rir · H3B517 · 2015-07-02 00:00:00 — Slutrapporten avser statens insatser för att underlätta en snabb och ändamålsenlig etablering för nyanlända invandrare. Den tidsperiod som granskningen avser är när etableringsreformen infördes fram . Syftet har dock inte varit att utvärdera reformens effekter. Med etablering avses i första hand arbetsmarknadsetablering.8 För att närmare precisera slutgranskningens omfattning redovisas i det följande vilka insatser som avses samt vilken målgrupp de huvudsakligen riktar sig mot. Slutrapporten avser i första hand statliga insatser inriktade mot den målgrupp som omfattas av etableringsuppdraget, det vill säga nyanlända, andra skyddsbehövande och vissa av deras anhöriga i åldersgruppen 20–som fått uppehållstillstånd i . Även nyanlända som fyllt 18 men inte när uppehållstillstånd beviljas och som saknar föräldrar i omfattas av uppdraget. Granskningens målgrupp är dock något större än den i lag definierade målgruppen för etableringsuppdraget, eftersom även 8Syftet med etableringsreformen är att påskynda och underlätta de nyanländas etablering på arbetsmarknaden och i samhället. Den senare aspekten – etablering i samhället – berörs inte i någon större utsträckning i slutgranskningen. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? de som beviljats permanent uppehållstillstånd men ännu inte fått någon kommunplacering ingår.9 I målgruppen för granskningen ingår inte Anhöriginvandrare som inte är anhöriga till flyktingar Arbetskraftsinvandrare EU-medborgare som omfattas av om fri rörlighet Ensamkommande barn eller kvotflyktingar.10 De flesta granskningarna inom strategin är inriktade mot statliga insatser inom etableringsuppdraget. Några granskningar berör dock steget före, det vill säga mottagningssystemet eller övergången från mottagningssystemet till etableringsuppdraget. Ytterligare någon granskning avser insatser som kan bli aktuella först efter att den nyanlända har lämnat etableringsuppdraget. Sådana insatser är inte specifikt inriktade mot personer med utländsk bakgrund. Etableringsuppdraget bygger på en rättighetslagstiftning där de som omfattas av uppdraget har rätt till en etableringsplan med vissa insatser, bland annat utbildning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering (SO) samt arbetsförberedande insatser. Ett viktigt syfte med dessa insatser är att underlätta och påskynda den nyanländas arbetsmarknadsetablering och deltagande i samhällslivet. Inom ramen för sin etableringsplan kan den nyanlända också erhålla reguljär vuxenutbildning samt vissa andra utbildningsinsatser.11 Utöver detta bör även sociala frågor och hälsorelaterade frågor vara tillgodosedda för att en arbetsmarknadsrelaterad etablering ska fungera effektivt. Den nyanländas förutsättningar att etableras på arbetsmarknaden inom ramen för etableringsuppdraget påverkas även av vad som hänt innan han eller hon beviljats uppehållstillstånd. Därför inkluderas även vissa insatser i slutgranskningen. Det handlar bland annat om bosättningsfrågor, handläggningstider samt i vilken mån en framtida etablering förbereds genom exempelvis tidiga kartläggnings- och utbildningsinsatser. 9Den nyanlända tillhör målgruppen från det han eller hon är folkbokförd i en kommun. I denna granskning räknas man dock till målgruppen redan från det att man har beviljats uppehållstillstånd och eventuellt väntar på en kommunplacering. är man inte berättigad till några särskilda etableringsinsatser. Se 2 § lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 10Kvotflyktingar 20–ingår i etableringsuppdraget. Däremot bosätts de inte på samma sätt som andra grupper inom uppdraget. Barn som varit ensamkommande asylsökande kan i vissa fall ingå i uppdraget, om de fyllt då uppehållstillstånd beviljas. 11Utbildning på högskolenivå för vilken studiemedel kan lämnas enligt studiestödslagen är skäl för att avsluta etableringsplanen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Dessa insatser är dock inte avgränsade till granskningens aktuella målgrupp utan avser samtliga asylsökande. Enstaka granskningar inom ramen för strategin har avsett insatser som kan bli aktuella först efter det att etableringsperioden upphört. Generellt relevanta erfarenheter och slutsatser från dessa granskningar redovisas i slutrapporten men i strikt mening ingår inte dessa insatser i slutgranskningen. I detta avsnitt diskuteras hur statens insatser ska bedömas och värderas. Utgångspunkten är slutgranskningens fokus, vilket huvudsakligen ligger på de nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Inledningsvis kan konstateras att det finns generella krav på statlig verksamhet som är grundläggande för samtliga granskningar. Det handlar framför allt om regeringsformen och budgetlagen som stadgar att regeringen har ett övergripande ansvar för att styra riket samt att den statliga verksamheten ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning.12 Därutöver finns mer specifika krav och målsättningar för etableringsuppdraget och integrationspolitiken i stort. I flera fall krävs en operationalisering av de officiella dokumenten (lagar, förordningar, förarbeten med mera) för att dessa ska kunna användas för att bedöma verksamheten. 