rir · H3B53 · 2015-03-17 00:00:00 — DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? exempel på myndigheter som har tagit fram åtminstone någon ny produkt . I de fallen har vi ställt frågor om hur man har gått tillväga och vad som varit orsaken till produktens införande. SCB berättar att framtagande av nya produkter föregås av att SCB har identifierat ett användarbehov. När man väljer huruvida en ny produkt under uppbyggnad ska klassas som officiell statistik är kvalitetsaspekterna viktiga. Förekomsten av stora mätfel eller andra allvarliga urvalsproblem kan innebära att produkten inte lämpar sig för att bli officiell. En annan aspekt är att det måste handla om statistik som kommer att publiceras återkommande, produkterna som ingår i den officiella statistiken ska uppvisa en stabilitet över tiden. SCB har också som princip att all anslagsfinansierad statistik ska vara officiell. SCB poängterar dock att mycket av utvecklingsarbetet för att statistiken ska följa samhällsutvecklingen sker inom de befintliga statistikprodukterna.179 berättar att allt eftersom det har genomförts nya skolreformer har efterfrågan på statistik över exempelvis studieresultat ökat. Det normala är dock att produkterna tas fram och får sätta sig lite innan myndigheten börjar klassa dem som officiell statistik.180 ger en liknande beskrivning. Ambitionen är att sådan statistik som tas fram löpande ska vara officiell men man vill känna av hur stort intresset är innan man börjar klassa en produkt som officiell. påpekar dock att det största intresset från användarna inte gäller nya produkter utan att få befintliga produkter presenterade på mindre aggregerade nivåer.181 Det finns också myndigheter som berättar att man driver utvecklingsarbete i syfte att ta fram nya officiella statistikprodukter. Brå är ett exempel på detta, där man driver ett intensivt utvecklingsarbete som bland annat kommer att resultera i statistik om målsäganden och kontaktförbud.182 har sedan myndigheten tog över statistikansvaret 2011 lagt till en ny statistikprodukt avseende sjukhusbiblioteken. Man driver också ett utvecklingsarbete för att slå ihop myndighetens olika statistikprodukter till en enda produkt för nationell biblioteksstatistik. Ett syfte med detta är att det ska räcka med att skicka ut en enkät i stället för tre, vilket man gör . Detta skulle minska uppgiftslämnarbördan för biblioteken.183 179Intervju SCB och intervju nr 1 SCB . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har inte infört någon ny produkt. Myndigheten är dock intressant att nämna i sammanhanget eftersom man har andra produkter som man överväger att göra till officiell statistik. Myndigheten ansvarar för flera statistikprodukter inom turismområdet men det är endast inkvarteringsstatistiken som är klassad som officiell statistik. Detta medför, enligt myndigheten, att inkvarteringen får en lite för framskjuten roll. Myndigheten har lagt ett uppdrag på SCB att beräkna ett så kallat turistsatellitkonto (Account, TSA184), som samlar den del av konsumtionen i olika branscher som kommer av turism och resande. fördel med att klassa produkten som officiell vore att det skulle höja statusen på TSA och säkra produktionen. Än så länge har myndigheten dock inte gått vidare med detta eftersom TSA är komplext och inte är så etablerat i . ansvarar även för två konsumentundersökningar som man också diskuterat att göra till officiell statistik. Det som talar emot det är att enkäter är kostsamma och att det skulle låsa myndigheten vid en kontinuerlig kostnad, menar man.185 Svårt att ta bort produkter För att frigöra resurser för nya statistikprodukter kan det uppstå behov av att ta bort produkter som är lika relevanta. Vi har därför ställt frågor till myndigheterna om hur de ser på möjligheten att ta bort produkter och hur vanligt förekommande det är. har tjugosex statistikprodukter och man överväger att ta bort två av dem. Det skulle i så fall vara den första gången som myndigheten tar