rfr · H20WRFR5 · 2015-04-15 00:00:00 — – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Denna huvudrapport är utarbetad av . Sørensen, , , , och i samarbete med , , och . Huvudrapporten har översatts till svenska. vid svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i huvudrapporten. 978-91-87541-14-8 Riksdagstryckeriet, , 2015 En viktig uppgift för utskott är att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottens ämnesområden. Denna rapport ingår i utbildningsutskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. Syftet med detta uppföljningsprojekt är att följa genomförandet och effekterna av de två senaste stora högskolereformerna – autonomireformen och kvalitetsreformen – och på så sätt kunna dra lärdomar för framtiden. Reformerna syftade till att höja kvaliteten i den högre utbildningen. Den övergripande frågeställningen är därför om de båda reformerna främjar en ökad kvalitet i svensk högre utbildning . Projektet utförs av () vid och belyser genomförandet och effekterna av reformerna ur flera perspektiv. Som den första delstudien visar är de båda reformerna en del av den utveckling av det svenska högskoleväsendet som har pågått . Se- dan CFA fick uppdraget har utvecklingen fortsatt ytterligare. Den andra delstudien innehåller intervjuer med ett antal universitets- och högskolerektorer. Den tredje delstudien presenterar en enkätundersökning till studieansvariga för vissa högskoleutbildningar. Den fjärde delstudien är en fallstudie som genomförs i två faser. Den första fasen redovisades och den andra fasen väntas redovisas . Fallstudien omfattar ett urval högskoleutbildningar och informanter med koppling till dessa utbildningar (studieansvariga, studenter, alumner och avnämare). En mer komplett bild av reformernas effekter kan skönjas i denna huvudrapport där redovisningarna från alla delstudier i projektet har lagts samman. CFA presenterar uppföljningen och slutsatserna vid utskottets seminarium om uppföljningsprojektet . Utskottet har inrättat en styrgrupp med ledamöter från samtliga partier som följer projektet, men det är CFA som svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i delstudierna. Ett särskilt tack riktas till för vetenskaplig rådgivning till utskottets styrgrupp. Ordförande i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering Ledamot i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering Autonomireformens innehåll och syfte ................................................ Implementeringen av autonomireformen ............................................. Effekterna av autonomireformen.......................................................... Kvalitetsreformens innehåll och syfte .................................................. Implementeringen av kvalitetsreformen .............................................. Effekterna av kvalitetsreformen ........................................................... 3.3.1 Högre kvalitet och mer lärande ....................................................... Större fokus på det avslutande skriftliga arbetet och mer förståelse för examensbeskrivningar och examensmål.................... Ett mer systematiskt tillvägagångssätt i kvalitetsarbetet ................. 3.3.2 Nackdelar med kvalitetssystemet .................................................... Från process till resultat .................................................................. Hur rätt träffar utvärderingssystemet?............................................. Behövs andra eller kompletterande utvärderingskriterier?.............. Denna huvudrapport sammanfattar resultaten av en uppföljning utförd av på uppdrag av utbildningsutskott . Uppföljningen har till syfte att belysa implementeringen och effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen och består av följande fyra delar: 1.en skrivbordsstudie som bildar utgångspunkten för undersökningen genom att beskriva reformerna i ett historiskt och internationellt perspektiv1 