urf · H3A5URF1 · 2015-10-16 00:00:00 — Av 34 § REA-lagen framgår att myndigheten, trots att kravet i 33 § är uppfyllt, inte utan medgivande får ta emot en donation om den överlåtna egendomen uppfyller vissa kriterier, t.ex. inte får avyttras eller medför ett ökat behov av medel från statens budget för myndigheten eller om den donerade egendomen utgörs av en viss slags egendom. Enligt 26 § REA-lagen får myndigheten inte utan bemyndigande använda statens medel eller övriga tillgångar till att förvärva aktier eller andelar i företag. Myndigheten får dock utan medgivande ta emot en donation som utgörs av aktier eller andelar i ett företag. För att myndigheten ska få avyttra aktier eller andelar i ett företag krävs däremot enligt 27 § REA- lagen alltid bemyndigande oavsett hur aktierna eller andelarna förvärvats. Med den nuvarande ordningen får en myndighet utan inblandning från besluta att ta emot en donation i form av aktier eller andelar i ett företag. För att myndigheten ska få avyttra sådan egendom krävs däremot ett bemyndigande från . En sådan ordning framstår enligt kommittén som något motstridig. Det har under utredningen inte kommit fram något som motiverar ett bibehållande av en sådan ordning. Det kan vidare konstateras att det inte ingår i någon av myndigheternas uppdrag att förvalta egendom av det slag som här är aktuellt. Det är därför rimligt att en myndighet innan den påbörjar en sådan verksamhet låter ta ställning i frågan. Kommittén anser därför att med- givande bör krävas för att en myndighet ska få motta en donation som utgörs av egendom i form av aktier eller andelar i ett företag. Kommittén föreslår mot bakgrund av det anförda att myndigheten inte ska få ta emot en donation utan medgivande om den överlåtna egen- domen utgörs av aktier eller andelar i ett företag. 11 Kompensation för ingående mervärdesskatt Inom ramen för kommitténs uppdrag att göra en allmän översyn av REA-lagen har kommittén kunnat konstatera att bestämmelsen om kompensation för ingående mervärdesskatt kan föras över till den nya lagen i dess nuvarande lydelse. Kommittén anser att det ändå finns anledning att framhålla några saker. 11.1 Pågående översyn av myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt Kommitténs bedömning: I den fortsatta beredningen bör pågående arbete som rör tillämpningen av förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt följas upp. Enligt 16 § REA-lagen har myndigheten rätt till kompensation för belopp motsvarande ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200) som hänför sig till verksamheten. Myndigheten har dock inte rätt till kompensation om den ingående skatten omfattas av begränsningar i avdragsrätten enligt 8 kap. 9, 10, 15 eller 16 § mervärdesskattelagen. En motsvarande bestämmelse finns i 9 kap. 8 § lagen (1988:1385) om riksbank. Bestämmelserna om kompensation för ingående mervärdesskatt för myndigheterna under överensstämmer med vad som gäller för regeringens myndigheter enligt förordningen om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt. Kommittén föreslår inte någon ändring i reglerna om kompensation för ingående mervärdesskatt. Bestämmelsen i REA-lagen ska enligt kommitténs mening föras över till den nya lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter i oförändrat skick. Kommittén vill i detta sammanhang ändå uppmärksamma att () fick i uppdrag av regeringen att genomföra en probleminventering avseende tillämpningen av förordningen om myndigheternas rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt i förhållande till mervärdesskattelagen. Uppdraget ska rapporteras till regeringen , se ESV:s regleringsbrev (dnr Fi2014/4528). 11 KOMPENSATION FÖR INGÅENDE MERVÄRDESSKATT Redan innan REA-lagens bestämmelse om rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt infördes tillämpades en ordning där myndigheter med stöd av ett riksdagsbeslut hade rätt till sådan kompensation (se bet. 1990/91:FiU20 och rskr. 1990/91:77). Av motiven till riksdagsbeslutet framgår att syftet bakom mervärdesskattereformen för statliga myndigheter i , att uppnå konkurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi och entreprenadverksamhet, även kunde göras gällande i förhållande till Av det skälet borde enligt också dessa myndigheter ha samma rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt som myndigheterna under regeringen. Anslagen som disponeras av myndigheter är beräknade exklusive mervärdesskatt i likhet med vad som gäller för de anslag på statens budget som disponeras av regeringen och dess myndigheter. särskilda bestämmelsen om detta i 16 § REA-lagen infördes i syfte att förtydliga