rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — – en uppföljning av finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser Riksdagstryckeriet, , 2015 beslutade socialförsäkringsutskottet att genomföra en uppföljning av lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Utgångspunkt för uppföljningen är riksdagsbeslut om lagen om Finsam. Uppföljningen har inriktats på att beskriva och analysera de insatser som görs inom ramen för Finsam, insatsernas resultat och nytta och hur samverkan, samordning och samarbete utvecklats mellan de samverkande parterna. Dessutom analyseras hur verksamheten följs upp och utvärderas. Uppföljningen har genomförts av en arbetsgrupp inom socialförsäkringsutskottet med stöd från utvärderings- och forskningssekretariatet vid . Underlaget till uppföljningen har utarbetats av och vid utvärderings- och forskningssekretariatet i samarbete med socialförsäkringsutskottets kansli. I arbetet har även sekretariatschefen medverkat. Härmed överlämnar arbetsgruppen sin rapport till socialförsäkringsutskottet. (S), ordförande Arbetsgruppens iakttagelser och bedömningar i korthet .............................. Bakgrund, syfte, inriktning och genomförande ............................................ Samarbete, samverkan och samordning ..................................................... Målgrupper, insatser och deltagare............................................................. Finansiering, fördelning och kostnader ...................................................... Uppföljning och utvärdering ...................................................................... Syfte, inriktning och avgränsningar...................................................... 2.2.1 Finsam 93........................................................................................ 2.2.4 Från Socsam och Frisam till Finsam – en jämförelse...................... beslut om finansiell samordning........................................ 2.6.4 Kommuner, landsting och SKL....................................................... 2.6.5 Nationella rådet ............................................................................... 2.6.6 Nationella nätverket för samordningsförbund................................. Andra samverkansåtgärder inom rehabilitering och Allmänt om samordningsförbund......................................................... Utvecklingen av samordningsförbund.................................................. Exempel på samordningsförbund ......................................................... 4 Samarbete, samverkan och samordning..................................................... Samverkan och rollfördelning i samordningsförbunden....................... Utvecklingen av samordningsförbundens arbetsformer ....................... 4.2.1 Projekt som arbetsmetod ................................................................. 4.2.2 Integrerad samverkan ...................................................................... 4.2.3 Fler strukturinriktade insatser.......................................................... Nya uppgifter för samordningsförbunden?........................................... Samarbetet på central nivå.................................................................... Bristande kunskap om Finsam och prioriteringar................................. 5 Målgrupper, insatser och deltagare ............................................................ Jämställdhets- och integrationsperspektiv ............................................ 5.3.1 Individinriktade insatser.................................................................. 5.3.2 Strukturinriktade insatser ................................................................ Deltagare i insatser ............................................................................... Resultat av individinriktade insatser..................................................... 6.1.2 Samordningsförbundens uppföljning av insatserna......................... Resultat av strukturinriktade insatser.................................................... Kommuner med och utan samordningsförbund.................................... Samordningsförbundens bedömning av resultat................................... 7 Finansiering, fördelning och kostnader...................................................... Statens stöd till olika former av rehabilitering m.m. ............................ Statens stöd till Finsam......................................................................... Förbundens kostnader och eget kapital................................................. Fördelningen av medel till förbunden................................................... 8 Uppföljning och utvärdering.................................................................... Uppföljning och utvärdering på nationell nivå ................................... 