rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — I de flesta av propositionerna finns en längre eller kortare redogörelse under rubriken samt även under Budgetförslag. En tydlig och allsidig resultatredovisning av Finsam i budgetpropositionen är en viktig förutsättning för att ska kunna bedöma resultat samt besluta om budget och eventuella åtgärder. Uppföljning och utvärdering på lokal nivå Samordningsförbundens uppföljning på lokal nivå genomförs på olika sätt och för olika syften. Uppföljningen handlar dels om kontinuerlig uppföljning med hjälp av och rapporter ur egna system, dels om uppföljning och utvärdering av särskilda insatser och verksamheter. Samordningsförbunden redovisar vanligtvis en stor del av sin verksamhet och sina resultat i årsredovisningen som bl.a. lämnas till . Redovisningen baseras nästan helt och hållet på uttag från . Samordningsförbundens resultatuppföljning genomförs även i form av särskilda uppföljningar av insatser och projekt och i form av brukarundersökningar. För att öka kunskapen om resultat och effekter av samordningsförbundens insatser genomfördes det s.k. indikatorprojektet . Projektet leddes av NNS med stöd av Nationella rådet och och med deltagande av ett stort antal förbund och brukare. lämnades en slutrapport om projektet till och fortsätter genomförandet av indikatorer och mätpunkter. I budgetpropositionen har regeringen uttryckt förhoppningen att indikatorerna kan bidra till ökad kunskap om resultaten och effekterna av samordningsförbundens insatser. Att mäta effekter av Finsam Alltsedan Finsam-lagen trädde i kraft har frågan om effekterna av Finsam, och särskilt de samhällsekonomiska effekterna, analyserats och diskuterats. Flera initiativ i frågan har tagits på både central och lokal nivå och samordningsförbunden och NNS har senast genom det s.k. indikatorprojektet genomfört ett omfattande arbete. Både Statskontoret och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) redovisar och analyserar i sina tidigare nämnda rapporter svårigheterna med att utvärdera och påvisa olika effekter av Finsam, bl.a. de samhällsekonomiska effekterna. I ISF:s rapport diskuteras problem kring den metod och modell som används i de samhällsekonomiska utvärderingar som tagits fram av ett antal förbund. Parter och aktörer om uppföljning och utvärdering Som ett led i att utveckla och stödja resultatuppföljningen har Nationella rådet tagit initiativ till en arbetsgrupp som ska kartlägga den nuvarande strukturen för uppföljning och utvärdering hos samordningsförbunden samt ta fram underlag till en diskussion om kvaliteten i det arbete som samordningsförbunden bedriver. Under uppföljningsarbetets gång har olika synpunkter framkommit vid möten och intervjuer med aktörerna. ISF anser bl.a. att grundprincipen för en trovärdig utvärdering är att den genomförs av någon utifrån, t.ex. universitet och högskolor, och betonar att uppföljning och utvärdering är komplexa frågor. Från efterfrågas mer jämförande utvärderingar, och Arbetsförmedlingen framhåller att det behövs en enkel kvantitativ och kvalitativ uppföljning med inte alltför många indikatorer. SKL anser att det är olyckligt att samordningsförbunden själva står för utvärderingen och menar att den i stället bör genomföras av en tredje part. NNS anser att utvärderingen bör utvecklas på både lokal och nationell nivå och att samordningsförbunden tagit ett stort ansvar för detta men att det saknas en motsvarighet på nationell nivå. När socialförsäkringsutskottet initierade det arbete som senare resulterade i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabilitering anförde utskottet följande:1 Utskottets uppfattning är att samhällets resurser måste utnyttjas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd, särskilt när det är fråga om personer med sammansatta problem. Många människor riskerar annars att hamna i en gråzon, när problembilden inte ryms inom en enda myndighets ram. Det kan då leda till en rundgång mellan olika myndigheter. Det är därför angeläget att samarbete mellan alla berörda myndigheter kommer till stånd vid rehabilitering av personer med sammansatta behov. hade olika försök med finansiell samordning inletts . Finsam 93 som innebar finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård prövades i fem försöksområden – 1997. infördes en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (Socsam) i åtta kommuner.2 Bakgrunden till förslaget om finansiell samordning var att samhällets rehabiliteringsinsatser utformas av flera huvudmän, med olika ansvar, uppgifter och regelsystem. har ansvar för att samordna rehabiliteringsinsatser men är inte utförare av rehabilitering. Hälso- och sjukvården ansvarar för