rir · H3B510 · 2015-05-19 00:00:00 — Det anges bero på att en åklagare med hänsyn till förarbetsuttalandena inte kan förvänta sig en fällande dom och därför inte får väcka åtal.248 Förberedelse till olaglig avfallstransport är inte straffbelagd, såvida det inte är fråga om grov smuggling.249 I och gäller till skillnad från i att alla handlingar som ingår i förberedelse och genomförande (det vill säga handlingar som syftar till export) av en olaglig gränsöverskridande avfallstransport är straffbelagda.250 6.6.3Kombinationen av de svenska straffbestämmelserna och arbetssätt minskar möjligheterna till lagföring Kombinationen av hur de svenska straffbestämmelserna är utformade och arbetssätt medför svårigheter att använda straffrättsliga sanktioner mot olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Svårigheten att använda straffrättsliga sanktioner anges också leda till en minskad benägenhet hos personal att göra brottsanmälan vid misstänkt olagliga avfallstransporter. 2009/10:35 s. 22 och 25, bet. 2009/10:MJU 20, rskr. 2009/10:200. Regeringen anger bland annat att när en transport påträffas i på väg mot någon av landets gränser kan i fall där ett medföljande transportdokument visar att avfallet är på väg utomlands slutsatsen dras att en gränsöverskridande avfallstransport är i görningen. Enligt regeringen innebär detta inte nödvändigtvis att försökspunkten är uppnådd eftersom det är tänkbart att färdplanerna ändras och transporten avbryts. I tid räknat bör brottets fullbordan inte ligga alltför långt ifrån den handling som utgör det tänkta försöket. 247Naturvårdsverket, Roller och ansvar mellan myndigheter vid gränsöverskridande avfallstransport – Export från EU, Bilaga 1 , s. 7 f. 249Förberedelse till grov smuggling är straffbelagd enligt 14 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 250Intervju med ; intervju med . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Före och vid tiden för införandet av straffbestämmelsen otillåten avfallstransport 2010 genomförde kontroller främst i utskeppningshamnarna. Om en illegal avfallstransport upptäcktes, var försökspunkten normalt passerad och ansvar för otillåten avfallstransport kunde aktualiseras. Som beskrivit i avsnitt 6.4.2, kräver de flesta större hamnarna att exporter måste vara godkända av innan godset anländer till och släpps in i hamnområdet. Dock genomförs de flesta av länsstyrelsernas och gemensamma kontroller innan transporten har börjat röra sig mot gränsen. Därmed anses inte ansvar för vare sig fullbordat brott eller försöksbrott kunna utdömas. har med anledning av detta i en skrivelse till ifrågasatt om uppfyller EU:s krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner.251 I många fall där och länsstyrelsernas personal upptäcker misstänkt olagliga avfallstransporter görs enligt företrädare för ingen brottsanmälan av personal. Skälet anges vara att ärendena redan från början inte bedöms kunna leda till några straffrättsliga åtgärder eftersom transporterna ofta upptäcks innan de har börjat röra sig mot hamnen.252 Tabell 9 nedan visar de ärenden – 2014 där länsstyrelserna efter kontroll tillsammans med bedömt avfallstransporter som otillåtna och antalet samt andelen av dessa ärenden där beslag och brottsanmälan har gjorts. Tabell 9 Antal olagliga gränsöverskridande avfallstransporter till land utanför EU där exportförbud utfärdats, antal samt andel av dessa transporter där beslag och brottsanmälan har gjorts av * Varav transporter där beslag och exportförbud utfärdats** *Tabellen avser fall där medverkat i urval och genomförande av kontroll. **Antalet exportförbud avviker från officiella rapportering som har sammanställts i bilaga 4. 251E-post från och intervju . 