rfr · H20WRFR4 · 2015-03-05 00:00:00 — Blev det som vi tänkt oss? En uppföljning av vissa frågor i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet Riksdagstryckeriet, , 2015 beslutade om försvarets inriktning. Beslutet innebar bl.a. att godkände regeringens förslag till inriktning för insatsorganisationens utformning . Beslutet innebar vidare att värnplikten skulle tillämpas när försvarsberedskapen så kräver och att rekryteringen till insatsorganisationen skulle ske på frivillig väg (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Ett nytt riksdagsbeslut om försvarets inriktning är planerat . Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen följer varje utskott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. beslutade försvarsutskottet att senaste försvarspolitiska beslut skulle följas upp inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete (prot. 2014/15:3). Utskottet gav den före detta kanslichefen i försvarsutskottet i uppdrag att genomföra uppföljningen. En grupp med följande fem ledamöter i försvarsutskottet har fungerat som styrgrupp för arbetet: (FP), ordförande och sammankallande, (S), (M), (SD) och (V). Uppdraget har omfattat två delar. Utredaren har dels haft i uppdrag att analysera om Försvarsmaktens insatsorganisation har utvecklats i enlighet med beslut när det gäller bemanningsläget som helhet. Syftet med detta har varit att klargöra i vilken utsträckning den insatsorganisation som har beslutat har bemannats. I denna del har även senare beslut inom området beaktats. Utredaren har dessutom undersökt förbandsreservens bemanning. Dels har utredaren haft i uppdrag att beskriva och analysera i vilken omfattning bemanningen av insatsförbanden har skett med anställd respektive värnpliktig personal, eftersom detta har bedömts vara avgörande för tillgängligheten. Den grupp av ledamöter som har fungerat som styrgrupp har följt arbetet och gett råd och anvisningar om utredningens omfattning och inriktning. Re- dovisningen i rapporten är utredarens egen. Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen följer varje utskott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. beslutade om försvarets inriktning. Beslutet innebar bl.a. att godkände regeringens förslag till inriktning för insatsorganisationens utformning 2014.(prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). beslutade – – att följa upp att senaste försvarspolitiska beslut inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. Utskottets protokoll framgår av bilaga 1 till denna rapport. Utskottet gav mig i uppdrag att genomföra uppföljningen. En grupp med följande fem ledamöter i försvarsutskottet har fungerat som styrgrupp för arbetet: (FP), ordförande och sammankallande, (S), (M), (SD) och (V). Jag har överlagt med styrgruppen . Jag överlämnar härmed rapporten och betraktar därför mitt uppdrag som avslutat. Analys av uppgiften och vissa avgränsningar .............................................. Tre grundläggande riksdagsbehandlingar .................................................... Läget i insatsorganisationen års beslut ..................................... Statsmakternas beslut om insatsorganisationen ................................ Läget i insatsorganisationen vid utgången av 2014 ................................... Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna ......................................... Slutsatser och reflexioner........................................................................... 2014 – krigsförband ........................................................ Krigsförbanden i den insatsorganisation (IO14) som statsmakterna beslutade om 2009 (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10) fanns på plats vid utgången av 2014. Det innebär dock inte att förbanden ännu har den organisation, bemanning och utrustning som svarar mot krigsförbandsspecifikationerna. Vid utgången av 2014 omfattade insatsorganisationer ca 50 000 befattningar, varav ca 6 000 ännu inte är bemannade. Antalet krigsplacerade med värnplikt uppgår till ca 7 000 – huvudsakligen inom markstridskrafterna – i avvaktan på att kontinuerligt och tjänstgörande gruppchefer, soldater och sjömän (GSS/T) anställts enligt plan. Antalet placerade med värnplikt i marinens och flygvapnets insatsförband är litet – i vissa fall försumbart. Regeringens beslut att ge Försvarsmakten rätt att kalla in soldater och sjömän utbildade med värnplikt till repetitionsutbildning skapar nu möjligheter att samöva hela krigsförband, vilket ökar krigsförbandens tillgänglighet och operativa förmåga. Försvarsmaktens avsikt – som den redovisar i sitt underlag – att krigsplacera och med stöd av regeringens beslut repetitionsutbilda personal med adekvat militär utbildning och tjänstgöring är en angelägen åtgärd för att kunna bemanna befattningarna avsedda för GSS/T. Va- kanta befattningar för GSS/T kommer därför att kunna ersättas av tidigare utbildade eller anställda soldater som omfattas av värnplikt och tjänstgöringsplikt. Regeringen har krav på en väsentligt högre insatsberedskap än tidigare – det rör sig om månader och inte år. Huvuddelen av förbanden ska normalt ha en beredskap som understiger . Det bedrivs en försvarsplanering med syfte att ytterst möta ett väpnat angrepp. Vidare bedrivs mobiliseringsplanering samt förberedelser för alla krigsförband. Ett system med krigsförbandsövningar har inletts, om ännu på en förhållandevis låg nivå. Arméstridskrafterna upprätthåller en insatsberedd bataljonsstridsgrupp och fler hålls i beredskap. Marin- och flygstridskrafterna kan i huvudsak betraktas som stående förband. I enlighet med statsmakternas beslut finns det 40 hemvärnsbataljoner. Samtliga bataljoner har en fastställd krigsförbandsspecifikation. Ett nytt och effektivare utbildningssystem har införts med årliga krigsförbandsövningar (KFÖ) för alla hemvärnsförband. Krigsdugligheten hos förbanden har ökat genom en utvecklad övningsverksamhet och en god rekrytering av hemvärnssoldater. Hemvärnet har –2014 således utvecklats mycket väl både kvantitativt och kvalitativt. 2 Analys av uppgiften och vissa avgränsningar Uppdraget omfattar – som jag tolkat det – två delar. Utredaren ska dels analysera om Försvarsmaktens insatsorganisation har utvecklats i enlighet med beslut när det gäller bemanningsläget som helhet. Syftet med detta är att klargöra i vilken utsträckning insatsorganisationen har bemannats. I den delen ska senare beslut inom området beaktas. Vidare ska utredaren beskriva och analysera hur bemanningen av insatsförbanden har skett med anställd respektive värnpliktig personal, eftersom detta är avgörande för tillgängligheten. I den första delen har jag tolkat uppdraget så att uppgiften är att bedöma om de krigsförband som har beslutat verkligen har organiserats vid utgången av 2014. Kort sagt: Finns de aktuella krigsförbanden eller inte? I den andra delen har jag tolkat uppdraget så att jag bör bedöma hur insatsorganisationen vid utgången av 2014 är bemannad som helhet och avser att bemannas, samt hur de olika krigsförbanden är bemannade med anställd personal (hel- eller deltidsanställda) och med krigsplacerade värnpliktiga – de senare utbildade med värnplikt och krigsplacerade med stöd av lagen (1994: 1809) om totalförsvarsplikt – men som efter 2010 inte är tjänstgöringsskyldiga om inte regeringen särskilt beslutat detta. Jag vill förtydliga några avgränsningar: Uppföljningen avser varken materielläget i krigsförbanden heller sådana kvalitativa frågor om utbildningsnivå, krigsduglighet och insatsberedskap och därmed inte heller Försvarsmaktens och de olika krigsförbandens operativa förmåga. Om detta hade ingått i uppdraget hade rapporten med största sannolikhet blivit hemlig och delvis kvalificerat hemlig. I rapporten redogörs kortfattat för följande: –Försvarsmaktens bedömning av läget i insatsorganisationen inför det försvarspolitiska beslutet –Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2009 –Regeringens proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar samt försvarsutskottets betänkande 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning –Regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014 –Vissa uttalanden och inriktning från regeringens sida i olika budgetpropositioner. Jag redogör – mycket kortfattat – även för två propositioner och två riksdagsbeslut som var nödvändiga för att kunna fullfölja den försvarspolitiska inriktningen , nämligen 2 ANALYS AV UPPGIFTEN OCH VISSA AVGRÄNSNINGAR – regeringens proposition 2009/10:160 Modern personalförsörjning för ett användbart försvar samt försvarsutskottets betänkande 2009/10:FöU8 För- – regeringens proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmak- ten samt försvarsutskottets betänkande 2011/12:FöU5 Soldatanställningar 3 Tre grundläggande riksdagsbehandlingar Det finns tre propositioner och därpå följande riksdagsbehandlingar som ligger till grund för den förändring av försvarspolitiken som inleddes och som syftar till att i huvudsak vara fullbordad vid utgången av 2014. 3.1 Proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar – antagen På förslag av regeringen beslutade om utformningen av en insatsorganisation som ska vara organiserad . Markstridskrafterna föreslås omfatta bl.a. sju manöverbataljoner, underrättelse- och understödsförband och lednings- och logistikförband. Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna bör omfatta 40 hemvärnsbataljoner. Marinstridskrafterna föreslås bl.a. omfatta två sjöstridsflottiljer, en ubåtsflottilj, en amfibiebataljon och bas- och ledningsförband. Flygstridskrafterna föreslå bl.a. om fatta fyra stridsflygdivisioner, en helikopterbataljon och bas- och ledningsförband. beslut om vilka krigsförband som insatsorganisationen ska omfatta framgår närmare av bilaga nr 3 till denna rapport. Regeringen framhöll inledningsvis att den föreslagna utvecklingen bara kan ske i den takt som ekonomin medger. Samtliga förband, utom hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, bör kunna användas i såväl nationella som internationella insatser . Personalen i de nationella skyddsstyrkorna bör ha tjänstgöringsskyldighet vid nationella insatser i såväl fred som kris och krig. kompletteras med en personalreserv, dvs. med militär personal som tidigare tjänstgjort i Försvarsmakten. Ur denna personalreserv krigsplaceras personal för en förbandsreserv. Arméstridskrafternas operativa förband bör normalt organiseras i behovssammansatta bataljonsstridsgrupper. Endast en mindre del av soldaterna i arméstridskrafterna bör tjänstgöra kontinuerligt. Marin- och flygstridskrafterna organiseras i huvudsak i stående förband. 3.2 Proposition 2009/10:160 Modern personalförsörjning för ett användbart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal – antagen I propositionen föreslogs att försvarets personalförsörjning i första hand ska vila på frivillighet och inte längre huvudsakligen på en totalförsvarsplikt. Syftet med förslaget är att införa ett flexibelt, effektivt och tillgängligt system som bättre svarar mot de behov som Försvarsmakten och dess verksamhet och ytterst har . Förslagen innebär att totalförsvarsplikten i grunden 3 TRE GRUNDLÄGGANDE RIKSDAGSBEHANDLINGAR kvarstår – men lades vilande. Däremot föreslås att skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt ska kräva att regeringen med hänsyn till försvarsberedskap först har beslutat om detta. Det föreslås också att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt med längre grundutbildning ska omfatta även kvinnor. 3.3 Proposition 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten – antagen I propositionen föreslogs en ny lag om vissa försvarsmaktsanställningar. De arbetstagare som omfattas av lagförslaget är gruppbefäl, soldater och sjömän. I lagen regleras dels Försvarsmaktens möjlighet att anställa dessa personalkategorier, dels därmed sammanhängande frågor. Gruppbefäl, soldater och sjömän ska anställas på längre tidsbegränsade anställningar. Regeringen har dessutom i budgetpropositionerna successivt informerat om hur arbetet med att förverkliga insatsorganisationen löper och om regeringens syn på den närmare inriktningen av Försvarsmaktens arbete. Budgetpropositionerna har i dessa avseenden inte föranlett några ytterligare riksdagsbeslut om insatsorganisationen. 