rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — De menar att resultaten överlag är bra för de enskilda människorna och att de samordnade medlen vanligtvis används på ett I enskilda sakfrågor som rör samordningsförbundens inriktning och verksamhet kan det naturligtvis finnas olika uppfattningar, men dessa kan inte härledas till några särskilda partipolitiska ståndpunkter. De flesta politikerna menar också att samarbetet inom förbunden i stort fungerar flexibelt och bra. Det viktiga med samordningsförbunden är att individens behov sätts i centrum, framhåller flera politiker som sitter i förbundens styrelser. Ett antal samordningsförbund har låtit genomföra s.k. samhällsekonomiska utvärderingar. Utvärderingarna har utförts av ett konsultföretag med inriktning på välfärdssektorn. Syftet har varit att utvärdera förbundens insatser och få ett underlag för att bedöma den samhällsekonomiska nyttan av verksamheten. –2014 genomförde företaget 58 projekt för olika samordningsförbund. Cirka 1 500 individer har totalt ingått i de insatser som utvärderas. Med finansiellt stöd av har NNS gett företaget i uppdrag att göra en sammanställning av resultatet av de insatser som utvärderades av företaget . Resultatet presenterades i en i januari 2015.88 Den modell som företaget använder går ut på att beräkna samhällets kostnader och intäkter som är kopplade till en specifik insats för att visa på den utvärderade insatsens lönsamhet. Utifrån insatsens lönsamhet beräknas sedan payoff-tiden, dvs. den tid det tar innan kostnaderna för insatsen betalats tillbaka. Payoff-tiden kan enligt modellen redovisas både på samhällsnivå och för respektive samverkanspart. Modellen och metoden är omdiskuterad. De principiella och metodologiska frågorna och problemen kring detta behandlas kortfattat i avsnitt 8.4 om uppföljning och utvärdering. Här nedan redovisas okommenterat de resultat som framkommer i den tidigare nämnda . Det bör i sammanhanget uppmärksammas att det är företaget som sammanställt och analyserat resultaten av sina egna 58 projekt som ingår i underlaget. –Medelvärdet för insatskostnaden är per deltagare på samhällsnivå. –Medelvärdet för intäkten per deltagare är på kort sikt och , sammantaget på samhällsnivå för alla utvärderade arbetslivsinriktade insatser. –Medelvärdet för lönsamheten per deltagare är och , sammantaget på samhällsnivå för alla utvärderade arbetslivsinriktade insatser. –Den genomsnittliga återbetalningstiden för alla utvärderade insatser är på samhällsnivå. 88 Samhällsekonomiskt resultat av insatser inom samordningsförbunden, NNS 2015. Företaget har också beräknat intäkt, kostnad och lönsamhet per deltagare samt payoff-tid för respektive samverkansaktör.89 Resultatet redovisas i följande sammanställning. Källa: Samhällsekonomiskt resultat av insatser inom samordningsförbunden, NNS 2015. För samverkansparterna är återbetalningstiden olika. För eller regionen beräknas 9 månader, för kommunen eller staden 10 månader och för 20 månader. Arbetsförmedlingen saknar återbetalningstid, vilket innebär att intäkten är negativ i genomsnitt för de ingående insatserna. 89 Intäkter definieras som summan av det värde som skapas om individer kommer i arbete. Intäkterna omfattar även summan av det värde som sparas om en individ i ökad grad klarar sig själv och inte förbrukar olika stödresurser i samhället. Kostnader definieras som summan av värdet för den extra resursförbrukning som den utvärderade insatsen har inneburit. Lönsamhet definieras som summan av intäkterna minus kostnaderna för insatsen. 7 Finansiering, fördelning och kostnader I detta kapitel behandlas statens stöd till Finsam och till andra rehabiliterings- och samverkansåtgärder, samordningsförbundens kostnader och kapital samt fördelningen av statens medel. Den finansiella samordningen ska enligt riksdagsbeslutet om Finsam omfatta resurser som ska användas för att finansiera samordnade insatser för den aktuella målgruppen. Samverkansparterna ska täcka kostnaderna för de åtgärder som vidtas. Av de resurser som avsätts till Finsam är statens andel och kommunernas och landstingens andel vardera.90 Den statliga andelen är ofta riktningsgivande för hur mycket kommuner och landsting bidrar med, men i praktiken är det den part som bidrar med minst som sätter nivån. 