2.en intervjuundersökning med den högsta ledningen från 26 olika lärosäten om deras upplevelser av implementeringen och effekterna av de båda reformerna2 3.en enkätundersökning som riktar sig till de utbildningsansvariga om deras upplevelser och erfarenheter av reformprocesserna och reformernas implementering och effekter3 4.en fallstudiebaserad undersökning där man med hjälp av fokusgrupper och intervjuer med olika typer av aktörer med koppling till nio utbildningar fördjupar sig i aktörernas upplevelser av reformernas implementering och effekter lokalt.4 Kvalitetsreformen och autonomireformen trädde i kraft och hade till syfte att höja kvaliteten i högskolesystem genom en ökad autonomi på lärosätesnivå och en ny kvalitetsutvärderingsprocedur för större delen av all högre utbildning. Autonomireformens väsentligaste innehåll är en ökad frihet för lärosätena att själva bestämma över den egna interna organisationen (dock inte styrelse och rektor), egna tjänstekategorier, egna anställningsprocedurer och egna interna befordringsmöjligheter. Med kvalitetsreformen infördes ett nytt kvalitetssäkringssystem som fokuserar på resultat framför processer och procedurer, som mäter kvalitet utifrån om de studerande uppnår utbildningarnas examensmål och som har ett särskilt Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i . Delredovisning 1: Skrivbordsstudie om autonomi- och kvalitetsreformerna. Rapporter från 2013/14: RFR21. 2Sørensen, . och . Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i . Delredovisning 2: Intervjuundersökning med rektorer. Rapporter från 2013/14:RFR22. 3 , och . Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i . Delredovisning 3: Enkätundersökning till studieansvariga. Rapporter från 2014/15:RFR6. 4 Haase, och . Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i . Delredovisning 4: Den fallstudiebaserade undersökningens första fas. Rapporter från 2014/15:RFR7. Den fjärde delstudien sträcker sig fram till utgången av 2015, så Delredovisning 4 innehåller bara den första fasen av denna delstudie. fokus på de studerandes avslutande skriftliga arbeten. Bedömningsprocessen resulterar i ett av tre möjliga omdömen: mycket hög kvalitet, hög kvalitet eller bristande kvalitet. Det ges bonus till utbildningar med omdömet mycket hög kvalitet, och vid bristande kvalitet har lärosätet på sig att åtgärda bristerna inför () uppföljning av utbildningen. UKÄ återkallar examenstillståndet om utbildningen då inte uppfyller kvalitetskraven. Huvudresultat – autonomireformens implementering och effekter •Rektorn och högsta ledningen har fått mer makt på bekostnad av den kollegiala ledningen – den linjära ledningsprincipen har stärkts. •Tradition och kultur spelar en stor roll för det konkreta genomförandet och effekterna av autonomireformen. •Ju längre ned i lärosätenas formella hierarki man kommer, desto mindre märker man av autonomireformen. •En del rektorer och studieledare uttrycker oro för om autonomireformen kan omsättas i ett anställningssystem med så stor lokal variation att det kan hindra medarbetarrörligheten mellan landets lärosäten. •De studerande, alumner och avnämare med koppling till de nio konkreta utbildningarna som ingår som fall känner inte till autonomireformen. Huvudresultat – kvalitetsreformens implementering och effekter •Informanterna som har bidragit till uppföljningsprojektet bedömer generellt att kvalitetsreformen har en kvalitetsdrivande effekt. •Kvalitetsreformen har bidragit till ett fokusskifte på lärosätena från processer och procedurer i kvalitetsarbetet till de studerandes resultat. •Lärandemålen spelar en mer framträdande roll i utbildningssystemet. •Det har skapats större uppmärksamhet kring kvalitetssäkring av de studerandes avslutande skriftliga arbeten. •En rad justeringar av utbildningarna har gjorts. •Utbildningsutbudet har setts över (högskolor och universitet har valt att lägga ned 43 utbildningar). •Kvalitetsarbetet har setts över. •Kvalitetsreformen