1.4.1Allmänna utgångspunkter för statens insatser på området Målet för den svenska integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund.13 har uttalat att en lyckad och väl fungerande integration är en av samtidens stora utmaningar. Enligt mening är det svenska språket och en förbättrad etablering nyckeln till att kunna ta vara på den resurs som nyanlända utgör på den svenska arbetsmarknaden, inte minst mot bakgrund av den demografiska utveckling som står inför.14 har även uttalat att integrationspolitikens genomförande förutsätter insatser inom många politikområden och av ett stort antal aktörer på både nationell, regional och 12Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (1974:152) styr regeringen riket och är ansvarig inför . 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ställer krav på hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet. 13Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2008/09:AU1, utgiftsområde 13, s. 9. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 14Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 12–16 (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:AU1, rskr. 2011/12:66). NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? lokal nivå samt att detta ställer höga krav på samsyn och samverkan mellan berörda myndigheter.15 Integrationspolitiken är också en del av regeringens samlade politik för jobb, utbildning och välfärd.16 Enligt ska integrationspolitikens17 mål främst nås genom generella insatser till hela befolkningen, oavsett födelseland och etnisk bakgrund. De generella insatserna ska dock kompletteras med riktade insatser för att stödja och underlätta nyanländas etablering i landet. Syftet är en snabb etablering på arbetsmarknaden.18 I granskningen används etableringsreformens övergripande syften och mål som utgångspunkt för att bedöma statens insatser.19 Enligt lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) är syftet att underlätta och påskynda den aktuella målgruppens etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet.20 Etableringsuppdraget bygger på en rättighetslagstiftning, där de nyanlända som omfattas av lagen har rätt till ersättning och vissa specificerade insatser. Vid sidan av sitt speciella ansvar för nyanlända inom etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen också ett generellt ansvar för att samtliga nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter.21 I propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenmakt med professionellt stöd lyfte regeringen också fram ett antal förväntningar på etableringsreformen. Det handlar framför allt om en snabbare etablering i samhällslivet och på arbetsmarknaden. På individuell nivå betonas även ökad egenmakt och valfrihet. Reformen förväntades också innebära ett bättre tillvaratagande av individens kompetens, bland annat genom individuellt 2014/15:1. 33–36. 17Integrationsområdet är en del av utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet. Området omfattar verksamhetsområden som rör allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund, nyanlända invandrares etablering i samhället, ersättning till kommunerna för flyktingmottagande, främjande av integration, urbant utvecklingsarbete samt svenskt medborgarskap. 2013/14:1, utgiftsområde 13, s. 14). 2009/10:60. Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd s. 25 (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:233). 19Etableringsuppdraget är en del av integrationspolitiken. De övergripande målen för integrationspolitiken presenterades i budgetpropositionen som beslutades av 2008. Dessa är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. 2008/09:1 utgiftsområde 13, s. 14 (bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 20§ 1 lag (2010:197) om etableringsinsatser för nyanlända invandrare. 