rfr · H20WRFR2 · 2015-02-04 00:00:00 — Om samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn med särskild hänsyn till hållbar utveckling följer frågan om samhällsekonomiska analyser och tillämpningen av dem inom transportområdet. Till exempel arrangerade utskottet ett seminarium om samhällsekonomisk kalkylering 2009. arbetsgrupp för forskningsfrågor har tagit fram ett underlag om samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn med särskilt fokus på hållbar utveckling. Syftet med underlaget är att fördjupa kunskapen om analyserna i relation till hållbar utveckling och hur metoderna används. Avsikten är också att belysa olika sätt att betrakta och reflektera kring samhällsekonomiska analyser och hållbar utveckling. Vidare är syftet att spegla det utvecklingsarbete som pågår. Underlaget är däremot inte en utvärdering av metoderna eller hur väl tillämpningen av dem fungerar. Att utskottets arbetsgrupp för forskningsfrågor den här gången har valt att rikta fokus mot samhällsekonomiska analyser kopplat till hållbar utveckling betyder givetvis inte att man i sitt arbete inte beaktar andra typer av beslutsunderlag eller andra metoder för att fånga hållbar utveckling. Denna rapport visar att det såväl inom forskningen som på ansvariga myndigheter pågår ett arbete med att utveckla och förbättra de samhällsekonomiska analysmetoderna i syfte att fånga hållbar utveckling. Det gäller både hur metoderna ska tillämpas, hur man får fram värden och hur resultaten ska presenteras. Försök görs att förmedla forskningsresultat till praktiker och att anpassa metoderna så att de kommer in i beslutsprocesserna på ett bra sätt. forskningsgrupp menar att det kan vara relevant att ställa frågan om tiden är mogen för att gemensamt definiera och operationalisera vad hållbar utveckling kan stå för i transportplaneringen. Det som behöver preciseras särskilt är hur de olika aspekterna av hållbarhet – ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet – förhåller sig till varandra. Kanske är det ännu inte möjligt att hitta en definition som alla berörda aktörer kan enas om. Att rikta uppmärksamhet mot olika förslag på hur hållbar utveckling kan konkretiseras och avgränsas kan ändå vara ett första viktigt steg. En tydligare utgångspunkt skulle underlätta diskussionen om huruvida analyserna fångar hållbarhetsperspektivet och vilka eventuella kompletteringar som behövs. Gruppen understryker särskilt betydelsen av att diskutera och definiera vad som avses med begreppet långsiktighet. I beslutsfattandet är det lätt att lägga för stor vikt vid det näraliggande och det som är lätt att mäta. Det långsiktiga och det som är svårt att sätta kronor och ören på tenderar att få en relativt mindre betydelse. Med tanke på den samhällsstrukturerande betydelse som väg- och järnvägsbyggen får samt hur länge vägar och järnvägar används är det motiverat med nya infallsvinklar på hur den samhällsekonomiska analysmodellen ska utvecklas i syfte att ge beslutsunderlaget en större tyngd, förankring och acceptans. Vidare vill gruppen betona vikten av att analyserna är tillgängliga och transparenta. Investeringar inom transportsektorn tar ofta stora resurser i anspråk och de finns ofta kvar . Det är därför viktigt att ställa höga 2014/15:RFR2 FÖRORD krav på beslutsunderlagens begriplighet så att alla förväntade effekter av olika alternativ tydligt framgår. Transportpolitiska beslut berör dessutom ofta enskilda individer, företag, offentliga verksamheter och orter på ett mycket konkret sätt. Det är därför av stor betydelse att medborgarna kan ta del av beslutsunderlagen och få en bild av hur olika sorters effekter av ett projekt ställs mot varandra och hur prioriteringar mellan olika projektförslag görs. En ökad transparens skulle också förbättra möjligheterna till utvärderingar av genomförda projekt och därmed till fortsatt metodutveckling. forskningsgrupp vill också lyfta upp frågan om det finns intresse för att etablera ett forum där forskare och praktiker på både central, regional och nivå regelbundet kan mötas. Där skulle forskare kunna uppmärksammas på praktikernas behov av tillämpningsbar forskning och praktiker få del av nya vetenskapliga rön. Ett sådant forum skulle också öka möjligheterna till lärande och utveckling utifrån de erfarenheter som görs i samband med tillämpningar av metoderna. De prognoser och värden som används i analyserna får stor betydelse för prioriteringen mellan olika planerade projekt. Frågan kan ställas om det skulle vara intressant att studera ett antal länders modeller för bestämning av värden. I några länder, till exempel , fastställs värden som används i samhällsekonomiska analyser inom olika beslutsområden gemensamt. Det nu aktuella projektet