rfr · H30WRFR1 · 2015-10-13 00:00:00 — 2013/14:KU20 s. 132 ff.). Före detta näringsminister , som hade lämnat regeringen , tackade nej till att komma till en utfrågning i granskningen. Händelsen beskrivs närmare i bilaga 4. Det kan i sammanhanget nämnas att f.d. statssekreteraren bjöds in till en utfrågning i granskningsärendet om statsminister ansvar för krishanteringen i Statsrådsberedningen. Schenström avböjde dock att komma till utskottet. Utskottet kom att skriftligen begära svar på vissa frågor av Schenström, som svarade på dessa (bet. 2007/08:KU20 s. 184). Sammanfattningsvis finns ingen lagreglerad skyldighet för statsråd (varken sittande eller före detta) att medverka i granskning genom att lämna uppgifter. En tydlig praxis har dock vuxit fram på området som med få undantag har följts. I granskningsarbete förekommer det att utskottet begär upplysningar från statliga myndigheter med stöd av riksdagsordningens bestämmelse om myndigheters upplysningsskyldighet. Skyldigheten att lämna upplysningar gäller myndigheten som sådan, inte en enskild tjänsteman.151 Re- gleringen innebär dock att tjänstemän vid sådana myndigheter förväntas lämna upplysningar – och normalt infinna sig när begär det.152. 148Holmberg m.fl. 2012 s. 582. 149Eka m.fl. 2012 s. 506. 150Rapport från 2008/09:RFR14 s. 34 not 19. 151Holmberg m.fl. 2012 s. 785. 152Eka m.fl. 2012 s. 506 och och 2013 s. 297. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR Den kontroll som utövar avser uteslutande statsråden, medan tjänstemän faller under den granskning som för del utövas av (). I förhållande till JO gäller en annan ordning för tjänstemännen; här föreligger en grundlagsstadgad informationsskyldighet. Enligt 13 kap. 6 § RF ska domstolar och förvaltningsmyndigheter samt tjäns- temän hos staten eller hos kommuner lämna de upplysningar och yttranden som JO begär. De myndigheter och personer som står under ombudsmännens tillsyn är skyldiga att på begäran av en ombudsman sanningsenligt uppge alla sakförhållanden som rör tjänsten och t.ex. ge besked om de tjänsteåtgärder som de har vidtagit i form av beslut eller på annat sätt, se bl.a. JO 1997/98 s. En offentliganställd person som inte efterföljer ombudsmannens begäran eller dröjer med att svara anses därigenom åsidosätta sin tjänsteplikt och kunna åläggas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse.153 När , eller andra utskott, begär upplysningar eller ett ytt- rande från kommuner, kommunala myndigheter eller privata organisationer eller sammanslutningar finns ingen skyldighet för dem att svara.154 I stället bereds de tillfälle att göra detta. Personer i denna kategori som har ombetts lämna uppgifter har dock gjort det med få undantag. Enligt gällande ordning tillämpas ingen form av sanningsförsäkran eller ed- gång i samband med att uppgifter lämnas till . utfrågas kan i praktiken lämna felaktiga uppgifter utan att konstitutionsutskot- tet har några sanktioner att tillgripa. Detta förhållande har varit omdiskuterat. har den allmänna inställningen i frågan varit att det inte bör införas någon ordning där ed ska avläggas.155 I sammanhanget har framhållits bl.a. att den grund som regeringsformen ger är en annan än den som t.ex. den amerikanska författningen ger kongressens utskott. minarium anordnat av var den allmänna meningen bland deltagarna att sådana befogenheter inte är önskvärda eller ens möjliga, dels mot bakgrund av att utskottet inte är en rättslig instans, dels för att en edsplikt skulle kunna hämma de utfrågades benägenhet att lämna utförliga När frågan om sanningsförsäkran har aktualiserats i motioner har konstitu- tionsutskottet gjort bedömningen att ett sådant krav förutsätter formell närva- roplikt (även för statsråd och andra än myndighetsföreträdare). tet 1989/90 motionerades om att en ordning med sanningsförsäkran inför ett riksdagsutskott borde införas.157 Enligt motionärernas förslag skulle eventuellt 153 m.fl. 2012 s. 525 f., m.fl. 2012 s. 582 f. 154 m.fl. 2012 s. 582 f. och 786. 155 och 2013 s. 297. 156 seminarium : KU:s granskning – juridik eller po- litik?, se 1995/96:URD2. 157 1989/90:K311. