rfr · H30WRFR1 · 2015-10-13 00:00:00 — I och med ändringen 1971 gällde följaktligen att Konungen underställda myndigheter och domstolar skulle gå utskotten till handa med upplysningar och yttranden som begärdes. Skyldigheten att bistå utskotten gällde myndigheten som sådan, inte en enskild tjänsteman. I fråga om utskottens kontakter med enskilda personer, företag och organisationer fanns det inte heller någon lagreglering.112 Bestämmelsen om statliga myndigheters skyldighet att bistå med uppgifter till utskott fördes senare över till 4 kap. 10 § första stycket riksdagsordning. Som framgår nedan angavs nu uttryckligen i bestämmelsen att skyldigheten i fråga inte omfattar regeringen. Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva yttrande, då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej lyder under kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande. Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller yttrande skall inhämtas från myndighet som avses i första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärd men.113 1970:40 s. 132. 111Riksdagsordningen i dess lydelse enligt SFS 1971:272. 112KU 1972:22 s. 2. 113Riksdagsordningen, i dess lydelse enligt SFS 1974:153. Bestämmelsen fick efter 2003 beteckningen 4 kap. 11 §. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR En nyhet var att redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott skulle kunna påkalla att upplysningar eller yttranden från statliga myndigheter skulle inhämtas.114 Föreskriften innefattar ett skydd för minoritetens behov i samband med beredningen av riksdagsärenden. Förbudet för statsråd att närvara vid utskottssammanträden slopas Vid övergången till enkammarriksdag slopades det tidigare gällandet förbudet för statsråd att närvara vid utskottssammanträden. Förändringen innebar att det inte längre fanns något som hindrade att utskotten gav även statsråd tillträde till utskottssammanträden, förutsatt att det fanns särskilda skäl. hade funnit det vara ”rimligt och lämpligt” att statsråd skulle kunna närvara vid utskottssammanträden för att lämna upplysningar.115 Det skulle dock inte vara fråga om någon skyldighet att infinna sig om utskottet kallade. ”Statsrådet bör emellertid inte vara skyldig att infinna sig till sammanträde, om utskottet anmodar honom att komma; det bör ankomma på honom själv att avgöra, om han ska infinna sig”, som uttryckte det. Enligt Grundlagberedningen kunde det vara till fördel för utskottens ställning som beredningsorgan att ”öppna en kanal för direkt kontakt mellan utskotten och ledamöterna i statsrådet”.116 På detta sätt möjliggjordes en fylligare utväxling av information och synpunkter. Utredningen pekade också på att det i praxis redan hade öppnats en väg för muntlig kommunikation mellan regeringen och utskotten. Det underströks att statsrådets sammanträffande med utskott skulle ske inom stängda dörrar; frågan om offentliga utfrågningar inför utskott var inte uppe till bedömning vid tillfället. Grundlagberedningens förslag låg till grund för den proposition som följde.117 I samband med ändringen uttalade att statsråd fick inställa sig endast på begäran av vederbörande utskott och endast för att lämna upplysningar men inte för att delta i överläggningar med utskottet.118 Möjlighet till offentliga sammanträden införs När möjligheten till offentliga utskottssammanträden infördes hade frågan diskuterats . Frågan om offentliga sammanträden ledde tankarna till de uppmärksammade utskottsförhör som hölls i den amerikanska kongressen, och vissa hävdade att det rörde sig om en ordning som var väsensfrämmande för den svenska riksdagen.119 Frågan om det borde finnas en skyldighet att medverka i sådana utfrågningar var en aspekt som debatterades. Det kan därför vara av intresse att återge hur debatten fördes. 114Efter att utskottens ledamotsantal hade ökats till 17 ändrades minoritetsregeln till minst 5 ledamöter, se bet. 1989/90:KU36 s. 24. 115SOU 1963:18 s. 122. 