att genomföra medicinska rehabiliteringsinsatser, kommunen ansvarar för social rehabilitering, arbetsgivaren för den arbetsplatsinriktade rehabiliteringen och Arbetsförmedlingen ansvarar för de arbetsmarknadsinriktade insatserna. I arbetet med att rehabilitera människor aktualiseras ofta gränsdragningsfrågor när det gäller de olika aktörernas uppdrag och ansvar. har beskrivit gränsdragningsfrågorna på följande sätt: Myndigheterna blir specialister inom sina egna områden och kan var för sig ge en god och effektiv service till medborgarna. Specialistkompetens kan dessvärre medföra att de olika aktörerna kan ha svårt att se hur det egna arbetet hänger ihop med andras. Avsaknad av helhetssyn kan leda till att individer med behov av stöd från flera aktörer hamnar i rundgång mellan olika myndigheter och i värsta fall får stöd som är kontraproduktivt. I många fall behöver individen insatser och stöd från flera myndigheter för att rehabiliteringen ska bli framgångsrik.3 beslutade att anta regeringens förslag till lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.4 Finansiell samordning ska 2001/02:SfU1. 2Socialförsäkringsutskottet redovisade dessa försök samt erfarenheter och utvärderingar av dessa i betänkande 2001/02:SfU18. 3Uppföljning av finansiell samordning, , 2014. 2002/03:132, bet. 2003/04:SfU4, rskr. 2003/04:101. enligt riksdagsbeslutet genomföras för att underlätta en effektiv resursanvändning. Målgruppen utgörs av människor som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande parterna för att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. har sedan lagen trädde i kraft vid ett flertal tillfällen behandlat frågor med anknytning till finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Bland annat har lagen ändrats och anpassats efter nya förhållanden och medlen för samverkan flyttades 2012 till ett nytt anslag inom utgiftsområde 10 och frikopplades från utgifterna för sjukpenningen. beslutade socialförsäkringsutskottet att genomföra en uppföljning av Finsam och att en arbetsgrupp skulle utses för att genomföra arbetet. Beslutet baserades bl.a. på en förstudie som tagits fram av utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat på uppdrag av utskottet.5 1.2 Syfte, inriktning och avgränsningar Enligt regeringsformen ingår det i utskottens beredning av ärenden att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.6 har , 2001 och 2006, beslutat om riktlinjer för arbete med uppföljning och utvärdering.7 Av riktlinjerna framgår bl.a. att är en central länk i styrkedjan, både när det gäller ekonomisk styrning och regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten. Detta avser bl.a. om resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna och om avsedda resultat har uppnåtts samt om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är ett sätt att få en sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Av riktlinjerna framgår vidare att uppföljning och utvärdering inom bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Utskottens uppföljning och utvärdering bör enligt riktlinjerna användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar i budgeten eller lagstiftningen som kan behövas. Syftet med denna uppföljning är att ge socialförsäkringsutskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av ärenden om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Uppföljningen utgår års riksdagsbeslut och den inriktning för Finsam som slogs fast där. Genomförda insatser, uppnådda resultat av insatserna samt utvecklingen av samverkan och uppföljningsverksamheten analyseras i relation till riksdagsbeslutet. 5Socialförsäkringsutskottets uppföljning av finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser – en förstudie. 64 kap. 8 § regeringsformen. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. Uppföljningen inriktas på att beskriva och analysera –de individ- och strukturinriktade insatser som görs inom ramen för Finsam –insatsernas resultat i form av prestationer och effekter samt vilken nytta de har, bl.a. från ett brukarperspektiv –hur samverkan, samordning och samarbete mellan de samverkande parterna har utvecklats –hur verksamheten följs upp och utvärderas. Sedan lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser trädde i kraft har stora förändringar skett såväl på socialförsäkringsområdet som inom arbetsmarknadspolitiken, och hälso- och sjukvården. Förändringarna gäller regeländringar, finansiering och myndighetsorganisation. I uppföljningen behandlas dessa förändringar endast i de fall de påverkat arbetet inom Finsam och samordningsförbunden. Inhämtandet av faktaunderlag har delvis begränsats i urvalet av de kommuner, regioner och