rfr · H30WRFR3 · 2015-11-12 00:00:00 — Grunden i arbetet med krisberedskapen i vårt samhälle är att den enskilde tar ansvar för sin egen och andras säkerhet och beredskap så långt det är möjligt, både i vardagen och vid händelser som påverkar stora delar av vårt samhälle. Vid en krissituation kommer samhällets stöd och insatser i första hand gå till de som är i störst behov av hjälp, exempelvis barn, gamla, sjuka och personer med funktionsnedsättningar. 2.2.1 Den enskildes ansvar juridiskt och funktionellt I 2 kap. Enskildas skyldigheter i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) anges att enskilda är skyldiga att varna och tillkalla hjälp vid brand eller om en olycka innebär fara för någons liv eller för miljön (1 §). Ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar är skyldiga att hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand (§ 3). På ägare till byggnader bör det ställas krav på kontroll av brandskydd (§ 3). Lagen nämner explicit brand, men även åtgärder som förhindrar eller minskar skadorna av andra olyckor omfattas. Med olycka avses nämligen i LSO på samma sätt som i den tidigare räddningstjänstlagen inte bara bränder utan även explosioner, skred, översvämningar, utsläpp av skadliga ämnen m.m.55 Det finns med andra ord lagstöd för att individen har ansvar för att förebygga och förhindra skador av olyckor på egendom eller byggnader som nyttjas av individen. Regeringen formulerar i lagförslagets Bakgrund och utgångspunkter den enskildes ansvar mer explicit. Den enskilde, vare sig det är en fysisk eller juridisk person, har ett primärt ansvar för att skydda liv och egendom och att inte orsaka olyckor. I första hand är det den enskilde som skall vidta och bekosta åtgärder som syftar 55 I författningskommentaren till 2 § anförs att vad som avses med olycka och överhängande fara framgår i prop. 1985/86:170. ”Exempel på olyckor som anges i propositionen är bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen.” Prop. 2002/03:119, s. 101. till att förhindra olyckor och begränsa konsekvenserna av de olyckor som inträffar.56 Formuleringen om den enskildes primära ansvar att skydda liv och egendom återkommer därefter i centrala dokument om krisberedskap. I den senaste redogörelsen över krisberedskapen anför regeringen att när det gäller avvägningen mellan det allmännas ansvar och den enskilda människans ansvar baseras den på grundsynen att den enskilde har ett primärt ansvar att skydda sitt liv och sin egendom. ”Först när den enskilde inte klarar detta längre, kan det bli ett åtagande eller en skyldighet för det allmänna att ingripa.”57 Regeringen framhåller att liknande regler om den enskilda individens grundläggande ansvar också gäller vid vistelser utomlands.58 Det regleras i lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. En av remissinstanserna till reformerad räddningstjänstlagstiftning, vid , menade att åtgärder som riktar sig mot enskilda bör ha stöd och specificeras i lag och att bör precisera gränserna bättre än vad som framgick av utredningen.59 Men regeringen framhöll att syftet med den föreslagna bestämmelsen endast var att ge uttryck för den existerande principen om den enskildes ansvar på området. Regeringen ansåg att det skulle föra alltför långt och medföra betydande svårigheter av rättslig art att låta denna princip komma till uttryck i en lagbestämmelse. En sådan svårighet är att i lagtexten avgränsa omfattningen av den enskildes ansvar. En annan svårighet är att fastställa bestämmelsens relation till annan lagstiftning, t.ex. på de straff- och skadeståndsrättsliga områdena. Några särskilda sanktioner har utredningen inte heller tänkt skall knytas till regeln.60 I en redogörelse över den enskildes ansvar gör MSB en distinktion mellan juridiskt och funktionellt ansvar. Med funktionellt ansvar menas att en individs beslut eller handling i praktiken leder till att individens och därmed samhällets krisberedskap förbättras.61 ”Med juridiskt ansvar menas i det här sammanhanget att ett beslut eller en handling (eller frånvaron av detta) skulle kunna vara straffbart.”62 MSB menar att individen har ett funktionellt snarare än ett juridiskt ansvar för krisberedskapen.63 Om man ser till det allmännas ansvar framhålls det i proposition 2002/03:144 att skyldigheten för samhällets organ att ingripa måste vara begränsad för att inte äventyra effektiviteten hos räddningstjänstorganisationen. Det måste vara angeläget att en insats med anledning av en olycka eller överhängande fara 2002/03:119, s. 2013/14:144, s. 29. 