rir · H3B59 · 2015-05-13 00:00:00 — Det är viktigt för förtroendet för offentliga finanser att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet, transparens och förutsägbarhet. rekommenderar därför att övergångseffekters belastning på anslag regleras principiellt för att undvika ad hoc-mässig hantering. 2.5Bruten ansvarskedja – myndigheter med delade ansvar Inom staten förekommer det att myndigheter delar ansvar för utbetalningar, åtaganden och redovisning med andra myndigheter. Regeringen kan välja att lägga förvaltnings-, redovisnings- och utbetalningsansvar på en eller flera GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Uppdelningen av ansvar från beslut – utbetalning – redovisning, så kallad bruten ansvarskedja, kan medföra negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning om inte ansvarsfördelningen är tydlig för alla parter och informationsflödet mellan parterna är reglerat och formaliserat. avrapporterades problem kopplade till regeringens beslut om kapitaltillskott på ca till Europeiska investeringsbanken. Där ansvarade för utbetalningen medan den myndighet som ansvarar för redovisningen av statens aktieinnehav, Kammarkollegiet, inte noterade att innehavet hade förändrats. har det under löpande granskning av ÅRS noterats att utbetalningar gjorts till utvecklingsbankerna och under . Eventuell värdeförändring på dessa innehav övervägdes inte av den redovisande myndigheten då dessa innehav inte redovisas överhuvudtaget. Efter detta har det vid revisionen av Kammarkollegiet samt arbetet med upprättandet av ÅRS framkommit ytterligare innehav i organisationer som inte redovisats med något värde. Dessa är innehaven i och . i not 27 (sidan 209) i ÅRS. Det framgår vidare i noten att värdet på dessa innehav ska utredas . bedömning är att det ackumulerade värdet på dessa fyra innehav inte påverkar den samlade bedömningen. Det finns i de flesta fall helt goda skäl till att uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. krävs samverkan mellan myndigheter för att på ett effektivt sätt nå de mål som är uppsatta för det statliga åtagandet. Det är dock viktigt att uppmärksamma de risker som är förknippade med delat ansvar samt vidta åtgärder för att förebygga dessa risker. rekommenderar återigen regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för åtaganden där det förekommer delat ansvar mellan myndigheter. rekommenderar vidare regeringen att säkerställa fullständigheten samt värdet av statens innehav i aktier och andelar. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2014 Uppföljningen av de budgetpolitiska målen, det vill säga överskottsmålet och utgiftstaket, i Årsredovisning för staten 2014 är bakåtblickande, medan den uppföljning som görs i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen är framåtblickande. Uppföljningen i dessa två ekonomiska propositioner är således mer till underlag för utformningen av kommande års finanspolitik, medan den bakåtblickande uppföljningen i årsredovisningen utgör en utvärdering av hur väl målen har nåtts. utgångspunkt för granskningen av regeringens bakåtblickande uppföljning är att den, precis som årsredovisningen i övrigt, ska ge ett underlag för kontroll och uppföljning av de beslut som fattat om statens budget samt utgöra en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. 3.1Regeringens uppföljning av överskottsmålet Regeringen väljer att i Årsredovisning för staten 2014 stämma av det finansiella sparandet i offentlig sektor mot överskottsmålet genom att använda det finansiella sparandet, ett genomsnitt för sparandet över , det vill säga , och det strukturella sparandet.6 Tabell 3.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för bakåtblickande avstämning mot överskottsmålet –0,7 –0,1 –0,9 –1,4 –1,9 –0,5 –0,9 Källa: Årsredovisning för staten 2014. 6Strukturellt sparande är en uppskattning av vad det finansiella sparandet i offentlig sektor vore vid ett normalt konjunkturläge och utan engångseffekter. Det vill säga, skillnaden mellan strukturellt och finansiellt sparande ett enskilt år är den uppskattade konjunkturella effekten på de offentliga finanserna. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 Regeringen konstaterar att det finansiella sparandet uppgick till –1,av BNP 2014 och att det genomsnittliga sparandet –2014 är . Regeringen påpekar att såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet har försämrats avsevärt och att det strukturella sparandet låg under målnivån 2014. Regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen är att det finansiella sparandet tydligt avvek från den målsatta nivån. Vidare hänvisar regeringen till den ekonomiska vårpropositionen för en bedömning om hur en återgång till målet ska ske. 3.2Riksrevisionens iakttagelser om uppföljningen av överskottsmålet Regeringen anger i Årsredovisning för staten 2014 att det är viktigt att det finns tydliga principer för hur målet för den offentliga sektorns sparande följs upp, och att uppföljningen är transparent.7 Det påpekas också att det kan uppstå problem med en alltför mekanisk tillämpning av indikatorerna för sparandet. instämmer i dessa utgångspunkter för uppföljningen av överskottsmålet men menar att det finns brister i regeringens uppföljning i årsredovisningen. 