4 Läget i insatsorganisationen års beslut Syftet med kapitlet är att med utgångspunkt i Försvarsmaktens årsredovisningar samt i budgetunderlaget redovisa Försvarsmaktens egen värdering av tillståndet i insatsorganisationen års försvarspolitiska beslut. Överbefälhavarens inledande kommentar i årsredovisningen (lämnad ) är att verksamheten har präglats av ett antal stora utmaningar. En av de viktigaste har varit att fortsätta reformeringen och behålla den successivt ökade internationella ambitionen inom en totalt sett krympande ekonomi. I samband med delårsrapporten identifierade Försvarsmakten att den ekonomiska situationen skulle bli mycket bekymmersam och . Det allvarliga läget föranledde Försvarsmakten att be regeringen om en anslagsomfördelning för att tillsammans med interna besparingar skapa balans i förbandsverksamheten. I avvaktan på statsmakternas ställningstagande och för att undvika risken för anslagsöverskridande tvingades Försvarsmakten att planera verksamheten på en mycket låg nivå . Försvarsmakten har i huvudsak uppfyllt ställda krav men det har skett utifrån väsentligt sänkta målsättningar för utbildningsverksamheten, vilket bl.a. har inneburit att ett stort antal förband endast genomfört övningar på plutons- och kompaninivå. Till ovanstående bild av sänkta målsättningar är enligt Försvarsmakten den nordiska stridsgruppen (NBG) och dess beredskapsperiod ett viktigt undantag. Arbetet med att organisera NBG 2008 har haft ett starkt fokus i verksamheten vid ett antal förband, skolor och centra. NBG har utgjort en viktig katalysator i Försvarsmaktens förändringsarbete mot ett mer insatsberett försvar och skapat viktiga erfarenheter för bl.a. personalförsörjningen i Försvarsmakten. Den positiva trend som NBG har bidragit till har dock brutits. Satsningens effekter på insatsförmågan avklingar snabbt med det nuvarande personalförsörjningssystemet. har de ackumulerade effekterna av en ambitionssänkt övningsverksamheten haft en negativ påverkan på såväl förmågedjupet som insatsförmågan. Den värdering som har gjorts av Försvarsmaktens samlade operativa förmåga visar att Försvarsmakten har förmåga att över tiden möta de krav som regeringen ställer i det nuvarande omvärldsläget. Förmågan att lösa uppgifterna i ett försämrat omvärldsläge bedöms nu innehålla brister som be- 4 LÄGET I INSATSORGANISATIONEN INFÖR 2009 ÅRS BESLUT gränsar handlingsfriheten och förmågan. I och med att den nordiska strids- gruppen har avslutat sin beredskap har Försvarsmakten inte längre några för- band tillgängliga i samma utsträckning som vid föregående års värdering Försvarsmaktens förmåga att vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba samt att kunna öka för- mågan till internationella insatser kan upprätthållas över tiden, om än med i vissa delar begränsad förmåga. Det finns fortfarande delar där värderingen vi- sar att brister kvarstår. Det handlar liksom föregående år främst om det mate- riella och personella läget vid vissa förband och inom vissa funktioner, men också om bristande planläggning och bristande tillgänglighet och prestanda i I Försvarsmaktens budgetunderlag (överlämnades ) påminner Försvarsmakten bl.a. om de ambitionssänkningar som den tvingades vidta och konsekvenserna av dessa. I budgetunderlaget framhåller Försvarsmakten att även om dessa åtgärder genererade en positiv effekt i form av ett anslagssparande, som hade stor betydelse för genomförandet av de förslag som framgår av föreliggande budgetunderlag, var de negativa konsekvenserna betydande för den operativa förmågan. Ambitionssänkningarna var förvisso inte enskilt dimensionerande för Försvarsmaktens bedömning av den operativa förmågan men verksamheten 2008, i kombination med ett flertal års åtstramningar inom övningsverksamheten, var ändå en viktig del i det negativa trendbrott som konstaterades 2008. påverkades värderingen positivt av NBG. Eftersom Försvarsmakten inte längre har lika många anställda soldater har dock denna effekt bortfallit i och med avvecklingen av stridsgruppen. Trots att utbildningsverksamheten bedrivs med klart högre målsättningar än fordras ytterligare åtgärder för att skapa de förutsättningar som långsiktigt säkerställer den ökade politiska ambitionen om en insatsorganisation med hög tillgänglighet och användbarhet för både nationella och internationella insatser. Huvuddragen i dessa åtgärder framgår av den redovisning som Försvarsmakten lämnade som underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009. I insatsorganisation kommer en successivt minskande mängd värnpliktig personal att krigsplaceras . Värnpliktsutbildning (GU) genomförs . I budgetunderlaget redovisar Försvarsmakten att full kapacitet med ett nytt personalförsörjningssystem som omfattar stående och kontraktsförband kommer att uppnås , då det nya personalförsörjningssystemet är fullt genomfört. Insatser under övergången från dagens värnpliktsbaserade system, som inleddes , löses genom att parallellt nyttja det nuvarande rekryteringssystemet till utlandsstyrkan som stående förband och kontraktsförband efterhand övertar uppgifterna. 4 LÄGET I INSATSORGANISATIONEN INFÖR 2009 ÅRS BESLUT För att åstadkomma en planering i balans föreslår Försvarsmakten att insatsorganisationen reduceras med två mekaniserade bataljoner, ett tungtransportkompani och 20 hemvärnsbataljoner. I minröjningsdivisionen utgår minröjningsfartyg av typen . Inom materielförsörjningen ambitionssänks eller reduceras bl.a. antalet uppdragsmoduler till , anskaffning radarjaktrobot, anskaffning ledningssystem, ersättning eldhandvapen, kryptosystem och ersättare till robot 15. Enligt Försvarsmaktens årsredovisning (lämnad ) har verksamhet genomförts med goda resultat. Försvarsmakten har uppfyllt kraven och målsättningarna för utbildningsverksamheten, vilket inneburit att utbildningen bedrivits på en nivå som har kunnat säkerställa rekryteringsgrunden till internationella insatser och till officers- och specialistofficersutbildningen. De begränsningar som funnits i produktionen har främst berott på försenade leveranser av materiel. Värderingen av insatsorganisationens operativa förmåga visar att över tiden kan Försvarsmakten även detta år möta de krav som regeringen ställer i det nuvarande omvärldsläget. Förmågan att lösa uppgifterna i ett försämrat omvärldsläge bedöms fortsatt innehålla brister som begränsar handlingsfriheten med vissa förband. Förutsättningarna för att kunna utveckla förmågan att möta ställda krav efter en allvarlig och varaktig försämrad omvärldsutveckling bedöms med vissa begränsningar kunna innehållas över tiden, förutsatt att politiska beslut fattas . Den genomförda värderingen visar att det finns vissa begränsningar när det gäller Försvarsmaktens förutsättningar att upprätthålla sin förmåga över tiden och att efter en allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling och successiva beslut av regeringen och kunna utveckla sin förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Värderingen visar vidare att Försvarsmaktens samlade operativa förmåga 2009 i stort ligger på en likvärdig nivå som vid utgången av 2008. Försvarsmakten möter huvudsakligen kraven på operativ delförmåga även om det på förbandsnivå finns förband som endast till del uppfyller ställda krav. Antal personer i beredskap i förband med olika beredskapstider (enligt ÅR ) I tabellen nedan redovisas läget för förband med nationell beredskap, uppdelat på olika beredskapstider. För att kunna redovisas i en offentlig handling är siffrorna i tabellen avrundade och avser antalet befattningar i gällande insatsorganisation. Aktuell personell uppfyllnad framgår av en kvalificerat hemlig bilaga till årsredovisningen. Redovisningen inkluderar inte högkvartersförband eller förband med särskild sekretess. 