bidrar till en högre grad av programorientering på bekostnad av ett mer flexibelt kursorienterat utbildningsutbud. •Kvalitetsutvärderingarna har varit mycket resurskrävande och har på en del ställen skapat oro för medarbetarnas anställning. •Kvalitetsutvärderingssystemet tar inte höjd för de studerandes förutsättningar och kan därför inte mäta de studerandes lärandemässiga utveckling. •Tvärvetenskapliga och/eller yrkesorienterade utbildningar upplevs inte bli rättvist bedömda i samma utsträckning som de traditionella akademiska utbildningarna. SAMMANFATTNING 2014/15:RFR5 •I ljuset av de potentiellt stora konsekvenserna av att få omdömet bristande kvalitet anser rektorer och studieledare att det är alltför många utbildningar som felaktigt har fått omdömet bristande kvalitet. •Rektorer och studieledare saknar ytterligare indikatorer för utbildningskvalitet i kvalitetsutvärderingssystemet. •Studerande, alumner och avnämare med koppling till de nio konkreta utbildningarna som ingår som fall har ingen nämnvärd kännedom om kvalitetsreformen men har idéer om vad som utgör och främjar de specifika utbildningarnas kvalitet. trädde två nya högskolereformer i kraft – autonomireformen och kvalitetsreformen. De båda reformerna presenterades först i propositionerna En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (2010) och Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (2009). Det framgår bland annat av dessa propositioner att huvudidén med reformerna har varit att stärka kvaliteten på svensk högre utbildning. Autonomireformen och kvalitetsreformen består i huvudsak av följande delar. •frihet att bestämma om den interna organisationen (dock inte om styrelse och rektor) •frihet att bestämma vilka tjänstekategorier man vill använda •frihet att bestämma om anställningsprocedurer •frihet att bestämma om interna karriärvägar Kvalitetsreformen: •Införande av ett nytt kvalitetssäkringssystem som fokuserar på resultat i stället för som tidigare på processer och procedurer. •Mäter resultatet utifrån om den studerande når utbildningens lärandemål. •I bedömningarna läggs det särskild vikt på det avslutande skriftliga arbetet. •Lärosätenas självvärderingar ingår också i bedömningen tillsammans med bedömningar från de studerande (i den första utvärderingsomgången ingick också alumner). •Alla utbildningar får ett av tre omdömen: mycket hög kvalitet, hög kvalitet eller bristande kvalitet. •Om en utbildning får omdömet bristande kvalitet riskerar lärosätet att få examenstillståndet återkallat för den utbildningen, medan lärosätet omvänt belönas med en bonus för de utbildningar som får omdömet mycket hög kvalitet. påbörjade vid In- stitut for Statskundskab på på uppdrag av utbildningsutskott ett uppföljningsprojekt om implementeringen och effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen. Syftet med uppföljningsprojektet är att undersöka hur autonomireformen och kvalitetsreformen har genomförts inom högskoleväsendet samt att undersöka såväl de kortsiktiga som de långsiktiga effekterna av reformerna, och då särskilt om reformerna främjar kvaliteten inom svensk högre utbildning. Det är dock viktigt att påpeka att alla effekter av reformerna inte kan förväntas ha hunnit visa sig . har detta arbete presenterats i fyra delredovisningar: Delredovisning 1 (Kalpazidou , 2014) är en skrivbordsstudie som jämför de svenska autonomi- och kvalitetsreformerna med generella europeiska tendenser och då särskilt utvecklingen i och . Skrivbordsstudien betraktar således den svenska reformprocessen i ett bredare perspektiv. Delredovisning 2 (Sørensen och Mejlgaard, 2014) redogör för en intervjuundersökning med representanter för den högsta ledningen på högskolor och universitet (24 rektorer, en prorektor och en högskoledirektör), som genomfördes 2014 med syftet att kartlägga rektorernas och/eller högskoleledningarnas upplevelser av implementeringen och effekterna av de båda reformerna. Delredovisning 3 (och , 