rir · H3B510 · 2015-05-19 00:00:00 — De flesta bedriver tillsyn över anteckningsskyldigheten men en relativt stor andel av dem som bedriver tillsyn gör inte någon rimlighetskontroll av om de redovisade mängderna stämmer med verkligheten. Det finns regionala variationer det gäller brottsanmälningar för misstänkt olagliga nationella avfallstransporter. Vidare är det vanligt att brottsmisstankar inte leder till vidare åtgärder i form av åtal, strafföreläggande eller företagsbot. 6Tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter 6.1Bakgrund om processen för tillsyn och kontroll I det här kapitlet beskrivs tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter. Processen för tillsyn och kontroll över gränsöverskridande avfallstransporter omfattar ett flertal insatser där flera olika aktörer är involverade. Figur 7 nedan beskriver schematiskt de olika stegen. De transportflöden som berörs av insatserna är desamma som i kapitel 2: varor, informationspliktigt avfall, anmälningspliktigt avfall och förbjudet avfall. För anmälningspliktigt avfall behövs ett beslut om godkännande för att transporten ska få ske. Figur 7 Myndigheters tillsyns- och kontrollinsatser för gränsöverskridande avfallstransporter I tillsynen sker som första steg ett urval av kontrollobjekt. Kontrollen kan gälla handlingar eller fysisk kontroll av lasten. Om en misstänkt avvikelse konstateras vid kontrollen kan administrativa och/eller straffrättsliga åtgärder vidtas som upprättar, eller efter att har upprättat, en inspektionsrapport. De administrativa åtgärderna kan bestå i att utfärdar ett föreläggande om exempelvis avfallets omhändertagande, som exportförbud utfärdas. Vidare kan miljösanktionsavgift påföras för överträdelser av mindre art. De straffrättsliga åtgärderna initieras genom brottsanmälan. Därefter kan förundersökning inledas. Åklagaren kan väcka åtal eller talan om företagsbot eller utfärda ett strafföreläggande. I slutet av de straffrättsliga åtgärderna beslutar domstolen om ansvar för brott och om företagsbot ska påföras. Processen är i stort sett densamma för utförsel respektive införsel av avfall. Skillnaden är att för utförsel går ansökan om godkännande av transporten först till och vid införsel först till utländsk behörig myndighet. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Tidpunkten kan variera för när olika åtgärder vidtas i processen. Vissa steg övergår i efterföljande processteg medan andra steg inte har någon bestämd sluttidpunkt. De kan även pågå längre än vad som framgår av figuren. Det finns också en del insatser som inte redovisas som egna steg i figuren, bland annat beslag inom ramen för det straffrättsliga förfarandet. Återtagande av illegala transporter från som upptäcks i utlandet eller transporter från utlandet som upptäcks i beskrivs inte heller som en del i figuren, men kan ses som en del i tillsynen. I de följande avsnitten beskrivs de olika stegen närmare, tillsammans med iakttagelser. De processteg som beskrivs är markerade i figurerna i respektive avsnitt. 6.2Beslut om transporten kan godkännas Berörda aktörer är: utländsk behörig myndighet. Innan en gränsöverskridande transport av anmälningspliktigt avfall (den gula pilen i figuren) genomförs ska den som avser att genomföra eller låta genomföra transporten anmäla detta till den behöriga myndigheten och i vissa fall invänta myndighetens godkännande innan transporten genomförs.156 Motivet är att den behöriga myndigheten i varje land som omfattas av transporten på förhand genom granskning och godkännande av en anmälan ska kunna ta ställning till om det är miljömässigt godtagbart att avfallet exporteras, importeras eller transiteras.157 Anmälningsförfarandet och kravet på godkännande av avfallstransporter är centrala delar av regelverket och syftar till att styra och kontrollera flödet av avfall.158 Avfall som normalt sett 156Artikel 4 och 9.6 EU:s avfallstransportförordning. 157Transitering innebär att varor kan transporteras till ett destinationsland utan att tull och skatt betalas. 