rir · H3B516 · 2015-06-29 00:00:00 — En sådan oro fanns för den svenska statsskulden under 1990-talskrisen men i takt med att de offentliga finanserna förbättrades och statsskuldkvoten började sjunka försvann oron och därmed riskpremien på svenska obligationer. Nuvarande svenska statsskuldskvot på betraktas som mycket låg i ett internationellt perspektiv, genomsnittet i euroområdet ligger på 95 procent.11 Utvecklingen i euroområdet visar att investerare kan bli rejält oroade när statsskuldskvoten skjuter i höjden och kräva kraftiga riskpremier, inte minst gäller det för länder som saknar en egen centralbank. Intresset för staters tillgångar har emellertid varit mer begränsat såväl internationellt som i . Enskilda poster har diskuterats emellanåt men som helhet är analysen av de statliga tillgångarna begränsad. Förvisso redovisas en bild av tillgångarnas värde i årsredovisningen för staten men denna del av statens ekonomi har inte rönt något större intresse i den ekonomisk-politiska diskussionen. När staten valt att privatisera sina bolag har inkomsterna alltid använts till att minska upplåningen. Lite förenklat brukar det sägas att inkomsterna går till att amortera på statsskulden. 11 Economic Outlook, , Maastrichtdefinitionen. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? har vid ett flertal tillfällen efterfrågat en bättre belysning av den offentliga sektorns balansräkning.12 Rådet menar att det finns en ensidig betoning av den finansiella ställningen och rekommenderar att den offentliga sektorns totala nettoförmögenhet, d.v.s. inklusive de reala tillgångarna, ska redovisas. I en senare rapport rekommenderar rådet att regeringen – mot bakgrund av överskottsmålet – redovisar sin syn på hur den offentliga sektorns förmögenhet ska utvecklas.13 Det finns en utbredd diskussion om överskottsmålet. Regeringen har gett i uppdrag att utvärdera vilka effekter ett balansmål – balans i offentliga finanser över en konjunkturcykel – skulle få. beslöt regeringen – efter ett tillkännagivande av – att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att behandla frågan. Men det finns också en diskussion om att komplettera eller ersätta överskottsmålet med ett skuldmål.14 Både mål för bruttoskulden och nettoskulden har diskuterats. Bruttoskulden är väldefinierad och ett allmänt använt begrepp. Nettoskulden inkluderar offentliga sektorns tillgångar. Vad som ingår i dessa finns det emellertid olika synsätt på både vad gäller omfattningen och hur tillgångarna värderas, vilket belyses vidare i denna rapport. En eventuell övergång till ett nettoskuldmål ställer frågan om värderingen av tillgångarna på sin spets. När Vin & Sprit såldes för steg statens förmögenhet med då bolaget var värderat till i årsredovisningen för staten 2007. I ett sådant sammanhang bör värderingsprinciperna vara konsistenta och inte påverkas av att ett bolag skiftar ägare. kan vi konstatera att har större offentliga tillgångar än många andra länder.15 För de stora länderna i är nettoskulden, uttryckt som andel av BNP, 30–lägre än bruttoskulden. För de nordiska länderna är skillnaden större. För är skillnaden och för förvandlas bruttoskulden på av BNP till en nettotillgång på av BNP. (2008 och 2009), Svensk finanspolitik. (2012), Svensk finanspolitik. (2008), (2012) och (2014). 15Som konstateras i denna rapport är redovisningen av värdet på statliga tillgångar i behäftad med osäkerhet. Det gäller med största sannolikhet även för andra länder. statistik bedöms vara den bästa som finns att tillgå för internationella jämförelser men den bygger på de enskilda ländernas statistik med dessas eventuella brister. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 2.1 Olika mått på offentliga sektorns finansiella skuld 2014 Skuld i procent av BNP Källa: Economic Outlook, . Anm.: Bruttoskulden skiljer sig något från Maastrichtdefinitionen som vanligen används. Ovanstående tabell redovisar finansiella tillgångar och skulder vilket är det vanligaste måttet. Men staten och kommunerna har också reala tillgångar. För att få en fullständig bild av offentliga sektorns finanser krävs att även de reala tillgångarna redovisas. 