rir · H3B517 · 2015-07-02 00:00:00 — Enligt forskarna visar resultaten att etableringsreformen har haft en lika stor effekt som de tidigare kommunala integrationsåtgärderna på de nyanländas sannolikhet att vara sysselsatta, på lönenivån och på deltagandet i reguljär utbildning ett till efter ankomsten, trots att kostnaderna för etableringsreformens genomförande varit högre. I rapporten framhålls dock att det hade gått mindre än reformen genomfördes när utfallen mellan de två systemen mättes och att forskarna har jämfört ett inarbetat system med ett nytt som har haft påtagliga barnsjukdomar.135 3.4.3Risk för ökat utanförskap När statens insatser för etablering och integration inte fungerar på ett effektivt sätt ökar risken för utanförskap för allt större grupper. Detta kan i sin tur leda till betydande kostnader för såväl enskilda individer som samhället som helhet. Antalet så kallade utanförskapsområden har ökat kraftigt . Det finns 155 kommun- och stadsdelar i 50 kommuner runt om i landet 133Förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin; förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program; förordning (2007:813) om jobbgarantin för ungdomar. 134Arbetsförmedlingen (2014a) s. 72. 135Andersson , P., Wennebo Lanninger, A. & , M. (2015) Etableringsreformens första år – en första utvärdering. , s. 30 f. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? som definieras som särskilt utsatta. Tre fjärdedelar av de boende i dessa områden har utländsk bakgrund och många är lågutbildade. Högst andel invånare i utanförskapsområden finns i , och Botkyrka.136 Det skiljer i sysselsättningsgrad mellan de socioekonomiskt mest utsatta stadsdelarna och landet som helhet. Skillnaden i gymnasiebehörighet är och även när det gäller andelen invånare med långvarigt försörjningsstöd är skillnaderna stora.137 Olika regeringar har genomfört satsningar inom så kallat urbant utvecklingsarbete (tidigare urban utvecklingspolitik). har som ett led i arbetet med slutrapporten gjort en särskild undersökning av det utvecklingsarbetet. Studien visar på svårigheterna med att genom kortsiktiga riktade statliga insatser försöka lösa betydande samhällsproblem som har sin grund i den generella utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken. Även om stödet till lokalt utvecklingsarbete i de berörda stadsdelarna i många fall har varit värdefullt så har det endast haft en marginell effekt för att öka förvärvsfrekvensen, minska det långvariga försörjningsstödet och öka gymnasiebehörigheten. Svårigheterna för många ungdomar att uppnå gymnasiebehörighet samt upplevd otrygghet och social oro bland boende i dessa områden är två stora utmaningar i det fortsatta arbetet. undersökning visar också att statens insatser präglas av kortsiktighet i styrning och uppföljning och att det finns organisatoriska utmaningar när myndigheter saknar lokal närvaro i vissa kommuner och stadsdelar och inte arbetar områdesbaserat. Närmare 80 000 personer var inskrivna i mottagningssystem , varav ungefär två tredjedelar i ABO och knappt en tredjedel i EBO. I första hand är det tillgången på bostäder som styr var de i ABO hamnar. tar inte någon särskild hänsyn till arbetsmarknadsläge eller liknande. Asylsökande har rätt till grundläggande information om hur samhället fungerar samt vilka rättigheter och skyldigheter man har, oavsett om man får stanna i eller inte. Endast hälften av de personer som är inskrivna i mottagningssystem tar del av den grundläggande 136Folkpartiet (2014) Utanförskapets karta – en lägesbild av utvecklingen –2012, s. 18–19. 137Arbetsmarknadsdepartementet (Integration), (). Regeringens definition av ett utanförskapsområde är att det har en befolkningsmängd på minst 4 000 personer, en förvärvsfrekvens som är lägre än , ett långvarigt försörjningsstöd på och en gymnasiebehörighet lägre än . 2011/12:1, utgiftsområde 13. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION samhällsinformation som ska tillhandahållas. Det är också mycket få asylsökande som deltar i etableringsförebredande insatser som till exempel undervisning i svenska eller praktik. Allt fler nyanlända som beviljats uppehållstillstånd blir kvar i boende utan möjlighet att påbörja sin etablering. gällde detta drygt 11 000 personer. Enligt prognosen kommer antalet att vara över 13 000 personer 2015 och drygt 17 000 personer 2016. Enligt prognoser kommer antalet kommunmottagna att ungefärligen uppgå till 53 000 personer 2015 och 82 000 personer 2016. ordnade av de nyanlända (inklusive direktinresta anhöriga) eget boende, fick sin kommunplats genom Arbetsförmedlingen medan var kvotflyktingar. Av tidigare granskningar framgår att processen för att ta fram anvisningsbara kommunplatser har svaga styreffekter för utfallet. Processen omfattar endast en mindre del () av de kommunmottagna. När kommunens åtagande för mottagandet fastställs (kommuntalen) är det huvudsakligen tillgången till bostäder som styr, inte arbetsmarknadssituationen. har gett konsultföretaget i uppdrag att belysa hur nyanlända fördelar sig över landet i förhållande till bland annat arbetsmarknadsläget i mottagande kommuner. Av denna analys framgår att storstadskommuner och så kallade täta kommuner nära en större stad relativt sett tar emot allt färre nyanlända medan det omvända gäller för övriga kommunkategorier, framför allt landsbygdskommuner. har sysselsättningstillväxten varit starkt koncentrerad till just storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. Av undersökningen framgår vidare att de nyanländas etablering är betydligt bättre i storstadskommuner jämfört med i övriga kommunkategorier. Med hjälp av räkneexempel illustreras att de nyanländas etablering skulle öka om mottagandet i ökad utsträckning kom till stånd i kommuner med sysselsättningstillväxt, det vill säga framför allt storstadskommuner. Dock kan konstateras att bostadsbristen är särskilt kännbar i kommuner med god sysselsättningstillväxt och därmed goda förutsättningar för de I relation till folkökningen är bostadsbyggandet lägst i storstadskommunerna. Arbetsförmedlingen följer upp de nyanländas status 90, efter etableringsperiodens slut. Vid den senaste uppföljningen hade drygt 15 700 personer som haft en etableringsplan lämnat etableringsuppdraget. Knappt var tredje person () som lämnade etableringsuppdraget NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? 2014 arbetade eller studerade efter utskrivning medan hade ett arbete utan stöd. efter avslutad etableringsplan hade ett arbete utan stöd. När det gäller arbetsmarknadsetablering, med eller utan anställningsstöd, är utfallet sämre för kvinnor än för män. Däremot studerar nyanlända kvinnor i något större utsträckning än män efter utskrivning från etableringsuppdraget. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4 Statens styrning i ett systemperspektiv Syftet med detta kapitel är att belysa om staten har skapat ett ändamålsenligt system för ansvariga aktörer att utföra sina uppgifter inom Det handlar bland annat om roll- och ansvarsfördelning samt förutsättningar för samverkan. Vidare behandlas översiktligt resurstilldelning och regeringens löpande styrning inom området. 4.1Regeringens styrning och uppföljning Inom många områden handlar statens insatser främst om att skapa förutsättningar för andra organisationer att agera inom vissa ramar och mot vissa mål. Det gäller framför allt regeringen men även dess myndigheter som i allt större utsträckning beställer och upphandlar eller ålägger andra aktörer att tillhandahålla vissa tjänster eller viss verksamhet. Regeringen har ett ansvar för att styra riket och se till att den statliga verksamheten bedrivs effektivt och med god hushållning. Mot ovanstående bakgrund anser att regeringen har ansvar för att på ett ändamålsenligt sätt lägga fast den politiska inriktningen, det vill säga bestämma målen för verksamheten samt att åtminstone på ett övergripande plan ange hur verksamheten förväntas leda fram till målen (policyteori) organisera och ange ramarna för arbetet, det vill säga att skapa ett system för politikens genomförande genom att bestämma arbets- och ansvarsfördelning samt processer med mera sköta den löpande styrningen, det vill säga ge uppdrag, anslå medel, hantera uppkomna situationer, bedriva löpande uppföljning med mera följa upp och utvärdera verksamheten samt på basis av genomförd kunskapsinhämtning löpande styra och ompröva eller justera verksamheten rapportera om verksamheten och dess resultat till sina uppdragsgivare, det vill säga till riksdag och medborgare. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Etableringsreformen innebar flera stora förändringar av svensk integrationspolitik. Vid genomförandet ansågs reformen vara den största förändringen av politikområdet på 25 år.138 Målen för integrationspolitiken låg däremot i allt väsentligt fast.139 Utifrån en kritik att målen inte hade nåtts syftade reformen till att förändra förutsättningarna för såväl myndigheter och privata aktörer som för de nyanlända själva. Etableringsreformen kan på så vis i hög grad betraktas som en organisationsreform.140 Den innebar framför allt en förändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Genom att Arbetsförmedlingen övertog det övergripande ansvaret från kommunerna skulle fokus på etablering på arbetsmarknaden stärkas samt likvärdigheten mellan olika delar av landet förbättras.141 Reformen innebar även ett ökat inslag av upphandlingslösningar. Detta markerade ett skifte i svensk integrationspolitik, som tidigare lagt en större tyngdpunkt vid en mjukare styrning där förhandling, överenskommelser och normbildning hade utgjort viktiga styrmedel för staten.142 Den nya styrningslogiken kom främst till uttryck genom utformandet av den nya tjänsten etableringslots, för vilka en ny marknad skapades utifrån lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Införandet av etableringslotsarna avsågs leda till att insatserna i större utsträckning skulle anpassas till individens behov genom att den nyanlända själv skulle välja lots på en fri marknad.143 Systemet med etableringslotsar skulle även stimulera framtagandet av nya, innovativa metoder som i sin tur skulle innebära att nyanlända snabbare skulle kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Utöver etableringslotsarna innebar Arbetsförmedlingens övertagande av ansvaret för nyanländas etablering från kommunerna även ett ökat inslag av privata aktörer. har andelen kompletterande aktörer som upphandlas av Arbetsförmedlingen ökat kraftigt. Under loppet av ökade antalet upphandlingar, och således även kostnaderna, från att 2008 Nyanlända behöver mer än en klapp på huvudet, , . 139De av beslutade integrationspolitiska målen är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1 utgiftsområde 13, s. 14, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 140Qvist, M. (2013) Hur kan samverkan utvecklas för effektivare integrationsinsatser? Delrapport i utvärderingen av myndigheternas genomförande av etableringsreformen i . REMESO, , s. 4 f. 142Qvist, M. (2012) Styrning av lokala integrationsprogram. Studies in Arts and Science no 562, s. 104–106. 2009/10:60, s. 35. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION ha uppgått till till . Sammanlagt har Arbetsförmedlingen 2008–2014 upphandlat kompletterande arbetsförmedlingstjänster för från kompletterande aktörer. Tabell 4.1 Arbetsförmedlingens kostnader för upphandling –2014 () Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar 2009–2014. Not: Uppgifterna avser Arbetsförmedlingens kostnader för köp av tjänster från kompletterande aktörer (för deltagare inom och utanför etableringsuppdraget) och etableringslotsar. Kostnaderna för etableringslotsar har endast utgjort en mindre del av de totala kostnaderna. Med etableringsreformen kom dessa tjänster att i många fall ersätta tjänster som kommunerna tidigare tillhandahållit i egen regi. 4.1.2Övergripande arbets- och ansvarsfördelning har tre departement (, och ) det huvudsakliga ansvaret för att genomföra av