252Intervju och e-post från . Av tabellen framgår att brottsanmälan endast görs i få fall när och upptäckt otillåtna avfallstransporter och där Andelen ärenden där brottsanmälan och beslag gjorts ökade 2010 för att därefter minska till en betydligt lägre nivå än 2009. En viktig orsak till minskningen efter 2010 är enligt att de otillåtna transporterna i de flesta fall inte har bedömts kunna leda till något straff och att brottsanmälan därmed inte gjorts av myndighetens personal.253 6.6.4Variationer i antalet brottsanmälningar totalt sett och i beslutade brottsmisstankar I detta avsnitt beskriver utvecklingen av brottsanmälningar och åklagarnas åtgärder ifråga om misstankar om otillåtna gränsöverskridande avfallstransporter. sammanställning av rapportering till EU visar att brottsanmälan har gjorts för 38 av de 189 rapporterat olagliga transporterna 2009– 2013.254 Orsaken till att antalet är högre än i tabellen ovan trots att det handlar om , är att rapportering omfattar samtliga upptäckta olagliga avfallstransporter. Därmed ingår olagliga transporter som upptäckts vid kontroller där främst samverkat med . De brottsanmälningar som rapporterats till Brå 2011–2013 är betydligt fler än antalet som rapporterats till EU . En möjlig orsak kan vara att en del brottsanmälningar har dubbelräknats i och med att Brå hämtar in uppgifter från såväl och som från Åklagarmyndigheten.255 Dessutom har angett att myndigheten troligen inte får in uppgifter om alla olagliga avfallstransporter. Det bör därför iakttas försiktighet vid jämförelser mellan Brås statistik och rapportering till EU. 253Intervju ; e-post från . 254Se bilaga 4. 255Eftersom det är fråga om brottsanmälningar innefattar statistiken även händelser som efter utredning visar sig inte vara brott, eller där brott inte kan styrkas. Se , Rapport 2014:18, Kriminalstatistik 2013, s. 30 f. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Tabell 10 Antal brottsanmälningar om otillåtna gränsöverskridande avfallstransporter, 2011–2013 Källa: Brå. * Gäller brottsanmälningar som rapporterats till Brå från , och . Av Brå:s statistik framgår också regionala variationer i antalet brottsanmälningar enligt tabellen ovan. De flesta brottsanmälningarna (17) gjordes i län. Därefter följer med 11 anmälningar och med 10 anmälningar. I och län har 7 respektive 5 brottsanmälningar gjorts. I 10 län har 1–3 brottsanmälningar gjorts medan 0 har gjorts i 6 län.256 Tabellen nedan visar beslutade åtgärder (brottsmisstankar) vid för brottet otillåten gränsöverskridande avfallstransport , 2011–2013. Antalet beslutade brottsmisstankar kan dock överstiga antalet brottsanmälningar eftersom en brottsanmälan kan medföra flera brottsmisstankar, till exempel för flera olika brott och/eller flera misstänkta personer.257 Det bör därför iakttas försiktighet vid jämförelser mellan denna och föregående tabell samt med brottsanmälningarna i de fall av olagliga gränsöverskridande avfallstransporter som rapporterats till EU. 256I följande län gjordes mellan en och tre brottsanmälningar : , , , , , , , , och . I följande län gjordes inga brottsanmälningar : , , , , och . 257Enligt uppgår i myndighetens statistik det genomsnittliga antalet brottsmisstankar per misstänkt person till 2,1, se webbplats: http://www. /settings/Ordlista/Brottsmisstanke/, sidan besökt . Enligt myndigheten innehåller ett ärende i genomsnitt mellan 2 och 3 brottsmisstankar. Det vanligaste är att ärendet innehåller en person som är misstänkt för ett brott, men ibland kan också många personer vara misstänkta för ett stort antal brott i ett och samma ärende. Se webbplats: , sidan besökt . Tabell 11 Beslutade åtgärder* vid för brottet gränsöverskridande otillåten avfallstransport, 2011–2013 * I tabellen har beslut från samtliga åklagarkammare slagits ihop. Det fanns även 16 fall där ingen person var misstänkt. Dessa har inte inkluderats i tabellen. Tabellen ovan visar att 70 av brottsmisstankarna () har lett till vidare åtgärder i form av åtal eller strafföreläggande. I 55 fall () ledde inte misstanken till vidare åtgärder vid Åklagarmyndigheten.258 utfärdades få strafförelägganden, medan det utfärdades betydligt fler. Få brottsmisstankar resulterade i åtal 2011, antalet ökade kraftigt och minskade därefter något . Orsaken till att det är så få beslutade brottsmisstankar är förmodligen att brottet gränsöverskridande otillåten avfallstransport infördes . Andelen brottsmisstankar som leder till vidare åtgärder är betydligt högre för gränsöverskridande än för nationella avfallstransporter (se avsnitt 5.2.2). 