2.2Varför är det nödvändigt med en riktig värdering av förmögenheten? En central fråga inför alla beslut är vilket underlag som står till buds. En god hushållning med statens resurser förutsätter ett bra beslutsunderlag. Ett fullgott beslutsunderlag bör bland annat ge beslutsfattarna en god bild av vilka värden som står på spel och vilka risker som är förknippade med verksamheten och därmed med beslutet ifråga. Ett exempel på en värdering som inte förefaller uppfylla denna funktion är att i årsredovisningen för staten värderas till eget kapital som Då hela vinsten delas ut sker ingen uppbyggnad av företagets egna kapital. Bolaget har emellertid gjort en vinst på . Om företaget värderas med det genomsnittliga p/e-talet (price/earnings) på svenska börsen , 15, skulle det vara värt . När EU17 nu ifrågasätter regelverk 16Några värderingsbegrepp beskrivs i bilaga 1. 17EU-kommissionen beslutade att stämma inför angående regleringen av spelmarknaden och Svenska Spels ställning. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? på spelmarknaden och Svenska Spels särställning är således värderingen på inte relevant. Mycket större värden än så står på spel. Ett annat exempel är att och regeringen gett i uppdrag att vara ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar Ett rimligt underlag till ett sådant beslut bör beakta den inverkan beslutet får på vinstutveckling och därigenom på bolagets värde. Exemplen visar på vikten av att ha en riktig värdering av bolagen för att kunna göra en rimlig uppskattning av hur olika beslut påverkar bolagets värde och därigenom den statliga förmögenheten. När första gången efterfrågade en bättre redovisning av den offentliga förmögenheten var det i samband med att man diskuterade motiven för det finanspolitiska ramverket och den långsiktiga avvägningen av sparandet.18 I de ekonomiska propositionerna har man traditionellt fokuserat på den offentliga skulden och statsskuldens utveckling. Men vid en analys av motiven bakom överskottsmålet blir det tydligt att frågeställningen kräver en mer omfattande information om de offentliga finanserna än vad som normalt presenteras. Om man vill följa upp den långsiktiga avvägningen av finanspolitiken ur ett generationsperspektiv räcker det inte med att följa balansräkningens skuldsida och räntebetalningarnas utveckling. Det är inte bara skuldsidan på balansräkningen som avgör hur konsumtionsutrymmet fördelas mellan När det finns betydande tillgångar är även tillgångssidan viktig att infoga i analysen. Det är ju fullt möjligt att utforma en strategi som innebär att en förmögenhet byggs upp och att ett ökat konsumtionsutrymme uppstår på grund av att tillgångarna ger avkastning. För att möjliggöra en sådan bedömning bör beslutsunderlaget innehålla både skulder och tillgångar samt en redovisning av räntor och kapitalinkomster. 2.2.2Upptäcka och värdera risker En riskbedömning är ofta nära sammankopplad till värdet av en tillgång. Ju större värden desto högre risk, allt annat lika. När ett bolag som värderas till justerat eget kapital19 innebär en kraftig nedgång i järnmalmspriset att bolagets eget kapital växer långsammare än tidigare (vid förlust minskar det), det vill säga värdet på bolaget ökar långsammare än vid ett högre järnmalmspris. Med en marknadsvärdering skulle bolagets värde fallit markant, såvida prisnedgången bedömts som bestående. Risken kopplad till järnmalmspriset kan uppfattas olika beroende på om värdering (2008), Svensk finanspolitik. 