rfr · H30WRFR1 · 2015-10-13 00:00:00 — Begränsningar av möjligheten att införa tillbakaverkande bestämmelser gäller i olika utsträckning på olika rättsområden. Allmänt framstår det som att ju mer ingripande ny lagstiftning blir för enskilda, desto större tveksamhet bör gälla avseende retroaktiv tillämpning. Den större vikt som tillmäts allmänna rättsgrundsatser som rättssäkerhet, berättigade förväntningar och proportionalitet har lett till en generellt striktare syn på frågan om retroaktivitet i svensk rätt. Sammanfattningsvis kan konstateras att föreskrifter om skyldighet att medverka skulle utgöra betungande offentligrättsliga ålägganden för enskilda. Sådana ålägganden bör inte riktas mot enskilda i efterhand. En lagreglering med verkan för andra än dem som är statsråd när lagen träder i kraft eller senare bör alltså inte komma i fråga. Den i 1 kap. 9 § RF föreskrivna objektivitetsprincipen är av betydelse för frågan om sanningsplikt vid utfrågningar av statsråd och tjänstemän. Principen innebär ett krav på att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta samt ge en adekvat bild av sakernas tillstånd; väsentliga fakta ska inte ha utelämnats. Bestämmelsen omfattar enligt ett motivuttalande även regeringen ”när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen”. Uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF är ett centralt krav på tjänstemännen i . har understrukit att den konstitutionella kontroll som utförs av utskottet förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Kan inte utskottet lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Betydelsen av objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF skulle stå kvar även efter tillkomsten av en lag om sanningsplikt, låt vara mer supplementärt. Kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (säkerhetstjänstkommissionen, SOU 2002:87) fick rätt att hålla förhör under straffansvar med den som kunde antas kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet. Under beredningen av lagärendet framhöll Lagrådet att den formella hanteringen vid ett förhör av t.ex. sekretessfrågor och frågan om en parts rätt att vägra yttra sig förutsätter en betydande förtrogenhet med främst . I fråga om ordförandeskapet vid kommissionens förhör betonade att det faktum att förhören sker under straffansvar ställde särskilda krav på den som skulle leda dem. Lagrådet hade noga utvecklat skälen för att förhören borde ledas av någon som hade betydande förtrogenhet med främst . Lagrådet hade således förordat att lagen skulle innehålla bestämmelsen att förhöret skulle hållas under ledning av någon som var eller hade varit ordinarie domare. När ärendet behandlades i var kommissionens sammansättning känd. Den innehöll bl.a. en f.d. ordförande i och som sekreterare en ordinarie domare. utgick från att kommissionen skulle beakta de rättssäkerhetsaspekter som Lagrådet pekat på. Den diskussion som förekommit om sanningsplikt i förhållande till synes ha utgått från att frågan gäller skyldighet att hålla sig till sanningen vid utfrågningar inför utskottet. I det hänseendet har det förblivit en allmän inställning att det inte bör införas en ordning med edsavläggelse etc. Om sanningsplikt i förhållande till skulle föreskrivas i lag, skulle dock lagen kunna anses böra gälla även i fråga om skriftliga uppgifter som lämnas till utskottet i granskningsförfarandet. I fråga om skriftliga uppgifter skulle en sanningsplikt få föreskrivas generellt i lag. Vid utfrågningar skulle ed få avläggas. Straffrättsligt ansvar för osann försäkran och för mened skulle komma i fråga. Ett sådant brott faller vid en strikt lagtolkning möjligen inte under åtalsbehörighet enligt 13 kap. 3 § RF i fråga om statsråd. En sanningsplikt skulle påverka formerna för utfrågningar. Det skulle böra krävas att domarerfarenhet fanns representerad bland utskottets ledamöter. Uppstår misstanke om brott i tjänsten under en utfrågning i de former som tillämpas bör granskningen avbrytas och förundersökning inledas. Huruvida granskning av en viss sak borde kunna fullföljas om misstanke om mened uppstått i en utfrågning under sanningsplikt skulle få avgöras från fall till fall, men sannolikt skulle granskningen få avbrytas. Sammanfattningsvis skulle lagstiftning om sanningsplikt inför skapa flera problem i fråga om hur utfrågningarna ska genomföras och i olika situationer som kan uppkomma. En lagstadgad sanningsplikt är knappast nödvändig av samma skäl som kan sägas gälla för vittnesmål inför domstol. Bristande sanningsenlighet inför kan i och för sig tänkas