6.6.5 Komplicerat att ta avfall i beslag Beslag är ett viktigt verktyg för att säkra bevis. Det är också en förutsättning för att kunna hålla kvar en misstänkt olaglig avfallstransport. Beslag förutsätter att det finns en brottsmisstanke. En sådan kan ofta vara svår för en samverkande myndighet som , eller att bygga 258I antalet fall där misstanken inte ledde till vidare åtgärder har vi räknat med de tre fall där förundersökningsledningen har överlämnats till utredande myndighet. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Detta eftersom de samverkande myndigheterna saknar tillsynsbefogenhet över avfallstransporter.259 Beslagshanteringen i samband med misstänkt olagliga gränsöverskridande avfallstransporter anges vara kostsam och utrymmeskrävande. Det är nödvändigt att hitta en uppställningsplats för den beslagtagna lasten, vilket kan vara svårt i synnerhet , nätter och . Om avfallet är farligt måste det hanteras på ett miljösäkert sätt.260 I län har beslagen oftast hävts efter det att eller har genomfört bevissäkringen. Enligt finns det i sådana fall en risk att avfallet kan lämna landet även om det sedan blir en fällande dom. Detta anges medföra att incitamenten för att genomföra tillsyn och beslagta avfall minskar.261 6.6.6Avsaknad av expertbedömning utanför kontorstid kan inverka på den straffrättsliga hanteringen Enligt företrädare för varierar åklagarnas inställning till om det behövs ett utlåtande från tillsynsmyndigheten innan åklagarna beslutar om huruvida lasten ska tas i beslag. agerar åklagarna direkt och anser att ett utlåtande i efterhand fungerar lika bra.262 Företrädare för framför att frågan om länsstyrelsernas tillgänglighet (se avsnitt 6.4.4 ovan) inte sällan inverkar på den straffrättsliga hanteringen efter kontroller. Det beror till stor del på att det är länsstyrelserna som har expertkunskap om klassificering av avfallet och när länsstyrelsernas personal inte är i tjänst kan inte någon bedömning till ledning för åklagaren göras. Jourhavande miljöåklagare finns tillgänglig dygnet runt, men om det saknas expertbedömning i avfallsfrågan anges det ofta vara svårt för åklagaren att hantera dessa ärenden. Det gäller exempelvis frågan om frihetsberövande om en misstänkt olaglig transport påträffas av polis . De poliser som kontaktar åklagare saknar ofta djupare kunskaper på området och har därför svårt att lämna tillräckliga uppgifter för åklagarens bedömning. Vissa avfallskategorier går det att lära sig och har även tagit fram en lathund för att kategorisera de vanligaste avfallsslagen.263 261E-post från i län ; e-post från i län . Se även i län, Yttrande , Remiss av kommissionens förslag till ändring av och rådets förordning EG nr 1013/2006 om transport av avfall samt remiss av i läns redovisning av regeringsuppdrag Gränsöverskridande avfallstransporter, s. 6. 6.7Återtagande av avfallstransporter från utlandet upptäcks ett antal olagliga avfallstransporter från utomlands. har antalet sådana transporter varierat mellan 10 och 20 . varierade de olika åtgärderna i samband med återtagande betydligt men 2012 och 2013 har antalet åtgärdstyper minskat.264 Det är främst i och som olagliga avfallstransporter från upptäcks.265 EU:s avfallstransportförordning anger att den som ansvarat för transporten (anmälaren) ska ta tillbaka avfallet till avsändarlandet. Om så inte sker, är det den behöriga avsändarmyndigheten () som ska ansvara för att avfallet tas tillbaka, återvinns eller bortskaffas i mottagarlandet eller avsändarlandet.266 Enligt företrädare för medför detta problem i den straffrättsliga hanteringen, eftersom anmälaren har möjlighet att manipulera bevis eller kan hävda att godset gått sönder under tillbakatransporten. Därmed blir det sällan fällande domar.267 Enligt företrädare för medför återtagande också utmaningar för tillsynsmyndigheterna eftersom flera myndigheter ofta berörs.268 264Riksrevisionens genomgång av rapportering till Europeiska kommissionen för åren 2009–2013. 