiskt. De variabler som användes var folkmängdsstorlek i den eller de kommuner som ingick i tillsynsmyndigheten samt vilken del av landet (, eller ) som tillsynsmyndigheten tillhörde. Vi utgick från att storleken på tillsynsmyndigheten skulle kunna vara av betydelse för svaren, eftersom en större tillsynsmyndighet generellt sett kan ha bättre förutsättningar att bedriva tillsyn. Vi hade dock inte tillgång till data om den faktiska storleken på tillsynsmyndigheterna, utan fick uppskatta storleken med variabeln befolkningsmängd. Vi bedömde även att det var intressant att undersöka om det fanns stora variationer i svarsfrekvens beroende på vilken del av landet tillsynsmyndigheten tillhörde. Bortfallsanalysen visade att varken folkmängdsstorlek eller geografisk placering hade något samband med om tillsynsmyndigheterna valt att delta i undersökningen eller inte. För vissa frågor i enkäten var det relativt många respondenter som valt svarsalternativet ingen uppfattning. Till exempel var det som valde detta svarsalternativ för en fråga om huruvida kommunen bedriver tillsyn av om anläggningar för återvinning och bortskaffande av avfall fullgör anteckningsskyldigheten. Enligt bedömning kan detta bero på att många kommuner inte har sådana anläggningar. Svaren på denna fråga och följdfrågor har dock inte använts i rapporten. För andra frågor med en hög andel som svarat ingen uppfattning har detta angetts i rapporten i de fall resultaten använts. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Enkätundersökning om tillsyn av avfallstransporter Hur många årsarbetskrafter har kommunen totalt sett för tillsyn enligt ? 0–0,99 3–3,99 1–1,99 4–4,99 2–2,99 5–9,99 Tillsyn av hantering av farligt avfall på anläggningar där avfall uppkommer I vilken utsträckning ingår tillsyn av avfallshantering i kommunens tillsyn av miljöfarliga verksamheter där farligt avfall uppkommer? Inte alls/i mycket liten utsträckning I mycket stor utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning Bedriver kommunen tillsyn av om miljöfarliga verksamheter fullgör anteckningsskyldigheten för farligt avfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet (55§ i avfallsförordningen 2011:927)? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa till fråga 6) TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Hur fullföljs huvudsakligen anteckningsskyldigheten vid miljöfarliga verksamheter där farligt avfall uppkommer? Transportdokument i pappersform i kronologisk ordning Separata anteckningar i pappersform i kronologisk ordning Transportdokument eller separata anteckningar i elektronisk form Gör kommunen rimlighetsbedömningar av om avfallsmängden stämmer med vad som anges i anläggningarnas dokumentation? Gör kommunen fysiska kontroller av avfallet på anläggningar där farligt avfall uppkommer, t.ex. för att kontrollera att det är klassificerat eller märkt på ett korrekt sätt? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa Hur görs huvudsakligen urvalet för de fysiska kontrollerna av avfallet? På förekommen anledning/misstanke Förekommer det att kommunen med hjälp av den dokumentation som finns på anläggningen (t.ex. transportdokument) undersöker vart det farliga avfallet tar vägen efter att det lämnat anläggningen? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa till fråga 10) Vad kontrollerar kommunen när det gäller vart det farliga avfallet tar vägen? Att den mottagare/transportör som anges är godkänd Att den mottagare/transportör som anges har mottagit avfallet Att avfallet lämnats till en anläggning som är godkänt för det avfallslaget Tillsyn av hantering av farligt avfall på anläggningar för återvinning eller bortskaffande Bedriver kommunen tillsyn av om tillstånds- och anmälningspliktiga anläggningar för återvinning eller bortskaffande av avfall fullgör anteckningsskyldigheten (54§ i avfallsförordningen 2011:927)? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa till fråga 12) Hur fullföljer anläggningar för återvinning eller bortskaffande av avfall huvudsakligen anteckningsskyldigheten? Transportdokument i pappersform i kronologisk ordning Separata anteckningar i pappersform i kronologisk ordning Transportdokument eller separata anteckningar i elektronisk form Gör kommunen fysiska kontroller av avfallet på anläggningar för återvinning eller bortskaffande av avfall , t.ex. för att kontrollera att det är klassificerat eller märkt på ett korrekt sätt? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa till fråga 14) TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Hur görs huvudsakligen urvalet för de fysiska kontrollerna av avfallet? På förekommen anledning/misstanke Tillsyn av avfallstransporter på väg/järnväg/fartyg Notera: Frågorna under denna rubrik berör inte bara tillsyn av transporter av farligt avfall, utan tillsyn av transporter av alla typer av avfall. Har det och framåt förekommit att kommunen på eget initiativ genomfört kontroller av avfallstransporter på väg/järnväg/fartyg (inklusive kontroller vid lastning av avfall vid anläggning, omlastning samt leverans vid mottagningsanläggning)? (Om Nej hoppa till fråga 20, om Ingen uppfattning hoppa till fråga 21) Hur många avfallstransporter på väg/järnväg/fartyg har kommunen kontrollerat ? Bad kommunen vid detta/dessa tillfällen polisen om biträde och/eller handräckning? Ja, vid samtliga Ja, vid vissa Var skedde kontrollerna av avfallstransporterna? Vid lastning för transport på anläggning där avfallet uppkommit Längs vägen/på järnvägsvagnar/på fartyg Att transportdokument finns (beträffande farligt avfall) Att den transportör som anges på transportdokumentet fysiskt genomför transporten Fysiska kontroller av att avfallet (typ, mängd etc.) stämmer med vad som anges i dokumentationen Att transporten är yrkesmässig I vilken utsträckning upplever du/ni att kontroller av avfallstransporter på väg/järnväg/fartyg är meningsfulla? Inte alls/i mycket liten utsträckning I mycket stor utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning (Efter denna fråga, gå vidare till fråga 21) TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Vilka är de huvudsakliga anledningarna till att kontroller av avfallstransporter på väg/järnväg /fartyg inte genomförs? Detta har inte övervägts som en del av tillsynen Det finns inte resurser till sådana kontroller Kommunens inspektörer har inte rätt kompetens Har polisen och framåt kontaktat kommunen för att få assistans med kontroller av transporter av avfall? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa till fråga 24) Hur ofta har polisen kontaktat kommunen ? Har kommunen vid detta/dessa tillfällen kunnat bistå polisen? Har kommunen och framåt deltagit i samordnade tillsynsinsatser av transporter av avfall tillsammans med t.ex. polis och länsstyrelse? (Om Nej hoppa till fråga 29, om Ingen uppfattning hoppa till fråga 30) Hur ofta har kommunen deltagit i samordnade tillsynsinsatser ? Var skedde dessa tillsynsinsatser? Vid lastning för transport på anläggning där avfallet uppkommit Längs vägen/på järnvägsvagnar /på fartyg Vad kontrollerades vid dessa tillsynsinsatser? Att transportdokument finns (farligt avfall) Att den transportör som anges på transportdokumentet fysiskt genomför transporten Fysiska kontroller av att avfallet (typ, mängd etc.) stämmer med vad som anges i dokumentationen Att transporten är yrkesmässig I vilken utsträckning upplever du/ni att samordnade tillsynsinsatser är meningsfulla? Inte alls/i mycket liten utsträckning I mycket stor utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning (Efter denna fråga gå vidare till fråga 30) TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Vilka är de främsta anledningarna till att kommunen inte deltagit i samordnade tillsynsinsatser? Det har inte kommit någon förfrågan Det finns inte resurser att delta Kommunens inspektörer har inte rätt Tillsyn av företag som transporterar farligt avfall Har kommunen genomfört tillsyn av företag som transporterar farligt avfall? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa till fråga 33) Hur ofta har kommunen kontrollerat företag som transporterar farligt avfall ? Vad kontrollerades vid dessa kontroller? Att transportörer känner till regler kring I vilken utsträckning anser du/ni att det finns möjlighet att spåra farligt avfall från anläggningen där avfallet uppkommer till slutgiltig anläggning för återvinning eller bortskaffande? Inte alls/i mycket liten utsträckning I mycket stor utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning I vilken del av avfallskedjan bedömer du/ni att tillsynen i störst utsträckning kan förhindra att farligt avfall hamnar fel? Vid anläggningar där avfall uppkommer Vid omlastningsstationer och mellanlager I vilken utsträckning anser du/ni att ansvarsfördelningen mellan kommunen och är tydlig när det gäller tillsynen av avfallstransporter? Inte alls/i mycket liten utsträckning I mycket stor utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Samarbetar kommunen och när det gäller konkreta tillsynsärenden som rör avfallstransporter? (Om Nej eller Ingen uppfattning hoppa till fråga 38) I vilken form sker samarbetet mellan kommun och länsstyrelse? Kommunen kontaktar när kommunen hittar misstänkt illegala gränsöverskridande avfallstransporter kontaktar kommunen när hittar misstänkt illegala inrikes avfallstransporter Finns det någonting annat som du/ni vill framföra? Bilaga 3 Syftet med tillsynen samt tillsynsansvar och aktörer Syftet med (1998:808) är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Balken ska bland annat tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter.269 Den som innehar avfall ska enligt se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.270 Tillsynen ska säkerställa syftet med och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. ska dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses.271 ska också bland annat anmäla överträdelser av bestämmelser eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, till eller om det finns misstanke om brott.272