samordningsförbund som besökts och som redovisas nedan. Uppföljningsarbetet har letts av socialförsäkringsutskottets arbetsgrupp för Finsam. Underlagen till gruppen har tagits fram av utvärderings- och forskningssekretariatet vid utskottsavdelningen i samarbete med socialförsäkringsutskottets kansli. beslutade den dåvarande arbetsgruppen om arbetsplanen och inriktningen för de regionala besöken. Efter riksdagsvalet tillsattes en ny arbetsgrupp som slutfört arbetet. Arbetsgruppen har haft sex sammanträden. Dokument, möten och intervjuer Uppföljningen har gjorts genom dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor till olika aktörer. Bland annat har det gjorts en genomgång av ett stort antal årsredovisningar från olika samordningsförbund. Uppgifter har inhämtats genom möten och intervjuer på lokal och regional nivå med representanter för olika samordningsförbund och andra aktörer. Syftet har i denna del varit att ta fram exempel på hur arbetet bedrivs i olika delar av landet beroende på skillnader mellan stad och land, storstad och glesbygd samt olikheter i samordningsförbundens förutsättningar, arbetssätt och organisation. Ett annat syfte har varit att inhämta synpunkter på de frågeställningar som ställts i uppföljningen och på de problem som samordningsförbunden står inför . Synpunkter och uppgifter från brukarna och målgruppen har inhämtats från s.k. brukarstudier. Följande samordningsförbund har besökts under arbetets gång: Skellefteå- , , , Nordost, Gö- teborg-Hisingen (Delta), Bengtsfors-Åmål-Dals-Ed-Säffle-Årjäng (BÅD- ESÅ), , , , och . besöktes i samband med den förstudie som togs fram till utskottet. Vid mötena med samordningsförbunden har bl.a. styrelseledamöter, förbundschefer, myndighetschefer, samordnare, handläggare och projektledare deltagit. Intervjuerna har ofta tagit formen av öppna samtal. Kompletterande information har även inhämtats från förbundschefer i , , och län. Möten och intervjuer har även hållits med representanter för följande aktörer på central nivå: , , , , , Inspektionen för socialförsäkringen, Kommuner och Landsting, Nationella rådet för finansiell samordning, Nationella nätverket för samordningsförbund (NNS) och Handikappförbunden. har med hänvisning till § 3a förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration inte beviljat arbetsgruppens utredare direktåtkomst till uppföljningssystemet . är det viktigaste redskapet för uppföljning av resultat inom Finsam. har heller inte kunnat medge direktåtkomst till avidentifierade uppgifter ur . Anledningen till detta är enligt myndigheten att ”väldigt avgränsade urval (…) skulle kunna leda till att personer i vissa fall kan identifieras ’bakvägen’ ”.8 I uppföljningsarbetet har utredarna således varit hänvisade till de uppgifter ur som redovisar i sin återrapportering till regeringen. har tjänstemän vid hjälpt till och tagit fram särskilda uppgifter ur på begäran av utredarna. Som ett led i uppföljningsarbetet genomförde socialförsäkringsutskottet en offentlig utfrågning i . Temat för utfrågningen var med Finsam. Utöver utskottets ledamöter medverkade ledamöter från arbetsmarknadsutskottet och socialutskottet samt inbjudna representanter från berörda myndigheter och organisationer. Representanter från olika samordningsförbund inledningstalade om vad som uppnåtts med Finsam och hur framtiden ser ut när det gäller samordningsförbundens uppgifter, verksamhetens styrning och finansiering. 8 E-post från . terna ställde därefter frågor till talarna och de inbjudna representanterna. Protokoll från utfrågningen finns i en separat rapport i . Ett utkast till de beskrivande delar i denna rapport har faktagranskats av de samordningsförbund, organisationer, myndigheter och övriga som lämnat information och synpunkter till uppföljningen. I kapitel 2 redogörs kortfattat för uppföljningens utgångspunkter – historik, lagstiftning, målgrupp och aktörer. Kapitel 3 innehåller en introducerande och översiktlig beskrivning av samordningsförbundens uppgifter, insatser, organisation och utveckling. I kapitel 4–8 behandlas de frågeställningar som ställts i uppföljningsarbetet. Kapitel 4 handlar om samarbete, samverkan och samordning med fokus på aktörernas olika roller, samordningsförbundens arbetsformer och samverkansformer utanför Finsam. I kapitel 5 beskrivs de insatser som samordningsförbunden finansierar, utvecklingen av målgrupper och deltagare. Resultaten av samordningsförbundens olika insatser redovisas i kapitel 6. Kapitel 7 behandlar statens stöd till olika former av rehabilitering och till Finsam. Här redogörs också för samordningsförbundens kostnader och kapital, fördelningen av medel till förbunden samt framtida