förekomma, men det framstår ändå knappast som ett mycket omfattande eller påtagligt samhällsproblem. Det finns knappast kriminalpolitiskt sett tillräckliga skäl att använda straff som sanktion för bristande sanningsenlighet inför . Lagstiftning om sanningsplikt bör inte införas. Sammanfattande bedömning av frågan om lagstiftning och därmed sammanhängande frågor En genom lag föreskriven skyldighet för statsråd och f.d. statsråd att medverka i granskning i den form som utskottet begär, skriftlig eller muntlig, är i och för sig tänkbar. Ett skäl för lagstiftning är att det är som ska ha det avgörande inflytandet över frågan. Frågan om f.d. statsråds skyldighet att hörsamma en inbjudan från blir således inte en fråga som är avhängig t.ex. regeringens eller statsministerns uppfattning. Förfarandet i skulle dock få en mer domstolsliknande karaktär om lagstiftningsinstrumentet används. Lagstiftning möter vissa problem i fråga om effektiviteten, dvs. möjligheten att se till att den följs. Lagstiftning är rimligt att använda som åtgärd när andra former av styrmedel inte kan användas. Den aktuella frågan är hur f.d. statsråd ska förmås medverka i granskning. Som tidigare konstaterats är det normala att den som bjuds in till också kommer. De avvikelser som har skett motiverar att frågan uppmärksammas, men strävan bör vara att lagstiftning används endast när det är väl motiverat och andra medel inte är tillräckliga. Det finns sammanfattningsvis flera argument mot att föreslå lagstiftning. Frågan är om det finns andra medel än lagstiftning för att uppnå det eftersträvade målet, dvs. att även f.d. statsråd hörsammar inbjudningar från . I utredningen redovisas en möjlighet att nå det eftersträvade resultatet utan lagstiftning. Utredaren förordar att den ordning som skisseras i det följande förverkligas. Förslag: krav från på regeringsbildaren tillkallades en regeringens etikkommitté inom Regerings- kansliet som överlämnade promemorian intressekonflikter I skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd redovisades strävanden att utveckla rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsin- nehav eller engagemang i andra verksamheter inte leder till intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd. Särskilt påpekades att ruti- nerna byggde på överenskommelser mellan statsråden. De rutiner som över- enskommits gällde bl.a. offentlig redovisning av värdepappersinnehav genom en förteckning hos Statsrådsberedningen. behandlade skrivelsen 1996/97:56 i sitt betänkande 1996/97:KU25. Utskottet hade ingenting att invända mot redovisningen i skrivelsen men noterade att de redovisade rutinerna till stor del byggde på överenskommelser mellan de sittande regeringsledamöterna. det önskvärt att principer som var gemensamma för olika regeringar kunde nås för hur jävssituationer och andra intressekonflikter ska undvikas. därför enligt utskottets mening finnas anledning för regeringen att initiera partiöverläggningar i dessa frågor. Några sådana partiöverläggningar har veterligen inte ägt rum. Dåvarande statsminister berörde i en utfrågning inför Löfven framförde i en utfrågning inför att han talade med samtliga tilltänkta statsråd och att han såg till att alla tilltänkta statsråd fick ett fördjupat samtal för att 6 kap. 2 § regeringsformen (om bisyss- lor) skulle uppfyllas. Under arbetet med denna utvärdering har ett dokument med rubriken gande av statsråden i den regering som tillträdde inhäm- tats från Statsrådsberedningen. Det nämns där att det inte finns någon formell skyldighet för statsråd eller tidigare statsråd att delta i Statsråden i den regering som tillträdde har emellertid åtagit sig att alltid medverka i den konstitutionella granskningen fullt ut och detta även efter det att uppdraget som statsråd upphört. nebär alltså att dessa alltid kommer att delta i utfrågningar som konstitu- tionsutskottet kallar till med anledning av sin granskning. Mot bakgrund av denna redovisning är möjligheten att tillträdande statsråd när de tillträder gör ett åtagande att medverka i granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd tilltalande. att statsministern ställer sådana krav. En inbjudan att medverka i granskning bör ses som en kallelse eller anmodan, även om medverkan i utskottets granskning kan ses som en möjlighet för en person att få ge sin bild av frågan. Utskottet avgör i vilken form uppgifterna ska lämnas, muntligt eller skriftligt. Utskottet beslutar också om en muntlig utfrågning ska hållas vid ett offentligt eller slutet sammanträde. Den lösning som här förespråkas påverkar i sig inte andra personer än statsråd. Av resonemanget om kontrollmaktens roll i det svenska statsskicket följer dock att också andra personer som har haft någon form av offentlig anställning eller uppdrag bör bistå om utskottet så önskar. När det gäller privatpersoner är slutsatsen måhända inte lika självklar, men i princip bör även de ställa upp med de uppgifter som utskottet önskar. Utskottet kan i sin allmänna granskning av regeringsbildningen och regeringens sammansättning återge vilka krav statsministern har ställt på tillträdande statsråd. Därigenom kan man säga att det skulle komma att ske en löpande redovisning och uppföljning av ordningen. Hållbarheten i en sådan ordning prövas självfallet inte förrän f.d. statsråd som gjort dessa åtaganden bjuds in till KU. Givet att tydliga krav har ställts på statsråden, och att dessa krav har gjorts offentliga, bör den politiska debatten vara en tillräcklig sanktion för att motverka vägran att komma till KU. Den lösning som här föreslås bör vara tillräcklig för att uppnå det önskade målet, dvs. att avgångna statsråd lämnar uppgifter till i den form, muntligen eller skriftligen, som utskottet önskar. Det finns inget som hindrar regeringen från att ta initiativ till en överenskommelse mellan partierna om vilka krav en statsminister bör ställa på tillträdande statsråd. kan dock, utan att det finns någon särskild överenskommelse mellan partierna i frågan, verka för att en statsminister ställer sådana krav. Det ligger nära till hands att tänka sig att detta skulle ske inom ramen för utskottets konstitutionella granskning av regeringen. Först om det skulle visa sig att den nu föreslagna lösningen inte är tillräcklig bör lagstiftning komma i fråga. Sådana nya lagregler skulle böra tas in i regeringsformen. Det skulle förutsätta ett brett förankrat beredningsarbete av sådant slag som normalt föregår lagstiftning på grundlagsnivå. 2 och kontrollmaktens ställning i statsskicket I detta avsnitt behandlas frågan om och kontrollmaktens ställning i statsskicket. Syftet är att sätta in granskning i ett aktuellt konstitutionellt sammanhang, för att göra det möjligt att i ett principiellt perspektiv bedöma frågan om statsråds medverkan i utskottets granskning. Detta syfte motiverar en viss utförlighet i framställningen. Varje avsnitt avslutas med en kommentar med de viktigaste iakttagelserna. Det svenska statsskickets grunder är fastlagda i det första kapitlet i regeringsformen (RF). Där framgår bl.a. följande: •All offentlig makt i utgår från folket. Statsskicket är representativt och parlamentariskt. (1 kap. 1 §) •Den offentliga makten utövas under lagarna. (1 kap. 1 §) •Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. (1 kap. 2 §) •Riksdagen är folkets främsta företrädare. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning. (1 kap. 4 §) •Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför . (1 kap. 6 §) •Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. (1 kap. 9 §) •Sverige är medlem i Europeiska unionen. (1 kap. 10 §) är således folkets främsta företrädare, stiftar lag, beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (finansmakten). granskar rikets styrelse och förvaltning. prövar talmannens förslag om statsminister och kan rikta en misstroendeförklaring mot statsministern eller något annat statsråd. Regeringen styr riket under ansvar inför . I motiven sägs att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i RF.1 Enligt 8 kap. 7 § RF har regeringen ett eget normgivningsområde och kan även efter delegation av utfärda förordningar på andra områden (8 kap. 3–5 §§ RF). Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad bestämt (9 kap. 8 och 9 §§ RF). Av 10 kap. RF kan man utläsa att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Av 12 kap. 1 § 1973:90 s. 230. 2 OCH KONTROLLMAKTENS STÄLLNING I STATSSKICKET RF framgår att under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna utom myndigheter. Regeringen har också utnämningsmakten (11 kap. 6 §, 12 kap. 5 § RF). RF ger regeringen särskilda befogenheter under krig och krigsfara (15 kap. RF). Men allt som ingår i den styrande makten är inte omnämnt i grundlagen. Den styrande funktionen RF – liksom – bör huvudsakligen uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till funktioner. Den styrande funktionen har emellertid också en sida som vetter åt förvaltningsmyndigheternas uppgifter, och här är gränsen mer flytande. Regeringen handlägger inte bara styrelseärenden utan också förvaltningsärenden. Regeringen är själv högsta förvaltningsmyndighet. Regeringen betecknas dock inte som förvaltningsmyndighet. Statsskickets grunder bildar en bas för statsmakternas roller. I det följande behandlas normgivningsmakten, Europeiska unionen, finansmakten och kontrollmakten samt utvecklingen under den nuvarande regeringsformens tid. En central uppgift för är att stifta lag. Regeringsformen bygger på grundsatsen att har hela den lagstiftande makten. Regeringens normgivning är en inskränkning i lagstiftningsmakt som är motiverad enbart av praktiska skäl.2 Karakteristiskt för normgivningsmakten är således att kan stifta lag på det område inom vilket regeringen har normgivningskompetens, att kan underlåta att delegera normgivningskompetens till regeringen och att kan återta sådan kompetens från regeringen sedan den en gång delegerats. Enligt 8 kap. 1 § RF meddelas föreskrifter av genom lag och av regeringen genom förordning. Den normgivningskompetens som RF ger brukar benämnas ”det primära lagområdet” och den del av detta område som inte kan delegeras till regeringen eller ett annat organ brukar kallas ”det obligatoriska lagområdet”. Det delegeringsbara området brukar benämnas ”det fakultativa lagområdet”. Möjligheterna att delegera normbeslut till regeringen är mycket vida.3 Vidare får regeringen meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av (restkompetensen, 8 kap. 7 § 2). 2 m.fl. 2012 s. 367. 3 m.fl. 2012 s. 356. 2 OCH KONTROLLMAKTENS STÄLLNING I STATSSKICKET Några utvecklingslinjer som påverkat lagstiftningsmakt En vanlig uppfattning är att domstolarnas ställning har stärkts under de senaste decennierna.4 I det följande redovisas några utvecklingslinjer som har påverkat lagstiftningsmakt. Sedan regeringsformen trädde i kraft har rättighetsskyddet utretts och stärkts i olika omgångar. Fri- och rättighetsutredningen lade 1975 fram förslag rörande de grundläggande fri- och rättigheterna, som genomfördes med vissa ändringar.5 lade 1978 fram förslag om bl.a. försvårande procedurregler i för inskränkning av de centrala fri- och rättigheterna. Lagrådets roll stärktes. Efter förslag av infördes också lagprövningsbestämmelsen i 11 kap. 14 § RF.6 Bestämmelsen innebar bl.a. att en föreskrift inte skulle tillämpas om den stod i strid med grundlag eller annan överordnad författning. Tillämpningen skulle underlåtas endast om felet var uppenbart om eller regeringen hade beslutat föreskriften (uppenbarhetsrekvisitet). Förslaget avsågs inte innebära någon förändring av det gällande rättsläget.7 Under riksdagsbehandlingen underströks att lagprövningsinstitutet inte var avsett att utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen och att dittillsvarande försiktiga praxis skulle vara vägledande.8 Fri- och rättighetskommittén föreslog 1993 reglering i grundlag om rätt till ersättning när staten eller en kommun inskränker en medborgares möjligheter att fritt använda sin mark eller sina byggnader, skydd för närings- och yrkesfriheten och rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. En inkorporering av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i den svenska rätten föreslogs.9 Förslagen genomfördes efter valet . förslag 2008 ledde fram till ändringar om lagprövning och domstolarnas roll.10 I propositionen som följde på anförde regeringen att normkontrollsystemet även i fortsättningen bör innehålla både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen bör ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttranden, och efterhandsprövningen bör ske genom konkret normprövning av både domstolar och andra offentliga organ i samband med rättstillämpning i enskilda fall.11 omfattades inte av uppenbarhetsrekvisitet utan ska inom det område där beslutanderätten överlåtits till EU tillämpas före nationell rätt. 4 Se t.ex. bidragen av , och i , m.fl. (red.) 5 SOU 1975:75, prop. 1975/76:290, bet. KU 1975/76:56. 6 SOU 1978:34, prop. 1978/79:195, bet. KU 1978/79:39. 1978/79:195 s. 66. 8 KU 1978/79:39 s. 13. 9 SOU 1993:40. 2009/10:80 s. 141. 