7.1 Statens stöd till olika former av rehabilitering m.m. finansierades olika former av samverkan för rehabilitering med s.k. särskilda medel. Enligt riksdagsbeslut fick möjlighet att disponera högst av de budgeterade kostnaderna för sjukpenningen till finansiell samordning. Dessa s.k. samverkansmedel finansierade även Handlingsplanssamverkan och Frisam.91 I budgetpropositionen konstaterade regeringen att tilldelade resurser för samverkan och finansiell samordning hade fluktuerat till följd av den procentuella kopplingen till sjukpenninganslaget. Detta skapade osäkerhet om nivån på de medel som bl.a. gick till samordningsförbunden. Osäkerheten gjorde det svårt att skapa kontinuitet i samordningsförbundens verksamhet eftersom planeringen blev kortsiktig. Mot denna bakgrund slopades kopplingen till sjukpenninganslaget, och i stället inrättades anslaget 1:6 Bidrag för sjukskrivningsprocessen. Anslaget används för utgifter för statsbidrag och bidrag till berörda aktörer i sjukskrivningsprocessen. Regeringens bedömning var att denna förändring skulle skapa bättre planeringsförutsättningar och större förutsägbarhet för de verksamheter som finansieras via dessa medel samt öka regeringens möjligheter att följa upp och styra verksamheterna.92 konstaterade socialförsäkringsutskottet att denna förändring underlättat för samordningsförbunden att planera och driva sin verksamhet och 2002/03:132. 91I propositionen angavs att det inte på förhand kunde avgöras om av de budgeterade utgifterna för sjukpenning var en rimlig omfattning för att bedriva finansiell samordning (prop. 2002/02:132). 2011/12:1 utg.omr. 10 s. 106. 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER förbättrat förutsägbarheten för de verksamheter som finansieras med dessa medel.93 Medel till olika former av samverkan, rehabilitering m.m. I budgetpropositionen redogjorde regeringen för utvecklingen av samverkansmedel och konstaterade att utnyttjandet gradvis ökat för att 2007 helt förbrukas. Medlen hade fördelats mellan handlingsplanssamverkan, Pilagenomgång av ärenden, finansiell samordning samt samverkan enligt Frisam. infördes möjlighet till finansiell samordning mellan och hälso- och sjukvården. minskade de tillgängliga medlen för samverkan på grund av minskade utgifter för sjukpenningen. Regeringen slog fast en prioriteringsordning som medförde att samverkan enligt Frisam avvecklades under 2008.94 Regeringens bedömning i budgetpropositionen var att ytterligare förstärkningar borde göras för att bättre kunna leva upp till den ökade ambitionen om förstärkta rehabiliteringsinsatser. För avsattes därför , vilket innebar en ökning med jämfört med föregående budgetår. Regeringen framhöll att det är viktigt att Arbetsförmedlingen och ges långsiktiga planeringsförutsättningar i sitt arbete. Samordningsförbunden tilldelades mer , totalt 280 miljoner, mot bakgrund av att antalet förbund och där ingående kommuner ökat.95 En genomgång av fördelningen av medel under anslaget 1:6 Bidrag för sjukskrivningsprocessen visar att fler samverkansformer och satsningar tilldelas medel . I budgetförslaget fördelas på åtta olika anslagsposter för samverkan, rehabilitering och andra åtgärder inom sjukskrivningsprocessen. Tabell 16 Medel till samverkan för rehabilitering och övrigt stöd inom sjukskrivningsprocessen enligt budgetpropositionen Finansiell samordning genom sam- Statens andel av bidragen till samord- ordningsförbund (Finsam) Löpande samarbete för att underlätta övergången från ersättning via sjukför- säkringen till aktivt arbetssökande och Finansiell samordning mellan För- Överenskommelse med samtliga lands- säkringskassan och hälso- och sjuk- 2013/14:SfU1. 2008/09:1 utg.omr. 10 s. 14. 2011/12:1 utg.omr. 14 s. 53. 