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR olika regler gälla för olika kategorier av utfrågade, men statsråd, statssekreterare och politiskt sakkunniga borde få avlägga sanningsförsäkran. , som avstyrkte yrkandet, redogjorde för det regelverk som gäller om vittnesplikten enligt rättegångsordningen och anförde att skyldigheterna att närvara vid förhandlingen, att avlägga ed, att avge vittnesmål och att tala sanning hänger nära samman.158 Mot bakgrund av detta stod det enligt utskottet klart att för att en regel om någon form av edgång eller sanningsförsäkran vid utskottsutfrågningar ska få effekt måste den vara kopplad till bestämmelser om plikt att delta i sådana utfrågningar och att där lämna upplysningar. Utfrågningarna skulle då få en helt annan karaktär än att vara ett led i utskottets inhämtande av sakupplysningar som de enligt gällande rätt är avsedda att utgöra. Efterföljande motioner med samma innehåll har avstyrkts med hänvisning till denna ståndpunkt.159 Vidare kan erinras om beredningen av lagärendet om en kommission för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (säkerhetstjänstkommissionen, SOU 2002:87). I betänkande 1999/2000:KU4 behandlade utskottet regeringens proposition 1998/99:140, där regeringen föreslog att kommissionen skulle ges vissa befogenheter. I dessa befogenheter ingick att hålla förhör under straffansvar med den som antogs kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet och att vid vite förelägga en enskild som innehade en handling eller ett föremål som kunde antas ha betydelse för kommissionens verksamhet att visa upp handlingen eller föremålet för kommissionen. Utskottet ville erinra om de speciella rättsverkningar som var knutna till förhören, såsom straffansvaret för osanna uppgifter och rätten och skyldigheten för den hörde att lämna uppgifter som annars skulle vara sekretessbelagda. Till detta kom rätten till biträde och rätten att utan hinder av sekretess rådgöra med biträdet. I fråga om ordförandeskapet vid kommissionens förhör betonade utskottet att det faktum att förhören sker under straffansvar ställde särskilda krav på den som skulle leda dem. Lagrådet hade noga utvecklat skälen för att förhören borde ledas av någon som hade betydande förtrogenhet med främst . Lagrådet hade i denna del anfört följande: Under ett förhör med kommissionen kommer att uppstå en rad olika frågor som måste kunna lösas snabbt. En del framgår av den föreslagna lagtexten, såsom frågan om parts rätt att vägra yttra sig och om sekretess i olika hänseenden. Den rent formella hanteringen av sådana frågor förutsätter dock en betydande förtrogenhet med främst . Andra frågor kan vara betydligt mer subtila. Lagrådet tänker här särskilt på att förhöret måste begränsas till vad det egentligen avser. Eftersom straffansvar inträder om den hörde förtiger något som faller inom ramen för förhöret krävs det att han har en klar uppfattning om vad förhöret avser. Men det är också av vikt att kommissionens ledamöter och kanske inte minst de hördas biträden 1989/90:KU10 s. 9 f. 1989/90:KU36, bet. 1990/91:KU42 och bet. 2001/02:KU12. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR håller sig inom denna ram och att det finns någon som kan avbryta frågor utanför ramen. Också detta förutsätter avsevärd erfarenhet av vittnesförhör vid domstol. Kommissionen må väl reglera vem som ska ställa frågor efter eget gottfinnande och någon särskild förhörsledare behöver inte finnas. Men när det gäller förhör under straffansvar bör någon ha ansvaret för ledningen av förhöret och av vad Lagrådet förut anfört framgår att denne bör vara domare. Lagrådet hade vidare förordat att lagen skulle innehålla bestämmelsen att förhöret skulle hållas under ledning av någon som var eller hade varit ordinarie domare. Vid utskottsbehandlingen var kommissionens sammansättning känd. I den ingick en ledamot som varit ordinarie domare (ordförande i ), och kommissionens sekreterare var ordinarie domare. Utskottet erinrade om detta och ansåg att kommissionen som förvaltningsmyndighet själv borde kunna besluta om sina arbetsformer och därmed även vem som borde leda ett förhör samt utgick från att kommissionen skulle beakta de rättssäkerhetsaspekter som Lagrådet pekat på. I bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som de som har till uppgift att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende.160 Bestämmelsen omfattar enligt ett motivuttalande även regeringen ”när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen”.161 Någon vägledning utöver detta när det gäller innebörden av kravet på saklighet ges inte i grundlagsmotiven. I den juridiska litteraturen har anförts att saklighetskravet inte enbart handlar om krav på lagstöd för myndigheters beslutsfattande.162 Principen anses nödvändig för att upprätthålla rättssäkerheten.163 Ytterst handlar det om att upprätthålla förtroendet för den offentliga maktapparaten. Justitiekanslern har i praxis med hänvisning till saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF anfört att det som en generell regel för all myndighetsverksamhet bör gälla att uppgifter som myndigheten lämnar för publicering i medierna eller till allmänheten ska vara korrekta.164 katastrofkommission uppmärksammade i sitt andra betänkande saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF.165 Enligt kommissionen innebär kravet att uppgifter som lämnas (till ) ska vara korrekta samt ge en 160Strömberg 2006 s. 66. 