116SOU 1969:62 s. 87 f. 1970:40 s. 109 f. 118KU 1970:27 s. 9. 119Sterzel 2009 s. 364. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR Frågan väcks i motioner Som nämnts sammanträdde riksdagsutskotten av hävd inom stängda dörrar, och infördes en uttrycklig bestämmelse om detta i riksdagsstadgan. Be- stämmelsen om att utskotten sammanträdde inom stängda dörrar fördes därefter över till riksdagsordning genom 4 kap. 12 §. och höjdes röster för att det borde införas en möjlighet till offentliga utskottssammanträden. Frågan tycks ha väckts i motioner vid riksdag.120 I motionerna yrkades att den då verksamma Grundlagberedningen skulle ”utreda förutsättningarna för regler om rätt till offentliga utskottsförhör (’hearings’) i ”. Det konstaterades att utskott flitigt utnyttjade möjligheten att kalla in experter. Enligt motionärerna skulle kontrollmakt emellertid stärkas om utskottet fick möjlighet att även vid offentliga sammanträden anordna utfrågningar av statstjänstemän och andra experter på berörda områden. Även statsråd borde kunna kallas in till sådana överläggningar, menade motionärerna, och hänvisade till att offentliga ”hearings” spelade en stor roll i . Även i ett land med parlamentariskt system borde sådana kunna bidra till att ge information om praktiska sakfrågor, om regeringens intentioner och om oppositionens kritik. I motionerna pekade ledamöterna på att en sådan reform skulle behöva lösa flera frågor, bl. a. om det skulle finnas en skyldighet att infinna sig till utfrågningar. Vem ska besluta om offentlighet och om vilka personer som skall inkallas i samband med ett utskottsförhör – majoritet i utskotten eller en kvalificerad minoritet? Vilka förpliktelser att uppträda inför ett utskott bör finnas för statstjänstemän och medlemmar av regeringen? Hur skall man förhindra att utskottsförhören blir en ersättning för debatten i kammaren?121 I en av motionerna angavs att offentlighet i utskottens arbete visserligen vore ett helt främmande element i svensk författningstradition, men att en ny författning framför allt ska passa in i ett nytt samhälles mönster och att utvecklingen tycktes gå i riktning mot allt större offentlighet på de flesta områden.122 Motionerna avstyrktes i med följande motivering: Att på sätt i förevarande motioner åsyftas ge utskotten möjlighet att även hålla offentliga sammanträden, främst för utfrågning av inkallade perso- I:186, II:243 och II:476 år 1967. Bland motionärerna återfinns bl.a. Per (FP) och (C). nr I:186 år 1967 s. 2. II:476 år 1967. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR ner, skulle enligt utskottets mening inte medföra några fördelar för arbete. Den nuvarande ordningen har visat sig fungera så väl, att någon ändring ej är påkallad.123 Under de därpå följande åren lämnades flera motioner med samma syfte in. I en reservation anförs att offentliga utfrågningar av statsråd, experter, företrädare för organisationer m.fl. skulle öka utskottens möjligheter att utöva kontrollfunktioner på ett effektivt sätt.124 Den som kallades in borde enligt reservationen ha rätt att vägra att infinna sig och rätt att vägra svara på enskilda frågor. Utskottet avstyrkte dessa och övriga motioner i ämnet med hänvisning till att den pågående Grundlagberedningen skulle pröva frågan om viss offentlighet under utredningsarbetet och lägga fram ett förslag . följde utskottet och avslog motionerna. I samband med Grundlagberedningens slutbetänkande redovisade utredningen även sin syn på frågan om offentlighet i utskotten.125 Medan det rådde enighet inom beredningen om att utskotten skulle överlägga och fatta beslut inom stängda dörrar, fanns det olika meningar i frågan om huruvida utfrågningar och föredragningar i utskotten skulle kunna vara offentliga. Det fanns enligt beredningen i och för sig fördelar med öppna utfrågningar, som att offentligheten skulle vara ett korrektiv mot felaktiga och ofullständiga upplysningar i ett ärende och att intresset för arbete skulle