2009/10:35 s. 20 f. är informationspliktigt (grön pil) men som förs till vissa länder utanför EU kan kräva beslut om att transporten ska godkännas. I sådana fall är avfallet anmälningspliktigt.159 Systemet bygger på administrativ kontroll. Anmälaren i avsändarlandet ska lämna in en skriftlig anmälan till den behöriga myndigheten i det landet. Myndigheten i avsändarlandet vidarebefordrar anmälan till den behöriga myndigheten i destinationslandet och eventuella transitländer. Myndigheterna beslutar huruvida transporten kan godkännas. Därefter får transporten påbörjas. Myndigheternas godkännanden och ett transportdokument ska medfölja transporten. Transportdokumenten ska skickas till myndigheterna som en föranmälan om att transporten snart ska ske och som en bekräftelse om mottagande och behandling på den mottagande anläggningen. Transportdokumenten innehåller information om när transporten ska starta men inte om när den beräknas komma fram. skickar vid införsel till besluten om godkännande av transport till den länsstyrelse och kommun som berörs av beslutet i egenskap av tillsynsmyndighet för den mottagande anläggningen. skickar däremot inte någon kopia till Polismyndigheten.160 6.2.2 Endast dokumentkontroll vid godkännande Som nämnts tidigare beslutar tillsammans med utländsk behörig myndighet utifrån handlingarna om en transport av anmälningspliktigt avfall ska tillåtas eller inte. kontrollerar inte om det avfall som transporteras överensstämmer med beslutet om godkännande av transporten. Myndigheten hänvisar till att det är länsstyrelserna som ska kontrollera detta i enlighet med tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter.161 har möjlighet att neka godkännande av en gränsöverskridande avfallstransport om anmälaren eller mottagaren av transporten exempelvis har gjort sig skyldig till överträdelser av EU:s avfallstransportförordning eller någon annan olaglig handling på miljöområdet.162 skulle alltså kunna neka in- eller utförsel om anmälaren/mottagaren blivit dömd för andra brott på miljöområdet, det vill säga inte bara att ha brutit mot EU:s avfallstransportförordning. Enligt har myndigheten i regel kännedom om huruvida svenska företag som är anmälare eller mottagare har överträtt EU:s 161E-post från där hänvisar till 28 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 162Artikel 11 och 12 EU:s avfallstransportförordning. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? När det gäller andra brott på miljöområdet ställer inga särskilda frågor om det i anmälningsförfarandet. Myndigheten har inte nekat någon transport på dessa grunder.163 Berörda aktörer är: länsstyrelserna (tillsynsmyndighet) 6.3.1Beskrivning av urval i olika delar av tillsynen I praktiken förekommer tre huvudsakliga kategorier av tillsyn. I avsnitten nedan beskrivs hur urvalet går till i dessa kategorier. Tillsyn där samverkar med Här samverkar med i samband med tullkontroll av utförsel till land utanför EU. Tillsynen genomförs ofta på exportörens lager eller annan uppställningsplats. Urvalet av kontrollobjekt vid utförsel till land utanför EU görs av utifrån de tulldeklarationer som lämnas in till myndigheten. I myndighetens tulldatasystem läggs olika spärrar in för kontrollurvalet. Spärrarna aktiveras av riskanalysbaserade kombinationer av olika uppgifter i tulldeklarationerna. Uppgifterna kan exempelvis avse vem som är exportör, vilket destinationsland och vilken mottagare som angetts, varukod, värde och vikt.164 Av de transporter som länsstyrelserna och kontrollerade utifrån träff genom spärrarna i tulldatasystemet, konstaterades 2009–2013 cirka 30–vara olagliga.165 gör inga slumpmässiga urval för att verifiera träffsäkerheten i urvalet.166 163E-post från och . 164Bakgrundsmaterial från angående gränsöverskridande avfallstransporter . 