21§ 6 förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Ytterligare ett syfte med reformen var en tydligare ansvarsfördelning där Arbetsförmedlingen gavs rollen att samordna och vara stödjande och pådrivande gentemot övriga parter. Reformen hade också som ambition att öka insatsernas likvärdighet för de nyanlända.22 Regeringen har konstaterat att grunden för etableringsuppdraget ligger fast, men att det är uppenbart att delar av uppdraget inte fungerar tillfredsställande.23 1.4.2Vad innebär en snabb och ändamålsenlig etablering? har uttalat att en snabb etablering på arbetsmarknaden ska vara i fokus för de riktade åtgärder som vidtas för att stödja och underlätta nyanländas etablering i Sverige.24 Det finns dock ingen officiellt etablerad definition av vad det innebär för en nyanländ invandrare att vara etablerad. Som en indikation på vad riksdag och regering menar kan man emellertid utgå från etableringslagens bestämmelser. Av lagen framgår att en nyanländs etableringsplan upphör att gälla innan tiden löpt ut om den nyanlända haft ett förvärvsarbete på heltid eller påbörjat en utbildning på högskolenivå som är studiemedelsberättigad.25 Utifrån lagen kan det således hävdas att en nyanländ invandrare är etablerad när han eller hon har ett stadigvarande arbete eller bedriver studiemedelsberättigade högre studier. Staten har heller inte lagt fast några tidsmässiga gränser för vad en snabb etablering innebär och erfarenhetsmässigt varierar etableringstiden avsevärt från person till person, bland annat beroende på individuella förutsättningar. Enligt mening bör snabb etablering ses som ett relativt begrepp i detta sammanhang. Det innebär att den genomsnittliga etableringstiden för hela gruppen nyanlända endast ger en del av helhetsbilden, eftersom förutsättningarna varierar så mycket mellan olika individer. Vad som däremot kan vara intressant är genomsnittliga etableringstider respektive bästa praxis för olika grupper av nyanlända utifrån deras individuella förutsättningar och mål samt eventuellt även bostadsort. En snabb etablering kan också betyda frånvaro av onödiga förseningar utifrån en analys av själva etableringsprocessen. Sådana förseningar kan vara väntetider mellan olika moment eller insatser som inte leder framåt eller kombineras på ett effektivt sätt. 2009/10:60. s. 34 ff. 2014/15:1 utgiftsområde 13. 24Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU7. s. 12 (prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:233). 259 § lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? En viktig aspekt på frågan om vad som är en ändamålsenlig etablering är enligt de nyanländas långsiktiga anställningsbarhet.26 I vissa fall bör den nyanlända gott och väl bli etablerad inom ramen för den maximala tiden med etableringsinsatser, det vill säga . I andra fall går vägen till långsiktig anställningsbarhet via av grundläggande studier och därefter en yrkesinriktad utbildning. Det viktiga i sammanhanget är emellertid, enligt mening, att etableringsprocessen kännetecknas av tydliga och realistiska mål samt en klart utstakad väg, det vill säga att den nyanlända vet vart han eller hon är på väg, hur man ska komma dit samt vad som krävs i termer av till exempel arbetsinsats och ekonomiska uppoffringar. Tydliga mål och förväntningar skapar motiverade deltagare, vilket i sin tur är en viktig förutsättning för goda studieresultat. En annan viktig aspekt rör kommunernas mottagande av nyanlända, där har uttalat att det är centralt att i ett tidigt skede av etableringen betona vikten av val av bosättningsort för bästa möjliga förutsättningar till arbete och egen försörjning.27 Även om flyktingmottagandet är ett nationellt åtagande28 och det är önskvärt att mottagandet av nyanlända fördelas bättre mellan landets kommuner, betonas också vikten av att nyanlända bosätter sig i kommuner där de har störst sannolikhet att få ett arbete.29 Slutgranskningen bygger på nio granskningar som tidigare genomförts inom strategin Etablering och integration. Med utgångspunkt i dessa granskningar och strategins övergripande frågeställning har ett antal mer generella problemområden tagits fram. Dessa problemområden har sedan fortsatt analyserats och ny empiri har tillförts. Inom ramen för granskningen har intervjuer genomförts vid samt med företrädare för Arbetsförmedlingen, och länsstyrelserna. Intervjuer har även genomförts med representanter för kommuner, arbetsgivare, utförare av upphandlade tjänster, nyanlända samt 26Anställningsbarhet definieras här enligt breda definition: the ability to gain initial meaningful employment, or to become self-employed, to maintain employment, and to be able to move around within the labour market. (2009) Process Stocktaking Report 2009, s. 43. 27Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2009/10:AU1, utgiftsområde 13, s. 16 och 20 (prop. 2009/10:1, bet 2009/10:AU1, rskr. 2009/10:115). 28Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2006/07:AU1, utgiftsområdena 13 och 14, s. 45. 