265Intervju ; intervju med . 266Artikel 24.2 EU:s avfallstransportförordning. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Antalet kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter från och i har ökat från 25 kontroller 2009 till 100–300 kontroller i hela landet perioden –2013. Enligt omfattar dock dessa uppgifter inte samtliga kontroller. Bristen på information om det totala antalet kontroller tillsammans med bristen på information om legala och illegala avfallsströmmar, gör enligt att det inte går att bedöma om antalet kontroller är tillräckligt eller inte. Ungefär hälften av de kontroller som rapporterats till EU 2009–2013 genomfördes av länsstyrelserna tillsammans med . De övriga kontrollerna genomfördes av länsstyrelserna tillsammans med främst , ofta efter att polis upptäckt misstänkt olagliga avfallstransporter. Tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter är inte tillräckligt riskbaserad. De kontroller som utförs inom tillsynen är ofta initierade av andra aktörer än länsstyrelserna. Det är i princip bara den tillsyn som genomförs utifrån urval som är riskbaserad. Vid sidan av den tillsynen upptäcks misstänkt olagliga avfallstransporter främst vid kontroller av farligt gods och lastsäkring. Svenska myndigheter, med undantag för i , genomför i praktiken inga kontroller av transporter av de stora mängder avfall som transporteras från andra länder till anläggningar i . Mer än hälften av det anmälningspliktiga avfallet som förs in i kommer från . Norska Riksrevisjonen visade i sin granskning att det var sällsynt med kontroller av exporter av farligt avfall. bedömning innebär detta sammantaget att det finns en risk för att transporter av anmälningspliktigt avfall från till inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning av vare sig svenska eller norska myndigheter. De uppdelade befogenheterna mellan olika myndigheter medför att det i de flesta fall krävs ett samarbete mellan två eller flera myndigheter för att kunna kontrollera en gränsöverskridande avfallstransport. Tillgänglighet och resurser hos en enskild myndighet påverkar därför andra myndigheters möjligheter att genomföra kontrollen. Exempelvis har det förekommit att misstänkt olagliga avfallstransporter har släppts av eller utan kontroll på grund av att personal inte har varit tillgänglig. Också när det gäller övriga myndigheters tillgänglighet finns det problem. Länsstyrelserna är beroende av , och för att kunna få transporter stoppade och få tillträde till fordon och containrar. Även dessa aktörer har ibland svårt att sätta in resurser. Den vanligaste åtgärden för olagliga gränsöverskridande avfallstransporter är att utfärdar föreläggande om exportförbud, men det är inte säkert att avfallet därmed hindras från att lämna . Det förekommer att förelägganden kommer i retur exempelvis på grund av att mottagaren inte kunnat hittas. Föreläggandena blir då i praktiken verkningslösa. Miljösanktionsavgift har mycket sällan påförts för överträdelser av reglerna om gränsöverskridande avfallstransporter. EU:s avfallstransportförordning innehåller många otydligheter och är svår att tillämpa i praktiken. När det gäller de svenska straffbestämmelserna är det bland annat oklart om förberedande handlingar innan export medför att brottet försök till otillåten avfallstransport har ägt rum. I till exempel och är även de förberedande handlingarna straffbelagda. anpassning av tullkontrollen till de stora hamnarnas krav på att gods ska vara klarerat innan det kommer in i hamnen leder till att en del av tillsynen numera utförs på anläggningar och lager runt om i landet istället för i