165E-post från ; e-post från . När det gäller urvalet av kontrollobjekt vid införsel till från land utanför EU, gör inte något riskbaserat urval. Istället väljer myndigheten ut ett fåtal transporter utifrån ett slumpmässigt urval.167 Tillsyn där samverkar med Vid denna tillsyn samverkar med i dess trafikkontroll, främst avseende farligt gods och lastsäkring. Tillsynen sker främst ute på vägarna och förekommer i två huvudsakliga former: Samordnade kontroller mellan polis och länsstyrelse och ibland också med andra myndigheter. Kontrollerna initieras antingen av eller , ibland av båda gemensamt. Misstänkt olagliga avfallstransporter upptäcks av polis i samband med kontroller av farligt gods, lastsäkring och andra trafikrelaterade frågor. Av de genomförda kontrollerna av avfallstransporter ute på vägarna har de flesta initierats av i samband med kontroller av farligt gods och lastsäkring. Det är genom dessa kontroller som flest illegala avfallstransporter upptäcks ute på vägarna. Det gäller såväl gränsöverskridande som nationella avfallstransporter.168 Tillsyn där samverkar med Här samverkar med i dess kontroll av lastsäkring och farligt gods inom hamnars landområde. Denna tillsyn genomförs på två olika sätt: Samordnade kontroller mellan och , ibland också med andra myndigheter. Misstänkt olagliga avfallstransporter upptäcks av i samband med kontroll av farligt gods och lastsäkring. genomför inom ramen för sin tillsyn av lastsäkring och farligt gods i hamnars landområden cirka 10 000 kontroller av lastsäkring och cirka 1 000 kontroller av farligt gods. Mellan 4 och av alla lastbärare169 inom hamnars landområde blir föremål för den tillsynen. I samband med sådan tillsyn upptäcker ibland misstänkt illegala avfallstransporter. Myndigheten kontaktar då främst eller och ibland även . Detta anges ske cirka . När det gäller samverkan med länsstyrelserna har främst samverkat med i och i 169Med lastbärare avses bland annat container, skåp, trailer och semi-trailer. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? har också haft viss samverkan med länsstyrelserna i , och . Övriga länsstyrelser har inte kontaktat eller sökt samverkan med Kustbevakningen.170 Urvalet för länsstyrelsernas tillsyn görs främst av andra myndigheter Som framgår ovan är de kontroller som utförs inom tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter ofta initierade av andra myndigheter än länsstyrelserna (som är tillsynsmyndigheter). Därmed blir tillsynen ofta en bieffekt av de samverkande myndigheternas tillsyn inom andra områden än avfall. I de fem län där länsstyrelserna tillförts extra resurser för tillsynen varierar det om kontrollerna initieras huvudsakligen av eller av någon av de samverkande myndigheterna. Detta är bland annat en följd av att transportflödena varierar i olika delar av landet. I exempelvis sker en stor del av de gränsöverskridande avfallstransporterna i containrar som exporteras via hamn. Där initieras de flesta kontrollerna av . I exempelvis län och sker en större del av transportflödet genom lastbilstransporter. I dessa län är det vanligare med samverkan med , jämfört med andra län. Även förekomsten av gemensamma kontrolltillfällen, då flera transporter kontrolleras under , varierar mellan dessa fem län. I ett län har de gemensamma tillsynsinsatserna med andra myndigheter inte resulterat i särskilt många identifierade illegala transporter. Sådana insatser har därför prioriterats ned. Urvalet vid de gemensamma kontrollerna varierar från helt slumpmässigt till mer strukturerat utifrån kunskap och erfarenhet hos de tjänstemän som deltar. Andra urvalskriterier har varit exempelvis tid samt destinationer för färjetransporter.171 6.3.2 Underlagen för kontrollurvalet kan förbättras I kapitel 4 konstaterade att avsaknaden av ett system för spårbarhet, bristerna i statistiken för farligt avfall samt avsaknaden av kartläggningar av den illegala avfallshanteringen försämrar möjligheterna att använda resurserna för tillsynen på ett effektivt sätt. Därmed är det också svårt att rikta tillsynen mot relevanta områden. Det har under granskningen framförts att tillsynen skulle behöva riktas mer mot enskilda avfallsslag baserat på underrättelseunderlag.172 Vidare har framförts intrycket av att tillsynen riktar sig mot enkla och uppenbara fall och 171E-post från i ; e-post från i ; e-post från i län ; e-post från i ; e-post från i . 172E-post från i . att mer organiserade transporter och transportörer undgår myndigheternas tillsyn.173 Branschföreträdare har enligt uppgift dessutom framfört att de aktörer som inte följer lagstiftningen löper mycket liten risk att bli kontrollerade och att konkurrensen därmed riskerar att snedvridas.174 Att välja ut avfallstransporter som ska kontrolleras beskrivs av olika aktörer som en stor utmaning. Det gäller framför allt täckta lastbilssläp. I ska avfallstransporter vara försedda med en skylt märkt A. Det underlättar urvalet för polis och andra myndigheter i , åtminstone av det legala transportflödet. Det gäller exempelvis kontrollen av att det inte blandats in farligt avfall i informationspliktigt avfall.175 Det finns även underlag som hade kunnat effektivisera kontrollen och förbättra möjligheterna till kontrollurval. och utländsk behörig myndighets beslut om att godkänna en gränsöverskridande avfallstransport kan vara ett underlag för kontrollurvalet. skickar dessa beslut till och till tillsynsmyndigheten (kommun eller länsstyrelse) för den mottagande anläggningen men inte till . Av de fem länsstyrelser som har tillfrågat om tillsynen är det en som alltid använder besluten om godkännande för kontrollurvalet. En annan har använt besluten . Övriga tre länsstyrelser använder inte besluten som underlag för kontrollurval. Ingen av de tillfrågade länsstyrelserna vidarebefordrar besluten till Polismyndigheten.176 En åtgärd som av företrädare för anges kunna förbättra möjligheterna att identifiera det officiella transportflödet av avfall är om beslut att godkänna transporter registreras i Transportstyrelsens vägtrafikregister. Detsamma skulle gälla länsstyrelsernas tillstånd att transportera avfall nationellt.177 Ett exempel på kompletterande underlag för urval som används av i är de fartygsmanifest som medföljer transporter som passerar genom hamnar.178 173E-post från i . 174E-post från i . 175Intervju med ; e-post från i län . Tjänstemän vid har tidigare uppgivit att frågan om ett krav på A-märkning av avfallstransporter fanns på departementets bord, men att den inte var prioriterad för tillfället. Se telefonsamtal med . 176E-post från i ; e-post från i ; e-post från i län ; e-post från i ; e-post från i . 178E-post från i . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? 6.3.3Nästan inga importsändningar av avfall väljs ut till kontroll Det sker en betydande import av farligt och annat anmälningspliktigt avfall till . ökade importen av sådant avfall med , se avsnitt 2.2.3. framhåller att det ofta är svårt att kontrollera varifrån det importerade avfallet ursprungligen kommer och att det därför inte enkelt kan uteslutas att kriminell verksamhet förekommit någonstans i importkedjan.179 I praktiken har endast någon enstaka avfallsimport från land utanför EU tagits ut till kontroll av 2009–2014. Orsaken är att myndighetens urval för kontroll av importsändningar från länder utanför EU inte är riskbaserat utan helt och hållet slumpbaserat och att urvalet är mycket litet. Antalet importsändningar180 uppgår till drygt 2,5 miljoner och av det antalet tas 160 stycken ut för kontroll. –2014 har således 960 av cirka 15 miljoner importsändningar tagits ut till kontroll av . Någon enstaka av de 960 sändningarna som har kontrollerats har avsett avfall.181 6.3.4 Avfallstransporter på järnväg ingår nästan aldrig i kontrollurvalet Det är mycket sällsynt med tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter på järnväg.182 Av de fem länsstyrelser som har tillfrågat genomförde i en sådan kontroll och en . i genomförde en kontroll sedan.183 Avfallstransporter genomförs dock ibland med flera olika transportsätt och det är möjligt att en del transporter som kontrollerats exempelvis på väg eller hos exportör därefter sker på järnväg.184 För gränsöverskridande transporter av anmälningspliktigt (inklusive farligt) avfall finns uppgifter om antalet anmälda järnvägstransporter och anmälda mängder. För perioden har totalt 4 230 transporter anmälts. Den anmälda mängden avfall i dessa transporter uppgår till totalt 216 600 ton.185 Till den mängden ska läggas informationspliktigt avfall (som det saknas uppgifter om) som fraktas på järnväg. (FOI), Strategisk utblick , s 68. 180Med begreppet importsändningar avses här samtliga olika slag av importer, det vill säga mestadels innehållande annat än avfall. 181Intervju ; e-post från . 183E-post från i ; e-post från i ; e-post från län ; e-post från i ; e-post från i . 184E-post från i . Berörda aktörer är: länsstyrelserna (tillsynsmyndighet). I detta avsnitt beskriver insatser i samband med utförandet av själva kontrollen av avfallstransporter, vilken kan bestå i fysiska kontroller av själva avfallet eller kontroller av dokument. Som vi beskrivit i avsnitt 6.3.1, utförs kontrollen huvudsakligen på följande sätt: samverkar med i samband med tullkontroll av utförsel till land utanför EU. Tillsynen genomförs ofta på exportörens lager eller annan uppställningsplats. samverkar med i dess trafikkontroll, främst avseende farligt gods och lastsäkring. Tillsynen sker främst ute på vägarna. samverkar med i dess kontroll av lastsäkring och farligt gods inom hamnars landområde. Det är vanligast att tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter initieras av någon av de myndigheter som samverkar med. Dessa myndigheter är beroende av bedömning av om det handlar om en otillåten avfallstransport eller inte. En sådan bedömning är i många fall avgörande för exempelvis om en last av misstänkt olagligt avfall ska tas i beslag för att säkra bevis för att brott har begåtts. När initierar tillsyn är myndigheten beroende av de samverkande myndigheterna för att kunna stoppa transporter för kontroll och för att få tillträde till fordon och containrar. 6.4.1Antalet kontroller har ökat men det är oklart om antalet är tillräckligt och om uppgifterna stämmer I kapitel 4 beskrev bristerna i data över avfallsströmmar och i uppföljningen av tillsynen. Detta gör det svårt att bedöma om antalet genomförda kontroller i är tillräckligt i förhållande till transportflödena av lagligt och olagligt avfall. Det är också oklart hur många kontroller som utförs och hur många olagliga transporter som upptäcks. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? har antalet rapporterat genomförda kontroller i av gränsöverskridande avfallstransporter ökat, om än från en låg nivå. Tabell 8 nedan visar det totala antalet kontroller i som rapporterat till EU-kommissionen186 samt hur många av de kontrollerade avfallstransporterna som ansetts vara olagliga.187 Tabell 8 Utförda kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter och upptäckta olagliga transporter, antal och andel i procent *Antalet till EU rapporterade utförda kontroller har justerats utifrån kompletterande uppgifter från . **Sju av det totala antalet olagliga transporter –2013 avsåg införsel till , se bilaga 4. Antalet till EU rapporterade olagliga transporter har justerats utifrån kompletterande Av det totala antalet kontroller 2009–2013 genomfördes 347 (motsvarande ) av länsstyrelserna tillsammans med . Vid den tillsynen konstaterades 137 transporter vara olagliga.188 Kontrollkampanjer som myndigheter genomför gemensamt kan få stort genomslag i antalet rapporterade kontroller under enskilda år. Det gäller exempelvis 2010, då flera europeiska polismyndigheter genomförde en gemensam kontrolloperation kallad Augias. I deltog några av polismyndigheterna tillsammans med berörda länsstyrelser i Augias, vilket resulterade i ett stort antal genomförda trafikkontroller. Insatsen bidrog starkt till att antalet rapporterade kontroller blev så högt som 300 för 2010.189 Som framgår av tabellen ovan sjönk antalet utförda kontroller till 100 och låg kvar på 186Definitionerna av vad som utgör en olaglig avfallstransport anges i artikel 2.35 EU:s avfallstransportförordning. 