19Det justerade egna kapitalet beräknas som summan av redovisat eget kapital och av företagets obeskattade reserver minus skatt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER bygger på historiska resultat eller på en uppskattning av framtida resultat. En marknadsvärdering ger normalt ett bättre underlag till att bedöma och Utan en korrekt bedömning av risker kan inte heller en fullgod riskhantering genomföras.20 Några resultat från forskningen21 rörande risk i den statliga balansräkningen är att staten kan försöka minska sin totala risk genom att strukturera balansräkningen efter olika risker. Ett land som vars tillgångssida domineras av olja bör placera sina tillgångar i instrument som har en negativ korrelation med oljepriset. De empiriska studierna som genomförts inom området utgår dock generellt från länder som byggt upp betydande finansiella tillgångar i form av aktier och obligationer, och dessa resultat är inte direkt överförbara på vars tillgångar i stor utsträckning består av infrastruktur och företag som har sitt ursprung i uppbyggnaden av svensk infrastruktur. Några bolag har särskilda samhällsuppdrag och kan svårligen bli föremål för försäljning. 2.2.3Ge en rättvis bild av statens ekonomiska ställning Det finns olika beräkningar av statens och den offentliga sektorns ekonomiska ställning. I avsnitt 3 och 4 beskrivs skillnaderna för statens finansiella ställning och deras orsaker närmare. En självklar utgångspunkt är att och allmänheten ska kunna få en lättillgänglig överblick över statens och den offentliga sektorns ställning. En bild över hela förmögenheten ger en utförligare bild av vissa förhållanden i ekonomin än vad den finansiella förmögenheten ger. lånefinansierad satsning på infrastruktur inte påverka offentliga sektorns totala förmögenhet storleksmässigt eftersom de ökade lånen matchas av en uppgång i det reala kapitalet. Den finansiella förmögenheten försämras emellertid då låneuppgången inte har någon motsvarighet på den finansiella tillgångssidan. Genom eurokrisen har det blivit en ökad uppmärksamhet på tillgångssidan när stater för att få lån från offentliga organisationer – efter att marknaden i princip varit stängd för staterna – tvingats privatisera statliga tillgångar som en del i sina åtstramningsprogram. En analys av de statliga tillgångarna, speciellt i ett land som har omfattande tillgångar, bidrar till att ge en väldokumenterad bild av ett lands statsfinansiella läge. För ett land som med stora finansiella tillgångar är detta extra intressant då bilden av landets finansiella position förbättras. 20För en utförlig diskussion om risker se (2015c), Regeringens hantering av risker i statliga bolag. 21Frågan behandlas i (2015a). Risker för staten utifrån redovisningen i statens balansräkning. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 2.3Statens balansräkning – en övergripande bild Analys av balansräkningen handlar om att studera skuldsättning och tillgångar och relationen dem emellan. I detta avsnitt ges en övergripande bild av statens balansräkning som den presenteras i årsredovisningen för staten, se tabell 2.2. I senare avsnitt kommer denna att analyseras och diskuteras vidare. Statens tillgångar domineras av materiella anläggningstillgångar, , finansiella tillgångar som uppgår till samt utlåning på . Tabell 2.2 Statliga tillgångar Byggnader, mark m.m. Maskiner, inventarier m.m. Andelar i hel– och delägda företag Källa: Årsredovisning för staten 2014. Tillgångarna är av vitt skilda karaktärer. De materiella anläggningstillgångarna handlar bland annat om infrastruktur som väg- och järnvägsnät, byggnader och försvarsmateriel. Under rubriken utlåning hittar vi studielånesystemet och utlåning till . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Av de statliga finansiella anläggningstillgångarna på utgörs av statligt ägande i bolag, såväl hel- som delägda. Bolagens verkliga värde är emellertid betydligt högre då årsredovisningen för staten utgår ifrån kapitalandelsmetoden när bolagen värderas. Det innebär att bolagens värde utgörs av deras justerade egna kapital. Mer om värderingsprinciper i avsnitt 4. De statliga bolagen har vitt skilda uppdrag. Några ska generera en marknadsmässig avkastning medan andras huvuduppgift är att säkerställa en väl fungerande infrastruktur. Vissa bolag har skapats för att förbättra tillgången på kapital, inte minst för mindre