3.2.1Valet av indikatorer varierar mellan åren De indikatorer som regeringen använder för att stämma av sparandet mot målet har varierat mellan de senaste årens årsredovisningar utan att valen av indikatorer har kommenterats. I tabell 3.2 och 3.3 nedan visas de indikatorer som användes av regeringen i Årsredovisning för staten 2013 respektive 2012. Tabell 3.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för den offentliga sektorns sparande i Årsredovisning för staten 2013 –1,3 –1,0 –0,7 –1,3 –1,4 –0,8 –0,8 –6,5 –3,0 –1,4 –2,3 –2,9 –1,3 Källa: Årsredovisning för staten 2013. Årsredovisning för staten 2014, s. 28 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 3.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för den offentliga sektorns sparande i Årsredovisning för staten 2012 –1,5 –1,3 –1,0 –0,7 –0,8 –0,2 –0,5 –0,8 –1,4 –0,7 –0,8 –6,7 –3,1 –1,3 –2,2 –0,3 –0,7 –0,9 –1,0 –1,2 –0,5 –0,9 –1,0 –1,1 Källa: Årsredovisning för staten 2012. I Årsredovisning för staten 2014 använder sig regeringen, som visats ovan, av två indikatorer, nämligen det bakåtblickande tioårssnittet och det strukturella sparandet. Regeringen kommenterar inte i årsredovisningen vad som har föranlett bytet av uppföljningsmetod. Det gör det inte heller möjligt för att bedöma regeringens motiv för detta byte. Att byta indikatorer utan att vidare kommentera varför denna förändring genomförts, kan knappast sägas vara förenligt med regeringens uttalande om att det ska finnas tydliga principer för uppföljningen av överskottsmålet. 3.2.2Ingen jämförelse av måluppfyllelsen med prognosen i budgetpropositionen Skrivningar och prognoser i budgetpropositionen för verksamhetsåret borde vara en naturlig utgångspunkt för redovisningen i årsredovisningen, då denna ska utgöra ett underlag för i dess uppföljning av budgetbeslutet. I budgetpropositionen skrev regeringen att det tioåriga bakåtblickande genomsnittet för det finansiella sparandet var i linje med överskottsmålet –2012 om man tar hänsyn till konjunkturen, och att det inte finns några systematiska avvikelser i finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver.8 Budgetpropositionen , prop 2013/14:1, s. 183. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 Denna slutsats står i bjärt kontrast till regeringens bedömning i årsredovisningen , där det konstateras att en samlad bedömning av måluppfyllelsen visar att det finansiella sparandet avvek tydligt från den målsatta nivån.9 Regeringen ger dock ingen närmare förklaring till eller analys av vad som har förändrats sedan budgetpropositionen lades och som skulle kunna ha föranlett förändringen i bedömning av måluppfyllelsen. En jämförelse med kommentarer om budgetpropositionen skulle ha bidragit till uppföljningens transparens och konsistens mellan åren. Därutöver kan konstatera att regeringen visserligen redovisar effekterna av omläggningen av nationalräkenskaperna till ENS 2010 på det finansiella sparandet 2014, men effekterna på finansiellt sparande och bedömningen av det strukturella sparandet 2004–2014 rapporteras inte Om man jämför utfallen i tabell 3.1 och 3.2 kan man konstatera att även tidigare års utfall har reviderats, i vissa fall kraftigt. Utan någon redogörelse av effekterna av NR-omläggningen försvåras jämförelsen med budgetpropositionens prognoser ytterligare. 3.2.3Förändringar i det finansiella sparandet i den offentliga sektorns delsektorer analyseras inte I årsredovisningen redovisar regeringen utfallet för det finansiella sparandet 2014 i den offentliga sektorns delsektorer: staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Däremot lämnas ingen information om dessa sektorer när det tioåriga bakåtblickande genomsnittet analyseras i uppföljningen av överskottsmålet. Som figur 3.1 visar är det framför allt det finansiella sparandet i staten som har minskat under lågkonjunkturen, men även sparandet i ålderspensionssystemet har minskat. Dessutom menar de flesta bedömare, inklusive regeringen i vårpropositionen, att de överskott som genererades inom pensionssystemet inte kommer att kunna upprätthållas framöver. Tillämpningen av ett bakåtblickande tioårssnitt ställer därmed stora krav på förbättringar vad gäller den statliga sektorns finansiella sparande framgent om medelvärdet för offentlig sektor ska återbringas till Staten måste således kompensera dels för nuvarande statliga underskott och dels för att det finansiella sparandet i pensionssystemet väntas minska. Årsredovisning för staten 2014, s. 29. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 3.1 Det finansiella sparandet i offentlig sektor 1997–2014 Tillbakablickande medelvärde 10 år Anm. För att öka jämförbarheten har det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet och staten justerats för de överföringar som gjorts 1999, 2000 och 2001 i samband med omläggningen av pensionssystemet. Källa: , egna beräkningar. 3.2.4 Ingen avstämning av konjunkturläget Regeringen lämnar ingen redogörelse för konjunkturläget i Årsredovisning för staten 2014. I tidigare årsredovisningar har det så kallade BNP-gapet, det vill säga den bedömda avvikelsen av produktionen mot nivån som skulle ha gällt vid fullt resursutnyttjande, redovisats. uttryckt som ett genomsnitt över konjunkturcykeln och regeringen refererar till det strukturella sparandet, som ska avspegla vad sparandet skulle ha varit vid fullt resursutnyttjande, är BNP-gapet en väsentlig information för att kunna bedöma såväl måluppfyllelsen som regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen. Därtill är det förenligt med det finanspolitiska ramverket, så som det är beskrivet av regeringen i skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken, att tillfälligt avvika från överskottsmålet för att motverka en konjunkturnedgång. En redovisning av konjunkturläget och motiveringar till eventuella avvikelser är därför inte oväsentlig information Sådana motiveringar bör inkludera de bakomliggande motiven till överskottsmålet, vilka handlar om långsiktigt hållbara finanser och upprätthållandet av en god finansiell beredskap. Det senare ska säkerställa att en uthållig och effektiv stabiliseringspolitik kan föras även vid kraftiga och långvariga lågkonjunkturer. Det är därför troligt att den långa lågkonjunkturen TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 väl motiverar ett temporärt avsteg från överskottsmålet utan att det hotar de bakomliggande motiven till målet. Långa perioder med hög arbetslöshet riskerar att driva upp andelen långtidsarbetslösa, vilket skadar ekonomins långsiktiga produktionskapacitet och därmed även den långsiktiga finansiella ställningen för staten. Hur det finanspolitiska utfallet har påverkat, och kan komma att påverka, faktorer som har väsentlig betydelse för de bakomliggande motiven till överskottsmålet diskuteras inte i regeringens uppföljning i Årsredovisning för staten 2014. 3.3Regeringens uppföljning av utgiftstaket Regeringen poängterar i Årsredovisning för staten 2014 att utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som bland annat syftar till att vara en övergripande restriktion i budgetprocessen och förhindra att tillfälliga inkomstökningar används som grund för att fatta beslut om varaktiga utgiftshöjningar. Utgiftstaket ska därigenom också bidra till bättre förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Regeringen redovisar i uppföljningen av utgiftstaket att utgifterna, vilka omfattar utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, underskred taket med , eller av utgiftstaket. När utgiftstaket först föreslogs 2011 var budgeteringsmarginalen , eller . Det betyder att budgeteringsmarginalen har krympt med sedan utgiftstaket fastställdes, med hänsyn taget till tekniska justeringar.10 Regeringen visar hur den ursprungliga budgeteringsmarginalen har använts i form av reformer eller andra omständigheter som lett till högre utgifter jämfört med prognosen i budgetpropositionen 2011. av den ursprungliga budgeteringsmarginalen har använts till utgiftsökande reformer, bland annat inom arbetsmarknadspolitiken. av den ursprungliga marginalen har förbrukats till följd av volymförändringar såsom större antal personer med sjuk- och rehabiliteringspenning och fler inskrivna asylsökande, jämfört med regeringens prognoser i tidigare budgetpropositioner. Trots successivt försämrat konjunkturläge ledde övriga makroekonomiska förändringar till minskad press på budgeteringsmarginalen. Detta förklaras främst av att nedreviderade inkomstindex och balansindex innebar lägre utgifter i Även reviderad pris- och löneomräkning bidrog positivt 10Tekniska justeringar av utgiftstaket görs i budgetpropositionerna så gott som . För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den budgetförändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Utöver detta ledde så kallade övriga faktorer enligt regeringen till att budgeteringsmarginalen blev mindre. 