öka. Slutligen bedömdes dock att nackdelarna övervägde. I första hand såg utredningen en risk med att sakbehandlingen av ärendena skulle bli lidande om offentlighet skulle medges vid utfrågningar. Man såg också en risk med att offentliga utskottssammanträden skulle försvaga allmänhetens intresse för kammardebatterna. Andra nackdelar man uppmärksammade var att det fanns en risk att utfrågningar inför öppna dörrar skulle ”dras in i kraftmätningarna mellan partierna inför väljarna”. En följd skulle kunna bli att atmosfären i utskotten, som beskrevs som ”förtroendefull och avspänd”, skulle komma att störas. Det befarades också att mer regelbundet återkommande offentliga utfrågningar skulle kunna inverka negativt på utskottens beredningsarbete. Grundlagberedningen pekade på att utskotten redan enligt det gällande regelverket var oförhindrade att kalla till sig sakkunniga och andra och på så sätt dra nytta av de fördelar som muntlighet och frågeformen kunde erbjuda när det gällde att inhämta upplysningar 123KU 1967:17 s. 18. För att ge en bild av tidsandan kan nämnas att den dåvarande sekreteraren i , , efteråt har återgett att förslaget om offentliga utfrågningar tedde sig så osvenskt att ingen av utskottets ledamöter ens kom sig för att säga något när ärendet bereddes i utskottet, inte ens ”avslag”. ”Blotta tanken att något statsråd skulle sätta sig i stolen hos KU var främmande, det ingick inte i vår föreställningsvärld, inte ens att vederbörande skulle få komma till utskottet och inom stängda dörrar överlägga. Ingen skulle för övrigt ha vågat fråga dem någonting.” Uppgifter hämtade /96 URD2, seminarium : KU:s granskning – juridik och/eller politik? 124KU 1971:17 s. 3. 125SOU 1972:15 s. 276 f. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR och synpunkter i ett ämne. fanns det heller inget som hindrade att även ministrar medgavs tillträde till utskottssammanträden. Grundlagspropositionen innehöll, i enlighet med Grundlagberedningens betänkande, inte några förslag om bestämmelser om offentliga utskottsutfråg- ningar.126 Vid propositionens behandling i hade det kommit in mot- ioner om rätt för utskotten att anordna offentliga utfrågningar. tes med hänvisning till att utskotten ofta arbetar under stor tidspress och att verksamhet riskerade att bli fördröjd om offentliga utskottsutfrågningar skulle bli ett reguljärt inslag i beredningsarbetet.127 Motioner av samma eller liknande innebörd lades därefter fram i . Den parlamentariska kommittén tillsattes 1984 med uppdraget att överväga åtgärder för att effektivisera och vitalisera I kommittédirektiven nämndes offentliga utskottsutfrågningar som en tänkbar åtgärd i sammanhanget. I sitt betänkande noterade kommittén att ut- frågningar hade kommit att bli mer populära som beredningsform.128 Flera för- delar med offentliga utfrågningar framhölls, bl.a. att intresset för riksdagsar- betet skulle främjas och att medborgarnas insyn i den politiska beslutsproces- sen skulle öka. Enligt kommittén fanns det skäl att förorda införandet av en möjlighet att anordna offentliga utfrågningar. skottssammanträden för överläggningar och beslutsfattande skulle hållas inom När det gällde skyldighet att lämna uppgifter till utskotten klargjordes att det inte fanns någon uppgiftsskyldighet för andra än statliga myndigheter. skilda personer, andra privaträttsliga subjekt eller kommunala organ kan inte åläggas av utskotten att lämna uppgifter. Kommittén övervägde även om det fanns anledning att begränsa den krets av personer som skulle kunna kallas in till öppna utfrågningar. Bland annat diskuterades frågan om statsråden skulle Man såg en risk med att uppmärksamheten skulle kunna förskju- tas från kammaren, där alla ledamöter kan ställa frågor, till utskotten, där möj- ligheten att fråga ut statsråden är begränsad till ett litet antal ledamöter. ningen stannade dock för att inte regelbinda utskottens handlande i denna Det ansågs att det, mot bakgrund av att syftet med utfrågningarna skulle vara att inhämta upplysningar, framför allt skulle bli aktuellt att kalla andra personer i departementen än statsråden. Det underströks att regeringen inte har någon skyldighet enligt riksdagsordningen att lämna uppgifter till ett riksdags- Kommittén framhöll att det vore rimligt att skydda myndighetsföre- trädare vid en offentlig utfrågning mot krav att lämna en uppgift för vilken sekretess gäller hos myndigheten. 