bort en statistikprodukt, har det bara gjorts tillfälliga uppehåll. Det syns på statistiken över nedladdade rapporter att dessa två produkter inte används, men myndigheten planerar ändå att göra någon typ av remissförfrågan innan man tar bort produkterna. Myndigheten konstaterar att det är svårt att ta bort produkter, det är exempelvis inte ovanligt att enstaka användare protesterar högljutt om det kommer på tal att ta bort en produkt. Om det ska vara möjligt att expandera myndighetens statistik krävs dock att det går att ta bort produkter med låg användning. Myndigheten tror att man skulle ha stor nytta av någon typ av stöd eller riktlinjer om hur man ska prioritera mellan olika statistikprodukter.186 Vid en intervju med SCB avseende statistik för boende och byggande nämndes att det är svårt att dra ner på eller ta bort undersökningar inom området, eftersom det finns en stor efterfrågan på statistik om boende och byggande. 184TSA följer en FN-standard. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Ofta väljer man i stället att glesa ut och göra undersökningar mer sällan. Ett exempel är att man gjort en undersökning om outhyrda bostäder intermittent, vilket inte bedömts vara något större problem eftersom det är en fråga som inte är speciellt aktuell på den politiska dagordningen. Det poängteras dock att förändringar av det här slaget behöver förankras, till exempel i det berörda användarrådet.187 Att det är ovanligt att statistikprodukter tas bort är en bild som delas av flera myndigheter. Trafikanalys berättar att man än så länge inte har tagit bort någon produkt men att man jobbar med att göra en ordentlig genomlysning av sina produkter och att en viktig del av detta är att ifrågasätta produktens relevans.188 anger att det är ovanligt att produkter tas bort, ett exempel är dock statistiken över Nationellt () som togs bort när CFL upphörde.189 På berättar man att det troligtvis inte har tagits bort några produkter inom myndighetens statistikområde men att man har slagit samman produkter.190 tittar också på möjligheten att slå ihop flera produkter.191 Under granskningen har vi observerat att det finns några statistikområden som helt saknar produkter. Det gäller till exempel ett par områden som och Myndigheten för kulturanalys ansvarar för. I fall handlar det om området tillämpning. är komplex och det har varit svårt för myndigheten att hitta indikatorer som passar. Det verkar dock inte finnas något större intresse från användarna för denna statistik och vill därför att området ska tas bort från förordningen.192 För Myndigheten för kulturanalys handlar det dels om området för studieförbund, dels om området kulturmiljövård. När det gäller studieförbund tas det redan fram viss statistik av SCB och . Myndigheten för kulturanalys tror att många användare får sina behov tillgodosedda via den statistiken, men myndigheten vill komplettera den med en kulturaspekt. När det gäller kulturmiljövård är det svårare, även som var statistikansvarig myndighet hade svårt att ta fram statistik på området. 187Intervju nr 2 SCB . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER båda områden finns alltså ett behov av att utveckla nya undersökningar, vilket myndigheten inte har haft tillräckliga resurser för att kunna göra.193 Rådet för den officiella statistiken anser att det bör finnas minst en produkt per statistikområde. I de fall det saknas statistikprodukt för rådets sekretariat en dialog med den berörda myndigheten. Om det handlar om ett område där myndigheten inte har för avsikt att ta fram någon statistikprodukt är det myndighetens ansvar att anmäla till sitt departement att området bör tas bort.194 Vid sidan av att utveckla ny statistik är det av central betydelse att ta hand om den befintliga statistiken och säkerställa att den håller hög kvalitet. Detta leder in på frågor om vad som åsyftas med kvalitet i statistik, hur myndigheterna arbetar med kvalitet och hur detta kommuniceras till användarna. 