2015) redogör för en enkätundersökning bland 446 utbildningsansvariga som riktar fokus mot upplevelserna av implementeringen av det nya nationella systemet för kvalitetsbedömningar (bland annat i fråga om de genomförda utvärderingarna, bedömningsunderlaget och bedömningsresultaten) och de effekter på utbildningarnas kvalitet och kvalitetsarbetet som har märkts . Delredovisning 4 (Haase och , 2015) kartlägger de fokusgruppintervjuer och individuella intervjuer med studerande, alumner, avnämare och utbildningsansvariga som har gjorts i nio särskilt utvalda utbildningsmiljöer som en del av en fallstudie, där de nio utvalda miljöerna följs i syfte att undersöka de långsiktiga effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen. De nio utvalda miljöerna kommer att återbesökas . Denna huvudrapport sammanfattar huvudresultaten från dessa fyra delredovisningar. I detta kapitel redogörs för uppföljningsprojektets övergripande utformning, bland annat för sambandet mellan de enskilda delundersökningarna. Den första delundersökningen inom uppföljningsprojektet, vars resultat publicerades (Kalpazidou , 2014), dokumenterar och diskuterar utvecklingen inom svensk högre utbildning i ett historiskt och europeiskt perspektiv med särskilt fokus på skillnader och likheter mellan de skandinaviska ländernas policyprocesser inom högre utbildning som reaktion på en press på universitetens kunskapsproduktion och organisation. Delundersökning 1 drar således upp den bakomliggande förståelseramen för de båda reformerna och för hela uppföljningsprojektet om reformernas implementering och effekter, vilket illustreras i figur 1. Som de tunna vertikala pilarna i figuren indikerar har delundersökningarna 2–4 kunnat bidra till varandra under processens gång i en komplex, dynamisk utformning där både kvantitativa och kvalitativa metoder används, en s.k. mixed methods design. Således har resultaten av intervjuerna med rektorerna i den andra delundersökningen legat till grund för urvalet i den fjärde delundersökningen. andra delundersökningen, vars resultat publicerades (Søren- sen och Mejlgaard, 2014), bygger på intervjuer med rektorer på olika lärosä- Genom en process i flera led bidrar rektorsundersökningen till att identi- fiera rektorernas förståelse för genomförandet och effekterna av de båda refor- De slutgiltiga resultaten av rektorsundersökningen har dessutom använts direkt i den tredje delundersökningen, som baserar sig på en enkätundersök- ning riktad till de utbildningsansvariga på utbildningar som omfattas av kvalitetssäkringssystemet (och , 2015). fokus på hur reformprocesserna och deras effekter upplevs på den mellan- chefsnivå som de utbildningsansvariga befinner sig på. De enkätdata som sam- lats in bidrar till att teckna en bild av de tre lärosäten som är utgångspunkt för den fjärde delundersökningen. Rekryteringen av informanter till denna under- sökning klargjorde för övrigt en rad skillnader mellan lärosätena när det gäller hur och var ansvaret för utbildningsutveckling och utbildningskvalitet place- ras, vilket bidrog till att uppgradera den fortsatta enkätdistributionsprocessen i delundersökning 3. Den fjärde delundersökningen skiljer sig från de andra genom att inte vara helt avslutad, eftersom datainsamlingsprocessen är tänkt som en tvåstegsraket som går på djupet med ett antal fall två gånger under en sammanlagd tidspe- riod med hjälp av fokusgrupper och intervjuer. den första fasen redovisades (Haase och , 2015), medan de slutliga resultaten av fallstudien kommer att presenteras i en särskild rap- Den andra fasen av undersökningen har särskilt för avsikt att fokusera på förändringarna på de nio utvalda utbildningarna på tre Det överordnade syftet med den första fasen är att åstadkomma en djupare inblick i och en karakteristik av de nio unika miljöerna med särskilt fokus på upplevelserna hos studerande, alumner, avnämare och utbildningsan- Figur 1 Översikt över uppföljningsprojektet och dess fyra delundersökningar Anm.: kommer således att avslutas , när de sista resultaten av den fjärde delundersökningen ligger klara. 