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER Åtgärder för effektiv sjukskrivnings- Särskilda medel 2013–2016 för att öka kunskapen om effektiva arbetsmetoder för att stödja personer som står långt från Bidrag till hälso- och sjukvården: Överenskommelse staten–SKL kvalitetssäker och effektiv sjukskriv- Överenskommelse staten–SKL samt pilotverksamhet med aktivitets- Överenskommelse staten–SKL Arbetsplatsnära stöd – bidrag till ar- Källa: Prop. 2014/15:1 utg.omr. Överenskommelser mellan staten och SKL och samverkan mellan utgör de stora anslagsposterna. Som framgår av sammanställningen utgör andelen till Finsam () av medlen. 7.2 Statens stöd till Finsam Utvecklingen av statens bidrag till Finsam framgår av följande sammanställning. Sedan omläggningen till ett fast anslag 2012 har Finsam tilldelats i statligt bidrag. Till detta kommer bidragen från kommuner och landsting på vardera, vilket innebär att samordningsförbunden totalt disponerat från samverkansparterna –2015. Till detta kommer medel från Europeiska socialfonden (ESF) på för särskilda projekt i samordningsförbunden. ESF-medlen behandlas mer utförligt i ett senare avsnitt. Tabell 17 Utvecklingen av statliga medel till Finsam (mnkr) 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER Källor: Budgetpropositioner och /årsredovisningar . Utfallssiffran är hämtad från , 2009. Av tilldelade medel till Finsam har en viss del av anslaget behållits inom . I behandlingen av anslaget 1:6 i budgeten konstaterade socialförsäkringsutskottet att av de hade ca 273 miljoner fördelats till olika samordningsförbund , ca 4,1 miljoner till och ca till utveckling, förvaltning, stöd och support till samordningsförbund. Utskottet ansåg att det borde förtydligas att de medel som avsätts för finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska fördelas till samordningsförbunden och att administrativa kostnader ska finansieras via förvaltningsanslaget. Utskottet föreslog att administrativa kostnader begränsas till och att medlen därefter fullt ut fördelas till samordningsförbunden. beslutade enligt utskottets förslag.96 De centrala myndigheterna framhåller i återrapporteringen att den nationella stödjarrollen – den särskilda resursperson som gett stöd till förbättra och utveckla förbundens kunskap om och användning av – försvinner som en konsekvens av att nationella Finsammedel inte kan användas för central administration.97 7.3 Förbundens kostnader och eget kapital Samordningsförbundens kostnader består huvudsakligen av utgifter för insatser och administration där insatserna står för 80–av kostnaderna. Andelen medel som går till insatser skiljer sig åt från förbund till förbund. finansierar förbunden hela insatsen, ibland delfinansierar man den och ibland finansierar man kostnad för lokaler och andra kringkostnader, medan parterna bedriver aktiviteterna inom sin ordinarie verksamhet.98 utförs insatserna av personal med grundanställning hos någon av parterna, ibland i kombination med att vissa tjänster köps, t.ex. coacher. Detta försvårar en beräkning av insatskostnaderna och jämförelser mellan förbunden. På aggregerad nivå har andelen budgeterade medel för individinriktade insatser – jämfört med strukturinriktade insatser – sjunkit från 2011 2013/14:SfU:1. 97Arbetsförmedlingen, , , Återrapport . 98 , återrapport . 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER Huvuddelen av medlen är dock reserverad för verksamhet som går till individinriktade insatser.99 Strukturinriktade insatser utgör fortfarande en mindre andel av förbundens budget, även om de har ökat. Ökningen beror på att antalet strukturinriktade insatser och antalet deltagare i dessa har ökat (se avsnitt 5.3.2). I samordningsförbundens administrationskostnader ingår arvoden till styrelsens ledamöter, löner, revision och lokalkostnad. I denna post ingår även utgifter för externa uppföljnings- och utvärderingsuppdrag. Förbundens årsredovisningar visar att kostnaderna för administration varierar något i olika förbund. Av uppgifter från