hamnarna. Det innebär att den tillsynen inte utförs på ett kostnadseffektivt sätt. Det bästa skulle vara om kontrollen kunde genomföras i hamnarna eftersom har avancerade mobila skannrar/röntgenlastbilar i flera hamnar. Dessutom innebär det nuvarande arbetssättet i kombination med utformningen av de svenska straffbestämmelserna att möjligheterna till lagföring av olagliga Brottsanmälan görs i få fall där och upptäckt misstänkt olagliga avfallstransporter. När det gäller brottsanmälningar av otillåtna gränsöverskridande avfallstransporter totalt sett finns betydande variationer mellan olika län. I ett antal län gjordes inga brottsanmälningar alls 2011–2013. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? 7 Slutsatser och rekommendationer har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Fokus i granskningen har varit att på en övergripande nivå beskriva och analysera hur systemet för tillsyn är utformat och att belysa brister i olika delar av systemet. Det är viktigt att farligt avfall tas om hand på ett korrekt sätt för att avfallet inte ska påverka miljön och människors hälsa på ett negativt sätt. Det har dock funnits problem med att farligt avfall skickas illegalt till länder där det ofta inte kan tas om hand på ett säkert sätt. drivkraften bakom illegala avfallstransporter är stora förtjänster i kombination med låg upptäcktsrisk och låga straff. har det uppmärksammats att illegal handel med avfall har ökat i betydelse och att området är attraktivt för organiserad brottslighet. För att komma till rätta med problemen har regler antagits på internationell nivå och på EU-nivå när det gäller hur avfallstransporter ska gå till. För att säkerställa efterlevnaden av dessa regler behövs tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. En fungerande tillsyn är också viktig för konkurrensneutraliteten inom området. är tillsyn över avfallstransporter och tillsyn över hantering av avfall vid anläggningar sammanhängande delar i ett system vars syfte är att säkerställa att farligt avfall hanteras på ett miljöriktigt sätt. Det svenska systemet för tillsyn över avfallstransporter karaktäriseras av många aktörer på olika nivåer och med olika befogenheter. avfallstransporter delas mellan länsstyrelserna och kommunerna. Samverkan ska också ske med , och i vissa fall . beslutar bland annat om vissa gränsöverskridande transporter får genomföras. Det betyder att det behövs styrning och samordning för att systemet för tillsyn ska fungera på ett effektivt sätt. övergripande slutsats är att det finns brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Dessa brister leder sammantaget till att systemet inte är tillräckligt effektivt för att säkerställa efterlevnaden av lagstiftningen på området. Detta medför i sin tur en risk för att farligt avfall orsakar skada på miljön och människors hälsa. Bristerna handlar bland annat om att det saknas överblick över avfallet och olaglig verksamhet, att det finns TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? luckor i tillsynen, att arbetssätt är ineffektiva och att sanktionerna troligtvis inte avskräcker oseriösa aktörer. Regeringen och myndigheterna har vidtagit förbättringar i delar av systemet, men det krävs ytterligare åtgärder för att en effektiv tillsyn över transporter av farligt avfall ska kunna bedrivas. 7.1Komplext system medför utmaningar för tillsynen 7.1.1Myndigheterna är beroende av varandra för tillsynen Länsstyrelserna har det huvudsakliga tillsynsansvaret när det gäller gränsöverskridande avfallstransporter medan kommunerna har tillsynsansvaret för nationella avfallstransporter. Både länsstyrelser och kommuner har tillsynsansvar för olika typer av anläggningar som hanterar avfall. Det finns alltså ett stort antal myndigheter som har ansvar för olika delar av tillsynen. Något som ytterligare ökar komplexiteten är att tillsynsansvaret för en anläggning där avfall hanteras inte alltid sammanfaller med tillsynsansvaret för en avfallstransport