regeringens politik för migration och integration, inklusive etablering av nyanlända. för frågor om utbildning i svenska för invandrare och samhällsorientering. Som en del av regeringens tvärsektoriella styrning har det också tillsatts en statssekreterargrupp för mottagande och etablering. Arbetsförmedlingen ska samordna insatserna inom ramen för etableringsuppdraget och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.144 Vid sidan av det specifika ansvaret gentemot de nyanlända inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen enligt sin instruktion också ett generellt ansvar för att alla nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.145 Länsstyrelserna ska främja samverkan mellan berörda kommuner och samt myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för Även kommunerna har en central roll. De har ansvar för tillgång till bostäder, sfi, samhällsorientering, den kommunala vuxenutbildningen och de arbetssökandes barn och ungdomar. 1443 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 1456 § lagen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 6 a § i samma förordning innehåller motsvarande bestämmelser avseende personer som omfattas av etableringsuppdraget. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Arbetsförmedlingen tecknar avtal med privata utförare och organisationer om olika insatser i syfte att öka den nyanländas möjligheter på arbetsmarknaden. Det handlar bland annat om stödjande aktiviteter, utbildningar, kartläggningsinsatser och valideringar. Folkhögskolor och kommuner erbjuder också vuxenutbildning och validering av kunskaper. Universitets- och högskolerådet har ansvar för bedömning av utländsk utbildning. Myndigheten för har i uppdrag att samordna och stödja en nationell struktur för validering. Även och har viktiga uppdrag i form av folkbokföring och personnummer, id-kort, utbetalningar av etableringsersättning samt eventuella tilläggsersättningar för barn och bostad och andra socialförsäkringsförmåner. Landstingen är också en viktig aktör för att tillgodose individens behov av hälso- och sjukvård, rehabilitering och underlag för bedömning av prestationsförmåga. 4.1.3Regeringens löpande styrning och uppföljning inom området Etableringsreformen trädde i kraft . har regeringen vidtagit respektive föreslagit ett flertal åtgärder, bland annat i syfte att uppnå etableringsreformens målsättning om snabbare etablering på arbetsmarknaden och ett bättre tillvaratagande av nyanländas kompetens. Bland annat kan följande lyftas fram: Krav på nyanlända att acceptera lämpligt arbete. Rätten till etableringsplan och etableringsersättning ska under vissa förutsättningar upphöra för den som utan godtagbara skäl tackar nej till erbjudet lämpligt arbete. Bibehållen etableringsersättning vid arbete. För att ytterligare minska marginaleffekterna togs avräkningen på etableringstillägg och bostadsersättning bort för den som har inkomst av arbete. Rätt för folkhögskolor att tillhandahålla särskilda utbildningar. I syfte att införa fler målgruppsanpassade insatser för nyanlända, särskilt personer med kort utbildningsbakgrund, gavs folkhögskolor rätt att ta fram särskilt utformade utbildningar för målgruppen. Det handlar bland annat om sammanhållna utbildningar med svenska språket samt orienterande och arbetsförberedande insatser. Förlängd etableringstid för föräldralediga på deltid. För att stärka jämställdheten och förbättra utrikes födda kvinnors möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden ska nyanlända som är föräldralediga på deltid kunna få sin etableringsplan förlängd med högst så att den effektiva tiden motsvarar maximalt heltidsinsatser.146 2013/14:104. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I linje med Statskontorets utvärdering av myndigheternas genomförande av etableringsreformen147 deklarerade regeringen att man skulle se över möjligheten att utveckla statistiken över nyanländas frånvaro och dess orsaker. Ändrad starttid för etableringsplanen. I syfte att få en effektiv och sammanhållen etableringstid flyttades startpunkten för etableringsplanen fram för nyanlända i anläggningsboende till dess att de blivit mottagna i en kommun.148 Utvidgad målgrupp för etableringsuppdraget. Regeringen föreslog att den tid inom vilken en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd skulle förlängas från två till från det att anknytningspersonen togs emot i en kommun. beslutade i enlighet med regeringens förslag.149 Praktiskt basår och arbetsträning. För att stärka fokus på arbetsmarknaden i etableringsprocessen har regeringen infört två målgruppsanpassade insatser med koppling till arbetslivet. Uppföljning sker framför allt genom myndigheternas redovisning av sin verksamhet i årsredovisningen, verksamhets- och kostnadsprognoser samt i dialogen mellan regeringen och myndighetsledningen. Antalet uppdrag och återrapporteringskrav kring etablering och integration har ökat sedan etableringsreformen trädde i kraft . Flera uppdrag kring kartläggning, systemanalys och samverkan har getts till myndigheterna, vilka även själva har tagit initiativ till interna uppdrag och pilotprojekt i syfte att lösa de utmaningar som finns. gav regeringen () i uppdrag att genomföra en systemanalys från ansökan om asyl till bosättning eller återvändande.150 I slutrapporten, som kom , lämnades förslag till förbättringar för att ta ett samlat grepp om migrantprocessen.151 Flera myndigheter har även medverkat i ett annat myndighetsgemensamt samverkansuppdrag kring en övergripande kartläggning av pågående utvecklingsinsatser.152 147Statskontoret (2012:22) Etableringen av nyanlända. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen. 2012/13:188 Permanent utvidgad målgrupp för etableringslagen (prop. 2012/13:188, bet. 2013/14:AU1, rskr. 2013/14:110. 150Regeringsbeslut (Ju2013/8626/SIM), . Förutom har även Arbetsförmedlingen, , Kriminalvården, länsstyrelserna, , Kommuner och Landsting, och deltagit. 151Migrationsverket (2013a) Asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrån en systemansats. 152Migrationsverket (2013b) Att arbeta tillsammans – redovisning av samverkansuppdraget mellan myndigheter i processen från ansökan till etablering med egen försörjning alternativt återvändande. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Förutom samverkansuppdrag till myndigheterna tillsatte regeringen även två nationella samordnare med syfte att få kommunerna att ta emot fler nyanlända. Samordnarna, som avslutade sitt uppdrag , har fört en dialog med länsstyrelser och kommuner om insatser för ett ökat mottagande.153 Förutom myndighetsdialogen anordnar även årliga så kallade stormöten om etableringsuppdraget med ansvariga myndigheter. 4.1.4Statens utgifter för migration och integration Av tabell 4.2 nedan framgår hur statens direkta utgifter utvecklas mellan åren 2012 (utfall) till 2016 (beräknat). Som framgår har utgifterna mer än fördubblats . Tabell 4.2 Utgiftsutveckling för utgiftsområdena 8 Migration och 13 Integration (exklusive diskriminering och jämställdhet), Totalt för utgiftsområde 8 Totalt för utgiftsområde 13 1:4 Ersättning till lotsar och insatser för vissa UO 14 1:1 Arbetsförmedlingens Total för UO 8, 13 samt delar av 14 Källa: Budgetpropositionerna , vårändringsbudget , ekonomiska vårproposition samt Arbetsförmedlingens årsredovisningar , 2013 och 2014 samt regleringsbrev . 153De nationella samordnarna var kommunalråden , , . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Arbetsförmedlingen har det samordnande ansvaret för insatserna för nyanländas etablering. Förutom att etableringsplaner ska upprättas i samverkan med de nyanlända ska myndigheten även upphandla eller i egen regi tillhandahålla många av de insatser som nyanlända deltar i under sin etableringsperiod. Arbetsförmedlingen ska också vara pådrivande när det gäller att samordna olika aktörers insatser för de nyanländas etablering. 