5.3.1Vad är statistikkvalitet? Kvalitet är inte ett lättdefinierat begrepp i statistiksammanhang. Statistik som upplevs ha god kvalitet av en användare kan upplevas som bristfällig för en användare med andra behov. För att bringa klarhet i kvalitetsbegreppet har olika aktörer tagit fram skrifter som identifierar byggstenarna för kvalitet i statistik. Synen på vad som kännetecknar kvalitet inom systemet för den officiella statistiken har haft sin utgångspunkt i SCB:s meddelande i samordningsfrågor (MIS), där det senaste som avser kvalitet är MIS 2001:1. Där formuleras ett kvalitetsbegrepp bestående av fem huvudkomponenter – innehåll, aktualitet, tillförlitlighet, jämförbarhet och samanvändbarhet samt tillgänglighet och förståelighet. Till varje punkt finns ett antal underkomponenter.195 Rådet för den officiella statistiken fastställde 2006 kriterier för vad som utgör tillräcklig kvalitet inom den officiella statistiken och rekommenderade att alla statistikansvariga myndigheter ska arbeta i enlighet med dessa. I skriften slår man fast att Officiell statistik ska ha tillräcklig kvalitet i relation till hur den är avsedd att användas. Synen på kvalitet inom systemet för den officiella statistiken kan alltså beskrivas som användarorienterad. Om myndigheten lever upp till samtliga tillämpliga kriterier har myndigheten möjlighet att göra en utfästelse för sin officiella statistik som anger att myndighetens statistik är 193Intervju Myndigheten för kulturanalys . 195MIS 2001:1, Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? av tillräcklig kvalitet. Det är dock myndigheten själv som avgör om statistiken uppfyller kriterierna för tillräcklig kvalitet.196 En ökande andel av den officiella statistiken utgörs av europeisk statistik, det vill säga statistik som rapporteras till EU och som behövs för unionens verksamhet. På övergripande nivå regleras den här statistiken av EU:s statistikförordning, vilken bland annat specificerar sju kvalitetskriterier som ska tillämpas för den europeiska statistiken. EU har också tagit fram en code of practice för europeisk statistik, vilken innefattar ett stort antal riktlinjer och ger en mer utförlig beskrivning av vad som avses med kvalitet i statistik. Riktlinjerna inkluderar även faktorer som har mer indirekt inverkan på kvalitet, till exempel den institutionella miljön, uppgiftslämnarbörda och kostnadseffektivitet. föreslog att de viktigaste kvalitetskraven som ställs på officiell statistik ska framgå av lagen om den officiella statistiken samt att kraven ska ta sin utgångspunkt i de kvalitetskriterier som används i EU:s statistikförordning. Förslaget godtogs, och infördes följande sju kvalitetskriterier i lagen. I hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas behov. Grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena. Tiden mellan att statistiken publiceras och den tidpunkt som statistiken avser. Tiden mellan den utlovade publiceringstidpunkten och när statistiken faktiskt publiceras. Användarnas möjlighet att få tillgång till, använda och tolka statistiken. Möjligheten att jämföra olika geografiska områden, sektorsområden eller olika tidsperioder. I vilken utsträckning statistiken kan kombineras på olika sätt och för olika ändamål. 196 SCB (2006), Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Överensstämmelsen mellan de nya kvalitetskriterierna i lagen och kriterierna från MIS 2001:1 är relativt stor. Det faktum att det finns flera skrifter kring kvalitet medför dock enligt SCB en lite rörig situation, och det är viktigt att användarna inte behöver fundera över vilka kvalitetskriterier det är som gäller. Under Rådet för den officiella statistiken finns en arbetsgrupp för metod och kvalitet där det pågår ett arbete med att tolka och operationalisera de nya kvalitetskriterierna i lagen och beskriva hur dessa relaterar till EU:s code of practice och riktlinjerna om tillräcklig kvalitet.197 Rådet för den officiella statistiken beslutade vid sitt möte att