till eller från anläggningen. Dessutom kan en och samma transport passera flera olika tillsynsmyndigheters geografiska områden. Vidare behöver tillsynsmyndigheterna samverka med andra myndigheter. Till exempel kan behöva biträda tillsynsmyndigheterna med att stoppa och öppna transporter. Det är vanligt att tillsynen över avfallstransporter initieras av någon av de samverkande myndigheterna. olagliga avfallstransporter upptäcks av , eller behöver tillsynsmyndigheten oftast medverka för att göra en bedömning av avfallet. De olika behörigheterna medför att de olika aktörerna blir beroende av varandra och ofta behöver samarbeta vid samma enskilda tillsynstillfälle. Detta ställer enligt höga krav på samordning, samarbete, tillgänglighet och utbyte av information som är relevant för tillsynen. 7.1.2Det finns otydligheter i ansvarsfördelningen När det gäller länsstyrelsernas tillsynsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter finns det ett förslag om att ansvaret huvudsakligen ska koncentreras till fem länsstyrelser. Regeringen har också tillfört extra resurser till dessa fem utpekade länsstyrelser men har inte genomfört någon ändring av tillsynsansvaret. Enligt bedömning leder detta till en otydlig situation både för de fem utpekade länsstyrelserna och för de övriga länsstyrelserna. Det är oklart för samtliga länsstyrelser hur ansvarsfördelningen kommer att se ut. Därför är det också svårt för dem att bedöma i vilken utsträckning de ska satsa resurser på området. Det finns också en viss otydlighet när det gäller ansvarsfördelningen mellan länsstyrelser och kommuner för tillsynen över gränsöverskridande hade länsstyrelser och kommuner ett gemensamt tillsynsansvar för sådana transporter. har länsstyrelserna tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter utifrån reglerna i EU:s avfallstransportförordning och ansvarsfördelningen har därmed blivit tydligare. Det finns dock fortfarande en viss överlappning, eftersom kommunerna kan bedriva tillsyn över gränsöverskridande transporter om tillsynen utgår från . En majoritet av kommunerna uppgav i enkät att de ansåg att ansvarsfördelningen för tillsynen över avfallstransporter är otydlig. 7.2Bristande överblick och dålig spårbarhet för farligt avfall försämrar förutsättningarna för tillsynen Granskningen visar att den svenska statistiken över hur mycket farligt avfall som uppkommer och behandlas innehåller stora osäkerheter. Enligt statistiken uppkom mer farligt avfall i än vad som behandlades. Det motsvarar nästan en fjärdedel av det uppkomna farliga avfallet. Enligt är det inte möjligt att bedöma om den betydande skillnaden enbart beror på brister i statistiken eller om det även är så att farligt avfall försvinner. Detta beror delvis på att det finns svårigheter med att spåra det farliga avfallet från uppkomst till slutlig destination. Verksamhetsutövarna ska dokumentera hur mycket farligt avfall som uppkommer och vart det lämnas men informationen samlas inte in i något gemensamt system. kan det farliga avfallet transporteras mellan flera olika typer av anläggningar och över kommun- och länsgränser. till kommunerna visar även att det varierar mellan anläggningar hur dokumentationen sker. Det finns också indikationer på att vissa anläggningar inte lever upp till de krav som finns. En viktig förutsättning för en riskbaserad tillsyn och underrättelsestyrd brottsbekämpning anges vara att det finns analyser av brottslig verksamhet på området. När det gäller de illegala avfallstransporternas omfattning har det dock inte gjorts någon skattning på nationell nivå i . På regional nivå har det gjorts en kartläggning i , vilken visar att det förekommer en omfattande illegal avfallshantering. Enligt medför den bristande överblicken försämrade möjligheter att använda resurserna för tillsynen på ett effektivt sätt. Bristerna medför till exempel att det saknas förutsättningar att fastställa en rimlig nivå på tillsynen och rikta den mot relevanta områden.