grunden för denna ordning. Detta är ett område där det som framkommit ovan är påkallat att myndig- heterna under har samma förutsättningar som myndigheterna under I den fortsatta beredningen bör därför ESV:s pågående arbete som rör tillämpningen av förordningen om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt följas upp. 12 Redovisning och revision För att säkerställa effektivitet i verksamheten och för allmänhetens förtroende för institutionerna är det viktigt att redovisningen av verksamheten är transparent och följs upp på ett systematiskt sätt. Myndigheterna under är en del av staten när det gäller redovisning och redovisningsfrågor. Myndigheternas resultat- och balansräkningar ska konsolideras i årsredovisningen för staten och måste därmed bygga på samma principer som gäller för myndigheter under regeringen. Vad gäller revision och uppföljning av verksamheten finns det visserligen större utrymme för avvikelser men huvudprinciperna i regleringen bör ändå vara desamma för myndigheterna under som för myndigheterna under regeringen. Enligt 3 § REA-lagen ska myndigheten för redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts. Av förarbetena till REA-lagen framgår att med mål avses som huvudregel inte av beslutade mål utan att det kan vara fråga om interna verksamhetsmål och liknande. Myndigheterna bör vidare enligt förarbetena arbeta med mål och uppföljning av resultat men det bör i huvudsak ankomma på myndigheten att bedöma vilka mål som är relevanta att redovisa för (se framst. 2005/06:RS5 s. 30 f.) I 37 § REA-lagen finns bestämmelser om årsredovisning. Av bestämmelsen framgår att myndigheten ska lämna en årsredovisning till för det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. I årsredovisningen ska myndighetens ledning också lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Ytterligare bestämmelser om det närmare innehållet i årsredovisningen finns i riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2006:10) om tillämpningen av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och . I föreskrifterna hänvisas till 2 kap. 3–8 §§ förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag med tillhörande föreskrifter och allmänna råd som ska gälla i tillämpliga delar. Dessa hänvisningar fångar t.ex. krav på ledningens undertecknande av årsredovisningen, utformningen av årsredovisningen och principer för redovisningen. I 10 kap. 3 § lagen (1988:1385) om riksbank, i det följande riksbankslagen, finns bestämmelser om årsredovisning för . Enligt den bestämmelsen ska direktionen före till , 12 REDOVISNING OCH REVISION och fullmäktige lämna en årsredovisning för det föregående Årsredovisningen ska omfatta en resultaträkning, en balans- räkning och en förvaltningsberättelse. I årsredovisningen ska direktionen lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid Kommitténs förslag: Myndigheten ska i årsredovisningen utöver resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredo- visning och noter även lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för uppföljningen och prövningen av Bestämmelserna om årsredovisning i budgetlagen (2011:203) har utvecklats avsevärt jämfört med lagen (1996:1059) om statsbudgeten. bestämmelser är väsentligt mer detaljerade och styrande för innehållet i årsredovisningen än vad dess föregångare var. årsredovisningen för staten, vilket är något annat än de enskilda myndig- De enskilda myndigheternas årsredovisningar utgör dock underlag för årsredovisningen för staten. Regler om årsredovisning för myndigheterna under regeringen finns i förordningen om årsredovisning och En utgångspunkt för årsredovisningen för staten som också bör gälla för myndigheterna under är att innehållet i årsredovisningen bör ansluta Det är bara på så sätt som årsredovisningen kan fungera som underlag för uppföljning av den verksamhet som bedrivs hos såväl de enskilda myndigheterna som i staten i stort (jfr prop. 2010/11:40 s. 110). Årsredovisningarna för myndigheterna under överensstämmer till innehåll och form i allt väsentligt med årsredovisningarna för myndighe- terna under regeringen. Det är naturligt eftersom myndigheterna är en del av staten och ingår i årsredovisningen för staten. Det följer också av de föreskrifter till REA-lagen som riksdagsstyrelsen har beslutat. föreskrifterna är att de ska komplettera och bygga vidare på de mer övergripande bestämmelserna i . Till de bestämmelser som omfattas av den hänvisning som görs i före- skrifterna till REA-lagen hör 2 kap. 4 § förordningen om årsredovisning och Av bestämmelsen framgår bl.a. följande. ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslags- redovisning och noter. Årsredovisningen ska även innehålla en samman- ställning över väsentliga uppgifter från resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning samt uppgifter om låneram, anslagskredit och vissa 12 REDOVISNING OCH REVISION Vidare ska myndigheten i årsredovisningen även lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för uppföljningen och prövningen av verksamheten. Bestämmelsen om årsredovisningens innehåll i REA-lagen är utformad med 2 kap. 4 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag som förebild men är mer kortfattad och övergripande. Med hänsyn till att årsredovisningen utgör grunden för uppföljning av myndigheternas verksamhet menar dock kommittén att även vissa andra delar som är väsentliga för årsredovisningen bör framgå direkt av lagen. En sådan fråga är myndighetens skyldighet att i årsredovisningen lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för uppföljning och prövning av verksamheten. Vad som avses är information om förhållanden och händelser som inträffat under räkenskapsåret eller efter dess slut och där ett utelämnande eller en felaktighet i uppgifterna kan påverka de beslut som fattas på basis av informationen i årsredovisningen. Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att myndigheten i årsredovisningen, utöver resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter, även ska lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för uppföljningen och prövningen av verksamheten. Kommitténs förslag: Av lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter ska det framgå att myndighetens ledning ska skriva under årsredovisningen och i anslutning till underskriften lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Kommitténs bedömning: Motsvarande ändring bör göras i lagen (1988:1385) om riksbank. Hänvisningen till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag i föreskrifterna till REA-lagen omfattar också 2 kap. 8 § nämnda förordning. Av den bestämmelsen framgår att årsredovisningen ska undertecknas av myndighetens ledning. ledningen intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. I anslutning till underskriften ska ledningen också lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. I REA-lagens bestämmelser om årsredovisning finns det inte något krav på att ledningen ska underteckna årsredovisningen. Ledningarna för myndigheterna under skriver i praktiken ändå under myndigheternas årsredovisningar och intygar också redovisningarnas riktighet. 12 REDOVISNING OCH REVISION undertecknandet gör de också en bedömning av den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten. Att en sådan bedömning ska lämnas i årsredo- visningen framgår uttryckligen av 37 § REA-lagen. Att myndighetens ledning ska skriva under årsredovisningen anser kommittén vara en fråga av sådan vikt att det ska framgå direkt av lagen. är ytterst en fråga som är kopplad till förtroende för myndighets- ledningen och ansvarsutkrävandet. Ledningen har enligt REA-lagen en skyldighet att i årsredovisningen lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. föreslås inte någon ändring. Däremot blir det genom att kravet på ledningens underskrift och ledningens bedömning av den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten kopplas ihop tydligare att bedömningen av den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten ska lämnas i anslutning till Kommittén föreslår mot bakgrund av det anförda att det ska framgå av den nya lagen att myndighetens ledning ska skriva under årsredovisningen och i anslutning till underskriften lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Vad som ovan anförts gäller också i förhållande till och kommittén anser därför att motsvarande ändring även bör göras i riksbanks- Kommitténs förslag: Av lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter ska det framgå att myndighetens verksamhet ska granskas genom revision och att bestämmelser om revision finns i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och i lagen (2002:1023) med instruktion för . Enligt 44 § REA-lagen ska myndigheten redovisa för vilka åtgärder myndigheten vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens iakttagelser. De iakttagelser som avses är enligt förarbetena till lagen iakttagelser i revisionsberättelser eller i granskningsrapporter vid extern revision, dvs. iakttagelser med anledning av årlig revision och effektivitetsrevision (se framst. 2005/06:RS5 s. 125). Av förarbetena framgår även att en sådan redovisning, i likhet med vad som gäller för myndigheter under regeringen, bör lämnas samlat för varje myndighet i budgetpropositionen. Bestämmelsen motsvarar 47 § lagen om statsbudgeten i dess lydelse före . 