127 KU 1973:26 s. 84 128 SOU 1987:6 s. 230 f. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR När regeringen därefter föreslog att en möjlighet till offentliga utskottssammanträden skulle införas förekom det enligt propositionen redan i praktiken att utskott höll hearings eller liknande offentliga sammankomster i syfte att bredda sitt beslutsunderlag.129 Det angavs vidare att regelmässigt i sitt årliga granskningsbetänkande återgav vad olika personer som uttalat sig inför utskottet hade sagt. Detta material hade ofta kommit till massmediernas kännedom. Att införa offentliga utskottsutfrågningar tedde sig mot denna bakgrund inte som ett lika stort steg som det hade gjort 15–. Det framhölls dock att inte alla utfrågningar borde vara offentliga; slutna utfrågningar är den form som borde användas när det är fråga om förtroliga uppgifter. Olika spärrar föreslogs om ett utskott trots allt håller en öppen utfrågning på ett område som är känsligt från sekretessynpunkt. En myndighet som lyder under regeringen kan hänskjuta en begäran om upplysning från ett utskott till regeringens avgörande. Vidare föreslogs att myndighetsföreträdare vid en offentlig utfrågning skulle kunna skyddas mot krav att lämna en uppgift för vilken sekretess normalt gäller hos myndigheten. Sådana uppgifter får då i stället lämnas vid en sluten utfrågning eller skriftligt. För tydlighetens skull anfördes att det inte fanns någon uppgiftsskyldighet för andra än statliga myndigheter. Enskilda fysiska eller juridiska personer eller kommunala organ kunde över huvud taget inte åläggas av utskotten att lämna uppgifter. Det kan konstateras att varken i betänkande eller i propositionen fördes några resonemang om vilka konsekvenser reformen kunde få i fråga om uppgift enligt regeringsformen att granska regeringen.130 tillstyrkte propositionens förslag men underströk att utfrågningarna ska syfta till inhämtande av sakupplysningar och utgöra ett led i beredningen av utskottets ärenden.131 De fick inte utvecklas till politiska debatter. beslutade om ändringen i riksdagsordningen , och den nya ordningen trädde i kraft . Efter ändringen fick 4 kap. 12 § riksdagsordningen följande lydelse: Utskott skall sammanträda inom stängda dörrar. Om särskilda skäl föreligger, kan utskottet medgiva att även annan än ledamot, suppleant och tjänsteman i utskottet är närvarande. Utskottet kan dock besluta att sammanträde till den del det avser inhämtande av upplysningar helt eller delvis skall vara offentligt. Vid offentlig del av utskottssammanträde är företrädare för statlig myndighet ej skyldig att lämna uppgift för vilken sekretess gäller hos myndigheten.132 I granskningsbetänkande KU 1987/88:40, justerat , erinrades om att utskotten numera hade möjlighet att anordna offentliga 1987/88:22 s. 53. 130Sterzel 2009 s. 364. 131KU 1987/88:18 s. 2. Bestämmelsen hade efter 2003 beteckningen 4 kap. 13 §. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR Utskottet hade i stor utsträckning utnyttjat möjligheten att anordna offentliga utfrågningar.133 I efterhand synes de offentliga utfrågningar som tv-sändes om regeringens åtgärder mot bakgrund av mordet på statsminister ha inneburit ett genombrott för de offentliga utfrågningarna.134 De utfrågningar av statsråd och andra som anordnar inom ramen för sin granskningsverksamhet genomförs i praxis företrädesvis vid offentliga sammanträden.135 I den nu gällande riksdagsordningen (2014:801) framgår möjligheten för utskotten att hålla offentliga sammanträden för att inhämta upplysningar