initierades av trafikutskottets arbetsgrupp för forskningsfrågor . Arbetsgruppen hade då följande ledamöter: (M) ordf, (S), (MP), (FP), (C), (SD), (V) och (KD). Underlaget har sammanställts av , forskningssekreterare vid riksdagsförvaltningens utvärderings- och forskningssekretariat. I arbetet har också , föredragande vid trafikutskottets kansli, deltagit. Ett tack riktas till de forskare och tjänstemän som generöst har bidragit till underlaget med sin kunskap och sina erfarenheter, liksom till de personer som har faktagranskat utkastet: , , , , , , och , samt , . forskningsgrupp överlämnar härmed sin rapport. (MP) ordf. (S) Boriana (M) Per Klarberg (SD) (C) (V) (FP) (KD) En samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar 2 De samhällsekonomiska teorierna ............................................................. En nationalekonomisk teori.................................................................. Varför görs samhällsekonomiska analyser? Vad är lönsamhet? Vad ska ingå i en samhällsekonomisk analys? Metoder att fånga värderingar .............................................................. Steg för steg mot en analys................................................................... 3 Samhällsekonomiska analyser kommer in i transportplaneringen ............. Högre krav på analyserna ..................................................................... ASEK – en referensgrupp för metoder och värden............................... Samma principer i olika länder............................................................. 4 Hållbar utveckling ..................................................................................... Hållbar utveckling – mål eller process?................................................ Stark och svag hållbarhet – är kompensation möjlig? 5 Hållbar utveckling inom transportsektorn.................................................. Exempel på definitioner av långsiktigt hållbara transporter ................. Hållbar utveckling blir ett transportpolitiskt mål.................................. 6 Hållbar utveckling inför transportbeslut .................................................... Hållbar utveckling introduceras i analyserna........................................ ASEK 4: Ett lapptäcke med hål i? ASEK 5: Komplexitet och olika perspektiv lyfts fram......................... 7 Hållbar utveckling i de samlade effektbedömningarna.............................. Den samhällsekonomiska kalkylen (CBA)........................................... 7.1.1 Jämlikhet mellan generationer − åtgärdens livslängd...................... 7.1.2 Jämlikhet mellan generationer – prognoser..................................... 7.1.3 Jämlikhet mellan generationer – diskontering................................. 7.1.4 Jämlikhet inom generationen – olika grupper ................................. 7.1.5 Jämlikhet inom generationer – jämställdhet.................................... 7.1.7 Människors hälsa: luftföroreningar ................................................. 7.1.8 Människors hälsa: gång- och cykelnytta ......................................... 7.1.9 Ekosystemets hälsa: utsläpp av klimatgaser.................................... 7.1.10 Ekosystemets hälsa: naturskadeeffekter ........................................ 7.1.11 Markanvändning: effekter på landskapet ...................................... 7.1.12 Markanvändning: stadsmiljöer...................................................... 7.1.14 Bredare ekonomiska effekter och regional utveckling .................. 8 Diskussion om samhällsekonomiska analyser som beslutsunderlag.......... Begreppet hållbar utveckling................................................................ Den samhällsekonomiska metoden....................................................... De ingående värdena ............................................................................ Processen och resultaten....................................................................... 9 Pågående utvecklingsarbete ....................................................................... Trafikanalys arbete med att följa modellerna ....................................... Transportstyrelsens arbete med analyser av regler ............................... VTI/CTS och arbetet med samhällsekonomiska analysmetoder .......... 10 Avslutande reflexioner............................................................................. 10.1 Ett påbörjat arbete .............................................................................. 