12 REDOVISNING OCH REVISION Sedan REA-lagens bestämmelse om revision infördes har ordningen kring effektivitetsrevisioner ändrats när det gäller granskningar som avser sådan verksamhet som regeringen eller någon av dess myndigheter ansvarar för (se framst. 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17 och bet. 2010/11:KU2). Ändringen innebär att lämnar granskningsrapporter som rör regeringen eller en myndighet under regeringen till regeringen som i en skrivelse till ska redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelserna i rapporten (9 kap. 19 § riksdagsordningen). Med anledning av den nya ordningen framgår numera enligt 10 kap. 6 § budgetlagen att regeringen ska lämna en samlad redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av iakttagelser i årsredovisningen för staten. Redovisning av åtgärder med anledning av eventuella iakttagelser i samband med den årliga revisionen lämnas fortfarande i budgetpropositionen. Detta framgår dock inte uttryckligen av budgetlagen. Den nya ordningen vad gäller effektivitetsrevisioner påverkar inte de av myndigheter som kan bli föremål för sådan revision, dvs. , och ombudsmän. I den mån en effektivitetsgranskning avser verksamhet som eller någon av dess myndigheter ansvarar för ska granskningsrapporten lämnas till som en redogörelse och beredas av ansvarigt utskott (9 kap. 18 § riksdagsordningen). Utskottet kan inom ramen för sin beredning begära in ett yttrande från den berörda myndigheten men granskningsrapporterna ställs inte till myndigheten. Den ändrade ordningen innebär således enligt kommittén inte behov av några ändrade regler i dessa avseenden. Bestämmelsen om åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser kan därför med endast smärre språkliga justeringar föras över till den nya lagen. Myndigheterna under ska alltså även fortsättningsvis lämna en samlad redogörelse för åtgärder med anledning av iakttagelser inom ramen för den årliga revisionen i budgetpropositionen. En otydlighet med den nuvarande regleringen i REA-lagen är emellertid att det inte direkt av lagen går att utläsa att det är åtgärder med anledning av extern revision, dvs. årlig revision och i förekommande fall effektivitetsrevision, som myndigheterna ska redovisa för . Med den struktur REA-lagen har går det att tolka bestämmelsen som att den även omfattar iakttagelser från internrevisionen. Ökad tydlighet kan uppnås genom att i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter använda rubriker som särskiljer bestämmelserna om revision från bestämmelserna om internrevision. Ytterligare tydlighet kan åstadkommas genom att föra in en bestämmelse i lagen om att myndighetens verksamhet ska granskas genom revision och var bestämmelser om sådan revision finns. En motsvarande bestämmelse finns i 10 kap. 11 § budgetlagen. 12 REDOVISNING OCH REVISION Kommittén föreslår mot bakgrund av det anförda att det av den nya lagen ska framgå att myndighetens verksamhet ska granskas genom revision och att bestämmelser om revision finns i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och i lagen (2002:1023) med instruktion för . 13 Intern styrning och kontroll och internrevision I kommitténs uppdrag ingår att överväga i vilken författning regleringen av intern styrning och kontroll respektive internrevision lämpligast bör finnas eftersom dessa bestämmelser inte enbart rör ekonomiadministration. 13.1 Var bör frågor om intern styrning och kontroll och internrevision regleras? Kommitténs bedömning: De grundläggande bestämmelserna om intern styrning och kontroll och internrevision bör framgå av lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter. Övriga frågor bör regleras i föreskrifterna till lagen. reglerades förekomsten av internrevision för myndigheterna under i varje myndighets instruktion respektive i lagen (1988:1385) om riksbank, i det följande riksbankslagen, och det fanns inte några bestämmelser alls om intern styrning och kontroll för någon av myndigheterna under . Samtliga myndigheter utom ombudsmän tillämpade dock i praktiken delar av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Med anledning av nya och förtydligade regler om internrevision och intern styrning och kontroll för regeringens myndigheter initierades 2008 en översyn av hur dessa frågor skulle hanteras hos och dess myndigheter. Översynen resulterade i en tydligare reglering av ledningens övergripande verksamhetsansvar hos respektive myndighet. I varje myndighets instruktion togs bestämmelser in som dels pekar ut vem eller vilka som utgör myndighetens ledning, dels uttryckligen klargör vilket ansvar ledningen har. Av respektive myndighets instruktion framgår numera också som en följd av översynen att ledningen (direktion, riksdagsstyrelsen, chefsjustitieombudsmannen respektive riksrevisorn med administrativt ansvar) ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Vidare överfördes bestämmelserna om internrevision från respektive myndighets instruktion till REA-lagen och reglerna anpassades också efter den utveckling som skett på området. I REA-lagen togs också bestämmelser om intern styrning och kontroll in (se 2008/09:URF4, framst. 