1975/76:209 s. 138. 162Bull 2005 s. 71 f. 163Lerwall 2009 s. 233. 164Justitiekanslerns beslut (dnr ). 165SOU 2007:44 s. 159. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR adekvat bild av sakernas tillstånd; väsentliga fakta ska inte ha utelämnats. Vi- dare framhöll kommissionen att uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF är ett centralt krav på tjänstemännen i Regeringskansliet.166 I granskningsbetänkandet Vissa frågor i anslutning till flodvågskatastrofen m.m., som lämnade (bet. 2007/08:KU6), anförde utskottet, mot bakgrund av en granskning av uppgiftslämnandet under granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 (bet. 2005/06:KU8), följande:167 [Utskottet vill] … starkt framhålla att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta. Medvetet vilseledande uppgifter kan självfallet aldrig accepteras och står i strid med saklighetskravet i regeringsformen. Den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Kan utskottet inte lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Utskottet kan konstatera att felaktiga uppgifter lämnades från till utskottet under den förra granskningen. Ytterst har berört statsråd ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till. Som chef för hela har statsministern därvidlag ett särskilt ansvar. Här kan flera åtgärder vara nödvändiga att vidta för att säkerställa att de svar som lämnas till bygger på korrekta uppgifter. Dit kan höra att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut och förbättra medvetenheten i om innehållet i interna föreskrifter. Jämförelse med den informationsskyldighet som gäller i förhållande till JO Regleringen av tillgång till handlingar och uppgifter är utformad på ett annat sätt än den som gäller för . Enligt 13 kap. 6 § andra stycket RF gäller att domstolar och förvaltningsmyndigheter samt tjänstemän hos staten eller hos kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som JO begär. Av bestämmelsen har ansetts följa en sanningsplikt som inte är direkt straffsanktionerad men som kan föranleda disciplinärt ingripande i form av varning eller löneavdrag (JO 2007/08 s. 244). I samband med ändringar av regeringsformen framförde några remissinstanser, JO och , att informationsskyldigheten i förhållande till borde utsträckas till att omfatta även andra uppgifter än sådana som finns dokumenterade i handlingar. Regleringen av informationsskyldigheten i förhållande till JO angavs som förebild. I propositionen konstaterades att gällande ordning innebär att den som utfrågas av kan lämna felaktiga uppgifter till utskottet utan att det 166SOU 2007:44 s. 166. 2007/08:KU6 s. 33. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR kan tillgripa några sanktioner. Det saklighetskrav som följer av objektivitetsprincipen enligt 1 kap. 9 § RF innebär dock att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta. Regeringen fortsatte därefter168: Det yttersta ansvaret för den information som lämnas till måste enligt regeringens uppfattning principiellt ligga på den som bestämmer hur utskottets frågor ska besvaras (jfr JO:s beslut , dnr 342-2008 och 3415-2008). Granskningen är inriktad på statsrådens tjänsteutövning. Statsråden ansvarar ytterst även för handläggningen av regeringsärendena. Det är därför naturligt att den politiska ledningen inom departementen har ett avgörande inflytande över hur utskottets frågor ska besvaras. Regeringen anförde vidare att utskottets utfrågningar enligt gällande ordning endast är avsedda att utgöra ett led i utskottets inhämtande av sakupplysningar i granskningsärendena. Enligt regeringens uppfattning finns det risk för att utfrågningarna ändrar karaktär om informationsskyldigheten gentemot utformas på motsvarande sätt som i förhållande till JO. För att en disciplinärt sanktionerad sanningsplikt ska vara verkningsfull skulle det, enligt propositionen, även behöva införas krav på formell närvaroplikt inför utskottet för statsråd och tjänstemän. Regeringen hänvisade till att avstyrkt en sådan ordning. Regeringen ansåg mot bakgrund av vad som anförts att det inte fanns skäl att föreslå en reglering i enlighet med JO:s och advokatsamfunds förslag.169 3.3 Hanteringen av önskemål om att inhämta uppgifter i granskningen arbete med ett granskningsärende inleds regelmässigt med att utskottet beslutar att i skriftlig form överlämna ett antal frågor