rir · H3B515 · 2015-06-23 00:00:00 — Det är svårt att utifrån information i de statliga bolagens årsredovisningar sammanställa information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. Det är också otydligt hur effektiv riskhanteringen faktiskt är i bolagen. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG 6 Slutsatser och rekommendationer Regeringen har uppdrag att förvalta statens ägande i bolag så att bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling uppnås. Med en god långsiktig värdeutveckling ökar också förutsättningarna för fortsatt utdelning till staten från de statliga bolagen. För att beslut och strategiska ställningstaganden avseende de statliga bolagen ska bidra till värdeutvecklingen och fortsatt utdelning behöver regeringen, enligt , ha god kunskap om bolagens verksamhet och även om de risker som är förknippade med verksamheten. Regeringen behöver också säkerställa att riskhantering i de statliga bolagen är väl fungerande. All affärsverksamhet innebär risker och all affärsverksamhet måste ta risker för att utvecklas och nå lönsamhet. Risker måste dock hanteras så att negativa konsekvenser begränsas så långt som möjligt. att statliga bolag genomfört eller planerat att genomföra satsningar och förvärv förknippade med. Satsningarna har i flera fall fått negativa effekter både på bolagens ekonomi och på värdet på statens tillgångar i och utdelning från bolagen. Det har exempelvis gällt investeringar utomlands, SAS lönsamhetsproblem inklusive betydande pensionsåtaganden, Soneras satsningar i , stämningsansökningar mot SAS för kartellbildning, och investering naturgummiträd i samt korruptionsanklagelser mot befattningshavare i Svevia. Detta belyser enligt vikten av god riskhantering i de statliga bolagen och även vikten av att regeringen har insyn i bolagens risker och i bolagsstyrelsernas arbete med riskhantering. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att utveckla styrningen av de statliga bolagen. Bland annat har bolagsförvaltningen i omorganiserats i syfte att förstärka kompetensen inom finansiell analys och hållbarhetsanalys inom ägarförvaltningen. de verktyg som används i ägarstyrningen av bolagen har utvecklats . bedömer dock att det ännu återstår att utveckla ägarstyrningen avseende riskhantering. övergripande slutsats är att regeringen inte har säkerställt en ändamålsenlig hantering av risker i den statliga bolagsportföljen. konstaterar att regeringen inte löpande sammanställer information om väsentliga risker i enskilda bolag och konsekvenser för värde och utdelning om REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG riskerna skulle realiseras. Regeringen sammanställer inte heller information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen. konstaterar vidare att inte får ändamålsenlig information om väsentliga risker i de statliga bolagen. Därmed har regeringen inte säkerställt att regeringens och strategiska ställningstaganden baseras på ett fullständigt underlag, vilket kan medföra negativa konsekvenser för värdet på statens tillgångar och den årliga utdelningen från bolagen till statskassan. Vidare kan konsekvensen bli att staten behöver ge kapitaltillskott till bolag. 6.1Ingen fastlagd rutin för uppdatering av risker konstaterar att det i ägarstyrningen saknas en fastlagd rutin för att löpande uppdatera information om väsentliga risker i bolagen och värdering av konsekvenser om riskerna skulle förverkligas. Uppdaterad information om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras ger underlag för ställningstaganden om exempelvis utvecklingsstrategier avseende de statliga bolagen, i syfte att säkerställa det långsiktiga värdet och utdelningen till staten. konstaterar att regeringen har flera verktyg för att informera sig om risker i de statliga bolagen: ägardialoger, ägarsamordning, styrelserepresentation, bolagsgrupper inom samt processerna för att fastställa och följa upp ekonomiska mål och genomföra hållbarhetsanalyser. Granskningen har visat att regeringen använder dessa verktyg i begränsad utsträckning för att löpande uppdatera kunskapen om risker och konsekvenser. 