10.2 Styrkor och svagheter, för och emot................................................... 10.2.1 Kritik mot metoderna och tillämpningen av dem.......................... 10.2.2 Försvar av metoderna och tillämpningen av dem.......................... 10.3 Var står vi ? Synpunkter från VTI...................................................................... En nationalekonomisk metod och dess tillämpning inom transportplaneringen forskningsgrupp har tagit fram ett underlag om samhällsekonomiska analyser inom åtgärdsplaneringen inom transportsektorn med särskilt fokus på hållbar utveckling. Tre huvudfrågor står i centrum. För det första hur hållbarhetsaspekter värderas när man gör samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. För det andra vilka möjligheter respektive problem man har identifierat i arbetet med att värdera hållbarhetsaspekter inom samhällsekonomiska analyser. För det tredje ska det arbete som pågår med att ytterligare förbättra metoderna beskrivas. Syftet är att fördjupa kunskapen om hur metoderna används inom transportplaneringen , inte att avgöra om metoderna och tillämpningen fungerar väl eller inte. Samhällsekonomisk analys är en metod vars syfte är att fastställa om en åtgärd är samhällsekonomiskt lönsam eller vilken av olika föreslagna åtgärder som är mest lönsam. Analysen fungerar ofta som ett underlag inför beslut där prioriteringar är nödvändiga. I analysen ställs effekter i form av intäkter och kostnader samman. Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser (varor, tjänster, naturresurser, tid med mera) används på ett sådant sätt att det totala värdet av resurserna blir så stort som möjligt ur individernas synpunkt. Kaldor-Hicks-kriteriet säger att en åtgärd är samhällsekonomiskt lönsam om nyttan är större än kostnaderna. Då kan de som gynnas av en åtgärd åtminstone i teorin kompensera de som missgynnas. Kriteriet har dock kritiserats för att inte ta hänsyn till fördelningseffekter. En samhällsekonomisk analys ska i princip ta hänsyn till alla effekter för alla individer i samhället. Vissa effekter är lättare att värdera eftersom de har ett marknadspris. Andra effekter saknar ett monetärt värde, såsom naturupplevelser eller tidsvinster. Metoden har därför utvecklat särskilda tillvägagångssätt för att värdera effekter som inte har ett marknadspris. Idealt fångar samhällsekonomiska analyser alla typer av effekter för hela samhället och . Analyserna utgår från individernas värderingar. Om individerna värderar hållbarhet positivt kommer hållbarhet att vägas in i analyserna. Samhällsekonomiska analyser utgår från ett antal antaganden. Ett exempel är att samhället strävar efter högsta möjliga välfärd. Ett annat är att det är individen själv som bäst vet vad som är gynnsamt för henne eller honom. 2014/15:RFR2 SAMMANFATTNING Samhällsekonomiska analyser kommer in i transportplaneringen Samhällsekonomiska analyser inom transportområdet introducerades av . Analyserna fick större utrymme i transportpolitiken . Det transportpolitiska beslutet angav att transportförsörjningen skulle vara samhällsekonomiskt effektiv, vilket gjorde att metoderna kom att tillämpas mer. gavs () i uppdrag att ansvara för metod- och modellutveckling inom området, ett ansvar som flyttades till . inrättades också Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder (ASEK). ASEK rekommenderar vilka metoder och värden som ska användas inom transportområdet. Besluten fattas dock av . ASEK och refererar ibland till Heatco, som lämnade rekommendationer i syfte att harmonisera de samhällsekonomiska kostnads–nyttoanalyserna inför transportpolitiska beslut. Tillämpningen av metoderna inom transportplaneringen har diskuterats från politiskt håll. Man har understrukit behovet av kunskapsutveckling och förstärkt underlagsmaterial. Det har också uttryckts önskemål om att bredda analyserna i syfte att beakta fler aspekter. används en metod för sammanställning av olika typer av analysresultat som kallas samlad effektbedömning (). En innebär dels att man kompletterar den traditionella samhällsekonomiska kalkylen med beskrivningar av svårvärderade eller icke beräkningsbara effekter samt fördelningseffekter, dels att man vid sidan om den samhällsekonomiska analysen (cost–benefit analysis, CBA) gör analyser av måluppfyllnad. Hållbar utveckling introducerades som begrepp av FN:s . Kommissionen underströk att hållbarhet handlar om resursfördelning mellan olika generationer. Hållbar utveckling delas ofta upp i ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet. Det finns ingen vedertagen definition av hållbar utveckling eller de tre delaspekterna. Begreppet kan syfta på specifika mål eller värden, men också på processen att åstadkomma förändring i riktning mot ökad hållbarhet. Dess otydlighet har uppfattats som både en styrka och en svaghet. Å ena sidan gör begreppets oklarhet gör det svårt att operationalisera. Å andra sidan är det så brett att