som ska besvaras. Frågorna expedieras till rättschefen i Statsrådsberedningen och besvaras skriftligt på vederbörande statsråds ansvar. Förnyade och förändrade skriftliga frågor kan ställas under det fortsatta granskningsförfarandet. Om utskottet inte anser att de svar som lämnats är tillräckliga kan muntliga utfrågningar anordnas. Utskottet bestämmer självt vad som ska utredas med anledning av en granskningsanmälan.170 En fråga som emellanåt kan uppkomma gäller hur långt utskottet ska driva sina undersökningar för att tillmötesgå önskemål från enskilda utskottsledamöter. I praxis har utskottet vanligtvis ställt sig bakom önskemål från enskilda ledamöter om utredning i granskningsärenden, även om inte alla ledamöter har ansett att utredningen behövs. Utskottet har utvecklat en kultur som innebär att en ledamot inte gärna vägras att få en undersökning utförd som ett led i granskningen av en viss sak. En bidragande orsak till 2009/10:80 s. 116. 2009/10:80 s. 115 f. 170Jfr Rapport från 2008/09:RFR14 s. 63. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR denna praxis kan enligt vad som anförs i 2008/09:RFR14 Konstitutionella kontrollfrågor givetvis vara att det är utskottets ledamöter som enligt RF har till uppgift att genomföra och avgöra granskningsärendena.171 Varken tid eller andra resurser som behövs för granskningen är dock obegränsade. Ett önskemål om utredning kan vid närmare skärskådan visa sig ovidkommande. Ställs frågan på sin spets, avgörs den enligt majoritetsprincipen. Endast i sällsynta undantagsfall har utskottet dock genom majoritetsbeslut avslagit yrkanden från en ledamot om ytterligare utredning, t.ex. utfrågningar eller anskaffande av skriftligt material. Ett sätt att undvika överflödiga utredningar har i praktiken varit att diskutera önskemål om utredningar i utskottet. Syftet har då varit att nå klarhet om vilken betydelse utredningen skulle kunna få för bedömningen av det som granskningen söker svar på. Förslagsställaren har då behövt ge en saklig motivering för sitt förslag. Ett mindre angeläget förslag kan då överges. I bilaga 4 redovisas förekomsten av omröstningar under utredningsskedet i granskningen 1998/99–2013/14 samt 1987/88, då utskottet bl.a. granskade regeringens åtgärder med anledning av mordet på . Endast enstaka omröstningar om huruvida en viss utredningsåtgärd ska vidtas har förekommit. I övrigt har omröstningar gällt tidsplanen för enskilda granskningsärenden. I bilaga 4 redovisas också inhämtandet av upplysningar i granskningen av regeringens hantering av AB:s förvärv av Nuon (bet. 2013/14:KU20 s. 132 f.). Det finns endast knapphändiga regler om vilken information ska ha tillgång till vid sin granskning. Frågan om f.d. statsråds medverkan i granskning tycks inte ha uppmärksammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer. Utskottets rätt att för granskningen få ut handlingar från regeringen har varit grundlagsstadgad i såväl som regeringsform. Genom grundlagsreformen 2010 utvidgades rätten att få del av handlingar. metoder för att inhämta underlag i granskningsärenden har utvecklats sedan 1974 års regeringsform infördes. Skriftliga frågor och muntliga utfrågningar är vanliga. Varken statsråd eller enskilda tjänstemän är uttryckligen förpliktade att inställa sig till utfrågningar som utskottet håller. Det finns inte heller någon reglering av f.d. statsråds medverkan. får utskottet i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfrågningar. Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen. Såsom rättsområde betraktat har befogenheter 171 Rapport från 2008/09:RFR14 s. 30. 3 GRANSKNING OCH INHÄMTANDE AV UPPLYSNINGAR beskrivits som ”präglat av en formell vaghet balanserad av relativt fasta sed- vänjor”172. Önskemål från utskottets ledamöter om att utskottet ska inhämta upplys- ningar har normalt hörsammats av utskottet. 172 2009/10:JO1 s. 483, citat s. 503. 4 Andra nationella parlament I detta avsnitt riktas blicken mot andra länder för att undersöka vilken reglering som finns i fråga om medverkan i granskningsarbete motsvarande det som sker i . De länder som ingår i studien är , , , , , , , , och . I gruppen ingår således de nordiska grannarna samt några centrala europeiska länder och anglosaxiska länder. En mer utförlig redovisning för varje land finns i bilaga 5. Frågeställningarna ligger inom området parlamentarisk kontroll av regeringen. Mer specifikt ligger fokus på sådana organ, tillfälliga eller permanenta, som parlamentet i respektive land har till sitt förfogande för att granska den verkställande makten. Ambitionen är inte att ge någon mer omfattande beskrivning av dessa organs verksamhet. I