2006/07:1, bet 2006/07:AU1, rskr. 29Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 17–18. 2011/12:1, bet 2011/12:AU1, rskr 2011/12:66). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION olika organisationer.30 Därutöver har dokument- och litteraturstudier samt vissa statistiska bearbetningar genomförts. Preliminära granskningsresultat har stämts av och diskuterats med ett urval forskare och tjänstemän. Som ett underlag för analys har konsultföretaget genomfört tre separata uppdrag. Det första uppdraget avser en genomgång och analys av lyckade projekt inom etableringsområdet. Det andra uppdraget avser en analys och förslag till komplettering av mått för etablering. Det tredje uppdraget avser en analys av kommunplaceringens geografi.31 Swecos underlagsrapporter finns tillgängliga som elektroniska bilagor till denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och samt Arbetsförmedlingen, och länsstyrelserna har beretts tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast av denna revisionsrapport. Slutgranskningens övergripande frågeställning har i rapporten delats upp i tre delfrågor som berör mottagandet av asylsökande och nyanlända, statens övergripande styrning av etableringsområdet samt de enskilda åtgärdernas ändamålsenlighet och effektivitet i relation till de nyanländas behov. De tre delfrågorna behandlas huvudsakligen i kapitel 3–5. I kapitel 2 presenteras vissa mätbara resultat för den utrikes födda befolkningen, exempelvis etableringsgrad och genomsnittlig tid för etablering. I kapitlet diskuteras också hur situationen i kan tolkas ur ett internationellt perspektiv. Vidare presenteras ett kompletterande mått för arbetsmarknadsetablering. I kapitel 3 anläggs ett processperspektiv för att belysa flödet genom systemen. Granskningens huvudfokus ligger visserligen på etableringsuppdraget men för att förstå helheten behandlas här även tidigare delar av processen. En central del av analysen rör vilka kommuner de nyanlända hamnar i och hur detta påverkar deras förutsättningar att få arbete. I kapitlet redovisas även uppgifter om utfallet av etableringsperioden, det vill säga hur många som befinner sig i jobb eller utbildning efter avslutat etableringsuppdrag. För att illustrera problem som kan uppkomma när etableringen inte fungerar och 31Sweco (2015a) Etablering med projekt. Sex exempel på projekt som syftar till integration, etablering och språkutveckling; (2015b) Etableringsgrad; (2015c) Kommunplaceringens geografi. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? invandringen koncentreras till vissa områden behandlas i viss mån även utvecklingsfrågor. I kapitel 4 riktas fokus mot etableringssystemet och hur staten har organiserat etableringsinsatserna. Det handlar bland annat om roll- och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer samt om hur olika styrsystem samspelar med varandra. Vidare berörs resurstilldelningen till området samt den incitamentsstruktur som uppstår när olika ersättningssystem möts. Regeringens mer löpande styrning inom området berörs översiktligt. I kapitel 5 belyses etableringsuppdraget ur framför allt ett individperspektiv. Olika åtgärder inom uppdraget – till exempel svenska för invandrare, samhällsorientering, vuxenutbildning, validering, yrkeskompetensbedömning och praktik – blir belysta. Syftet är emellertid inte att granska de enskilda åtgärderna var för sig utan att från ett individperspektiv belysa den helhet som de aktuella insatserna sammantaget utgör. I kapitel 6 redovisas slutsatser och rekommendationer. Inledningsvis behandlas den övergripande frågan om insatsernas effektivitet och ändamålsenlighet utifrån vad som framkommit i de tidigare kapitlen. Med utgångspunkt i en övergripande slutsats presenteras därefter ett antal utmaningar som enligt mening behöver adresseras för att uppnå en förbättrad etablering av nyanlända. Avslutningsvis presenterar sina rekommendationer till regeringen och berörda myndigheter. I rapporten finns två typer av faktarutor. Den ena innehåller korta referat av intervjuer med enskilda nyanlända. Dessa intervjuer har valts för att illustrera och ge konkretion åt hinder och utmaningar som en nyanländ kan mötas av. Den andra typen av faktarutor exemplifierar projekt som syftar till integration, etablering och språkutveckling. Exemplen är hämtade ur Swecos . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2Resultat och utmaningar för svensk integrationspolitik Syftet med detta kapitel är att ge en översiktlig bild av resultatet av och utmaningarna för den svenska integrationspolitiken. I kapitlet redovisas olika undersökningar och mått på hur utrikes födda generellt sett etableras på arbetsmarknaden samt hur dessa resultat förhåller sig till resultatet i andra länder. Vidare presenteras ett kompletterande mått för nyanländas etablering. 