2002/03:119, s. 50. 60Ibid., s. 51. 61MSB, Resultatmål, dnr 2014:2378, s. 14. Regeringen anför att syftet inte är att befria den enskilde från ansvar och kostnader för ingripanden. ”Lagens syfte är att det allmänna ska hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan kan klara av en olyckssituation.”64 I den senaste krisberedskapsredogörelsen framhåller regeringen, med referens till proposition 2002/03:119 Reformerad räddningstjänstlagstiftning, att ett ingripande av det allmänna bör ske först när det framstår som rimligt att det allmänna bör ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada.65 2.2.1 Gränslinjen mellan den enskildes och det allmännas ansvar MSB bedömer att det inte går att exakt definiera vad som ingår i enskildas ansvar (i likhet med den information som ges på webbplatserna och ) och att det ur ett kommunikationsperspektiv inte heller är nödvändigt. Samhällets förmåga att hantera olyckor och samhällskriser bygger i hög grad på en samverkan mellan myndigheter och andra aktörer och allmänheten. MSB menar att i stället för att fokusera på ansvarsfrågan och budskap som utgår ifrån tidsdefinitioner bör fokus ligga på ”insiktsinformation” som ska underlätta för individen att förstå och bli medveten om vissa grundläggande aspekter, enligt följande: •Vid en samhällskris kommer offentliga resurser inte att räcka till alla . Har individen inga akuta behov måste han eller hon kunna hantera situationen så gott det går ”utan/eller i mycket begränsad utsträckning med stöd av det offentliga”. •Hur en kris kan påverka samhället och individen. Vilka beslut individen kan behöva fatta. •Det går att påverka sin egen situation och därmed sin egen säkerhet vid samhällskriser.66 Övriga aktörer ger uttryck för lite olika uppfattningar i frågan om gränslinjen och om det stöd som finns i lagen. i län framhåller att lagstiftningen skulle kunna vara tydligare men bedömer att det i praktiken är svårt att fastställa en tydlig skiljelinje då omfattningen av samhällets ansvar och försorg alltid kommer att vara beroende av händelse och situation.67 Bot- 2002/03:119, s. 69. Det hade framförts kritik mot att den enskildes ansvar framstod som oklart i räddningstjänstlagen i den meningen att den enskilde felaktigt kunde få intrycket att det var kommunen som genom brandsyn tog över hela ansvaret för brandskyddet. I LSO slopades regeln att kommunen var skyldig att svara för att genomföra regelbundna brandsyner och ersattes av en bestämmelse om att den enskilde har skyldighet att lämna in en skriftlig redogörelse för brandskyddet till kommunen (se Författningskommentar). 2013/14:144 s. 29. 66MSB, skriftligt svar . 67Länsstyrelsen i län, skriftligt svar . kyrka kommun påpekar att skiljelinjer mellan individens ansvar och det allmännas kan te sig tydliga tills de utmanas i en oönskad händelse.68 i menar att lagstödet är tillräckligt.69 Detta kan jämföras med resultatet av studien ansvar och agerande vid kriser som genomfördes på uppdrag av MSB. Offentliga aktörer på lokal och regional nivå (beredskapssamordnare och beredskapsdirektörer) tillfrågades om synen på ansvar, den egna beredskapen, förväntningar på offentliga aktörer m.m. När det gäller frågan om man ansåg att lagtexterna är tillräckligt tydliga för att fungera som stöd i kommunens//arbete med att öka medborgarnas krisberedskapsförmåga framgår att av