framgår att samordningsförbunden sammantaget budgeterar administrationskostnaderna till av tillgängliga medel.100 Följande diagram över budget och utfall illustrerar ganska väl den genomsnittliga fördelningen av medel mellan insatser och administration. Att utfallet är lägre än budgeterat belopp beror bl.a. på underrapportering och eftersläpningar i registreringen. Diagram 1 Budget och utfall för insats- och administrationskostnader 2014 Källa: , återrapport . Den faktiska kostnaden för administration ligger oftast lägre än den budgeterade kostnaden. Orsaken till detta kan t.ex. vara att lokalkostnader tagits av en 99I sammanhanget kan nämnas att inte är förbundens budgetuppföljningssystem. 100Försäkringskassan, återrapport , 2012, 2013 och 2014. 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER annan part, men det kan också enligt bero på underrappor- utgjorde de administrativa kostnaderna , och 2014 av det totala redovisade utfallet.101 Kompletterande medel från ESF I uppföljningen har det framkommit att det är ganska vanligt att förbunden deltar i projekt som finansieras av Europeiska socialfonden (ESF). har i flera av sina programområden målgrupper som överensstämmer med samordningsförbundens målgrupper.102 Åtta regionkontor arbetar tillsammans med respektive regions tillväxtansvariga organisationer, Strukturfondspartner- skapet och andra aktörer för att hitta samverkansformer och utveckla idéer. bedömer att samordningsförbunden kan vara ett stöd i samverkan inom ramen för myndigheternas samarbete med ESF. rådet är positivt inställt till att samordningsförbund blir projektägare för ESF- projekt och arbetar för att lyfta fram samordningsförbundens roll och betydelse för att bidra till genomförande av i Sverige.103 Samordningsförbunden disponerade ca från Europeiska socialfonden under 2012.104 utgjorde medel från Europeiska soci- alfonden av kostnaderna för förbundens insatser och 2014 ca , vilket motsvarar ca 36 miljoner kronor.105 ESF-medlen har minskat något i förbundens samlade budget. Att ansöka om projektmedel från ESF har för flera samordningsförbund blivit ett sätt att möjliggöra verksamhet. singen (Delta) framhåller att ESF-finansiering är den möjlighet man ser att finansiera verksamheten när övriga medel minskar. Men förbundet menar att det finns flera nackdelar med ESF-projekt; bl.a. skulle det behövas enklare administration och längre projektperioder. ESF-ansökningar tar tid och resur- ser och det kan vara osäkert om man får bidrag eller inte, och dessutom kan det dröja innan förbunden får sina pengar. också anslå pengar. Det verkar vara en allmän bild bland samordningsförbun- den att ESF-projekt kräver särskild kompetens och att små kommuner inte all- tid har den kompetensen. För större förbund är det lättare att gå samman med andra förbund och dela på ägarskapet. På lokal nivå har en del samordningsförbund samlat på sig ett betydande eget och Nationella rådet aktualiserade denna fråga för En dialog fördes med tre samordningsförbund och med NNS 101Försäkringskassan, återrapport . 102I Socialfondsprogrammet för perioden –2020 är målgruppen för programområde 2:1 och 2:3 unga (15–), långtidsarbetslösa mer än 24 månader, individer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, invandrare och sjukskrivna i behov av återgång till arbete (Svenska , Workshop om det nya socialfondsprogrammet). 103Försäkringskassan, återrapport . 104Försäkringskassan, återrapport . 105Försäkringskassan, återrapport . 