2.1Invandring och beviljade uppehållstillstånd invandrade totalt 127 000 personer till . Det är en ökning jämfört med . Den största gruppen utgjordes av personer födda i (26 100) följt av personer födda i som återinvandrat (15 200).32 Det totala antalet beviljade arbets- och uppehållstillstånd samt registrerade uppehållsrätter uppgick till 110 600, vilket var en minskning med jämfört med 2013.33 Flyktingar och deras anhöriga utgjorde den största gruppen (), följt av övriga anhöriga (), arbetskraftsinvandrare (), studerande () samt EU/EES- medborgare inklusive anhöriga ().34 Cirka hälften av tillstånden var tidsbegränsade. 32SCB (2015) Invandring till 2014 och 2013 efter de 20 vanligaste födelseländerna för de invandrade 2014. 33Antalet beviljade arbets- och uppehållstillstånd, exklusive förlängningsansökningar. 34Migrationsverket (2015b) . NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Diagram 2.1 Antal personer som beviljats arbets- och uppehållstillstånd eller uppehållsrätt 1990–2014 Flyktingar och deras anhöriga Anhöriga (övriga) Källa: årsstatistik. Antalet personer som beviljats uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i har nära nog fördubblats det (se diagram 2.1). Den främsta migrationspolitiska förändringen är att har öppnat för arbetskraftsinvandring och att allt fler personer från länder som omfattas av har kommit till . Trenden med ett ökande antal utländska gäststudenter bröts 2011 genom införandet av studieavgifter men har därefter återhämtat sig något. Antalet asylsökande och deras anhöriga har varierat beroende på när konflikter uppstått samt i vilken mån andra länder tagit emot dem. För gruppen kan tre toppar noteras – en kraftig topp 1993/94, en något mindre topp 2006/2007 samt en kraftig ökning . Enligt prognoser kommer antalet asylsökande att vara fortsatt högt även , till stor del beroende på det pågående kriget i Syrien.35 kan konstateras att gruppen flyktingar och deras anhöriga utgör en förhållandevis liten del av en generellt sett ökande migration . 2.2Arbetsmarknadsetablering för utrikes födda rankas högt när det gäller de formella möjligheterna för invandrare på arbetsmarknaden. Det finns få formella hinder för deltagande på 35 (2015c) Verksamhet- och utgiftsprognos (P3-15). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION arbetsmarknaden, god tillgång till utbildning och skydd mot diskriminering.36 visar flera studier på bristande etablering av utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden.37 2.2.1Stora skillnader i sysselsättning och arbetslöshet uppgick sysselsättningsgapet – det vill säga skillnaden i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda – till (se tabell 2.1). Andelen arbetslösa bland utrikes födda var nästan så hög för inrikes födda.38 Tabell 2.1 Arbetslöshet och sysselsättningsgrad i procent 2014 för utrikes och inrikes födda i åldersgruppen 15–74 år Källa: (2015) Arbetskraftsundersökningarna (). var sysselsättningsgraden för utrikes födda kvinnor lägre än för utrikes födda män. Regeringen framhåller i budgetpropositionen att skillnaderna i sysselsättningsgrad fortfarande utgör en betydande jämställdhetsutmaning.39 Även i en stark arbetsmarknadsregion som halkar utrikes födda kvinnor efter när det gäller arbetsmarknadsetablering. En publicerad studie av i visar att det har varit en stark sysselsättningsutveckling i länet bland utrikes födda.40 Utvecklingen 36Ds (2013:2) Delaktighet – Utmaningar för jämställdhet, demokrati och integration, s. 134–135. Rankingen som avses är Migration policy index (MIPEX) som gör jämförelser mellan de 31 integrationspolitik. 37Se Szulkin, m.fl. (2013:1) På jakt efter framgångsrik arbetslivsintegrering. Effekter av deltagande i socialfondsfinansierade projekt i jämförelse med Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. 38Statistiska centralbyrån (2015) Arbetskraftsundersökningarna (). Befolkningen 15–efter arbetskraftstillhörighet, inrikes och utrikes född, kön, ålder och tid; SOU (S2010:04) Vid arbetslivets gränser. Sysselsättning, matchning, barriärer 1974–2010. visar liknande resultat även om gränsen sätts vid 20–och uppgifter baserade på levnadsnivåundersökningarna. Inrikes födda har i genomsnitt ca 7 procentenheters högre sannolikhet att vara sysselsatta än utrikes födda (80 jämfört ). 39Länsstyrelsen (2015) Läget i länet – Arbetsmarknad och ekonomi . NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? innebär att sysselsättningen för utrikes födda i ligger i nivå med sysselsättningen för inrikes födda i övriga riket.