företag. Andra är delvis anslagsfinansierade och har särskilda samhällsuppdrag, bland annat inom kultur. Det är således en brokig samling av bolag som staten äger. Syftet bakom det statliga engagemanget skiljer sig åt i motsvarande grad. Statens skuldsida handlar företrädesvis om statsskulden som uppgick till vid utgången av 2014. eller av statsskulden är upptagen för räkning, ett belopp som återfinns på tillgångssidan under posten utlåning. Tabell 2.3 Statliga skulder 2014 Källa: Årsredovisning för staten 2014. Den andra större posten på skuldsidan är avsättningar till statliga tjänstepensioner som uppgår till . Posten fonder domineras av Insättningsgarantifonden, Kärnavfallsfonden och Stabilitetsfonden. Andra poster som kortfristiga skulder och periodavgränsningsposter uppgår till sammanlagt . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 2.4Avkastningen på tillgångar och skulder Statens balansräkning visar bland annat storleken på statens förmögenhet. Hitintills har vi redovisat balansräkningen såsom den rapporteras i årsredovisningen för staten. Som framgår längre fram i avsnittet om värdering så finns det flera beräkningar av statens samlade förmögenhet, med ganska olika resultat. Ett sätt att visa på betydelsen av statens balansräkning är att studera de värden denna genererar i form av avkastning. Därigenom kan den samlade effekten av statens tillgångar och skulder på statens löpande budget åskådliggöras. Annorlunda uttryckt, hur kapitalnettot ser ut. I detta sammanhang studerar vi enbart den rent pekuniära aspekten, inte de samhällsekonomiska konsekvenserna som naturligtvis är mer allomfattande. Definitionen av kapitalnettot har utgått ifrån de poster som har sitt ursprung i den statliga balansräkningen.22 Det innebär bland annat att räntor på studielånen är inkluderade. Vidare ingår extrautdelningar från statliga bolag. Dessa förrycker data , så var till exempel extrautdelningarna medan de varit noll kronor för sex enskilda år . Staten väljer hur stor del av vinsten som bolagen ska dela ut till ägaren och hur mycket som ska stanna kvar och växa i bolagen. För många statliga bolag utdelas cirka hälften av vinsten . Vid vissa omständigheter, till exempel omstruktureringar eller när bolagen upplevs vara överkapitaliserade, beslutar staten om extrautdelningar. Dessa betraktas som en naturlig del av vinstuttaget från bolagen även om de sker ryckvis. Därför ingår alla extrautdelningar förutom uttagen på sammanlagt från , som bedöms som extraordinära. I genomsnitt har extrautdelningarna uppgått till . 22Det finns olika definitioner på kapitalnettot. I detta sammanhang har vi på inkomstsidan tagit med inlevererade rörelseöverskott från statliga verk, utdelning från statliga bolag (inklusive och ), ränteinkomster från studielån och överskott från statlig fastighetsförvaltning. Extrautdelningarna på sammanlagt från och 2002 är exkluderade. Riksgäldens nettointäkter från in- och utlåningsverksamheten är exkluderade från de ränteutgifter som används i budgetsammanhang då detta överskott härstammar från statliga verksamheter. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 2.1 Statens kapitalinkomster Överskott av statens fastighetsförvaltning Källa: , Tidsserier – för utfall på statens budget samt egna beräkningar. Anm. Rörelseöverskottet kommer från , och affärsverken. Utgiftssidan utgörs av räntorna på statsskulden. Här skiljer sig våra siffror från de som vanligen används i budgetsammanhang. Det beror på att vi har exkluderat nettot från Riksgäldens in- och utlåning eftersom denna marginal skapas inom den statliga sektorn. Det har skett stora förändringar i statens kapitalnetto . uppgick ränteutgifterna till medan kapitalinkomsterna bara var en bråkdel, . I takt med räntenedgången har ränteutgifterna för statsskulden minskat kraftigt. var ränteutgifterna , vilket var mer än en halvering på steg statens kapitalinkomster till runt , en nivå som bibehållits i snart även om förra årets notering på var den lägsta . En fortsatt räntenedgång medförde att kapitalnettot för staten var 2008 och kapitalnettot har varit svagt positivt . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Figur 2.2 Statens ränteutgifter och kapitalinkomster Källa: , Tidsserier – för utfall på statens budget samt egna beräkningar. Till skillnad från tidigare innebär således inte de löpande penningströmmarna som härstammar från balansräkningen en belastning för budgeten. I termer av avkastning är statens balansräkning i balans, kostnaden för att sköta statsskulden motsvaras av intäkter från de statliga tillgångarna. Därtill sker det en värdeökning i bolagen eftersom staten låter cirka hälften av vinsterna stanna kvar i sina bolag (även om staten från tid till annan justerar sina bolags kapitalstruktur genom extrautdelningar). Självklart kan denna balans ändras framöver. Det är inget mål i sig att statens kapitalnetto ska vara i balans eller uppgå till ett visst belopp. Många omvärldsfaktorer utanför statens kontroll påverkar utfallet. är det statliga kapitalnettot en återspegling av den statliga balansräkningen och ger en bild av hur alla historiska beslut som lett fram till dagens balansräkning påverkar budgeten. Det finns risker i den statliga balansräkningen som kan komma att påverka värdet på tillgångarna men också leda till ett sämre kapitalnetto. Det är viktigt att staten analyserar vilka risker som återfinns i balansräkningen och vilka konsekvenser som dessa kan få för statens intäkter. uppgick utdelningen från enbart och sammantaget till tvåsiffriga miljardbelopp. har resultat belastats med stora avskrivningar som järnmalmspriserna minskade kraftigt . belastas även resultat av kostnader för flytten av . Nedskrivningarna i har medfört att bolaget inte lämnat någon utdelning till staten. Sammantaget har denna utveckling lett till betydligt GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER lägre utdelningar än tidigare från de båda bolagen. Det finns anledning att misstänka att utdelningen även framgent riskerar att blir lägre än tidigare om elpriset och järnmalmspriset ligger kvar på nuvarande nivåer. Figur 2.3 Utdelningar från och 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: , Tidsserier – för utfall på statens budget samt Prognos – Statens budget och de offentliga finanserna . 2.5Vad är det som påverkar den finansiella förmögenhetens utveckling? Förutom den finansiella avkastning som balansräkningen ger upphov till uppstår också olika typer av värdeförändringar i den finansiella tillgångs- och skuldportföljen. Det främsta exemplet på det är att ungefär hälften av den vinst som statens bolag genererar stannar i företagen. Där används den till att utveckla verksamheten och öka bolagens värde. Värdeförändringar kan också uppstå i samband med förvaltningen av andra tillgångar och skulder. har värdeförändringar haft en stor betydelse för den finansiella ställningens utveckling. har statens finansiella ställning mätt som andel av BNP förbättrats med av BNP. Av figur 2.4 framgår hur stor del av förbättringen som beror på värdeförändringar och hur stor del som beror på den ekonomiska tillväxten och överskotten i statens budget. I figuren redovisas dels kurvor för brutto- och nettoskuld, dels en implicitberäkning som beskriver hur nettoskulden skulle ha utvecklats om den bara påverkats av det finansiella STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? sparandet i staten och den ekonomiska tillväxten. Av beräkningen framgår att det inte bara är god ekonomisk tillväxt i kombination med en balanserad budget som genererat utvecklingen . Värdeförändringar i den finansiella balansräkningen har också haft stor betydelse och de förklarar ungefär 2/5 av den förbättring som skett.23 Figur 2.4 Statens netto- och bruttoskuld samt den nettoskuld som impliceras av finansiellt sparande och ekonomisk tillväxt Total förändring i procentenheter Finansiellt sparande i staten Källa: SCB:s finansräkenskaper samt egna beräkningar. Förmögenhetens roll för statens finanser: I jämförelse med