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER som resulterade i att rådet beslutade om en modell för nedtrappning av eget kapital. gick Nationella rådet ut med en rekommendation till förbunden om att trappa ned det egna kapitalet. Rådet framhöll att syftet med nedtrappningen var att tydliggöra vikten av att avsatta medel används till avsett ändamål. Rekommendationen angav en ”rimlig” storlek på eget kapital /16. Modellen fick arbetsnamnet Trappan eftersom den innebär en nedtrappning av procentsatsen ju större tilldelningen av medel är. Enligt rådet skulle beräkningsmodellen resultera i att samordningsförbunden totalt skulle ha ca i eget kapital vid utgången av 2015106, att jämföra med 200 miljoner vid utgången av 2014.107 Trappmodellen medför en minskad årlig medelstilldelning till förbund med eget kapital. län har på grund av ett stort eget kapital fått en successivt minskad tilldelning statliga medel, från till . Förbundet använder nu sparade medel och bedömer att det 2015 kommer att vara nere på den nivå som Nationella rådet definierat som rimlig. Förbundet hoppas klara ekonomiskt, men det stora problemet är den långsiktiga finansieringen.108 Orsakerna till att en del förbund har ett stort eget kapital är bl.a. svårigheter att komma igång med insatser i början av förbundets verksamhet, sparade medel för insatser som spänner samt osäkerhet om medelstilldelning. Sedan rekommendationen kom arbetar de samordningsförbund som har ackumulerat kapital på att minska det fram /16, vilket också framgår i samordningsförbundens årsredovisningar. 7.4 Fördelningen av medel till förbunden har till uppgift att fördela de statliga medlen till samordningsförbunden. har flera av aktörerna på nationell nivå engagerat sig i frågan. Enligt myndigheternas egna riktlinjer ska och Arbetsförmedlingen på nationell nivå samråda om fördelning av medel till Finsam i förhållande till andra samverkansområden. Samråd ska även ske på lokal nivå mellan myndigheterna.109 skickar därefter en förfrågan till samordningsförbunden om vilka äskanden de har.110 Myndigheten bearbetar äskandena och tar fram förslag till fördelning. Det har framkommit i uppföljningen att många förbund har varit kritiska mot fördelning av statliga medel som man menar har saknat konsekvens, transparens och dialog. Besked om tilldelning ges relativt sent 106Arbetsförmedlingen, , , : Nationella rådets rekommendation om storlek på sparade medel/eget kapital, . 107Försäkringskassan, epost . 108Samordningsförbundet i län, . 109Af /FK: Statens deltagande i /Finsam, Dnr 93933-2009 110I den mall som myndigheten skickar ut inför äskanden efterfrågas bl.a. uppgift om eget 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER , vilket enligt NNS är en källa till viss frustration hos samordningsför- bunden eftersom dessa får på sig för budgetarbetet och beredning av bidrag från kommuner och landsting. I sammanhanget bör nämnas att fördel- ningen av de statliga medlen tidsmässigt är beroende av regeringens budget- proposition vilket är en anledning till de sena beskeden. beslutade om en ny modell för fördelning av statliga medel till samordningsförbunden. Nationella rådet gav sin arbetsgrupp i uppdrag att ta fram ett förslag på en transparent och långsiktig fördelningsmodell. rådet ut ett förslag till fördelningsmodell på remiss till samordningsförbunden. Rådet har även gjort besök i förbundens nätverk. i följebrevet att fler kommuner väljer att ingå i samordningsförbund, vilket innebär att den statliga medelstilldelningen ska räcka till fler. frågar många förbund en modell för tilldelning som gör det möjligt för små och även nya förbund att växa. Enligt den nya modellen kommer medel att ges i form av en grundtilldel- ning och en tilldelning efter försörjningsmått och invånarantal i det geogra- Parametrarna ska fånga upp behov av såväl rehabiliterande som förebyggande samverkansinsatser i ett område. Modellen tar hänsyn till en ”rimlig” övre gräns för eget kapital beräknad enligt den tidigare beskrivna I samband med medelstilldelningen börjar mo- Fördelningsmodellen innebär att många förbund kommer att få en minskad Därför innehåller modellen en spärr som innebär att me- delstilldelningen får minska med maximalt från till nästa för i första hand och 2017. Nationella rådet bedömer att en del förbund som har möjlighet att få en högre tilldelning sannolikt inte kommer att kunna eller vilja ta emot den möjliga tilldelningen . att frigöra medel som kan användas för att mildra effekterna av minskningarna i andra förbund. En del förbund