av 7 kap. 17 § första stycket. Huvudregeln om stängda sammanträden fastslås i 7 kap. 16 § första stycket. Gällande reglering samt skyldighet för regeringen Bestämmelsen om skyldighet för statliga myndigheter att lämna upplysningar och yttranden till utskotten återfinns i 10 kap. 8 § riksdagsordning. En statlig myndighet ska lämna upplysningar och avge yttrande till ett utskott som begär det, om inte annat följer av 7 kap. 17 § tredje stycket. En myndighet som inte lyder under får hänskjuta en sådan begäran till regeringen för avgörande. Regeringens skyldighet enligt denna paragraf att lämna upplysningar och avge yttrande till ett utskott är begränsad till dels frågor om arbetet inom Europeiska unionen, dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen. Av bestämmelsens andra stycke framgår att upplysningsskyldigheten är begränsad i fråga om regeringen. Den omfattar endast frågor som rör arbetet inom EU på utskottets ämnesområde och information med anledning av en granskningsrapport från . Regeringens skyldighet att lämna information om arbetet i EU infördes i samband med medlemskap i 1995.136 Informationsskyldigheten i fråga om riksrevisorernas granskningsrapporter infördes 2011.137 Reglerna om minoritetsskydd innebär att ett utskott ska inhämta upplysningar eller ett yttrande om minst fem av dess ledamöter begär det vid behandlingen av ett ärende. Om frågan gäller arbetet inom Europeiska unionen eller riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen, får en sådan begäran framställas utan samband med behandlingen av ett ärende.138 Utskottet får avslå en begäran från fem ledamöter om den har framställts vid behandlingen av ett ärende och utskottet finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. 133KU 1987/88:40 s. 1. 134I betänkande Fortsatt granskning av regeringens åtgärder med anledning av mordet på (Utkast ) återges uppteckningar från utfrågningarna. 135Rapport från 2008/09:RFR14 s. 14. 1994/95:KU22. 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17, bet. 2010/11:KU2. 13810 kap. 8 § riksdagsordningen. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR Besluten i att i granskningsförfarandet begära information muntligt eller skriftligt från regeringen kräver majoritetsbeslut men, anförs det i en grundlagskommentar, majoriteten brukar endast i undantagsfall motsätta sig en minoritets begäran.139 Hanteringen i av önskemål om att inhämta uppgifter i granskningen behandlas närmare i avsnitt 3.3 och bilaga 4. 3.2 Underlag för granskning Enligt regeringsform hade i uppgift att granska statsrådsprotokollen och utifrån dessa föreslå att skulle utkräva antingen juridiskt eller politiskt ansvar. (SOU 1963:17) anförde att en fast praxis utbildade sig så att sådana handlingar som inte ingick i protokollen men som var ägnade att belysa besluten i protokollen på begäran alltid lämnades ut.140 uppgift är enligt regeringsform (nuvarande 13 kap. 1 §) att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. För att kunna fullgöra sin granskningsuppgift fick med regeringsform rätt att utan begränsning ta del av protokoll och övriga handlingar som rörde beslut i regeringsärenden.141 Detta låg i linje med vad som tidigare gällt enligt praxis. I början av enkammarriksdagens tid var den normala gången att utskottet diskuterade slutsatserna av utredningarna i granskningsärendena när de skriftliga utredningarna var avslutade.142 Därefter blev det allt vanligare att detta material kompletteras med upplysningar som inhämtas vid utfrågningar eller genom skriftliga redogörelser. Den första gången som ett statsråd utfrågades av var i samband med granskningen av regeringens befattning med den s.k. IB-affären 1974. Efter hand har utfrågningar av statsråd kommit att bli ett regelbundet återkommande inslag i utskottets granskande verksamhet. blev det möjligt för riksdagsutskotten att anordna offentliga sammanträden, och anordnades även de första offentliga utfrågningarna i . 