8.1.1 Statskontorets uppdrag .................................................................. 8.1.2 ISF:s uppdrag ................................................................................ 8.1.4 Regeringens resultatredovisning ................................................... Uppföljning och utvärdering på lokal nivå......................................... Att mäta effekter av Finsam ............................................................... Parter och aktörer om uppföljning och utvärdering............................ 9 Iakttagelser och bedömningar.................................................................. Finsam och andra rehabiliteringsåtgärder........................................... Samarbete, samverkan och samordning ............................................. Målgrupper, insatser och deltagare..................................................... Finansiering, fördelning och kostnader .............................................. Uppföljning och utvärdering .............................................................. Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av Exempel på samordningsförbund ............................................................... Samordningsförbunden och , och (Delta)................................ , , , , (BÅD-ESÅ) ........................................................................................... och – två exempel på länsförbund............................. – vägen till ett samordningsförbund ..................................... Exempel på integrerad samverkan .............................................................. Förteckning över samordningsförbund ....................................................... Arbetsgruppens iakttagelser och bedömningar i korthet •Inledningsvis vill arbetsgruppen peka på den komplicerade och mångfacetterade karaktären hos Finsam och den mångfald av olika intressen som sammanstrålar på alla samhällsnivåer. Arbetsgruppen vill även framhålla det speciella med Finsam, nämligen att det är den enskilda individens rehabiliteringsbehov som står i centrum och inte parternas myndighetsutövning. •Vid sidan om Finsam finns det ett antal andra samverkans- och rehabiliteringsåtgärder inom sjukskrivningsprocessen som berör Finsam på olika sätt. Gränsdragningen mellan några av dessa åtgärder och Finsam är inte alltid klar och såväl målgrupper som insatser kan ibland överlappa varandra. Arbetsgruppen anser att det bör göras en samlad översyn av samtliga rehabiliteringsåtgärder som är relevanta i detta sammanhang för att klarlägga respektive åtgärds målgrupp, insatser och resultat ur såväl individens som samhällets perspektiv. •Det finns olikheter mellan samordningsförbunden när det gäller målgrupper, arbetsformer, insatser, resurser och resultat. Arbetsgruppen anser att mångfalden i förbundens verksamhet är positiv och kan ge nya idéer och erfarenheter i rehabiliteringsarbetet som kan användas i hela landet. •Arbetsgruppen konstaterar vidare att det lokalt kan förekomma problem i samverkansarbetet när det gäller primärvårdens deltagande. I det sammanhanget vill arbetsgruppen peka på de positiva exempel som finns på samverkan med primärvården i de handläggarteam som utvecklats i en del samordningsförbund. •Vid utskottets offentliga utfrågning och i intervjuer med samordningsförbunden har det framförts synpunkter från olika håll om att samordningsförbundens arbetssätt och samverkansstrukturer även lämpar sig för andra uppgifter. Uppgifter som har nämnts i detta sammanhang handlar om integration, psykisk ohälsa och insatser för ungdomar som står utan både arbete och utbildning. Arbetsgruppen ser positivt på dessa synpunkter och menar att Finsam har en unik samverkansstruktur som skulle kunna användas i flera sammanhang. En eventuell utvidgning av samordningsförbundens uppgifter skulle dock kräva en översyn av de nuvarande offentliga åtgärderna på de nämnda områdena samt en genomlysning av lagen om Finsam, samordningsförbundens resurser och de enskilda förbundens lokala förutsättningar. 