3.4Riksrevisionens iakttagelser om utgiftstaket Regeringen redovisar i Årsredovisning för staten 2014 de tekniska justeringar som skett av det utgiftstak som beslutades av 2011 och hur budgeteringsmarginalen har använts till reformer och andra omvärldsförändringar . Liksom föregående år framgår det inte av texten att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen använts till utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. förändring går att verifiera, men fördelningen på effekter av politiska beslut, volymförändringar och övriga makroekonomiska förändringar m.m. förutsätter att regeringens beräkningsmodeller ger en korrekt bild av verkligheten. Att så inte är fallet illustreras av att av budgeteringsmarginalens användning förklaras av en övrigt-post. Denna post är i själva verket en oförklarad residual, vilket inte tydligt framgår av regeringens redovisning. Det står dock klart att utgiftstaket inte överskreds 2014. kan konstatera att den återstående budgeteringsmarginalen 2014 blev betydligt mindre än vad som varit fallet . har tidigare påpekat att de stora budgeteringsmarginaler som uppstod 2011–2012 medförde att utgiftstaket då inte innebar någon reell Den lägre budgeteringsmarginalen, till följd av en begränsad nominell ökning av utgiftstaket , har på så sätt medfört att taket nu utgör en starkare begränsning än tidigare och därför ger bättre förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Regeringen redovisar emellertid inte någon uppföljning av hur utgiftstaket eller nivån på de av utgiftstaket begränsade utgifterna har bidragit till förutsättningen att uppnå överskottsmålet, vilket enligt regeringen är ett av syftena med utgiftstaket. Uppföljningen av överskottsmålet har förbättrats och tydliggjorts och i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen skriver regeringen utan förbehåll att det finansiella sparandet tydligt avvek från den målsatta nivån. instämmer i att det finansiella sparandet avviker från den målsatta nivån om av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Detta utfall skiljer sig emellertid anmärkningsvärt från den bedömning regeringen gjorde i budgetpropositionen . Där visade den bakåtblickande analysen av måluppfyllelsen att det inte fanns några TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 systematiska avvikelser i finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver. Givet denna kontrast borde regeringen utveckla orsakerna till att målet nu anses ha underskridits och vad som har förändrats gentemot den samlade bedömningen i budgetpropositionen. har i tidigare granskningar förordat att regeringen bör begränsa antalet indikatorer för uppföljningen av överskottsmålet.11 Att antalet har minskat i årsredovisningen är därför lovvärt, men de indikatorer som används bör vara om inte annat kan motiveras. De indikatorer som används av regeringen för uppföljningen av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2014 skiljer sig från såväl budgetpropositionen som tidigare årsredovisningar. Detta försvårar en granskning av regeringens bedömning. Vidare skulle en redovisning av sparandet i den offentliga sektorns delsektorer och deras respektive bidrag till måluppfyllelsen bidra till en mer transparent redovisning. En sådan skulle även visa utvecklingen för det finansiella sparandet i staten . Det är i sammanhanget värt att notera att det finansiella sparandet i offentlig sektor sedan överskottsmålet infördes till övervägande del härrört just från ålderspensionssystemet, om man bortser från de överföringar som gjordes till staten i samband med omläggningen av pensionssystemet. Sparandet i staten och kommunerna har i genomsnitt varit lågt. Minskningen av det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet är inte enbart av konjunkturell natur. Sådan information är relevant att redovisa i årsredovisningen, då denna ska vara en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. Inte minst mot bakgrund av att såväl regeringen som andra prognosmakare spår att sparandet inom denna sektor kommer att vara av BNP under det kommande decenniet då antalet pensionärer ökar. Om överskottsmålet ska nås måste således överskotten i staten bli större än vad som krävts tidigare. Även avsaknaden av referenser till konjunkturutvecklingen gör det svårt att följa huruvida avstegen från överskottsmålet skulle kunna vara motiverade ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Enligt det finanspolitiska ramverket, så som det är beskrivet av regeringen i skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken, är det förenligt med ramverket att tillfälligt avvika från överskottsmålet för att motverka en djup konjunkturnedgång. För att trovärdigheten för finanspolitiken och det finanspolitiska ramverket ska upprätthållas är det emellertid viktigt att sådana avsteg tydligt redovisas och motiveras. Sammantaget konstaterar att regeringens uppföljning av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2014 kan förbättras på ett flertal sätt. 11Se Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? – Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk (RiR 2011:11). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER När det gäller redovisningen av utgiftstaket kan konstatera att regeringen på ett tydligt sätt redovisat de tekniska justeringar som skett av det utgiftstak som beslutades av 2012 och hur budgeteringsmarginalen används till reformer och andra omvärldsförändringar . Emellertid förklaras det inte på ett transparent sätt att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen använts till utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. Det står dock klart att utgiftstaket inte överskreds 2014. lämnar följande rekommendationer till regeringen med anledning av iakttagelser om uppföljningen av budgetpolitiska mål: Regeringen bör i Årsredovisningen för staten kommentera skillnader mellan bedömningen av måluppfyllelsen för det finansiella sparandet i offentlig sektor och motsvarande bedömning i budgetpropositionen för det aktuella året. Eftersom formuleringen av överskottsmålet innebär att hänsyn ska tas till konjunkturläget bör konjunkturläget redovisas i samband med uppföljningen av målet.. För att underlätta extern granskning bör regeringen inte välja olika indikatorer vid avstämningen av målet för det finansiella sparandet i offentlig sektor . Om regeringen byter uppföljningsmetod bör detta anges och motiveras tydligt. Regeringen bör redovisa hur den offentliga sektorns delsektorer bidrar till måluppfyllelsen för det finansiella sparandet när det bakåtblickande tioårssnittet används. Regeringen bör i uppföljningen av utgiftstaket förtydliga att uppgifterna om budgeteringsmarginalens användning utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Statens balansräkning – tillgångarna och nettoförmögenheten I den revisionsberättelse över granskning av Årsredovisning för staten 2014 som överlämnades till konstaterar i likhet , att årsredovisningen är upprättad i enlighet med de krav som ställs på den i budgetlagen (2011:203). konstaterar också precis som tidigare att ramverket för upprättande av årsredovisningen för staten, det vill säga budgetlagen, ger regeringen möjligheter att bestämma innehåll och form för det som redovisas i årsredovisningen. granskning har således inte resulterat i några invändningar rörande riktigheten i den bild av statens finanser som regeringen lämnar i årsredovisningen. anser emellertid att skrivelsen Årsredovisning för staten skulle kunna utvecklas på ett antal områden och därigenom öka både transparensen och relevansen i redovisningen. Nedan följer en beskrivning av två sådana områden. 4.1Regeringens redovisning av statens balansräkning – tillgångarna och nettoförmögenheten Balansräkningen i årsredovisningen för staten omfattar statens tillgångar och skulder, så som de definieras i budgetlagen och förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten. I Årsredovisning för staten 2014 redovisar regeringen en balansomslutning för staten om och en nettoförmögenhet (motsvarande eget kapital i ett företags balansräkning) på –. Jämfört med ökade tillgångarna med , skulderna med 175 och nettoförmögenheten minskade med . Regeringen gör också en relativt omfattande och detaljrik beskrivning av de flesta delposterna på balansräkningen och en tydlig genomgång av de större skillnaderna mot redovisningen i nationalräkenskaperna i not 41 till balansräkningen. Därutöver är regeringen tydlig med vilka redovisningsprinciper som har använts och bedömer att årsredovisningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. TRANSPARENSEN I ÅRSREDOVISNING FÖR STATEN 2014 Redovisningen är således omfattande och transparent på detaljnivå, men någon egentlig beskrivning eller analys av helheten redovisas inte. Det faktum att regeringen i not 41 visar att de redovisningsregler som gäller för nationalräkenskaperna ger en nettoförmögenhet som är högre än vad som redovisas i årsredovisningens balansräkning pekar på att det inte finns en enda bild av statens ekonomiska ställning, utan flera. I sammanhanget kan det noteras att regeringen i olika publikationer redovisar tre olika belopp för värdet av statligt ägda bolag. I balansräkningen värderas statens andelar i hel- och delägda företag till (348 mdkr 2013). Enligt finansräkenskaperna uppgår statens innehav av noterade och onoterade aktier till (410 mdkr 2013). I rapporten för bolag med statligt ägande, slutligen, värderas de statligt ägda bolagen till (2013).