139Holmberg m.fl. 2012 s. 583. 140SOU 1963:17 s. 435, se även Bremdal 2011 s. 95 f. 1973:90 s. 417. 142Följande är hämtat ur 2005 s. 13. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR rätt till handlingar från regeringen utökas När det gäller rätt till handlingar i skedde en ändring i samband med reform av regeringsformen. Ändringen innebar att utskottets rätt till handlingar utvidgades i syfte att bättre motsvara det faktiska granskningsområdet. konstaterade att för sin granskning har en i grundlag säkerställd rätt att få ut samtliga handlingar som hör till ett regeringsärende utan hinder av sekretess.143 I praktiken har utskottet en motsvarande tillgång även till andra handlingar, t.ex. handlingar i regeringskansliärenden, anförde utredningen. Någon uttrycklig rätt att få ut sådana handlingar utöver vad som gäller enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet fanns dock inte. Enligt utredningens mening borde särskilda rätt att få ut handlingar omfatta hela det område som är föremål för utskottets granskning. Genom ett tillägg i bestämmelsen om tillgång till handlingar, 13 kap. 1 § andra meningen RF, fick utskottet en i grundlag säkerställd rätt att få ut regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Detta innebär bl.a. en uttrycklig rätt att få ut handlingar i regeringskansliärendena.144 Inhämtande av upplysningar på annat sätt Skriftliga redovisningar och muntliga utfrågningar har som framgått blivit vanliga utredningsmetoder i granskningsarbete. Någon specialreglering av dessa förfaranden finns inte utan det är de allmänna reglerna för utskotten i riksdagsordningen som gäller.145 Utöver detta är förfarande för att inhämta upplysningar från regeringen oreglerat. Uppteckningar från utfrågningar i granskningen publiceras normalt i en bilaga i granskningsbetänkandet. Möjligheten till offentliga sammanträden infördes . Utskottet har inom ramen för granskningen hållit ca 160 utfrågningar med sittande statsråd och ca 40 utfrågningar med f.d. statsråd. Ytterligare 220 personer har hörts, exempelvis statssekreterare, företrädare för myndigheter och privatpersoner. Huvuddelen av utskottets utfrågningar har varit offentliga.146 Som framgått saknar särskilda rättsliga befogenheter att begära in information, utöver rätten att få ut handlingar från regeringen. I övrigt tillämpas vad som allmänt gäller för utskotten. saknar således möjlighet att kräva av någon som inte företräder en statlig myndighet att lämna upplysningar.147 143SOU 2008:125 s. 298. 2009/10:80 s. 115. 145Holmberg m.fl. 2012 s. 582 och m.fl. 2012 s. 506. 146Se sammanställning i direktiven i bilaga 1. 147Holmberg m.fl. 2012 s. 582. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR Det förekommer dock i praktiken inte att regeringen eller i samband med en granskning vägrar att besvara frågor som ställs av utskottet. Det har inte heller förekommit att ett sittande statsråd vägrat infinna sig till en utfrågning som statsrådet kallats till. Att utskottet får svar på sina skriftliga frågor och att statsråden infinner sig i utskottet till muntlig utfrågning kan enligt en grundlagskommentar sägas vila på konstitutionell praxis och vara i överensstämmelse med principerna för kontrollmakt.148 Den rådande ordningen beskrivs i en annan grundlagskommentar som att det är fast praxis att statsråd infinner sig för en utfrågning i som han eller hon kallats till.149 I rapporten kontrollfrågor anges att det inte finns något lagstöd för att tvinga t.ex. ett statsråd att infinna sig till en utfrågning, men att den som skulle vägra att infinna sig bryter mot en fast konstitutionell praxis.150 Det finns två fall när ett f.d. statsråd har tackat nej till inbjudan till en utfrågning i granskningen. Det tidigare statsrådet avböjde att komma i utskottets granskning av regeringens agerande vid prövning av målet mellan och svenska staten (bet. 1998/99:KU25 s. 21). var statsråd 1991–1994. granskade regeringens hantering av AB:s förvärv av Nuon (bet.