aktörerna på nivå ansåg att ansvaret bör vara mer definierat, medan av aktörerna på regional nivå ansåg att det var tillräckligt definierat och att det bör vara mer definierat.70 Flera av de tillfrågade aktörerna efterlyser att staten, alternativt staten och kommunerna, blir bättre på att informera om den enskildes ansvar. En kommun kan inte själv gå ut med egna förväntningar och ”krav”, påpekar stad. Aktörerna bör ha ett gemensamt och tydligt förhållningssätt.71 Den enskildes ansvar i MSB:s resultatmål På uppdrag av regeringen tog MSB 2010 och 2014 fram resultatmål för krisberedskapen i samhället72. MSB framhåller att resultatmålen främst ska ses som ett styrmedel för att stimulera samhällsaktörerna att vidta åtgärder för att stärka krisberedskapen.73 En jämförelse mellan dessa bägge styrdokument visar på flera skillnader. I resultatmålen för vatten, livsmedel samt värme föreslog MSB 2011 följande: att varje individ vid en störning i dricksvattenförsörjningen i ett krisläge har tillgång till följande miniminivåer av dricksvatten: för upprätthållandet av kroppens vätskebalans 3–/dygn, för hälso- och smittskyddet ytterligare 10–/dygn samt 50–/dygn74 att det finns en planering för distributionen av livsmedel med inriktningen att varje individ vid en störning i livsmedelsförsörjningen i ett krisläge har tillgång till följande miniminivå av livsmedel: inom 3–ca /dygn75 att det finns en planering som har en sådan omfattning och inriktning att varje individ vid en allvarlig störning i värmeförsörjningen i ett krisläge har tillgång till ett uppvärmt utrymme inom en sådan tid att det inte uppstår hälsorisker76 68Botkyrka kommun, skriftligt svar . 69Länsstyrelsen i , skriftligt svar . 70Asp, Crismart 2015, s. 11. 71Västerås stad, skriftligt svar . 72MSB, Redovisning av regeringsuppdrag Fö2010/697/SSK samt dnr 2014-2378. 73MSB, skriftligt svar , . 74MSB, Förslag till resultatmål, Redovisning av regeringsuppdrag Fö2010/697/SSK, s. 38. 75Ibid, s. 46. 76Ibid, s. 50 f. Förslaget till resultatmål som MSB lämnade till regeringen har formulerats annorlunda där den enskilda individens ansvar lyfts fram i förhållande till samhällsaktörers ansvar. Om dricksvattenförsörjningen anges att individen har ett eget ansvar att tillgodose sitt behov av vatten främst i krisens initiala skede (se figur 1).77 Figur 1 Resultatmål inom området drickvattensförsörjning Resultatmålen för livsmedelsförsörjning och värmeförsörjning är formulerade på samma vis.78 Enligt detta förslag ska ansvaret för att tillgodose individens behov i enlighet med de angivna ambitionsnivåer som gäller för vatten-, värme- och livsmedelsförsörjning, information och kommunikation samt betaltjänster delas mellan samhällsaktörer och den enskilda individen. Individens ansvar avgränsas . Prioriterade grupper för samhällets insatser Den som själv kan ta ansvar bör förbereda sig och klara en kris eftersom samhällets resurser i första hand kommer att gå till dem som är i mest behov av hjälp. Vilka är då dessa grupper? Ofta omnämns barn, gamla, sjuka och personer med funktionsnedsättningar. I den förnyade redovisningen över krisberedskapens utveckling framhåller regeringen om den enskilda människans roll i krisberedskapen att i den inledande fasen i en krissituation ”måste resurserna i första hand riktas till de mest sårbara och utsatta grupperna i samhället och de personer som är i störst behov av samhällets stöd och insatser”.79 På uppdrag av MSB har en studie genomförts om grupper som saknar eller har begränsad förmåga att ta ansvar för sin egen säkerhet om en katastrof, kris 77MSB, Resultatmål, dnr 2014-2378, s. 19. 78MSB, Resultatmål, dnr 2014-2378, s. 19. 