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING •Kunskapen om Finsam är dålig, såväl i samhället i stort som inom fullmäktigeförsamlingarna och myndigheterna. Myndigheterna har utvecklat sitt arbete bl.a. i Nationella rådet. anser arbetsgruppen att en högre prioritering av Finsam inom de statliga myndigheterna vore önskvärd för att utveckla och bredda användningen av de samverkansstrukturer som kännetecknar Finsam. En förutsättning för detta är dock att tydligheten i gränsdragningen mellan Finsam och andra rehabiliteringsåtgärder klargörs i fråga om målgrupper, uppgifter och insatser. En- ligt arbetsgruppens skulle ett sådant klargörande främja inte bara Finsam utan även andra rehabiliteringsåtgärder och i ett längre perspektiv inriktningen av statens samlade rehabiliteringssatsningar. •Arbetsgruppen konstaterar att andelen kvinnor med psykisk ohälsa ökar och att delar av denna grupp ingår i målgruppen för Finsam. Detta har ännu inte uppmärksammats i någon större utsträckning i de insatser som finansieras av samordningsförbunden eller i deras val av målgrupper. •Det råder en relativt jämn fördelning mellan kvinnor och män i samordningsförbundens insatser. Det är något fler kvinnor än män som deltar i samordningsförbundens individinriktade insatser. •Försäkringskassans resultatredovisning visar att de individinriktade insatserna leder till att andelen deltagare i arbete eller studier ökar med ca 20 procentandelar och att andelen deltagare utan offentlig försörjning ökar med 12 till 14 procentandelar. När det gäller varaktigheten i resultaten visar samkörning mellan SUS- och Midas-sy- stemen att deltagarnas behov av aktivitetsersättning, sjukersättning och sjukpenning minskat efter en insats och att minskningen kvarstår efter . •Samordningsförbundens uppföljningar visar att antalet deltagare som går till arbete eller studier eller som gör stegförflyttningar efter en avslutad insats ökar och att beroendet av offentlig försörjning minskar. Exempel på andra resultat är bl.a. ökad livskvalitet och självständighet, stärkt social kompetens, ökad motivation att aktivera sig, minskad fysisk begränsning och bättre handlingsberedskap, stärkt självkänsla och ökat välbefinnande. •Arbetsgruppen noterar att det under uppföljningsarbetets gång inte har framkommit några partipolitiska skillnader i synen på Finsam. De kommun- och landstingspolitiker som intervjuats, och som är eller har varit ledamöter i samordningsförbundens styrelser, förefaller vara överens om att Finsam är en bra metod som ger ett gott resultat för de enskilda människorna och att de samordnade medlen vanligtvis används på ett effektivt sätt. •Medelstilldelningen till flera samordningsförbund har successivt minskat till följd av att nya förbund bildats. Enligt flera förbund utgör finansieringsproblemet nu det största hindret för en fortsatt utveckling av dessa förbund och av Finsam i dess helhet. Arbetsgruppen instämmer delvis med synpunkterna på finansieringsproblemen men anser även att den nya fördelningsmodell som införs och den pågående nedtrappningen av förbundens kapital bör beaktas i sammanhanget. Gruppen anser att även finansieringsfrågorna kan hänvisas till den översyn av Finsam som arbetsgruppen tidigare framfört behovet av. •Arbetsgruppen vill peka på de förbättringar som gjorts i uppföljningssystemet och på att allt fler samordningsförbund registrerar fler uppgifter. Gruppen vill också framhålla betydelsen av samordningsförbundens uppföljningar och det s.k. . Arbetsgruppen ser positivt på alla dessa åtgärder som tillsammans kan ge möjlighet till en bredare, djupare och mer välgrundad analys av Finsams resultat och effekter. •Mot bakgrund av de åtgärder för bättre uppföljning och utvärdering som vidtagits på såväl central som lokal nivå anser arbetsgruppen att frågan om ett samlat ansvar för en oberoende uppföljning och utvärdering på nationell nivå bör återuppväckas. Enligt arbetsgruppen bör uppföljning och utvärdering genomföras på både lokal och nationell nivå – i enlighet med det ursprungliga förslaget om Finsam. Även denna fråga kan lämpligen föras vidare till den översyn av Finsamfrågorna som arbetsgruppen tidigare argumenterat för. •Arbetsgruppen anser att en tydlig och allsidig resultatredovisning till i budgetpropositionen är en viktig förutsättning för att ska kunna följa den långsiktiga utvecklingen, bedöma resultat och besluta om budget och eventuella åtgärder. Regeringens redovisning behöver inte vara särskilt omfattande men bör innehålla en bedömning av konkreta resultat för viktiga indikatorer. Bakgrund, syfte, inriktning och genomförande Efter ett initiativ av socialförsäkringsutskottet beslutade att anta ett förslag till lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (Finsam). Finansiell samordning ska enligt riksdagsbeslutet genomföras för att underlätta en effektiv resursanvändning. Målgruppen utgörs av människor som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande parterna för att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. De åtgärder som finansieras genom Finsam ska syfta till att återställa eller öka den enskildes funktions- och arbetsförmåga och kan omfatta alla typer av rehabiliteringsinsatser som utförs av de samverkande parterna. Den finansiella samordningen bedrivs i samordningsförbund där de samverkande parterna är representerade. Samordningsförbunden är en frivillig form av samverkan och bildas lokalt i landet mellan , , en eller flera kommuner och ett eller flera landsting. Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser trädde i kraft . har vid ett flertal 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING tillfällen behandlat frågor med anknytning till Finsam och beslutade utskottet att genomföra en uppföljning av lagen. Utskottet tillsatte en arbetsgrupp med ledamöter som har lett uppföljningsarbetet. Underlag till uppföljningen har tagits fram av utvärderings- och forskningssekretariat. Syftet med uppföljningen är att ge socialförsäkringsutskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av ärenden om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Uppföljningen har inriktats på att beskriva och analysera –hur samverkan, samordning och samarbete mellan de samverkande parterna har utvecklats –de individ- och strukturinriktade insatser som görs inom ramen för Finsam –insatsernas resultat i form av prestationer och effekter samt vilken nytta de har, bl.a. från ett brukarperspektiv –hur verksamheten följs upp och utvärderas. Uppföljningen har gjorts genom dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor till olika aktörer. Uppgifter har inhämtats genom möten och intervjuer på lokal, regional och central nivå med representanter för samordningsförbund, myndigheter och andra aktörer. Besök har gjorts vid tolv samordningsförbund i olika delar av landet. Som ett led i uppföljningsarbetet genomförde socialförsäkringsutskottet en offentlig utfrågning i där representanter för samordningsförbund, myndigheter och andra aktörer medverkade. Finsam har en historisk bakgrund i de samverkans- och samordningsformer inom rehabiliteringsområdet som prövades : Finsam 93, Socsam och Frisam. Erfarenheterna av dessa försök låg till grund för utformningen av Finsam. Det särskilda med Finsam jämfört med Socsam och Frisam är kravet på medverkan av alla fyra parterna och att varje parts andel av finansieringen är lagreglerad. I övrigt finns likheter med såväl Socsam som Frisam. Enligt lagen om Finsam får finansiell samordning bedrivas inom ett samordningsområde mellan , Arbetsförmedlingen, kommuner och landsting för att uppnå en effektiv resursanvändning. Finansiell samordning ska bedrivas av ett samordningsförbund som särskilt bildats för detta ändamål och i vilket de samverkande parterna är medlemmar. I lagen regleras vidare samordningsförbundens uppgifter. Insatserna inom Finsam ska avse individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser och ska syfta till att dessa uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Enligt förarbetena till lagen skulle målgruppen vara personer i förvärvsaktiv ålder (vanligen 20–). Regeringen betonade dock att det angivna åldersintervallet inte utgjorde någon fast avgränsning utan att både yngre och äldre personer kunde ingå i målgruppen om de av något skäl kunde hänföras till gruppen förvärvsaktiva. De viktigaste aktörerna bland de statliga myndigheterna är () och Arbetsförmedlingen (Af) som på det regionala och lokala planet är medlemmar och samverkansparter inom samordningsförbunden. Andra viktiga centrala aktörer är , Kommuner och Landsting (SKL), Nationella rådet för finansiell samordning och Nationella nätverket för samordningsförbund (NNS). Lokalt och regionalt är kommunerna och landstingen eller i förekommande fall regionerna de viktigaste aktörerna som medlemmar och samverkansparter i samordningsförbunden. Vid sidan om Finsam finns ett antal andra samverkans- och rehabiliteringsåtgärder inom sjukskrivningsprocessen som mer eller mindre berör Finsam på olika sätt. De viktigaste är det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen, finansiell samordning mellan och hälso- och sjukvården (s.k. tvåpartssamverkan), sjukskrivningsmiljarden och rehabiliteringsgarantin. Gränsdragningen mellan några av dessa åtgärder och Finsam är inte alltid klar och såväl målgrupper som insatser kan ibland överlappa varandra. Samordningsförbunden är myndigheter med offentliga förvaltningsuppgifter men de utför ingen myndighetsutövning. De kan sägas utgöra en offentligrättslig arena för samarbete mellan kommun, landsting och stat. Ett samordningsförbund får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning. På individnivå fungerar samordningsförbundet som finansiär av de insatser som de samverkande parterna bedriver. I korthet har ett samordningsförbund till uppgift att –besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen –stödja samverkan mellan samverkansparterna 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING –besluta på vilket sätt de medel som står till förfogande för finansiell samordning ska användas –svara för uppföljning och utvärdering av rehabiliteringsinsatserna –upprätta budget och årsredovisning för den finansiella samordningen. Till grund