många kan hänvisa till det. Stark hållbarhet innebär att en generation lämnar över minst lika mycket av alla resurser till nästa generation som den själv fick ta över. Svag hållbarhet syftar på att en generation lämnar över minst samma nyttonivå, även om vissa specifika resurser kan ha minskat. Den vanligaste definitionen inom forskningen är att det är summan av välfärden som ska vara intakt mellan generationerna. Det övergripande målet för det svenska miljömålsarbetet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i SAMMANFATTNING 2014/15:RFR2 är lösta, utan att för den sakens skull orsaka miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Hållbar utveckling inom transportsektorn Det finns ingen samstämmighet om hur hållbar utveckling ska återspeglas inom transportområdet. Några aspekter återkommer, såsom effektivt resursutnyttjande och rättvisa mellan generationer och olika sociala grupper. Många hänvisar till uppdelningen i de tre hörnpelarna ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet. Ett antal konkreta områden nämns ofta, till exempel luftkvalitet, buller, markanvändning och säkerhet. Transport- Mistra menar att hållbar utveckling inom transportområdet ofta får stå för ett allmänt uttryckt behov av helhetssyn och balans. Hållbarhet blev ett mål för den svenska transportpolitiken i slutet av 1990- talet. Hållbar utveckling är en del av det övergripande transportpolitiska målet. Hållbar utveckling inför transportbeslut Hållbarhetsbegreppet introducerades i arbetet med de samhällsekonomiska analyserna inom transportområdet och början av 2000- talet. Någon exakt definition gjord av den myndighet som har ansvar för de samhällsekonomiska analyserna inom transportområdet (först och sedan ) finns inte. Tvärtom pekar man på bristen på en tydlig definition och på behovet av att försöka väga in hållbarhetsperspektivet trots att en definition kommer att dröja. och sedermera ansluter sig till stora delar till vedertagna diskussioner om hållbarhetsbegreppet. Man diskuterar behovet av att bättre belysa kommande generationers behov i analyserna och väljer att se hållbar utveckling som en riktning snarare än ett fast mål. Man förespråkar inte så kallad stark hållbarhet – att alla resurser ska vara intakta när vi lämnar över världen till nästa generation – utan resonerar mer öppet om vad vi kommer att överlämna till framtiden. Man ansluter sig till den gängse tredelningen av begreppet (ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet). understryker man behovet av en metod för att väga samman olika sorters analyser. Man pekar på en risk med att komplettera den samhällsekonomiska analysen med andra sorters analyser: om effekter på trafiksäkerhet, tillgänglighet och miljö tas upp både i en samhällsekonomisk analys och andra analyser finns det en risk för att dessa får för stort inflytande i relation till andra. Det är enligt ASEK 5 svårt att väga samman resultat från olika analyser, särskilt som man i verkligheten måste brottas med målkonflikter. Något samlat grepp från ansvariga myndigheter om hur de samhällsekonomiska analyserna ska spegla hållbar utveckling finns alltså inte. 2014/15:RFR2 SAMMANFATTNING en diskussion om verklighetens komplexitet, om analysernas styrkor och svagheter och ett sökande efter metoder att komplettera analyserna med andra sorters beslutsunderlag. Diskussionerna ger exempel på olika ambitioner och åtgärder för att väva in och belysa det som brukar förknippas med hållbar utveckling. Hållbar utveckling i de samlade effektbedömningarna I för den samhällsekonomiska analysen finns det värden för flera av de aspekter som brukar associeras till hållbar utveckling. Eftersom de olika avsnitten oftast inte explicit kopplas till hållbarhetsbegreppet är det dock svårt att veta i vilken utsträckning dessa värden speglar en ökad hänsyn till hållbar utveckling. Kärnan i begreppet hållbar utveckling är vad vår tid lämnar över till framtiden. Tidsperspektivet återspeglas i dagens samhällsekonomiska analyser framför allt på tre sätt. För det första i den aktuella åtgärdens livslängd, för det andra i de prognoser som används och för det tredje i val av diskonteringsränta. Särskilt den senare är tydligt kopplad till fördelningen av resurser mellan olika generationer. Inom nationalekonomin menar man att människor prioriterar behovstillfredsställelse som ligger nära i tiden. En hög diskonteringsränta innebär att man värderar nyttor lågt. Till hållbarhetsperspektivet kan också räknas koldioxidutsläpp, landskapseffekter, säkerhet, luftföroreningar, naturskadeeffekter, buller, gång- och cykelnytta, gångtid i olika miljöer och jämlikhets- och jämställdhetsaspekter. För vissa av dessa finns monetära värden, till exempel