finansieringsbehov. Uppföljning och utvärdering på central och lokal nivå behandlas i kapitel 8 där även problematiken kring effekterna och utvärderingen av Finsam diskuteras. I kapitel 9 redovisar arbetsgruppen sina iakttagelser och bedömningar. I bilaga 1 finns lagen om Finsam. I bilaga 2 finns exempel på hur nio av de samordningsförbund som besökts fungerar konkret när det gäller målgrupper, insatser och resultat, organisation och budget. Bilaga 3 innehåller kompletterande material om integrerad samverkan och bilaga 4 en förteckning över befintliga samordningsförbund och de kommuner som inte tillhör något förbund. Med rehabilitering avses insatser som ska bidra till att en person med förvärvad funktionsnedsättning återvinner och bibehåller bästa möjliga funktionsförmåga utifrån sina behov och förutsättningar. Insatserna ska skapa goda villkor för ett självständigt liv och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Rehabilitering innebär tidiga, samordnade och allsidiga insatser från olika kompetensområden och verksamheter. Insatserna kan vara av arbetslivsinriktad, medicinsk, pedagogisk, psykologisk, social och teknisk art och kombineras utifrån den enskildes behov, förutsättningar och intressen. Det rör sig om målinriktade insatser som förutsätter att den enskildes möjligheter till inflytande vid planering, genomförande och uppföljning beaktas och säkras. Insatserna kan fortsätta så länge individens behov kvarstår.9 Rehabilitering används i skilda sammanhang och definitionerna av olika rehabiliteringsformer skiljer sig åt och är inte klart avgränsade. Allt efter individens behov och förutsättningar kan olika typer av rehabilitering överlappa och integreras i varandra. Inom ramen för Finsam bedrivs insatser som omfattar en rad olika rehabiliteringsformer eftersom målgruppen utgörs av personer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera instanser. De viktigaste rehabiliteringsformerna kan beskrivas på följande vis.10 Medicinsk rehabilitering syftar till att så långt som möjligt återställa den fysiska och psykiska funktionsförmågan. Rehabiliteringen kan avse att förbättra eller återställa en nedsatt funktion, bibehålla en uppnådd funktionsförmåga och träna kompenserande funktioner. Medicinsk rehabilitering utförs till största delen av hälso- och sjukvården. Arbetslivsinriktad rehabilitering kopplad till en anställning har till syfte att individen ska kunna återfå eller behålla sin arbetsförmåga. Stödet och åtgärderna ska leda till att arbetstagaren ska kunna återgå till sitt gamla arbete eller få ett annat lämpligt arbete hos sin nuvarande arbetsgivare. Åtgärderna kan omfatta ändrade arbetsuppgifter, arbetsträning, ändrade arbetstider, tekniska anpassningsåtgärder, särskilda arbetshjälpmedel osv. Arbetslivsinriktad rehabilitering som riktar sig till arbetssökande med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, har till syfte att individen ska få hjälp att finna, få och behålla ett arbete. 10AFA:s och Arbetsförmedlingen, e-post . vis av kartläggning, utredning och funktionsbedömning, vägledning, arbets- prövning, arbetsplatsanpassning, studie- och yrkesvägledning/information, anställningsförberedande och andra aktiviteter. Social rehabilitering sker i huvudsak i regi och syftar främst till att ge ekonomisk och social trygghet och att få människor att fungera socialt. kommunen är det som ansvarar för social rehabilitering. Ansvaret för rehabilitering är delat och oklart Ansvaret för rehabilitering vilar på flera aktörer: , Arbets- förmedlingen, sjukvården, kommunerna och arbetsgivaren. ret medför otydlighet och kan skapa oklarhet om vem som har ansvaret för olika moment och åtgärder. Arbetsgivarens ansvar gäller de anställdas arbetsmiljö, arbetsanpassning och rehabilitering, vilket regleras i arbetsmiljölagen, i socialförsäkringsbalken och i den arbetsrättsliga lagstiftningen. Arbetsgivaren är skyldig att se till att det i verksamheten finns en arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet som är organiserad på lämpligt sätt och att det finns en företagshälsovård som Ansvaret för arbetsgivaren är dock begränsat till arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder inom eller i anslutning till den egna När det gäller övriga aktörer har, i korthet, ett övergripande ansvar för samordning och tillsyn av rehabiliteringsverksam- het, Arbetsförmedlingen m.fl. ansvarar för arbetslivsinriktad rehabilitering, hälso- och sjukvården för medicinsk rehabilitering och kommunernas social- tjänst för social rehabilitering. Ansvaret hos dessa aktörer, som alla är samver- kansparter inom Finsam, redovisas mer utförligt i avsnittet Aktörer nedan. Innan den nuvarande Finsam-lagen trädde i