2009/10:RS6 och bet. 2010/11:KU9). De nya reglerna trädde i kraft . 13 INTERN STYRNING OCH KONTROLL OCH INTERNREVISION De nya reglerna utformades med internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen om intern styrning och kontroll som förebilder och mot- svarar i allt väsentligt de regler som gäller för myndigheter under regeringen. Bestämmelserna i är dock i vissa avseenden mer övergripande och i vissa frågor har medvetna avsteg gjorts i REA-lagen. framför allt gjorts i förhållande till internrevisionsförordningen. Som skäl för att samla alla bestämmelser i anfördes att det därigenom erhölls ett i huvudsak sammanhållet och överskådligt regelverk för , ombudsmän och där gemensamma föreskrifter kan tas fram (framst. 2009/10:RS6 s. 3). del samlades alla bestämmelser i riksbankslagen. Intern styrning och kontroll I 39–40 §§ REA-lagen finns bestämmelser om intern styrning och kontroll. 39 § regleras ledningens ansvar för den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten och i 40 § förklaras vad som avses med intern styrning och Vidare framgår av 37 § tredje stycket REA-lagen att myndighetens ledning i årsredovisningen ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Av 9 kap. 1 a § riksbankslagen framgår dels att direktionen bär ansvaret för den interna styrningen och kontrollen vid , dels vad som avses med intern styrning och kontroll. Vidare framgår av 10 kap. 3 § fjärde stycket samma lag att direktionen i årsredovisningen ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid är betryggande. Bestämmelser om internrevision finns i 41–43 §§ REA-lagen. framgår att det vid varje myndighet ska finnas en internrevision, att en myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet samt att det är myndighetens ledning som ska besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen och om åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer (41 och 43 §§). bedrivas enligt god sed för internrevision och internrevisorer och ska granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar (42 §). för finns i 9 kap. 2 och 2 a §§ riksbankslagen. Intern styrning och kontroll är en process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet ska fullgöra sitt ansvar för verksamheten. styrningen och kontrollen ska fortlöpande följas upp och utvecklas. fortlöpande utvärderingen och uppföljningen som ingår i myndighetens 13 INTERN STYRNING OCH KONTROLL OCH INTERNREVISION interna styrning och kontroll ingår det också i uppdraget för myndighetens internrevision att granska kvaliteten i den interna styrningen och kontrollen. Intern styrning och kontroll är alltså ett arbetssätt för att inom myndigheten identifiera, värdera, åtgärda och följa upp verksamhetsrisker. Detta arbete ska dokumenteras. Genom att arbeta på ett systematiskt och genomtänkt sätt med verksamhetsrisker säkerställs att myndigheten med rimlig säkerhet lever upp till kraven på bl.a. effektivitet, regelefterlevnad och redovisning. Det innebär också att den interna styrningen och kontrollen ska vara verksamhetsanpassad, dvs. den ska vara anpassad efter myndighetens specifika förutsättningar och uppgifter. Syftet med intern styrning och kontroll och internrevision är sammanfattningsvis att se till att myndigheten fullgör sina uppgifter och lever upp till de krav som ställs på verksamheten. Det är myndighetens ledning som inför sin uppdragsgivare ansvarar för att myndigheten lever upp till verksamhetskraven. Bestämmelserna om intern styrning och kontroll och internrevision har således en tydlig koppling till reglerna om verksamhetskrav och ledningens ansvar. Bestämmelser om detta finns i myndigheternas instruktioner och i riksbankslagen. REA-lagen, där bestämmelserna om intern styrning och kontroll och internrevision är placerade, innehåller främst bestämmelser med koppling till frågor om budget och ekonomiadministration. Området för arbetet med intern styrning och kontroll och internrevision är emellertid bredare än så och omfattar all verksamhet som myndigheten bedriver eller ansvarar för.