2 OCH KONTROLLMAKTENS STÄLLNING I STATSSKICKET I enlighet med förslag har uppenbarhetsrekvisitet tagits bort. fördes det in i den aktuella paragrafen att det vid lagprövning särskilt ska beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § RF). Vidare gjordes ändringar i regeringsformen i fråga om Lagrådet. För att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning anges att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas rörande lagförslag inom Lagrådets granskningsområde. Begränsningen att Lagrådet behöver höras endast om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt togs bort.12 I regeringsformens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna genomfördes flera ändringar som skulle stärka och tydliggöra enskildas skydd mot intrång i fri- och rättigheterna från det allmännas sida, bl.a. genom en ny bestämmelse om skydd för enskilda mot betydande integritetsintrång som innebär övervakning eller kartläggning. Vidare ändrades bestämmelsen om egendomsskyddet så att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggjordes. Bestämmelsen om diskrimineringsskydd ändrades så att grundlagsskyddet utvidgades till att omfatta missgynnande med hänsyn till sexuell läggning. Regleringen av fri- och rättighetsskyddet kompletterades också med en bestämmelse om skydd för forskningens frihet och en bestämmelse om att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid. Genom ändringar i regeringsformen markerades också domstolarnas självständiga ställning. En bestämmelse infördes som innebär att ingen annan myndighet än en domstol får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan domare. Vidare avskaffades rätten för ombudsmän och Ju- stitiekanslern att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar. Bestämmelserna om domstolarna samlades i ett eget kapitel.13 När det gäller kommunerna och landstingen genomfördes ändringar som syftar till att den särskilda ställning som dessa och den kommunala självstyrelsen har ska komma till tydligare uttryck. Ändringarna innebär bl.a. att bestämmelserna samlas i ett eget kapitel och att det införs en proportionalitetsprincip som innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen.14 Ramlagar har kommit att användas som beteckning på lagstiftning som förutsätter en utfyllnad genom regler som beslutas av regeringen eller av myndigheter efter regeringens bemyndigande.15 blev ramlagar ett viktigt inslag i lagstiftningen. Ett skäl var att det behövdes större flexibilitet. Det har dock anförts att myndigheterna har använt bemyndigandena alltför flitigt.16 framhöll att en minskad användning 2009/10:80 s. 142. 2009/10:80 s. 119 f. 2009/10:80 s. 208 f., 14 kap. 2 § RF. 15Till exempel prop. 1983/84:19 s. 3. 16Sterzel 2009 s. 225 f. 2 OCH KONTROLLMAKTENS STÄLLNING I STATSSKICKET av ramlagstiftning bör vara en viktig del av ambitionen att förenkla och rat- ionalisera regelsystemet.17 Utskottet betonade att och regeringens kontroll av normgivningen är ett försummat område. bättre följa upp de materiella, ekonomiska och administrativa effekterna av Sterzel (2009 s. 240) pekar på tre huvudproblem med ramlagar. konstitutionellt mot regeringsformens ideologi att normgivningsmakt flyttas från riksdagsnivå och regeringsnivå till myndighetsnivå. myndighetsföreskrifterna blivit oerhört många, med åtföljande svårigheter för myndigheter, enskilda och företag. Ett tredje problem är ekonomiskt i och med att ramlagarnas konsekvenser inte kan överblickas i förväg. regeringsform bygger på att är den lagstiftande makten. har dock under decenniernas gång avhänt sig lagstiftningsmakt genom att i regeringsformen sätta upp begränsande regler för lagstiftningen, om t.ex. rättighetsskydd och lagprövning. Tekniken med ramlagar kan ses som att låter lägre nivåer fylla ut lagstiftning. En stor förändring när det gäller normgivningsmakten är naturligtvis medlemskap i unionen, som behandlas i följande avsnitt. blev medlem i Europeiska unionen 1995. I 10 kap. 6 § regeringsformen anges att inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. En sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. har överlåtit beslutanderätt till EU, och i lag (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen anges att EU får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen. Genom medlemskapet i EU är således beskrivningen att är ensam lagstiftare på vissa områden ofullständig. Förvisso kan man säga att det endast är som stiftar lag, men beslut som fattas inom EU kan ha samma bindande kraft som lag som stiftar, och kan ta över lag som stiftat. KU 1983/84:24. KU 1986/87:29. 2 OCH KONTROLLMAKTENS STÄLLNING I STATSSKICKET syntes medlemskapet endast indirekt i regeringsformen, bl.a. genom en bestämmelse som infördes om regeringens skyldighet att informera och samråda med om EU-arbetet (10 kap. 10 § RF). I likhet med den bestämmelse som ger möjlighet att överlåta beslutanderätt till EU återfinns den i regeringsformens kapitel om internationella förhållanden. anges i första kapitlets sista paragraf att är medlem i Europeiska unionen. deltar även inom ramen för och samt i andra sammanhang i internationellt samarbete (1 kap. 10 § RF).