4.2.1Organisation och intern styrning Arbetsförmedlingens arbete inom ramen för etableringsuppdraget är i hög grad reglerat av lagar, förordningar och föreskrifter. Regeringen kan därtill styra verksamhetens inriktning genom att ange mål, uppdrag och finansiella villkor utifrån vilka myndigheten fattar beslut om interna riktlinjer för verksamheten. En genomgående iakttagelse från flera av tidigare granskningar är att samverkan och samarbetet har försvårats av Arbetsförmedlingens arbetssätt och organisation. Det har i samband med intervjuer framförts kritik mot att Arbetsförmedlingen har haft en centraliserad och detaljstyrd organisation, vilket försvårat ett lokalt anpassat arbetssätt samt möjligheterna att etablera en välfungerande samverkan på regional och lokal nivå. Flera kommuner har framfört att det är svårt att veta vilken nivå av myndigheten de ska vända sig till, att kontaktpersoner ofta byts ut eller att kontakter tas men att dessa sedan inte följts upp av Arbetsförmedlingen.154 Regeringen har deklarerat att styrningen av Arbetsförmedlingen ska bli mindre detaljstyrd, för att myndigheten i större utsträckning själv ska kunna bestämma hur dess mål ska nås. Som ett led i detta har uppdragen till myndigheten i regleringsbrevet i stort sett halverats i förhållande till 2014.155 Arbetsförmedlingen genomgår stora organisatoriska förändringar, vilka syftar till att minska centralstyrningen inom myndigheten och utöka den lokala och regionala anpassningsförmågan. Tanken är att marknadsområdeschefer, enhetschefer och enskilda handläggare ska ges ett större handlingsutrymme och mandat. Möjliga förändringar som ses över gäller utformningen av myndighetens it- stöd samt en eventuell renodling av de insatser som erbjuds de arbetssökande. Syftet är att underlätta arbetet för myndighetens handläggare, eftersom 154Riksrevisionen (2014:11). 155Regeringsbeslut () Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen, . NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? insatserna kan vara svåra att förstå och hantera. Som en del av förändringsarbetet har även myndighetens regionala indelning förändrats. Den tidigare indelningen av marknadsområden har setts över och en ny regional indelning har skapats, där verksamheten organiseras utifrån tre regioner som i sin tur består av elva så kallade marknadsområden.156 Ett exempel är som var indelat i tre olika marknadsområden men som kommer att utgöra ett område. Syftet är att den nya indelningen ska leda till ett effektivare arbetssätt och bättre samverkan med andra myndigheter och kommuner samt öka förutsättningarna för en bättre matchning mellan arbetssökande och arbetsgivare.157 Hur etableringsuppdraget är organiserat inom respektive marknadsområde varierar. Etableringsuppdraget kan vara samlat på ett eller flera lokala arbetsförmedlingskontor medan det på andra håll kan finnas arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget på samtliga lokalkontor. Av de som Arbetsförmedlingen tilldelades 2014 för ersättningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare använde myndigheten drygt 1,7 miljarder kronor.158 Motsvarande användning 2013 var av tilldelade knappt 1,8 miljarder kronor.159 Dessa medel används för bland annat kostnader för program och övriga insatser för personer som omfattas av etableringslagen. Det utgående överföringsbeloppet, det vill säga den summa som Arbetsförmedlingen inte använde för avsedda ändamål, uppgick därmed till 2014.160 Motsvarande summa 2013 var . inte använde av tilldelade medel 2013 och 2014 beror, enligt myndigheten, på att många av de tidiga insatserna i etableringsuppdraget inte innebär någon belastning på anslaget för programmedel förrän in i etableringsplanen. Eftersom lotsverksamheten bygger på en rättighetslagstiftning och dess kostnader utgör en stor andel () av det totala anslaget ansåg sig 156De tre regionerna är Region , och Region . De elva marknadsområdena är tio geografiskt indelade områden och ett nationellt områden. Hämtat från Arbetsförmedlingens organisationsskiss, . 157Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen, .