har ett eget kapital som kommer att minska tilldelningen av På så vis frigörs statliga medel för fördelning till andra och Nationella rådet kommer att följa upp utfallet av den nya modellen. Storleken på grundtilldelningen ses över redan till medelstilldelningen , och spärren för maximalt 10 procents minsk- ning ses över inför medelstilldelningen . det en stor utmaning att införa en transparent fördelningsmodell som ska vara rättvis och ge förbunden möjlighet till statlig medelstilldelning på lika vill- 111 FK, Beredning av förslag avseende fördelningsmodell för medelstilldelning till samord- ningsförbund, dnr . 112 Enligt uppgifter från , e-post . 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER Samordningsförbundens synpunkter på fördelningsmodellen Både Nationella rådet och NNS har efterfrågat synpunkter på fördelningsmodellen från samordningsförbunden. De flesta av svaren till Nationella rådet är positiva till att det införs en transparent modell för medelstilldelning. Sammanlagt är positiva eller delvis positiva till förslaget. De invändningar som finns handlar främst om de negativa konsekvenserna för förbund som förlorar på den nya modellen. I mer än hälften av svaren framförs att måste äska mer medel från staten för att kompensera de förbund som förlorar på förslaget. I några remissvar, framför allt i svaret från NNS, uttrycks farhågor för att små förbund med låg tilldelning kommer att tvingas lägga ned sin verksamhet om modellen genomförs. Många lyfter också fram frågan om behovet av ökad tilldelning när fler kommuner tillkommer.113 Enligt NNS är den övergripande frågan en höjning av statens totala ram till samordningsförbunden. Det är det enda som kan lösa frågan om fördelningsnycklarna, oavsett vilken modell som beslutas, enligt NNS.114 I sitt remissvar sammanfattar NNS medlemsförbundens och den egna styrelsens synpunkter. –Det är inte realistiskt att genomföra en ny fördelningsmodell på så . Samverkansprocesser är i grunden långsamma; det kräver tid för olika parter på olika nivåer att både engagera sig och fatta kloka beslut. –Lagstiftningen betonar frivilligheten och att besluten om samordningsförbundens förutsättningar, som även innefattar budget, ska ske lokalt, av lokala företrädare. Lagstiftningen betonar jämlika förhållanden mellan parterna, och detta ligger bakom idén att varje part står för av budgeten i samordningsförbunden. Förslaget sätter detta ur spel. –Det saknas en konsekvensanalys av förslaget. Flertalet mindre samordningsförbund menar att förslaget enbart ger medel som räcker till att hålla en administration med styrelse och tjänstemän. –Införandet av fördelningsnycklar bör skjutas upp tills en mycket hög procentandel av landets kommuner hunnit starta samordningsförbund alternativt tills det finns ett obligatorium lagstiftningsmässigt. Minskningen av medelstilldelningen kan för vissa förbund innebära nästan en halvering av budgeten, och det finns en oro för att detta leder till en negativ utvecklingsspiral. En 10-procentig minskning kan bli svårt för förbunden. Det innebär att förbund måste börja reducera verksamhet som man byggt upp, särskilt i de förbund där man arbetar med integrerad samverkan. För mindre förbund kan minskad tilldelning innebära att alla medel kommer att gå till de overheadkostnader som är inbyggda i konstruktionen. 113Fördelningsmodell för statens medelstilldelning till samordningsförbunden, . 114NNS, NNS synpunkter på ”Beredning av förslag avseende fördelningsmodell till samord- 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER överstiger samordningsförbundens äskanden den årliga tilldelningen av medel. Enligt NNS beräkning låg förbundens äskanden på , dvs. över den statliga tilldelningen . Ökningen beror enligt NNS på att förbunden vill finansiera fler insatser och att förbunden blir fler.115 Fördelningen av de statliga medlen till befintliga förbund varierar mellan och per invånare i förbundens kommuner eller stadsdelar. Skillnaderna beror till stor del på historiska orsaker.