många andra länder har tämligen stora finansiella tillgångar. är flödet från balansräkningen (kapitalnettot) positivt, det vill säga avkastningen från tillgångarna är större än räntorna på skulden. Förutom direktavkastningen som stärker budgetens inkomster byggs även stora värden upp i statens bolag. En del av vinsterna stannar i statens bolag för att finansiera en fortsatt utveckling av verksamheten. har statens finansiella ställning, enligt finansräkenskaperna, förbättrats från en nettoskuld på av BNP till en nettoskuld på av BNP. En stor del, cirka 2/5, av förbättringen beror på värdeförändringar i tillgångs- och skuldportföljen. 23 Motsvarande beräkning har gjorts för hela den offentliga sektorn av Flodén (2012) och Frycklund (2011). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Förmögenhetens roll i den ekonomiska politiken: Historiskt har förmögenheten inte fått så stor uppmärksamhet i den ekonomisk-politiska debatten. har efterfrågat en bredare analys av förmögenheten alltsedan 2008, bland annat i samband med analyser av finanspolitikens långsiktiga avvägning (överskottsmålet). Det finns en diskussion om utformningen av det finanspolitiska ramverket och överskottsmålet. I debatten har även olika typer av skuldmål diskuterats. Hur tillgångar och skulder värderas och sammanställs kan bli en viktig frågeställning i detta sammanhang. Varför det är nödvändigt att följa upp de finansiella tillgångarna och skulderna: Ett fullgott beslutsunderlag behövs för att ge beslutfattarna en god bild av vilka värden som står på spel och vilka risker som finns förknippade med verksamheten. Det är därför viktigt med en riktig värdering av tillgångar och skulder. Det bör finnas en lättillgänglig överblick över statens tillgångar och skulder så att stora värden och risker kan identifieras. Inte bara skulder och räntebetalningar är viktiga ingångsvärden för den långsiktiga avvägningen av finanspolitiken. Även balansräkningens tillgångssida och kapitalinkomsterna är viktig information i sammanhanget. Det finns risker i den statliga balansräkningen som kan komma att påverka värdet på tillgångarna men också leda till ett sämre kapitalnetto. Det är viktigt med en analys av vilka risker som återfinns i balansräkningen och vilka konsekvenser som dessa kan få för statens intäkter och utgifter. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3Regeringens uppföljning av finansiella tillgångar och skulder Regeringens uppföljning av statens finansiella tillgångar och skulder sker huvudsakligen i tre olika typer av dokument: de ekonomiska propositionerna som kommer varje , årsredovisningen för staten och i en särskild redogörelse till om statens ägande i bolag. Nedan presenteras en kortfattad analys av regeringens uppföljning i de olika underlagen. I de ekonomiska propositionerna finns normalt ett avsnitt med rubriken Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskulden. Sedan budgetpropositionen har den del av avsnittet som avhandlar den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen utformats på ett likartat sätt. I analysen här utgår vi i första hand från den uppföljning som presenterades ekonomiska vårproposition.24 Det är tydligt att regeringens uppföljning i huvudsak syftar till att belysa hur den finansiella ställningen kommer att påverkas av det förväntade budgetutfallet och den prognostiserade ekonomiska utvecklingen.25 Det är också tydligt att förändringar av balansräkningens skuldsida anses som särskilt intressanta att lyfta fram i analysen. Tyngdpunkten i uppföljningen berör den offentliga sektorns finansiella ställning samt hur den fördelar sig mellan staten, kommuner och pensionssystemet. I avsnittet redovisas också statsskulden och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld.26 Alla förmögenhets- och skuldbegrepp redovisas i andelar av BNP, se figur 3.1. 2014/15:100, avsnitt 8, s. 175–178. 25Bilden bekräftas av , intervju . 26Även kallad Maastrichtskulden. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED?