rir · H3B52 · 2015-02-19 00:00:00 — Som motiv till att använda begreppet försvarsunderrättelseverksamhet har regeringen anfört att eftersom det i den militära underrättelseverksamheten ingår att medverka i internationellt säkerhetssamarbete och att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred är det nödvändigt med ett begrepp för verksamheten som inte bara täcker underrättelseverksamhet till stöd för det militära försvaret. Regeringen ansåg därför att en lämplig benämning för den beskrivna underrättelseverksamheten är försvarsunderrättelseverksamhet.8 2.1.3Verksamheten bedrivs genom personbaserad och teknisk inhämtning Ett av de förhållanden som kännetecknar försvarsunderrättelseverksamhet är att det som inhämtas inte är allmänt tillgängligt och att inhämtningen inte 74 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. 1999/2000:25, s. 7. är uppenbar för den som informationen avser. Detta kan benämnas som att inhämtningen utförs med särskilda metoder.9 De huvudsakliga metoderna för inhämtning är personbaserad inhämtning och teknisk inhämtning. Personbaserad inhämtning med särskilda metoder utförs av Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must), som i sin tur är en del av Försvarsmakten. Rapporter baserade på det inhämtade materialet överlämnas normalt till , som bearbetar dem tillsammans med annat underrättelsematerial.10 Teknisk inhämtning med särskilda metoder bedrivs till övervägande del genom den signalspaning som utförs av . Enligt förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet11 ska Försvarsmakten och informera om inhämtning med särskilda metoder. Myndigheterna ska också informera Siun om innehållet i den instruktion och de föreskrifter som gäller för den eller de enheter inom myndigheten som inhämtar underrättelser med särskilda metoder.12 I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet får samarbeta i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer endast under förutsättning att syftet med samarbetet är att tjäna den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret. De uppgifter som myndigheterna lämnar till andra länder och internationella organisationer får inte vara till skada för svenska intressen.13 I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet regleras också hur försvarsunderrättelsemyndigheterna ska rapportera om internationella samarbeten på området. Enligt 4 § ska myndigheterna anmäla frågor om att etablera och upprätthålla internationellt samarbete till . Myndigheterna ska också informera om viktiga frågor som uppkommer i samarbetet. 9Lagrådet anförde vid beredningen av lagförslagen i prop. 2006/07:63, En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet, att det är olämpligt att använda begreppet särskilda metoder i lagstiftningen. Dock används begreppet i lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter samt i förordningen med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. 2006/07:63, s. 20. 114 § förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet. 126 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet. 133 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna ska vidare informera Siun om de principer som tillämpas för samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer samt lämna uppgift om med vilka länder och organisationer sådant samarbete bedrivs. Myndigheterna ska sedan samarbetet etablerats också informera Siun om omfattningen av samarbetet och när det bedöms vara motiverat, även informera om resultatet, erfarenheterna och den fortsatta inriktningen av samarbetet. Av 2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet följer att analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor ska rapporteras till regeringen, via , och till andra berörda myndigheter. Regeringen har angett att det måste överlåtas till de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet att utifrån mottagarens behov och med beaktande av regeringens och berörda myndigheters inriktningar och analyskapacitet, bedöma i vilken utsträckning de rapporterade underrättelserna till exempel ska innefatta information från olika källor.14 I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet15 definieras vilka myndigheter som får bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsmakten, , och . 2.2.1Försvarsmakten – Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten Försvarsmakten bedriver försvarsunderrättelseverksamhet i huvudsak inom ramen för verksamheten vid Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Som en del av Försvarsmakten har Must i uppdrag att stödja myndighetens verksamheter både nationellt och internationellt. Must har uppdrag från regeringen genom särskilda föreskrifter och inriktningsbeslut samt har en egen anslagspost för verksamheten. Musts bedömningar bygger i de flesta fall på information från flera olika typer av källor. Bedömningar kan bygga på information som hämtas in på webben, 2006/07:63, s. 55. 152 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet. av svenska försvarsattachéer och genom tekniska och personbaserade källor. Must har också möjlighet att inrikta16 . I Musts uppdrag ingår även att bedriva militär säkerhetstjänst genom att följa upp och bedöma säkerhetshotet mot Försvarsmakten och att arbeta med skyddsåtgärder och säkra kommunikationer (signalskydd) för totalförsvarsintressen. () arbetar med signalunderrättelseverksamhet vilken omfattar att efter inriktningar från regeringen och efter tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen, inhämta informationsbärande signaler och data och att bearbeta, analysera och rapportera underrättelser från dessa. Inhämtningen kan avse signaler av olika slag i etern eller i tråd (fiberkabel). Förutom att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet har FRA i uppdrag att bidra till att stärka informationssäkerheten inom samhällsviktig verksamhet i . Arbetet är inriktat på verksamheter som hanterar information som är känslig i ett nationellt säkerhetsperspektiv. FRA bidrar till att stärka skyddet genom att bland annat testa sårbarheten i IT-system eller genom att ge råd om hur informationssäkerheten kan förbättras i de berörda verksamheterna. Det kan till exempel handla om informationssäkerheten i statliga myndigheter eller inom kritisk infrastruktur. () har ansvar för den tekniska underrättelsetjänsten. FMV bedriver inte i första hand egen inhämtning av uppgifter utan bidrar med analyser av underlag som inhämtats av andra FMV:s underrättelseanalyser syftar till att ge uppdragsgivarna en så god uppfattning som möjligt om materiel och teknisk förmåga i omvärlden för att därigenom skapa förutsättningar för såväl anpassning av taktik och skyddsåtgärder som materielanskaffning. Verksamheten finansieras i allt väsentligt av Försvarsmakten.17 Det underrättelsearbete som () bedriver, omfattar främst analyser av information som inhämtats av andra myndigheter. FOI bistår med analyser inom olika områden från rent teknikrelaterade frågor till säkerhetspolitiska frågeställningar. 16Inom försvarsunderrättelseverksamheten benämns en typ av styrning som inriktning. Se avsnitt 2.4.2. 17FMV:s årsredovisning , s. 92. Av FOI:s instruktion18 framgår att myndigheten ska bedriva försvarsunderrättelseverksamhet genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivarna. Tillståndsgivningen och kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten har förändrats . En ny tillståndsmyndighet för FRA:s signalspaning har bildats och kontrollmyndigheten har organiserats om, fått nya uppgifter och ett tydligare mandat samt bytt namn till Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). I detta avsnitt redogörs för Försvarsunderrättelsedomstolen och Datainspektionen. beskrivs närmare i avsnitt 2.5.2 samt i kapitel 3. Försvarsunderrättelsedomstolen är en specialdomstol som prövar ansökningar om tillstånd för FRA:s signalspaning. Domstolen inrättades och ersatte då . Ett av syftena var att förstärka integritetsskyddet vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Domstolen består av en ordförande, en eller högst två vice ordförande samt minst två och högst sex särskilda ledamöter. ordförandena ska vara lagfarna med erfarenhet av tjänstgöring som domare. De särskilda ledamöterna ska tillgodose domstolens behov av kompetens rörande bland annat underrättelseverksamhet och integritetsskydd. I domstolen finns också ett kansli med en kanslichef och administrativ personal. Domstolens sammanträden är inte offentliga. I domstolen bevakas enskildas integritetsintressen av integritetsskyddsombud som ska vara eller ha varit advokat eller ordinarie domare. Integritetsskyddsombuden utses av regeringen för och förordnas efter förslag från och . Förutom den uppgift som Datainspektionen har i att utöva tillsyn av personuppgiftsbehandling enligt personuppgiftslagen19, är Datainspektionen tillsynsmyndighet för den särskilda personuppgiftsbehandlingen vid FRA 18Förordning (2000:1074) med instruktion för . 19Personuppgiftslag (1998:204). enligt lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet (FRA PuL) samt för personuppgiftsbehandlingen vid Försvarsmakten enligt lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst (PuL UNDSÄK). Inom ramen för lagstiftningen styrs försvarsunderrättelseverksamheten genom så kallade inriktningsbeslut från regeringen samt genom regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut och budgetbeslut. Verksamheten och kontrollen regleras allmänt i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet samt i förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet som innehåller bestämmelser om uppgifter och arbetsformer för försvarsunderrättelseverksamheten. I lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och i förordningen (2008:923) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, regleras signalspaningsverksamheten vid samt kontrollen av denna. Vidare regleras personuppgiftsbehandling vid signalspaning i FRA PuL och i förordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. I PuL UNDSÄK och i förordningen (2007:260) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst, regleras den personuppgiftsbehandling som Försvarsmakten bedriver inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. De uppgifter som kontrollmyndigheten har, enligt bland annat lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, anges närmare i förordningen med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Vidare finns bestämmelser om särskilda skyddsidentiteter i lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Verksamheten i övrigt vid Försvarsmakten, , och , regleras i respektive myndighets instruktion.20 2.4.2 Styrningen genom inriktningar Inom de ramar som lagstiftningen ger, styrs försvarsunderrättelseverksamheten genom så kallade inriktningar av verksamheten. Av 1 § andra stycket i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet följer att regeringen ska bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning. Utgångspunkten är att regeringens inriktning ska avse de samlade behoven av underrättelser och innefatta såväl regeringens egna behov som behoven hos berörda myndigheter. I detta ligger att det ankommer på regeringen att göra nödvändiga prioriteringar mellan behoven.21 I praktiken fungerar inriktningsprocessen så att det fattas ett inriktningsbeslut av regeringen som anger ramen för landets aktuella försvarsunderrättelseverksamhet. Inom ramen för regeringens beslut får de myndigheter som regeringen bestämmer sedan ange en närmare inriktning på verksamheten.22 Inriktningsbesluten omsätts därefter av försvarsunderrättelsemyndigheterna i interna arbets- och inhämtningsplaner. Förutom inriktningsprocessen styrs försvarsunderrättelsemyndigheterna genom regleringsbrev, budget och särskilda regeringsuppdrag med mera. Denna styrning utövas enligt samma rutiner som för andra myndigheter som lyder under regeringen. När det gäller Must så utgör de en del av Försvarsmakten och disponerar en anslagspost inom ramen för Försvarsmaktens anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap.23 2.4.4 Tillståndsprövningen för signalspaning Det krävs tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen för all inhämtning vid signalspaning som bedrivs av . 20Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, förordning (2007:937) med instruktion för , förordning (2007:861) med instruktion för och förordning (2007:854) med instruktion för . 2006/07:63, s. 53. 22Inriktning av signalspaning får, enligt 4 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, anges endast av regeringen, , Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i . 231:1 Förbandsverksamhet och beredskap (ramanslag), anslagspost 4. Oavsett på vilken myndighets uppdrag som FRA ska inhämta information, är det FRA som ansöker om tillståndet för signalspaning hos Försvarsunderrättelsedomstolen.24 Genom att signalspaningsmyndigheten ansöker om tillstånd behöver tillståndsprövningen endast avse sådan inhämtning som myndigheten har resurser att genomföra. En resurseffektiv verksamhet underlättas också av att signalspaningsmyndigheten kan sammanföra flera helt eller delvis överlappande inriktningar till ett inhämtningsuppdrag.25 Det ankommer sedan på Siun att tilldela FRA signalbärare26 i enlighet med domstolens beslut samt att kontrollera att domstolens beslut följs. Mer om rådigheten över signalerna finns i avsnitt 2.5.2. En effektiv kontrollfunktion kan bidra till att skapa förtroende för den verksamhet som är ställd under insyn. Därmed minskar risken för att försvarsunderrättelsemyndigheterna blir misstänkta för oegentligheter på grund av sin slutenhet. Kontrollen av försvarsunderrättelseverksamheten har utvecklats och stärkts betydligt . Ursprunget till dagens kontrollverksamhet finns i () som skapades 1976. Med lagregleringen av signalspaningen fanns ett ökat behov av att kontrollera verksamheten. Skälet var bland annat att signalspaningsmandatet utvidgades till att omfatta inhämtning via tråd (fiberkabel). I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning 27, lämnade regeringen förslag som innebar att FUN fick nya uppgifter, en tydligare rättslig prägel och en tydligare uppgift att utöva kontroll. För att förtydliga att försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs både av militära och civila myndigheter och för att markera självständighet i förhållande till den kontrollerade verksamheten fick myndigheten också ett nytt namn, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). Myndigheten påbörjade sin verksamhet under det nya namnet . 244 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. 2008/09:201, Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning, s. 48. 26Signalbärare är den minsta fysiska beståndsdel i vilka signaler transporteras. SOU 2011:13, Betänkande av , s. 38. 2008/09:201, s. 95. 2.5.2Kontrollmyndigheten inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har till uppgift att kontrollera att försvarsunderrättelseverksamheten hos Försvarsmakten, , och bedrivs i enlighet med det av och regeringen fastställda regelverket. 28 Kontrollen avser endast den försvarsunderrättelseverksamhet som myndigheterna bedriver samt den personuppgiftsbehandling som äger rum inom ramen för denna. I Siuns instruktion29 anges att myndigheten har i uppgift att kontrollera att försvarsunderrättelsemyndigheterna, i den försvarsunderrättelseverksamhet som utförs, efterlever lagar och förordningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. I kontrollen av signalspaningen ska Siun särskilt granska sökbegrepp, förstöring och rapportering. Kontrollen ska utövas genom inspektioner och andra undersökningar hos försvarsunderrättelsemyndigheterna. Siun ska lämna myndigheterna de synpunkter och förslag till åtgärder som föranleds av kontrollverksamheten. Om det behövs ska Siun också lämna dessa synpunkter och förslag om åtgärder till regeringen. I fjärde paragrafen i Siuns instruktion ges närmare detaljer kring kontrollverksamheten. följa hur lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet tillämpas, granska att försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs i enlighet med den inriktning som är bestämd, granska de verksamheter där teknisk och personbaserad inhämtning av underrättelser bedrivs med särskilda metoder, granska övriga medel och metoder för inhämtning av underrättelser som används, och granska principer för rekrytering och utbildning av personal. Siun ska även granska behandlingen av uppgifter enligt lagen om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst samt enligt lagen om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. 28Se avsnitt 2.4.1 om lagstiftning. 29Förordning (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Siun är vidare enligt 10 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, skyldig att på begäran av enskild kontrollera om hans eller hennes meddelanden har inhämtats i samband med signalspaning och, om så är fallet, huruvida inhämtningen och behandlingen av inhämtade uppgifter har bedrivits i enlighet med lagen. Siun ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Siun har också i uppgift att kontrollera användandet av kvalificerade skyddsidentiteter. Uppgiften att kontrollera denna verksamhet omnämns i regeringens proposition om kvalificerade skyddsidentiteter.30 Regeringen angav där att beträffande Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet finns redan genom den granskning som görs av FUN en ordinarie tillsyn som kommer att omfatta användandet av kvalificerade skyddsidentiteter. Uppgiften att kontrollera denna verksamhet får anses ha tagits över av Siun vid ombildandet av FUN till Siun och följer av bestämmelsen i 1 § i Siuns instruktion. Siun har även uppgifter utöver den kontrollverksamhet som är föremål för granskning. Den kanske viktigaste av dessa är den så kallade rådigheten. Av 12 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet framgår att endast kontrollmyndigheten ska ha rådighet över signalbärare31 och ska ge FRA tillgång till dessa i enlighet med Försvarsunderrättelsedomstolens I 7 § i Siuns instruktion anges att Siun ska verkställa beslut om tillgång till signalbärare. För att verkställigheten ska kunna genomföras krävs att de teleoperatörer som för signaler över rikets gräns lämnar över signalerna till Siun vid en geografisk plats, en så kallad samverkanspunkt. För detta ändamål har Siun byggt upp ett rådighetssystem som gör det möjligt för myndigheten att sköta uppkopplingen av tillståndsgivna signalbärare till FRA. Genomgången i detta kapitel visar att försvarsunderrättelseverksamhet syftar till att stödja svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Verksamheten får endast avse utländska förhållanden. Försvarsunderrättelseverksamheten har förändrats under de 2005/06:149, Kvalificerad skyddsidentitet, s. 78. 