187Antalet kan variera i förhållande till summering av insatser från olika uppgiftslämnare. En orsak kan vara att myndigheter definierar en transport på olika sätt. har enligt myndigheten upptäckt 19 olagliga avfallstransporter medan det av till EU rapporterade totala antalet för det året uppgår till 20 stycken. Se e-post från och . 188E-post från ; e-post från . 189I ett av de län som ingick i kontrolloperationen genomfördes cirka 100 kontroller. ökade återigen antalet genomförda kontroller. När det gäller andelen olagliga transporter varierar den kraftigt . Exempel på kontroller med bra resultat Om gemensamma kontrollinsatser genomförs på rätt ställen kan de ge bra resultat. i län genomförde en samordnad tillsynsinsats av avfallstransporter i hamn. Insatsen genomfördes tillsammans med , , och . Under de som insatsen varade kontrollerades 32 lastbilstransporter, varav fem var avfallstransporter. Kontrollen visade att två av avfallstransporterna innehöll farligt avfall som bedömdes vara illegalt. En tredje avfallstransport hade brister i dokumentationen och saknade nationellt tillstånd för transport av avfall.190 Brister i data över avfallsströmmar och i uppföljningen av genomförda kontroller är inte något unikt för . En gemensam granskning som genomfördes av de nationella revisionsorganen i åtta europeiska länder visade på sådana brister i de flesta av de berörda länderna. De länder i granskningen som genomförde flest kontroller 2010 var och . Antalet kontroller i dessa länder var 6 233 respektive 4 271 och antalet konstaterade överträdelser var 242 respektive 389. I genomfördes 133 kontroller och konstaterades 48 överträdelser.191 Eftersom det inte är känt vilka slags kontroller som utförts och hur stora mängder avfall som transporterats, bör dock jämförelser med utfallet av kontrollen i göras med försiktighet. 6.4.2 Ineffektivt arbetssätt vid tillsynen av utförsel till land utanför EU och länsstyrelsernas arbetssätt vid kontrollen av avfallsexporter medför att kontrollen ofta sker på ett sätt som inte är kostnadseffektivt. Det bästa skulle vara om kontrollen i större utsträckning kunde genomföras i hamnarna eftersom har avancerade mobila skannrar/ röntgenlastbilar i flera hamnar. Med en sådan skanner kan en långtradare sökas igenom . /2010 utfördes också större delen av kontrollen av gränsöverskridande avfallstransporter i hamnarna. kräver åtminstone de stora hamnarna att gods ska vara klarerat, det vill säga godkänt av för export, innan godset släpps in hamnen. Orsaken anges bland annat vara att hamnsäkerheten har höjts.192 190Länsstyrelsen i län, Samordnat tillsynsprojekt av gränsöverskridande avfallstransporter i hamn , Rapport . 191De nationella revisionsorganen i , , , , , , och , Coordinated audit on the enforcement of . Joint report based on eight national audits, 2013, s. 30 f. och Appendix 2. 192Länsstyrelsen i , Gränsöverskridande avfallstransporter. Förslag till koncentration av länsstyrelsernas tillsynsansvar, regeringsuppdrag , s. 12. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? För att genomföra kontrollen av de transporter som tagits ut till kontroll i tulldatasystemet åker personal i stället ut i landet, exempelvis till den plats där containern förvaras eller till exportörens lager. Detta innebär många och långa resor. Eftersom länsstyrelserna har tillsynsansvar för gränsöverskridande avfallstransporter måste även deras personal följa med på dessa resor. Dessutom kan inte köra ut sina mobila skannrar på exempelvis småvägar ut till avfallsupplag. Företrädare för uppger att detta beror på att skannrarna behöver jämn mark att stå på och att det krävs säkerhetsavstånd till skannrarna för den strålning som de avger. Skannrarna behöver också finnas på plats i hamnarna för kontroll av andra godsflöden än avfall.193 Arbetssättet med att gå igenom exempelvis containrar utan att använda mobil skanner är tidskrävande för och samverkande myndigheter.