2013/14:144, s. 29. eller nödsituation uppstår. Forskaren framhåller att det är oklart vad som egentligen menas med begreppet ”eget ansvar”, vad det omfattar och vilka av- gränsningar som är rimliga att göra. Människor som inte fullt ut kan ta ansvar för sin säkerhet kan antingen ha kognitiva eller psykologiska problem (t.ex. personer som lider av depression eller demens) eller ha bristande ekonomiska, sociala eller kroppsliga resurser, vara socialt isolerade eller befinna sig i utsatta miljöer (t.ex. personer med funktionsnedsättningar, vissa etniska minoriteter, vissa immigranter, missbrukare).80 Studien visar att det förekommer många definitioner och beskrivningar av sårbara grupper eller grupper med särskilda behov i litteraturen. Det bakomliggande antagandet är att personer kan ha en rad olika karaktäristika som gör att de i något avseende avviker från majori- tetsbefolkningen när det gäller behov. Ett återkommande problem med detta är att definitionerna är mycket vaga.81 En av studiens slutsatser är att det saknas forskning om individers egen för- måga och att individer ofta slås ihop till stora grupper (barn, äldre, personer med funktionsnedsättningar) som ”ska tas om hand”. det finns en risk att missa enskilda individers kapacitet och förmåga på detta vis, vilket gör att relevanta förebyggande åtgärder inte heller kan identifieras.82 2.3 Den enskilde ska bli medveten och förbereda sig Den enskilde förväntas genom informationen bli medveten om behovet av att förbereda sig för att olyckor och kriser kan inträffa i samhället som påverkar vardagen samt att resurserna vid svåra händelser först kommer att riktas till grupper som själva inte kan ta sitt ansvar. Enskilda förväntas också agera. Detta kan sammanfattas i följande: • Nå insikt: Den enskilde ska bli medveten om samhällets sårbarhet, hur olika typer av kriser kan påverka vardagen samt om vilka beslut och ställningstaganden individen kan tvingas göra utifrån sina behov. Den enskilde ska utifrån förmåga ta ansvar för sitt liv och sin säkerhet. • Handla: Den enskilde ska förbereda sig inför kriser genom att införskaffa vissa saker (t.ex. ficklampa, batteriradio, campingkök) och skapa ett förråd av livsmedel och vatten hemma. Den enskilde ska vara så förberedd att den vet hur den bör agera vid en redan inträffad kris (hur man håller värmen, hur man tillreder mat, får tillräckligt god vattenkvalitet m.m.). Under en kris ska den enskilde hålla sig informerad om vad ansvariga aktörer gör för att hantera en händelse och ska följa instruktioner (se bilaga 1, t.ex. s. 5, 18 och 25) 80Sparf, Individens förmåga att ta ansvar för sin egen säkerhet – Särskilt utsatta grupper, MSB 2015, s. 6. 2.4 Checklistor över vad individen bör ha Av den kartläggning som gjorts inom ramen för denna uppföljning framgår att checklistor över vad individen bör ha hemma i händelse av en krissituation i många fall finns på de webbplatser som ger information till allmänheten. På vissa webbplatser är det lätt att hitta checklistorna, på andra hittar man dem först när man klickat sig vidare och kommit djupare ned i strukturen. Checklistor ligger antingen på själva webbsidan eller i ett separat dokument. Besökaren uppmanas ofta att skriva ut checklistan. I några fall finns checklistan även som broschyr eller folder. Checklistorna är till stor del likartade därför att de har fokus på vilka saker som behövs för att tillfredsställa de grundläggande behoven av vatten, föda och värme samt av att kunna skaffa information och kommunicera under den inledande fasen av en kris. Checklistor beskriver vad som bör finnas i ett basförråd. Checklistorna anger vatten och vattendunk (ibland även medel för vattenrening), radio (batteri- eller solcellsdriven eller vevradio), mobilladdare, matvaror med lång hållbarhet som kan ätas utan tillagning, ficklampa och ljus samt campingkök. listas också hygienartiklar och sedlar (se bilaga 1, s. 51). Checklistorna skiljer sig framför allt åt i detaljeringsgrad. Det kan förekomma att det anges var man kan köpa saker eller vilken typ av livsmedel man ska ha, hur mycket vatten man ska beräkna per person och dygn osv. En basförrådslista kompletteras ibland med en lista på tilläggssaker, t.ex. filtar/sovsäckar, första-hjälpen-kit, medicin, soppåsar, verktyg. Checklistorna över tillläggsaker varierar mer sinsemellan. I samtliga fall verkar det bakomliggande scenariot vara ett avbrott i el-, värme- eller vattenförsörjning. Andra krissituationer, som t.ex. giftig gas eller radioaktivitet, ingår inte i bakgrundsscenariot (till skillnad från på där gasmask ingår i den färdigpackade väska varje familj ska ha). Checklistorna är mer eller mindre pedagogiskt utformade. En checklista kan bestå enbart av text, både bild och text eller enbart bilder (se bilaga 1, s. 23, 42, 47). 2.5 Att klara sig i Av den kartläggning som gjorts inom ramen för denna uppföljning framgår att det i viss utsträckning förekommer kampanjer om att individen bör klara sig i (se bilaga 1, s. 31 och 47). Det innebär att en tidsgräns formuleras för hur länge en enskild bör ha förberett sig för att klara sig utan någon samhällsinsats under en krissituation. I 72-timmarskampanjer tydliggörs den enskildes ansvarsområden: att förstå risker för olika kriser som kan drabba samhället, att förbereda sig för att klara sig och kunna ta hand om sina närmaste med vatten, värme och föda och att kunna kommunicera och ta emot information (mobil och radio). Att sätta gränsen vid innebär ökade krav på individens förmåga och beredskap (större mängd vatten och föda måste finnas tillgängligt och fler praktiska frågor måste lösas). 72-timmarskravet har sitt upphov i de ökade riskerna mot det moderna sam- hällets funktionsförmåga på grund av extremt väder och naturolyckor (som t.ex. i ) och terrorism (som t.ex. i , se bilaga 1, s. 64 f.). refererar i sin årsredovisning till 72-timmarskampanj som ett intressant exempel på hur nationella informationssatsningar kan läggas 2.5.1 stads satsning på 72-timmarskampanjer tog fram informationskampanjen ”Så här klarar du dig ”, enligt nordamerikansk förebild. var som enskild kommun först med en 72-timmarskampanj. En viktig del i stadens interna resonemang innan man tog fram materialet var att syftet skulle vara att nå en förståelse för att om en större kris inträffar behöver samhällets resurser först användas till att hjälpa de mest nödställda, exempelvis de som vårdas i hemmet. Ansatsen var att inte skrämmas. Man ville få kommuninvånarna att fundera över vad man gör om mattransporter inte fungerar, om elen inte fungerar osv., oavsett bakomliggande orsaker. Fokus skulle ligga på att få ut budskapet att man bör ha beredskap för att klara situationen. Staden genomförde första gången en informationskampanj på bussar, spårvagnar och färjor som handlade om vad som händer om elen försvinner. Hösten och /14 diskuterade att göra en ny bredare informationssatsning till invånarna och de som arbetar i eller besöker staden om hur de som enskilda kan vara bättre förberedda om en kris inträffar. Flera aktiviteter genomfördes , däribland en ny kampanj i kollektivtrafiken; informationsmaterial blev tillgängligt på bibliotek och medborgarkontor och hos fastighetsbolag. Staden hade en monter i köpcentrumet och pratade med drygt 4 000 människor. Staden deltog på på . Vidare skickades materialet till ett fyrtiotal föreningar. har informationssatsningar i form av olika aktiviteter fortsatt, däribland kampanjen i kollektivtrafiken och på medborgarkontor . Staden ger en pilotutbildning för ca 800 fastighetsvärdar . Staden deltar i Hem, villa & bostadsrättsmässan på . Staden annonserar i Metro, stadsdelstidningar och Vi i . Utöver detta så har informerat föreningar, kommuner m.fl. om kampanjen. ser detta som ett långsiktigt arbete , med ett extra fokus . Ett brett informationsmaterial har tagits fram inom ramen för 72-timmars- satsningen: utöver foldern ”Så här klarar du dig ” även affischer och mässmaterial (s.k. roll-up, streamer, reflexer, magnetblock, papperspåsar, m.m.) inklusive bildspel. Allt material är framtaget för att kunna användas år . 