kraft förekom flera försök med olika samverkans- och samordningsformer inom rehabiliteringsområdet. inleddes verksamheter som syftade till att pröva finansiell samordning, förbättra samarbetet mellan aktörerna och motverka gränsdragningsproblem. Försöksverksamheterna bedrevs under beteckningarna Finsam, Socsam och Frisam som beskrivs närmare i följande avsnitt. För att undvika sammanblandning med det nuvarande Finsam kallar vi den tidigare Finsamverksamheten för Finsam 93. Finsam 93 var en försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkringen och hälso- och sjukvården som prövades –1997 i fem försöksområden.11 Finsam 93 innebar att de samverkande parterna fick ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning12 och en möjlighet att disponera sjukförsäkringsmedel för olika åtgärder i syfte att minska sjukpenningkostnaderna och förbättra rehabiliteringen. Den primära målgruppen var befolkningen 16–. Verksamheten skulle genomföras utifrån vissa gemensamma förutsättningar där de berörda parterna i avtal skulle reglera hur det enskilda försöksprojektet skulle bedrivas. I korthet innebar de lokala försöken att sjukvårdshuvudmannen, utöver ansvaret för hälso- och sjukvård, även gavs delansvar för utgifter för sjukpenning och rehabiliteringsersättning enligt lagen om allmän försäkring, samt för sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Förutsättningar skulle skapas för att åstadkomma en förbättrad rehabilitering och en begränsning av kostnaderna för socialförsäkringen genom att mer flexibelt ställa medel för den allmänna sjukförsäkringen till förfogande för olika åtgärder inom rehabiliteringsområdet. För att kunna organisera en mer kontinuerlig styrning av verksamheten var det möjligt att inom ramen för sjukvårdshuvudmannens organisation inrätta en lokal . kunde överlämna beslutanderätten i vissa frågor som gällde hanteringen av socialförsäkringsfrågor till denna nämnd, dock inte beslutanderätten i enskilda socialförsäkringsärenden. () och konstaterade i en utvärdering av Finsam 93 att försöksverksamheten hade förbättrat samarbetet mellan och hälso- och sjukvården. Den ekonomiska resultatberäkningen innebar att sambandet mellan socialförsäkringsutgifterna och den verksamhet som bedrevs blev tydlig för politiker och tjänstemän. De sjukförsäkringsmedel som användes möjliggjorde insatser som dels bidrog till att nå de övergripande målen, dels gjorde personalen delaktig i försöksverksamheten. Verksamheten resulterade –1995 i en ekonomisk besparing i socialförsäkringen på . Det ekonomiska resultatet varierade dock mellan försöksområdena. Fyra områden uppvisade överskott, medan det femte hade ett mindre underskott. Besparingarna gjordes främst genom att antalet sjukskrivningsdagar per sjukfall minskade. Förutom rent finansiella överskott uppgavs försöket även ha inneburit ett minskat behov av offentliga transfereringar, vilket ansågs tyda på positiva följder för individer . Det underströks dock att en del av de positiva effekterna kunde vara en direkt följd av att Finsam just hade bedrivits som försöksverksamhet. Förutsättningarna för ett lyckat genomförande hade varit goda redan från början, i och med att de aktuella försöksområdena aktivt hade sökt deltagande i Finsam. Ett stort intresse från omvärlden ansågs också ha påverkat resultatet.13 11Verksamheten reglerades i lagen (1992:863) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård. 12Rehabiliteringsersättningen består av rehabpenning och särskilt bidrag. 13Finsam – en slutrapport, , (Finansiell samordning 1997:1) och prop. 2002/03:132. Socsam var en lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan tre parter: socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst.14 Socsam prövades i åtta försöksområden, däribland i samt och . Verksamheten inleddes och lokala projekt pågick . Socsam innebar att huvudmännen bildade en gemensam politisk ledning med ansvar för verksamheter inom socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Syftet var att uppnå individuella välfärdsvinster och en effektivare resursanvändning genom att skapa formella förutsättningar för huvudmännen att prioritera samordnade insatser över sektorsgränserna. Den gemensamma ledningen kunde dock organiseras på olika sätt: som ett gemensamt fristående ledningsorgan, ett s.k. beställarförbund, i form av ett kommunalförbund, eller – för landstingsfria kommuner – en nämnd. Den primära målgruppen utgjordes av personer som var i behov av insatser över myndighetsgränserna. Individerna i målgruppen hade i regel befunnit sig långt från arbetsmarknaden . Av det skälet var insatserna i stor utsträckning inriktade på rehabilitering till arbete och sysselsättning.15