6.1.1Risker inte en stående punkt på agendan vid ägardialogerna Ett av regeringens viktigaste verktyg i förvaltningen av de statliga bolagen är de regelbundet återkommande mötena mellan företrädare för ägaren och styrelseordförande i bolagen, de så kallade ägardialogerna. Granskningen har visat att risker inte är stående punkt på agendan vid ägardialogerna. Därmed innebär inte ägardialogerna, enligt , att information om väsentliga risker och konsekvenser löpande uppdateras. Ett annat verktyg för regeringen är ägarsamordning. Ägarsamordning är möten mellan styrelseordförande och företrädare för ägaren som gäller större strategiska förändringar i bolagens verksamhet. konstaterar att ägarsamordningen inte främst syftar till att samla in information om risker i bolagen. Dessutom har det i granskningen framkommit att ägarsamordning Det innebär, enligt , att ägarsamordning i praktiken har begränsad betydelse för möjligheten att löpande skaffa kunskap om väsentliga risker i bolagen och konsekvenser om riskerna realiseras. 6.1.3Oklart hur styrelserepresentationen kan användas Statens representanter i de hel- och majoritetsägda statliga bolagens styrelser, ägarrepresentanterna, arbetar i med förvaltningen av bolagen. Enligt företrädare för bidrar ägarrepresentanterna till att bolagsgrupperna i får kunskap om bolagen och om risker i bolagens verksamhet. framhåller att aktiebolagslagens regler, som gäller på samma sätt för ägarrepresentanterna som för övriga styrelseledamöter, innebär begränsningar för ägarrepresentanternas möjligheter att föra tillbaka information till . konstaterar att det därmed är oklart hur och i vilken utsträckning styrelserepresentationen kan användas för att få information om väsentliga risker i bolagen. 6.1.4Bolagsgruppernas arbete innebär inte rutinmässig uppdatering om risker Den organisering i bolagsgrupper som i förvaltar de statliga bolagen ger enligt förutsättningar att samla väsentlig information om bolagen. Det gäller även information om risker som framkommer i de olika delarna av ägarstyrningen. Dock förefaller bolagsgruppernas arbete främst vara inriktat på att följa upp de ekonomiska målen och andra mål för bolagen, varvid vissa risker med anknytning till målen uppmärksammas. Det har i granskningen inte framkommit att bolagsgrupperna rutinmässigt samlar in och uppdaterar information om samtliga väsentliga risker och konsekvenser om riskerna skulle realiseras. konstaterar att bolagsgruppernas arbete därmed inte innebär att information om väsentliga risker och konsekvenser rutinmässigt och löpande uppdateras. 6.1.5Ekonomiska mål fastställs med mellanrum Granskningen har visat att vissa risker analyseras inom processen med att fastställa ekonomiska mål. Nya ekonomiska mål fastställs dock normalt med mellanrum. Denna process kan därmed, enligt , inte utgöra underlag för att löpande uppdatera informationen om risker i bolagen och om konsekvenser om riskerna skulle realiseras. Vid den löpande uppföljningen av de ekonomiska målen analyseras enligt såväl externa som interna förändringar som påverkar de statliga bolagens möjligheter att långsiktigt nå målen. I granskningen har framkommit att uppföljningen inte rutinmässigt innefattar fördjupande analyser av väsentliga risker och värdering av konsekvenser om riskerna skulle REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Därmed innebär uppföljningen inte, enligt , att information om väsentliga risker och konsekvenser löpande uppdateras. 6.1.6Hållbarhetsanalyserna innebär inte löpande uppdatering om risker och konsekvenser och har endast fyra av de över 40 hel- och majoritetsägda statliga bolagen varit föremål för hållbarhetsanalyser, och därmed kommer det att ta innan samtliga statliga bolag analyserats. Hållbarhetsanalyserna har därför, enligt , begränsad möjlighet att utgöra underlag för löpande uppdatering av information om risker i bolagen och om konsekvenser i siffror om riskerna skulle realiseras. framhåller att de hållbarhetsanalyser som genomförs vid bidrar till att andra risker uppmärksammas än de som beaktas när ekonomiska mål fastställs. Det har dock i granskningen inte framgått om det ingår i analyserna att värdera konsekvenserna om risker skulle realiseras. 