31Signalbärare är den minsta fysiska beståndsdel i vilka signaler transporteras, SOU 2011:13, s. 38. , bland annat på grund av att allt mer information transporteras i tråd (fiberkabel). Inom de ramar som angivits i lagstiftningen och genom regeringens övriga styrning har försvarsunderrättelsemyndigheterna långtgående befogenheter att inhämta och analysera underrättelser. bedömer att försvarsunderrättelseverksamheten är ett välreglerat område, inte minst när det gäller den signalspaning som FRA bedriver. Kontrollen av verksamheten har också skärpts genom att kontrollmyndigheten organiserats om, fått en mer rättslig prägel och ett tydligare kontrollmandat. 3 Svar på revisionsfrågorna I de följande avsnitten går igenom de fyra revisionsfrågor som utgjort grunden för granskningen. Under respektive avsnitt redogörs för granskningens observationer och slutsatser. Varje avsnitt avslutas med en bedömning och, om så är befogat, rekommendationer. 3.1Har regeringen skapat förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet? En effektiv kontrollverksamhet omfattar enligt att det finns ett tydligt regelverk och tydliga mål och syften för verksamheten samt att kontrollmyndigheten har fått en ändamålsenlig organisationsform och en budget som är i balans med uppgifterna. Ansvarsfördelningen bör också vara tydlig för alla inblandade. För att besvara revisionsfrågan har gått igenom förarbetena till aktuell lagstiftning på området, såsom lagen om försvarsunderrättelseverksamhet samt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet med har även gått igenom myndigheternas instruktioner samt regleringsbrev och kartlagt vad som i andra sammanhang uttalats om kontrollverksamheten. har övervägt konsekvenserna av kontrollmyndighetens organisation samt granskat dess medelstilldelning. har vidare vägt in det som framkommit i den årliga revisionen av verksamheten. Utöver detta har frågor ställts om styrningen och redovisningen i intervjuer med och nämnd samt även skriftligen till . Som tidigare redovisats anges ramarna för Siuns verksamhet i huvudsak i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, med tillhörande förordningar samt i de lagar som reglerar personuppgiftsbehandling i försvarsunderrättelseverksamheten, det vill säga FRA PuL och PuL UNDSÄK. Verksamheten styrs mer detaljerat i Siuns instruktion och regleringsbrev. En del av den lagstiftning som finns på området, till exempel lagen om försvarsunderrättelseverksamhet, är med tanke på verksamhetens speciella karaktär formulerad på ett sådant sätt att den i en del fall kräver tolkning för tillämpningen. har dock inte funnit något som tyder på att utformningen av lagstiftningen försvårar för kontrollverksamheten. Varken Siun eller försvarsunderrättelsemyndigheterna har uttryckt att regelverket är otydligt. En annan indikation på att regelverket är tydligt är att endast ett kontrollärende32 har lett till att den kontrollerade myndigheten, FRA, hemställt hos regeringen om ett klargörande av lagstiftningen. I skrivande stund är detta ärende ännu inte beslutat av regeringen utan bereds, enligt uppgifter från , utifrån gällande rutiner.33 bedömer också att Siuns instruktion är tydlig vad gäller myndighetens uppdrag och organisation. 3.1.2Uppgifterna är tydliga men ett övergripande mål saknas I förarbetena till den aktuella lagstiftningen har kontrollverksamheten genomgående motiverats av kravet på en rättssäker hantering av verksamheten samt det upplevda behovet av att skapa förtroende för en känslig verksamhet som omgärdas av hög sekretess. Regeringen har bland annat i förarbetena till lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet34, framhållit vikten av en fungerande kontroll för allmänhetens förtroende för verksamheten samt behovet av en stärkt kontroll med anledning av det utvidgade mandatet för signalspaningen. I propositionen Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning 35 har regeringen också angivit att kontrollverksamheten ska ha en organisation med en mer utpräglad rättslig karaktär. Det finns således ett angivet motiv för att kontrollverksamheten fått den utformning som den har . Däremot har det inte uttryckligen formulerats några övergripande mål för verksamheten i likhet med vad som angivits för tillsynsorgan, såsom Datainspektionen (DI) och (Sin).