rekommendera att de statistikansvariga myndigheterna använder EU:s code of practice i stället för begreppet tillräcklig kvalitet. arbetsgruppen för metod och kvalitet i uppdrag att se över rådets handledning kring code of practice. En fördel med rådets beslut är, enligt SCB, att det ger en tydlighet om alla följer det internationella regelverket. Dessutom kommer allt fler myndigheter att få inslag av EU-statistik i sin produktion.198 Att tolka och tillämpa kvalitetskriterierna genomförde företaget en granskning av statistikproduktionen hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Statisticon betraktar där de sju kvalitetskriterierna som huvudegenskaper avseende kvalitet i statistiken, och man konstaterar att det inte finns något regelverk som i detalj beskriver vilka kvalitetsegenskaper som ska uppnås och vilka kvalitetsmål som ska användas inom den officiella statistiken.199 anordnade Statisticon ett seminarium om implementeringen av kvalitetskrav i den officiella statistiken, där innebörden av de sju kvalitetskriterierna diskuterades. Diskussionen visade bland annat att det finns ett betydande tolkningsutrymme inom respektive kriterium. Ta noggrannhet som exempel: Hur bör noggrannhet mätas? Vad är en bra noggrannhet? Vilken grad av noggrannhet behövs för en specifik produkt? Hur stor minskning av noggrannheten är acceptabel när det handlar om preliminär statistik? En annan fråga som diskuterades var målkonflikter mellan kriterierna. Det kan till exempel finnas en konflikt mellan att publicera snabbt (aktualitet) och att ha hög noggrannhet. Ett annat exempel är att snabbt tillgodose nya behov 199Statisticon (2014), Granskning MSB statistikproduktion. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? (relevans och samstämmighet), vilket kan innebära en konflikt gentemot att ha stabila och långa tidsserier (jämförbarhet). Vid ett möte med representanter för vid frågade vi bland annat hur de ser på kvaliteten i den officiella statistiken. En synpunkt som framfördes var att kvalitetskriterierna är uttryckta utifrån ett producentperspektiv, inte utifrån ett användarperspektiv. är i vilken utsträckning användarna förstår och har nytta av kriterierna. Det konstateras också att kriterierna är relativt allmänt formulerade, vilket medför att de blir svåra att använda som grund för utvärdering och granskning av kvaliteten i myndigheternas statistikprodukter.200 Vi ställde därför frågan till om hur de ser på möjligheten att följa upp huruvida de statistikansvariga myndigheterna lever upp till de nya kvalitetskriterierna i lagen. Svaret blev att det är för tidigt att säga något om uppföljning, reglerna behöver sätta sig lite. Rent allmänt menade dock departementet att införandet av kvalitetskriterierna i lagen till stor del syftar till att skicka en signal om vikten av att arbeta med kvalitet i statistiken.201 Som framgick ovan sker det en övergång från riktlinjerna om tillräcklig kvalitet till de nya kvalitetskriterierna i lagen om den officiella statistiken och EU:s code of practice. Vi har därför ställt frågor till myndigheterna om hur de arbetar med kvalitet och hur de påverkas av övergången. SCB förklarar att man har arbetat med kvalitet och kvalitetskriterier . SCB har arbetat utifrån MIS, och den första MIS som tog upp kvalitetsfrågor kom . påbörjade dessutom ett arbete med att ISO-certifiera sin verksamhet enligt standarden ISO 20252:2012, vilket är en internationell standard för marknads-, opinions- och samhällsundersökningar. SCB blev certifierad . Arbetet har lett till mer ordning och reda, menar myndigheten. Det har även inneburit att kvalitetsarbetet blivit en del i den löpande verksamheten.202 Kraven för ISO-certifieringen överensstämmer också bra med EU:s code of practice. SCB arbetar även med kvalitet på andra sätt, till exempel har man tagit fram ett system för kvalitetsutvärdering kallat Aspire. Det är ett index som är baserat på kvalitetsindikatorer som man kan använda för att mäta utvecklingen GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER av kvaliteten i SCB:s viktigaste produkter. På det sättet framkommer även förslag till förbättringar.203 Flera av myndigheterna anger att kvalitetskriteriernas införande i lagen i praktiken har haft liten påverkan eftersom man arbetade Brå är en sådan myndighet, men där ser man ändå positivt på förändringen och menar att införandet av kriterierna i lagen har ett stort symbolvärde. Myndigheten konstaterar dock att även om kriterierna är tydliga på övergripande nivå finns det behov av att konkretisera dem och ange hur man bedömer vad som är en tillräckligt bra uppfyllelse av kriterierna.204 anger att man redan arbetar i enlighet med kriterierna och tycker att kriterierna ger en bra beskrivning av hur seriös statistikproduktion ska fungera.205 berättar att myndigheten har för avsikt att se över hur man följer kvalitetskriterierna och EU:s code of practice. Man tycker att de nya kriterierna stämmer ganska väl överens med de tidigare riktlinjerna om tillräcklig kvalitet, så det borde inte innebära några större problem för myndigheten. Myndigheten konstaterar också att det har förts diskussioner kring motsatsförhållandena mellan vissa av de nya kvalitetskriterierna men man ser inte det som något stort problem, utan det finns möjlighet för myndigheten att genomföra åtgärder som förbättrar flera kriterier samtidigt.206 Det finns också myndigheter som uppger att man har påbörjat ett arbete med att tillämpa EU:s code of practice. berättar att man beslutade att börja följa dessa riktlinjer eftersom man anade att de skulle ersätta begreppet tillräcklig kvalitet. arbetar nu med att implementera code of practice och tycker att de nya kvalitetskriterierna i lagen överensstämmer väl med detta arbete. En svårighet har varit att det inte är så många andra statistikansvariga myndigheter som gått över till code of practice, vilket innebär att inte kunnat få så mycket hjälp av andra. Det har varit lite upp till myndigheten själv att göra sin egen tolkning av riktlinjerna. poängterar dock att man fått en del hjälp av som också har varit tidiga med code of practice. tycker att en fördel med code of practice är att den är mer specifikt skriven och lämnar mindre tolkningsutrymme än vad tillräcklig kvalitet gjorde.207 203Intervju nr 1 SCB . DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Förutom SCB ingår , och Trafikanalys i den peer review som genomförts av det svenska systemet för officiell statistik. Dessa myndigheter har därför också inlett ett arbete med code of practice. Trafikanalys berättar att man började arbeta med code of practice redan innan det blev aktuellt med en peer review, men att den skapade ett extra tryck på arbetet. Enligt Trafikanalys har code of practice därför påverkat myndigheten mer än införandet av de nya kvalitetskriterierna. Myndigheten tycker att arbetet har haft positiva effekter på statistikproduktionen.208 Exempel på ytterligare myndigheter har börjat arbeta med code of practice är och . Båda dessa myndigheter nämner att man i stor utsträckning redan lever upp till riktlinjerna men att det kvarstår en del dokumentationsarbete.209 har Rådet för den officiella statistiken i sina årsrapporter följt upp i vilken omfattning de statistikansvariga myndigheterna arbetar i enlighet med riktlinjerna för tillräcklig kvalitet. I uppföljningen avseende 2013 uppgav sexton myndigheter att de arbetade med tillräcklig kvalitet medan fem uppgav att de i stället valt att fokusera på EU:s code of practice. Värt att notera är att sex myndigheter, det vill säga en knapp fjärdedel, angav att de inte bedrev något arbete med dessa kvalitetsfrågor.210 Vid faktagranskningen av granskningsrapporten poängterade SCB att det i årsrapporten avseende 2014 kommer framgå att nästan alla statistikansvariga myndigheter arbetar med kvalitetsfrågorna på något sätt. Som nämndes ovan var en av tankarna förknippade med riktlinjerna om tillräcklig kvalitet att de