stället är det två aspekter i organens verksamhet som lyfts fram: dels om det i lag eller andra författningar föreskrivs någon skyldighet att medverka i sådana organs verksamhet genom att lämna upplysningar, dels om någon form av ed eller sanningsförsäkran tillämpas i samband med att upplysningar lämnas. I förekommande fall undersöks även om det finns sanktioner att tillgripa om en person vägrar att medverka efter uppmaning från ett kontrollorgan, alternativt om oriktiga uppgifter lämnas. Utgångspunkten är att utreda vad som gäller i förhållande till tre olika personkategorier: ministrar, f.d. ministrar och andra personer. För att besvara dessa frågor krävs först att de organ som i respektive land har en funktion liknande granskningsverksamhet kan identifieras. En svårighet med att göra jämförande analyser av olika länder är just att ringa in de organ som kan anses jämförbara, eftersom systemen är uppbyggda på olika sätt och utifrån skilda principer. Utgångspunkten här har varit själva funktionen, dvs. att det ska vara fråga om organ som parlamentet har att tillgå för att kontrollera regeringsmakten. I vissa av de studerade länderna är det flera organ som delar på denna uppgift. Revisionsorgan, motsvarande , omfattas inte. Vidare varierar granskningens inriktning från land till land. Den granskning som det svenska utövar är i första hand inriktad på lagenlighet; med andra ord en kontroll av om statsråden i sin tjänsteutövning och vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. I vissa andra länder kan granskningen snarare syfta till att klarlägga ett händelseförlopp eller liknande (en funktion som granskning också kan sägas fylla). Ef- tersom jämförelsen rör förfarandet hos dessa organ och deras befogenheter – frågan om skyldighet att medverka i granskningen och sanningsförsäkran – har det ändå bedömts vara relevant att beskriva dessa organs utredningsmetoder och befogenheter. Det sagda innebär att den grupp av kontrollorgan som ingår i genomgången inte är homogen. 4 ANDRA NATIONELLA PARLAMENT 4.1 Jämförande analys – en översikt över länderna Inledningsvis kan det konstateras att de tio länder som ingår i studien inte tilllämpar samma statsskick. Ländernas statsskick befinner sig i olika delar av spektrumet parlamentarism – presidentialism. Detta innebär att förhållandet mellan den lagstiftande församlingen och den verkställande makten kan se olika ut i länderna. Förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är inte heller detsamma i länderna. Dessa omständigheter kan påverka kontrollorganens utformning och verksamhet. Utformningen av de parlamentariska kontrollorganen Det har varit möjligt att för varje land identifiera organ som parlamenten förfogar över och som har funktionen att kontrollera den verkställande makten. Utformningen av dessa organ skiljer sig dock åt. En uppdelning kan göras utifrån två grundläggande dimensioner. I vissa av länderna är det fråga om permanenta organ, i andra länder har de en tillfällig karaktär. Vidare kan organen vara inom- eller utomparlamentariska. Bland merparten av länderna är det i första hand parlamentsutskott som har uppgiften att kontrollera regeringen. I dessa fall är det således parlamentsledamöter som utför granskningsarbetet. Den danska ordningen är ett exempel på motsatsen. Där är det i stället utomparlamentariska kommissioner som utför granskningen. Tillsättningen av dessa kommissioner sker dock efter beslut av , så dessa kan ändå ses som ett instrument för parlamentarisk kontroll. Olika typer av rättsregler styr kontrollorganen Regleringen av kontrollorganen kan finnas i grundlag, arbetsordningar motsvarande riksdagsordningen eller lagar och förordningar. De befogenheter som tilldelats kontrollorganen framgår i vissa fall av särskilda lagar eller andra författningar som anger ramarna för verksamheten i dessa organ. Exempel på det är (lag), (lag) och (parlamentets arbetsordning). Det kan också vara så att de utredningsbefogenheter som finns hör till parlamentets kompetens. Det förekommer att befogenheter i sådana fall kan överföras till de utskott som utgör kontrollorgan genom delegation. Så är fallet i flera av de , där utredningsutskottens befogenheter anges i s.k. Standing Orders. I andra fall anses det inte möjligt att delegera denna del av parlamentets kompetens. Ett exempel på det är inkallningsrätt. Den norska kontrollog konstitusjonskomiteen får därför vända sig till kammaren om man vill tillämpa inkallningsrätten i en viss situation. Gemensamt för kontrollorganen, oavsett deras utformning, är behovet att få tillgång till såväl skriftliga som muntliga uppgifter i utredningarna.