1.2 Anvisningar till läsaren Denna huvudrapport om uppföljningens resultat sönderfaller i två delar, med utgångspunkt i autonomirespektive kvalitetsreformen. Således sammanfattar kapitel 2 resultaten från undersökningens olika delar kring autonomireformen och dess implementering och effekter. Kapitel 3 presenterar kvalitetsreformen och de olika delundersökningarnas resultat om den reformens implementering och effekter. Man redogör först för kvalitetsreformens kvalitetsdrivande effekter, sedan lägger man fram en rad nackdelar med reformens kvalitetssäkringssystem. Huvudrapporten avslutas med slutsatser som sammanfattar de väsentligaste punkterna i fråga om reformernas implementering och effekter. Huvudrapportens sammanfattning ger en kortfattad överblick över resultaten. För ytterligare information om undersökningen och dess delresultat hänvisas till de enskilda delredovisningarna (1–4). Detta kapitel sammanfattar uppföljningens resultat med särskilt fokus på effekterna och implementeringen av autonomireformen. Kapitlet inleds med en redogörelse för reformens innehåll och syfte. 2.1 Autonomireformens innehåll och syfte Autonomireformen, som trädde i kraft , skulle öka handlingsutrymmet för de svenska högskolorna och universiteten. Genom att ge lärosätena större befogenheter och mer självständighet ville man förbättra ramvillkoren för lärosätena för att ska kunna bedriva utbildning och forskning av internationellt konkurrenskraftig kvalitet (prop. 2009/10:149). Reformen bidrar ytterligare till den avregleringstendens inom högskolesektorn som går . Ett väsentligt argument för en ytterligare frigörelse av lärosätena från statlig styrning är att man förväntar sig att lärosätena genom en större autonomi snabbare och mer effektivt ska kunna anpassa sig efter externa krav och kontextuella förutsättningar och på så sätt uppnå en högre kvalitet både inom forskning och utbildning. En långtgående decentralisering av verksamhetsnära beslut främjar utvecklingen av kvaliteten i utbildning och forskning. Större frihet från reglering av riksdag och regering ger universitet och högskolor bättre förutsättningar att anpassa verksamheten efter dess förutsättningar och behov – och av allt snabbare förändringar i dessa. Höjd kvalitet förutsätter frihet att hitta nya former, dra lärdomar av vad som har gjorts, möta förändringar i avnämarnas behov eller studenternas efterfrågan, m.m. (prop. 2009/10:149 s. 15). Autonomireformen tilldelar universitet och högskolor ökade befogenheter särskilt inom följande områden: •intern organisation (dock inte styrelse och rektor) •tillämpning av olika tjänstekategorier Med autonomireformen är det i stor utsträckning tal om frihet under ansvar. Det betyder att universitet och högskolor får färre krav på sig i fråga om sin organisation och hur de lägger upp arbetet, men i stället avkrävs ansvar för kvaliteten på de uppnådda resultaten genom den kvalitetsreform som även den trädde i kraft . Autonomireformen ska således ses i ett sammanhang med kvalitetsreformen, som behandlas närmare i kapitel 3. 2.2 Implementeringen av autonomireformen Av uppföljningens Delredovisning 2 framgår att rektorerna på landets högskolor och universitet generellt håller med om autonomireformens grundläggande idé om att ett ökat självbestämmande är gynnsamt för högskoleväsendet och dess kvalitet. Emellertid upplever rektorerna inte att autonomireformen skulle ha lett till någon väsentlig ökning av den faktiska autonomin, eftersom reformen åtföljs av ökade krav på universitetens och högskolornas dokumentation och en ökad kontroll och övervakning av deras resultat. Då kan man säga att autonomireformen, den innehar många positiva bitar – alltså, avregleringen av den interna organisationen och såna där saker är ju väldigt positivt, för det innebär att lärosätena kan finna sin form, och