6.2Bindande krav på bolagens riskhantering saknas Enligt de juridiska analyser som gjort i granskningen har regeringen som företrädare för ägaren möjlighet både att, när det är lämpligt, ställa generella krav som gäller alla hel- och majoritetsägda statliga bolag och att rikta särskilda krav till enskilda bolag i specifika frågor. För att kraven ska bli juridiskt bindande för bolagen måste de antas av bolagsstämman. Granskningen visar att det saknas tydliga och juridiskt bindande riktlinjer till bolagens styrelser som uttryckligen anger att dessa ansvarar för att bolagen har god riskhantering och att bolagen gör fullgoda riskanalyser. Regeringens viktigaste styrdokument, Statens ägarpolicy, anger inte uttryckligen att styrelsen ansvarar för att bolaget har en god riskhantering och att fullgoda riskanalyser regelbundet genomförs. Aktiebolagslagens regler ger regeringen, som företrädare för ägaren, möjlighet att se till att bolagsstämman antar ägarpolicyn, vilket skulle göra den juridiskt bindande för bolagen. konstaterar dock att ägarpolicyn vanligtvis inte antas av bolagsstämmorna i de statliga bolagen. konstaterar vidare att regeringen inte använder möjligheten att i exempelvis ägaranvisningar ge specifika riktlinjer till bolagen om riskhantering, till exempel i samband med strategiska beslut och större förändringar i enskilda bolag. Granskningen visar också att regeringen i begränsad utsträckning följer upp hur bolagen och styrelserna arbetar med riskhantering. Därmed har regeringen, enligt , begränsad möjlighet att avgöra om styrelserna tar sitt ansvar för bolagens riskhantering och om riskhanteringen i bolagen är väl fungerande. 6.3Styrelsedokumentationen inte tillräckligt transparent I syfte att få en uppfattning om hur styrelser i statliga bolag arbetar med bolagens riskhantering har gått igenom styrelsedokumentation i tio större statliga bolag. Syftet har inte varit att bedöma hur väl styrelserna i de enskilda bolagen sköter sitt ansvar för riskhanteringen eller hur väl riskhanteringen fungerar i enskilda statliga bolag. Genomgången har endast omfattat de delar av riskhanteringen som nått styrelsen och som Det kan därmed finnas rutiner och inslag i bolagens och styrelsernas arbete med riskhantering som inte omfattats av genomgången. Genomgången av styrelsedokumentation har grundat sig på de av framtagna utgångspunkterna för styrelsernas arbete med riskhantering (se avsnitt 1.4.3). Sammantaget visar genomgång att styrelsedokumentationen inte är tillräckligt transparent för att påvisa om styrelsernas roll i bolagens riskhantering är i överensstämmelse med de utgångspunkter som använt i genomgången. Genomgången pekar även på att styrelsernas arbete med riskhantering i vissa avseenden förefaller avvika från utgångspunkterna. Genomgången visar också att styrelsens roll i riskhanteringsarbetet varierar mellan bolagen. Enligt tyder detta på ett behov av att förbättra dokumentationen för att möjliggöra insyn i de statliga bolagens riskhantering. En tydlig dokumentation skulle också underlätta för regeringen att följa upp att styrelserna tar sitt ansvar för bolagens riskhantering. 6.3.1Rapporteringen av väsentliga risker till styrelsen är inte transparent genomgång visar att det av styrelsedokumentationen är svårt att spåra varför specifika risker rapporteras till styrelsen. Det framgår inte tydligt om det är till följd av en formaliserad process som risker lyfts eller om styrelsen aktivt har efterfrågat underlag från bolagets ledning. I många fall är det inte tydligt vem som är upphovsman till den dokumentation som styrelsen får. Detta påverkar möjligheten att spåra hur styrelsen och bolagsledningen kommunicerar i riskfrågor. Enligt är det därmed inte transparent i styrelsedokumentationen hur väsentliga risker ska rapporteras till styrelsen. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG 6.3.2Styrdokument ger oklar bild över ansvarsfördelningen för riskhantering i organisationen Av genomgången framgår att merparten av bolagens styrdokument endast reglerar ansvaret för riskhantering på en övergripande nivå. Vidare är det svårt att se kopplingen mellan bolagets riskhanteringsprocess och styrande dokument. Därmed konstaterar att styrdokumenten inte ger en klar bild av ansvarsfördelningen för bolagens riskhantering. 6.4Ingen samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen För att kunna göra ställningstaganden som gäller övergripande strategiska frågor avseende de statliga bolagen behöver regeringen, enligt , beakta utvecklingen i hela den statliga bolagsportföljen inklusive de samlade riskerna i portföljen. Övergripande strategiska frågor kan exempelvis vara större förvärv eller utlandssatsningar i ett enskilt bolag, som kan komma att påverka bolagsportföljens totala värdeutveckling och utdelningen till staten. konstaterar att regeringen inte samlar in och sammanställer information om risker och konsekvenser från de enskilda bolagen i syfte att ta fram en samlad bild av riskerna som den statliga bolagsportföljen är utsatt för. Därmed har regeringen ofullständig information om vilka risker som kan påverka situationen i hela den statliga bolagsportföljen och i förlängningen det samlade värdet i det statliga aktieinnehavet och den framtida utdelningen till staten. 6.5Riksdagen får inte information om de samlade riskerna i den statliga bolagsportföljen Regeringen har skyldighet att till redovisa förvaltningen av statens tillgångar, vilket inkluderar förvaltningen av aktierna i de statliga bolagen. Enligt ingår i denna redovisningsskyldighet att ge information om väsentliga risker i statens ägande av aktier i bolag. konstaterar att regeringen ger begränsad information om risker i enskilda statliga bolags verksamhet. Enligt är det därmed tveksamt om regeringen uppfyller sin redovisningsskyldighet mot , så att kan följa upp sin delegering till regeringen av befogenheter och resurser när det gäller förvaltningen av de statliga bolagen. behöver, mot bakgrund av det statliga aktieinnehavets betydelse för statens finanser, underlag som ger en samlad bild av vilka risker som påverkar värdet på aktieinnehavet och den framtida utdelningen från de statliga bolagen till staten. konstaterar att regeringen inte ger någon sådan samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Regeringen behöver säkerställa att risker i den statliga bolagsportföljen hanteras så att värdet i statens aktieinnehav utvecklas positivt och så att staten långsiktigt får utdelning från de statliga bolagen. bedömning är att detta kräver ett större fokus i regeringens förvaltning av de statliga bolagen på risker och konsekvenser om riskerna skulle realiseras. Enligt behövs det också tydligare krav från regeringen på styrelserna i de statliga bolagen att se till att bolagens riskhantering är fullgod. Regeringen har i sin ägarstyrning ett antal verktyg som bättre kan utnyttjas för att samla in och uppdatera information om risker i bolagen och konsekvenser om riskerna skulle realiseras. Ett ökat fokus på risker och riskhantering bör därför enligt kunna inrymmas inom nu tillgängliga resurser för bolagsförvaltning inom . Enligt bör regeringen ta en mer aktiv roll i styrningen av de statliga bolagen när det gäller risker och riskhantering. Mot denna bakgrund riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör utforma tydliga riktlinjer till styrelserna i de statliga bolagen om riskhantering. Riktlinjerna bör beslutas av bolagsstämmorna för att bli juridiskt bindande för bolagen. Regeringen bör följa upp hur styrelsearbetet i de statliga bolagen fungerar när det gäller riskhantering. Uppföljningen bör beakta utvecklingen på området och vad som kännetecknar ett väl fungerande styrelsearbete avseende riskhantering. Regeringen bör utveckla sina verktyg så att information om risker och konsekvenser löpande kan uppdateras och sammanställas. Regeringen bör regelbundet sammanställa information om risker och konsekvenser från de statliga bolagen för att få en samlad bild av riskerna i den statliga bolagsportföljen. Denna samlade bild bör även redovisas för . REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Aktiebolagslagen (2005:551). Budgetlagen (2011:203). Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Årsredovisningslagen (1995:1554). Betänkanden, propositioner och skrivelser Betänkande 1995/96:NU26, Aktiv förvaltning av statens företagsägande. Betänkande 1996/97:KU3, Lag om statsbudgeten. Betänkande 2003/04:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Betänkande 2006/07:KU20, Granskningsbetänkande. Betänkande 2009/10:FiU35, Nyemission i (publ. Betänkande 2009/10:KU20, Granskningsbetänkande. Betänkande 2013/14:KU20, Granskningsbetänkande. Proposition 1995/96:220, Lag om statsbudgeten. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27. Proposition 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. Proposition 1997/98:99, Aktiebolagets organisation. Proposition 2009/10:121, Nyemission i (publ.). 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220. Proposition 2011/12:1, Budgetpropositionen . Proposition 2012/13:1, Budgetpropositionen . REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Proposition 2012/13:46, Låneram för . Proposition 2013/14:1, Budgetpropositionen . Regeringens skrivelse 2013/14:101, Årsredovisning för staten 2013. Regeringens skrivelse 2013/14:140, redogörelse för företag med statligt ägande. 2013/14:411 Regeringens utnämning av styrelserepresentanter i statliga bolag. Ip 2013/14:391 Rymdbolaget och svensk utrikespolitik. 2013/14:351 Ryska industriintressen i svensk kärnkraft. 2013/14:139 rättsprocesser mot . 2013/14:45 lobbning mot stöd till förnybar energi. 2013/14:24 Hållbarhetsmål och nya dagbrott för kol. 2012/13:395 Nuonaffärens effekter på statsbudgeten. 2012/13:357 . 2012/13:278 Regeringens kännedom om Nuonaffären. , Riktlinjer för dokumentation m.m. av , Fi 2013/175. Uppdaterad version N2015/1275/BÄ. , Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande, 2006–2013. , Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, Fi 2014:4. , Statligt ägande. Tillgängligt på sb/d/17676. (2004), – uppdrag och statens styrning, 2004:18. (2004), Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag, 2004:28. (2009), Regeringens försäljning av , 2009:9. (2012), Statens försäljningar av apotek, 2012:10. (), Årsredovisning för staten 2012, (dnr: 32-2012-0602). (2015), – konkurrenskraftig och ledande i energiomställningen? PWC (2014), Riskhantering på bolagsstyrningsnivå, PM . Rättsutlåtande till (2015), Hirschfeldt, , Regeringsformen (RF) som bedömningsgrund vid granskning av regeringens hantering av risker i statliga bolag, Rättsutlåtande till (2015), Nerep, , analys av regeringens hantering av risker i statliga bolag ur ett aktiebolagsrättsligt perspektiv, PM . Bolagsstyrningskollegiet (2010), Svensk kod för bolagsstyrning. () (2004), Företagsövergripande riskhantering – sammanhållet ramverk, nr 2/2004 i Internrevisorernas skriftserie med översatta COSO-dokument. (), SAS indraget i jättestämning. Tillgängligt på http:// /ekonomi/sas-indraget-i-jattestamning/. Deloitte (2013), Exploring Strategic Risk: a global survey. Tillgängligt på http://www2. /content/dam/Deloitte/global/Documents/Governance-Risk-Compliance/ dttl-grc-exploring-strategic-risk.pdf. Europeiska Kommissionen (), Antitrust: Commission fines 11 air cargo 799 million in price fixing cartel. Tillgängligt på IP-10-1487_en.htm?locale=en. (), Sonera faces US probes on corruption allegations. Tillgängligt på 00144feab7de.html#axzz3GJGDuJRe. , Operativ risk. Tillgängligt på Kapitaltackning/Grundlaggande-kapitalkrav-pelare-1/Operativ-risk/. , (2009), Från