83 MSB, Årsredovisning 2012, s. 20. Enligt är det allt fler kommuner i landet som genomför 72- timmarssatsningar. Informationssatsningen har spridit sig snabbt inom de kommunala nätverken. Ett tjugotal kommuner har tagit till sig stads material (bl.a. ). erbjuder andra kommuner att använda materialet utan kostnad. De behöver endast sätta sin logotype på materialet och trycka upp det.84 har tagit fram utbildningskonceptet ”som gör skillnad”. Med en kurslängd ska målgrupperna årskurs 7 i och årskurs 3 i gymnasieskolan få kunskap om kommunens krisberedskap och hur de själva kan hantera konsekvenserna av en kris. Förbundet planerar att nå ca 200 000 elever om det når framgång i sin marknadsföring gentemot skolorna.85 2.5.2 Invändningar mot 72-timmarskampanjer MSB framhåller att 72-timmarsbudskapet ifrågasätts av vissa aktörer i , exempelvis av forskare inom och utövare av riskkommunikation, eftersom de massiva kampanjer som lyfter fram budskapet inte tycks ge önskad effekt. MSB framhåller att enligt en undersökning gjord av Citizen Corps (ett program under inrikessäkerhetsdepartementet, , med inriktning att träna befolkningens beredskap att klara katastrof- och terroristattacker) tror dessutom av de tillfrågade att offentliga insatser kommer till undsättning vid en samhällskris.86 MSB framhåller vidare att efter senare års förödande naturkatastrofer som slagit ut hela samhällen har kritik också kommit mot att tre dagars beredskap blir extremt otillräckligt i sammanhanget. Hushåll har tvingats erfara hur det är att stå utan stöd av offentliga resurser i veckor, för att därefter tvingas genomgå en återhämtnings- och återuppbyggnadsperiod på månader då effekterna av samhällskrisen är kännbara. Man menar att 72-timmars- budskapet därmed riskerar att slå tillbaka mot ansvariga aktörer, och misstroendet mot det offentliga växer. För de allra flesta i krävs det knappast några särskilda förberedelser för att klara sig hjälpligt med det man har hemma under samhällskrisens initiala skede. 84Göteborgs stad, skriftligt svar , telefonintervju . 85Civilförsvarsförbundet, skriftligt svar . 86MSB, skriftligt svar . En fråga i enkäten var vem individerna skulle vänta sig att få hjälp från under de 72 första timmarna. väntade sig hjälp från hushållsmedlemmar, från polis och räddningstjänst, från grannar, från frivilligorganisationer, från religiösa samfund och från statliga och federala myndigheter (). Frågan var en flervalsfråga. Att vänta sig att få hjälp från både hushållsmedlemmar och räddningstjänst behöver kanske inte stå i motsättning till varandra, framför allt beroende på typ av risk (t.ex. skyfall eller storm). Efter har amerikaner uppmanats att bli ”fully aware, trained and practiced on how to respond to potential threats and hazards” (ibid.). Man kan utifrån enkätens frågeställningar notera en hög ambitionsnivå i vad som utgör personlig beredskap. Frågor ställs om förråd inte bara hemma utan även i bilen och på arbetsplatsen; om man har gjort en beredskapsplan, om man har tränat utrymning, inkl. shelter-in-place, för att nämna några. utmaningen kan komma efter någon vecka eller i ett ännu senare skede av en MSB anför även att 72-timmarsbudskapet har kritiserats för att vara alltför fokuserat på individen och det enskilda hushållet, när i stället solidaritet och medmänsklighet med andra människor bör lyftas fram som en grundläggande aspekt vid hanteringen av en samhällskris. Gruppen och kollektivet, viljan att hjälpas åt och att hjälpa andra blir här centralt. Vem behöver dig? empelvis kunna vara ett bärande budskap.88 MSB bedömer dock att eftersom 72-timmarsbudskapet redan har fått sådant fäste i är det svårt att helt överge det. Dock behöver det fyllas med mer innehåll och sättas i ett bredare sammanhang än vad som är fallet i dag.89 2.6.1 Andra nordiska länders informationssatsningar Av den kartläggning som gjorts inom ramen för denna uppföljning framgår att ansvariga myndigheter i andra nordiska länder går ut med information till allmänheten, men på olika sätt och i olika omfattning.