man kan bli olika, vilket jag tror är bra. Det ger en mångfald i systemet. Sen är det ju så att … den svenska staten också infört, och regeringen infört, mycket mer detaljerad uppföljning av … man ökar ju kraven på att vi ska rapportera vad vi gör … man ger friheten, men man slår tillbaks med new public management i den andra änden. På samma sätt skulle en större reell autonomi på lärosätena enligt rektorerna ha förutsatt ett större inflytande över de ekonomiska ramarna – ett inflytande som rektorerna saknar. Det är dock inte entydigt vad rektorerna menar med autonomi, och de förhåller sig till begreppet på olika sätt. I praktiken har den specifika lärosäteskontexten och lärosäteskulturen spelat en väsentlig roll både för implementeringen och effekterna av reformen. De äldre, forskningstunga universiteten har i stor utsträckning varit återhållsamma med att genomföra förändringar mot bakgrund av reformen, vilket verkar ha smittat av sig på de övriga universiteten och högskolorna. En av de mer konkreta förändringarna i kölvattnet av autonomireformen är dock att fakultetsnämnderna på en del lärosäten har omorganiserats. stod det i högskoleförordningen att det skulle finnas en fakultetsnämnd, men i och med autonomireformen öppnade man upp för nya sätt att organisera. Detta har bara i ett fåtal fall lett till en nedläggning av fakultetsnämnderna. Men i flera fall har nämndernas befogenheter inskränkts, eller också har det skett en omfördelning av ansvarsområden mellan nämnden och den centrala ledningen. 2.3 Effekterna av autonomireformen En del rektorer ger uttryck för att autonomireformen har möjliggjort en del reformprocesser som det annars skulle ha varit svårt att genomföra. Generellt verkar autonomireformen ha förstärkt det linjära ledarskapet på bekostnad av det kollegiala ledarskapet. Både rektorer och lärosätena indikerar att en viss centralisering har ägt rum på flera av lärosätena, där strategiska och ekonomiska ansvarsområden nu tydligare placeras hos rektorerna, medan fakultetsnämnderna i större utsträckning endast har fackkunskaperna inom ämnet som sitt ansvarsområde. En av huvudlinjerna i rektorernas upplevda effekt av autonomireformen kan sammanfattas såhär: Den inre styrningen av lärosätet har blivit friare. Men det har självklart också inneburit en del konflikter och spänningar, därför att den inre friheten ger också snabbare beslutsvägar, och i viss mån maktkoncentration till rektor och ledning. Så autonomireformen, kan man säga, blev mer autonomi för rektor och ledning att fatta beslut, men inte nödvändigtvis ökad autonomi för dom anställda. I de fall då systemet med fakultetsnämnder har omorganiserats efter autonomireformen har medarbetarna på lärosätena kunnat märka detta, vilket framgår av nedanstående citat från medarbetare på olika lärosäten: Autonomireformen innebär ju att rektor och [lärosätesbeteckning, red.] - styrelsen har lite mer makt ... kan man väl säga, och det innebär att de kan fatta fler viktiga beslut ... Jag tror möjligheterna finns att påverka, men det krävs också självständighet hos arbetarna, det är ju inte så att man har stora möten där man diskuterar och debatterar frågorna särskilt ofta. Jag tycker att det har blivit mer makt åt rektor, och mindre makt på fakultetsnämnderna. Dom sysslar nästan enbart med kvalitet. Allt som har med ekonomi att göra, nästan, ligger hos rektor. Det är min åsikt om det hela. ... man har lyft ifrån dom [fakulteterna, red. ] en hel del ... rektor sitter på mycket mera makt. Flera är uppmärksamma på att de ökade möjligheterna att använda skilda villkor för lön och anställning mellan lärosätena kan leda till ogenomskinlighet och hinder för jobbrörligheten mellan olika lärosäten (jfr Delredovisning 2 och Delredovisning 4). Tabell 1 Autonomireformens effekter enligt de utbildningsansvariga. Andelen som instämmer i hög grad eller mycket hög grad, i procent Autonomireformen har lett till ett tydliggörande av ’linjens makt’, dvs.