problemföretag till kapitalförvaltning – statliga företag 1980–2007. ., Svernlöv, C.: Styrelsens roll i riskarbetet – är ansvaret större om risker inte hanteras korrekt? Balans nr 3/2012. , , , (2005), lönsamhet, finansiering och tillväxt. Tredje upplagan, , , 2005. () Granskare kritiserar Sonera 2013. Tillgängligt på teliasonera-/. REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG (2005), , publishing, . PwC (2012), God styrelsesed – utveckling i en föränderlig värld. Tillgängligt på http://www. /sv/styrning-regelverk/publikationer/god-styrelsesed-utveckling-i-en-foranderlig- varld.jhtml. PwC (2013), swans turn grey – the transformation of risk. Tillgängligt på http:// . SOU (2012:14), Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. (), Soneras miljardvinster fast i . Tillgängligt på miljardvinster-fast-i-uzbekistan_3903276.svd. (), SAS bolagsfakta. se/index.php/detail/index/4705. (), slipper ansvar vid tysk kärnkraftsolycka. Tillgängligt på el=5247393. SAS, Årsredovisning 2013/2014. (), Statliga chefer bjöds på VIP-hockey. (2013), Cut and Run – en rapport om och utträde ur biomassaföretaget i , och dess följder för de liberiska bönderna och träkolsarbetarna. (2013) Cut and Run – An update on the impacts of operations and divestment. Sonera, Årsredovisning 2012–2013, Års- och hållbarhetsredovisning 2014. Sonera, Uttalande av styrelsen med anledning av den externa granskningen av TeliaSoneras investeringar i . Sonera, Sammanfattningen av styrelsens genomgång av transaktioner i Eurasien. Sonera, Nederländska TeliaSonera-bolag föremål för förundersökning. , årsredovisningar 1998–2012, års- och hållbarhetsredovisningar 2013–2014, delårsredovisning . , om nytt kapitel för . REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Bilaga 1 Skriftliga frågor till styrelseordförande i statliga bolag Med riskhantering avses nedan en process för att identifiera potentiella händelser som kan påverka verksamheten och för att hantera risker så att verksamhetens mål uppnås. Med risker avses här såväl finansiella risker som andra risker som kan hota bolagets mål. Har det bolag som du är styrelseordförande för en riskhanteringspolicy? Om ja på fråga 1, är ansvar och roller för bolagets riskhantering beskrivna i riskhanteringspolicyn? Om ja på fråga 1, är rutiner för uppföljning av bolagets riskhantering beskrivna i riskhanteringspolicyn? REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Har det bolag som du är styrelseordförande för en internrevision eller motsvarande funktion som rapporterar direkt till styrelsen? Är den nu gällande arbetsordningen för styrelsen i ditt bolag utformad enligt den mall för arbetsordning som tagit fram ? I vilket/vilka av följande moment i riskhanteringen deltar styrelsen i ditt bolag? Fastställande av åtgärder för att hantera risker Kontakter med företrädare för ägaren angående risker och riskhantering Med ägardialog avses nedan formella möten mellan styrelseordförande och företrädare för den politiska nivån (minister och/eller statssekreterare). Hur ofta tas risker i bolaget upp vid ägardialoger? Vid minst en av ägardialogerna Har bolagets process för riskhantering diskuterats vid ägardialoger ? REGERINGENS HANTERING AV RISKER I STATLIGA BOLAG Diskuterar företrädare för ägaren bolagets risker med styrelsen i samband med att nya ekonomiska mål eller uppdragsmål presenteras? Har du som styrelseordförande tagit initiativ till ägarsamordning (se Statens ägarpolicy 2013, p. 2.8.4) med företrädare för ägaren? Tack för Din medverkan! Bilaga 2 Checklista för genomgång av styrelsedokumentation Genomgången dokumentation avseende 2013 och 2014 Styrelseprotokoll inkl. bilagor och utskick inför styrelsemöten Protokoll från möten i revisionsutskott/projektutskott inkl. bilagor och utskick inför mötena Styrelsens instruktion till vd om rapportering till styrelsen Styrelsens instruktion för arbetsfördelning mellan styrelsen och vd uppdaterade affärsplanen inkl. affärsstrategi