4 LÄGET I INSATSORGANISATIONEN INFÖR 2009 ÅRS BESLUT Beredskapsbeteckningarna R10, R30, R90, R360 avser antalet dagar efter order då förbandet ska vara insatsberett. RIII avser att förbandet ska kunna organiseras och göras insatsberett . Siffrorna är avrundade till närmaste hundratal. Tabell 1 Individer i beredskap för förband med nationell beredskap varav 38 000 personer i hemvärnsförband och 2 600 personer i övriga Totalt fanns det 71 700 personer i beredskap varav 38 000 personer i hemvärnsförband och 33 700 personer i övriga krigsförband. Av dessa 33 700 personer hade sålunda en insatsberedskap mellan ett till . Av hemvärnets 38 000 befattningar var 23 000 bemannade varav 13 200 fullgjorde sina hemvärnsavtal. 5 Statsmakternas beslut om insatsorganisationen 5.1 Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2009 Målet för Försvarsmakten är en insatsorganisation som 2014 (målbild) har en hög tillgänglighet och användbarhet här och för både nationella och internationella insatser. Hög tillgänglighet har tolkats som att hela insatsorganisationen ska kunna utnyttjas för insatser inom som väsentligt understiger . Hög användbarhet har tolkats som att insatsförbanden med grund i förmågan till väpnad strid ska ha hög förmåga att lösa ett brett spektrum av uppgifter. föreslås bestå av stående förband, kontraktsförband och nationella skyddsstyrkor. Samtliga har en beredskapstid som väsentligt understiger , vilket innebär att tillgängligheten, användbarheten och flexibiliteten ökas väsentligt. Detta möjliggörs genom att införa av ett nytt personalförsörjningssystem och genom att skapa modulära förband som kan genomföra insatser i behovssammansatta stridsgrupper. Markstridskrafterna, inklusive de nationella skyddsstyrkorna, utvecklas till i huvudsak kontrakterade förband med en mindre del heltidsanställda soldater. Flyg- och sjöstridskrafterna utvecklas till i huvudsak stående förband. De beräknade volymerna i det föreslagna systemet bedöms säkerställa bemanningen och produktionen av den föreslagna insatsorganisationen. Med det nya personalförsörjningssystemet bedöms insatsorganisationen att vara fullt ut bemannad med samtliga personalkategorier 2009, vilket innebär att ca 28 000 militär personal är tillgängliga vid stående- och kontraktsförband, ytterligare ca 22 000 militär personal i hemvärnet inklusive de nationella skyddsstyrkorna och ca 5 000 civila tjänstemän. Försvarsmaktens totala organisationsvolym, inklusive deltidstjänstgörande, uppgår därmed till ca 55 000 personer. Införandet av ny personalförsörjningsmodell planeras att starta . Grundutbildning baserad på plikt förutsätts kunna vidmakthållas och helt baseras på frivillighet . Insatsförbanden, som indelas i stående förband respektive kontrakterade förband, kommer att vara bemannade enligt följande: –För sjöstridsförbanden: med anställda 2010 och kontrakterade 2011 –För flygstridsförband inklusive servicepersonal: med anställda 2010 och kontrakterade 2013 –För markstridsförband, amfibieförband och marinens och flygvapnets basförband: med anställda 2018 och kontrakterade 2019. 5 STATSMAKTERNAS BESLUT 2009 OM INSATSORGANISATIONEN ska anställd och kontrakterad personal komplette- ras med pliktpersonal. kompletteras således med en suc- cessivt minskade mängd värnpliktiga . Med denna insatsorganisation kan ca 2 000 personer över tiden genomföra insatser (varav 400 personer är kontinuerligt insatta för nationella operationer, och regionala och globala insatser kan genomföras med upp till 1 600 personer insatta över tiden) som 300 personer utgör en resurs för evakuerings- kan en snabbinsatsstyrka upprätthållas inom ramen för EU:s ramnationsansvar med ett svenskt deltagande om högst 1 600 personer. 5.2 Regeringens proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar Regeringens bedömning av läget i insatsorganisationen 2009