för varje samordningsförbund ska finnas en förbundsordning som fastställer förbundets ändamål, uppgifter, organisation, budgetprocess m.m. Samordningsförbunden kan finansiera alla former av insatser som görs av de samverkande parterna. Det kan handla om sådana förberedande insatser som kartläggningar och utredningar av individens rehabiliteringsbehov eller behandlingar och utbildningar. Insatserna utgår från de enskilda individernas behov av rehabilitering och samordnar de olika myndigheternas sektorskompetens i ett sammanhang med individen i centrum. Huvuddelen av verksamheterna inom samordningsförbundens ram består av individinriktade insatser som t.ex. kan ha följande inriktning: –Förebyggande insatser genom information, temamöten och gruppverksamhet. –Tidiga och samordnade insatser med hjälp av arbetsteam som bildas mellan t.ex. vårdcentral eller arbetsförmedling, försäkringshandläggare, socialsekreterare m.fl. –Insatser för unga vuxna med problem – psykoterapi eller samtal med psykolog eller kurator. –Insatser för personer med flera diagnoser – tvärsektoriella team kan samlokaliseras och utveckla gemensamma mål för verksamheten, insatser görs efter gemensam planering. I verksamheten kan och psykiatrin ingå i samverkan med frivården och senare även och arbetsförmedlingen. Samordningsförbunden finansierar även olika former av strukturinriktade insatser som syftar till att stärka samverkan mellan myndigheterna och öka kunskapen om olika gruppers behov av rehabilitering. Insatserna kan bestå av kompetensutveckling för personal, utredning, kartläggning, behovsinventering m.m. Samordningsförbunden leds av en styrelse med representanter från de fyra samverkande parterna. Det dagliga arbetet leds av en förbundschef som vanligtvis har stöd av en beredningsgrupp. Dessutom finns ofta en lokal samverkansgrupp med chefer från myndigheternas ordinarie verksamhet, och styrgrupper för enskilda projekt eller verksamheter. En del förbund har samlokaliserat vissa utrednings- och samverkansfunktioner där utredare, processledare, handläggare och andra ingår. fanns det totalt 80 samordningsförbund i landet och av totalt 290 kommuner är nu 241 medlemmar i ett samordningsförbund. Samordningsförbunden varierar i storlek och omfattning. Från stadsdelsförbund i t.ex. Gö- teborg till förbund på länsnivå. De 49 kommuner som ännu inte tillhör något samordningsförbund finns framför allt i , , , och . I olika delar av landet finns även regionala nätverk för samverkan mellan samordningsförbund. Inom ramen för uppföljningen har uppgifter inhämtats genom besök vid ett antal samordningsförbund i olika delar av landet. Exempel på de olika förbundens insatser, organisation och resultat finns i bilaga 2. Samarbete, samverkan och samordning Finansiell samordning genom samordningsförbund är en mångfacetterad process. Det centrala navet i samordningsförbunden är styrelsen där de fyra parterna vanligtvis är representerade med var sin ledamot och ersättare. Styrelseledamöterna sitter på ett personligt mandat och uppbär arvode och andra ersättningar som betalas av förbundet. Helhetssyn och ett icke-sektoriserat förhållningssätt är således en grundläggande utgångspunkt i samordningsförbundens verksamhet enligt vad som framhölls i propositionen om Finsam. I den dagliga verksamheten kan detta sättas på prov i konkreta frågor där olika organisationskulturer, lojaliteter och roller spelar in. När lagen om Finsam trädde i kraft bestod samordningsförbundens styrelser – dels av politiker från landstings- och kommunfullmäktige, dels av politiskt tillsatta representanter från länsförsäkringskassorna och länsarbetsnämnderna. I samband med att kassorna och nämnderna avskaffades övertogs dessa styrelseplatser av tjänstemän från och Arbetsförmedlingen och det politiska inflytandet minskade. Politiker i några samordningsförbund vill ha ett mer direkt ställningstagande och ett större engagemang från statens sida. De ser det som ett nationellt ansvar att utveckla samordningsförbundens styrelser och tjänstemän eftersom de anser att kompetensen är väldigt skiftande. De menar dels att staten bör rikta upp verksamheten när det gäller förbundens arbetsformer och arbetssätt, dels att det behövs mer statliga resurser. Av intervjuerna framgår det att politiker anses ha en större vana att agera i olika roller och sammanhang jämfört med tjänstemän. Detta kan underlätta när det gäller att samverka i samordningsförbunden. 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING betsförmedlingens representanter förefaller å andra sidan ha ett tydligare uppdrag än politikerna i styrelsen. har riktlinjer för arbetet i samordningsförbund. Enligt vad som framkommit i uppföljningen kan det förekomma problem i samverkansarbetet, särskilt när det gäller primärvårdens deltagande.