statistikansvariga myndigheterna skulle göra en utfästelse för sin officiella statistik. Genom att göra det skulle myndigheten intyga att man arbetar i enlighet med riktlinjerna och uppfyller de som är tillämpliga för respektive statistikprodukt. Det är dock upp till myndigheten själv att avgöra när man följer riktlinjerna i tillräckligt hög utsträckning för att kunna göra en sådan utfästelse och det finns ingen utanför myndigheten som har möjlighet att kontrollera utfästelsen. Efter att Rådet för den officiella statistiken nu har kommit fram till att myndigheterna bör arbeta efter EU:s code of practice menar rådet att det är aktuellt för myndigheterna att göra utfästelser utifrån begreppet tillräcklig kvalitet. Rådets sekretariat menar också att ett problem med utfästelserna har varit att det har tolkats som att myndigheten i varje avseende 210Rådet för den officiella statistiken (2013), officiella statistik – årlig rapport . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER och för varje produkt måste leva upp till samtliga krav, vilket är väldigt svårt. Ett bättre alternativ skulle kunna vara att använda någon typ av åtagande, det vill säga att myndigheterna säger att de åtar sig att arbeta utefter riktlinjerna i code of practice.211 Den ovanstående signalen från rådet har kommit , men 2013 var det endast två myndigheter som uppgav att de hade gjort en utfästelse om tillräcklig kvalitet – och . Eftersom detta har kopplingar till hur myndigheterna resonerar om sitt kvalitetsarbete har vi ställt vissa frågor om myndigheternas syn på att göra den här typen av utfästelse. gjorde sin utfästelse om tillräcklig kvalitet . Till grund för utfästelsen låg en rapport212 där gick igenom dels de kriterier som finns kopplade till begreppet tillräcklig kvalitet, dels hur uppfyllde kraven för respektive kriterium. Myndigheten har fortsatt med sitt kvalitetsarbete och 2012 togs en användarstudie213 fram för att kartlägga statistikanvändarnas behov. Eftersom den största delen av statistik är EU-reglerad har man nu i stället gått över till att inrikta sig mot code of practice. Myndigheten konstaterar också att det var länge sedan det fanns någon fokusering på begreppet tillräcklig kvalitet.214 utfästelse om tillräcklig kvalitet gäller också från . har det inte gjorts någon översyn av i vilken utsträckning myndigheten fortfarande lever upp till kriterierna.215 En förklaring till att det inte har gjorts någon utfästelse som förekommer från andra myndigheter är att de i stället fokuserar på code of practice. För SCB:s del har fokus legat på ISO-certifieringen. Brå menar att man gjorde en genomlysning av sin statistik utifrån riktlinjerna om tillräcklig kvalitet. Det konstaterades då att det fanns vissa brister avseende sekretesskydd och röjandekontroll, vilka myndigheten arbetar med att korrigera. anser att ett problem med systemet med utfästelser är att det kan vara svårt att bestämma en nivå på vad som är tillräcklig kvalitet, vilket innebär att bedömningen handlar mycket om myndighetens egen ambitionsnivå.216 211Intervju SCB, . 212Jordbruksverket (2009), Kvalitet i Officiell Jordbruksstatistik. 213Jordbruksverket (2012), Kvalitetsstudie av statistiken. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? SCB har utfärdat en föreskrift om offentliggörande av officiell statistik (SCB- FS 2002:16). Där anges att myndigheter som ansvarar för officiell statistik ska tillhandahålla aktuella beskrivningar av statistiken. Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration och allmänna uppgifter om statistiken. Det ska finnas en kvalitetsdeklaration för varje statistikprodukt. För månads- och årsstatistik ska deklarationen tas fram . För produkter som produceras räcker det att uppdatera kvalitetsdeklarationen vart femte år.217 För detta ändamål finns det en mall kallad BAS (beskrivning av statistiken) som bygger på MIS. Myndigheterna måste inte använda sig av för att beskriva sina statistikprodukter men de flesta gör det.