koldioxidutsläpp och värdet av att någon inte omkommer i trafiken. För andra finns vissa värden för några aspekter. Ett exempel är bullervärden, som enbart utgår från effekter i boendemiljö och från en bullerkälla. Likaså saknas värden för bullertoppar. För ytterligare andra saknas värden helt, och man väljer i stället att rekommendera beskrivningar; det gäller exempelvis intrång i landskapet eller fördelningseffekter. Det är svårt att sätta fingret på vilka ekonomiska effekter som kan förknippas med begreppet hållbar utveckling. I förslag till nationell plan exemplifierade man ”ekonomisk hållbarhet” med tillväxt, kostnadseffektivitet och balanserad regional utveckling, men det är svårt att spåra åtminstone de två tidigare i rekommendationerna. Exempel är dock de diskussioner ASEK för om huruvida alla nyttor fångas i analyserna. ASEK hänvisar till att forskningen anser att de viktigaste nyttorna inkluderas, men att exempelvis monopolsituationer kan kräva kompletterande analyser. Ett annat exempel är regionala och nationella nyttor. Här menar man att regionala omfördelningseffekter kan vara viktiga ur regionalpolitisk synvinkel, men att de inte påverkar den samhällsekonomiska nettoeffekten, som ju beräknas för nationen som helhet. Flera av de ovan diskuterade värdena fanns med redan innan begreppet hållbar utveckling introducerades i de samhällsekonomiska analyserna. SAMMANFATTNING 2014/15:RFR2 bland annat buller, luftföroreningar och koldioxidutsläpp. Annat har tillkommit parallellt med att hållbarhetsperspektivet etablerats. Ett exempel är effekter på landskapet och olika hälsoeffekter. Den kanske tydligaste förändringen kan hittas inom området jämlikhet och jämställdhet. rekommendationer var resonemanget om fördelning av nyttor och kostnader mellan olika grupper mycket kortfattat. I den senaste versionen av ASEK ges frågorna betydligt större vikt och utrymme. ASEK anknyter också till begreppet social hållbarhet, även om man konstaterar att det inte finns någon allmänt accepterad definition av vad det står för. Som ett komplement till den samhällsekonomiska analysen görs också en fördelningsanalys som en del av en . Det sker i form av en strukturerad redovisning av olika åtgärdsförslags fördelningseffekter för olika grupper. Till exempel beskrivs konsekvenser med hänsyn till kön, ålder, trafikanter, transporter och trafikslag. En samlad effektbedömning innehåller även en målanalys av de övergripande transportpolitiska målen. Under en egen rubrik diskuteras målet hållbar utveckling. Här görs en indelning i ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet. Diskussionen om vad de begreppen står för är dock fåordig. Preciseringarna av de transportpolitiska funktions- och hänsynsmålen konkretiseras i en , och flera av dessa kan förknippas med hållbar utveckling, till exempel säkerhet, hälsa och klimatpåverkan. Det är relevant att ställa frågan om det i rekommendationerna saknas områden och aspekter som brukar förknippas med hållbar utveckling. Biologisk mångfald, vattenföroreningar och intrång i kulturmiljöer nämns, men spelar en undanskymd roll. En diskussion om kärnan i begreppet hållbar utveckling – generationsperspektivet och hur resurser fördelas mellan generationer – saknas i stort sett. Användningen av förnybar energi diskuteras inte. Det svenska forskningsprojektet nämner ytterligare kriterier (effekter för människor i absolut fattigdom, samarbete med relevanta större intressegrupper och levnadsvillkor) som inte diskuteras av ASEK. Den bild man får reflekterar att begreppet hållbar utveckling är odefinierat och att man inte har operationaliserat det. Intrycket blir att hållbar utveckling speglas fläckvis. Många aspekter av det som brukar förknippas med hållbarhetsperspektivet blir belysta, men inte alltid med en uttalad koppling till hållbar utveckling. innebär de två senaste ASEK-versionerna ambitionshöjningar jämfört med tidigare. Det är tydligt att det pågår ett samtal om och ett arbete med att hitta sätt att få hållbarhetsperspektiven belysta i beslutsunderlagen. Det riktas kritik mot de samhällsekonomiska analyserna inom transportområdet. Enligt det konsultföretag som på uppdrag gått igenom analyser inom området verkar utvecklingen inte gå mot en mer tydlig definition av begreppet hållbar transportutveckling. De menar tvärtom att begreppet 2014/15:RFR2 SAMMANFATTNING används allt bredare och slarvigare. Man pekar också på att hållbar utveckling inom transportplaneringen kan syfta på flera, ibland motsägelsefulla, saker. () anser att definition är så vid att nästan vad som helst kan ses som ett bidrag till hållbarhet. Både Trivector och VTI pekar på att analyserna saknar transparens, liksom en diskussion om hur olika avvägningar görs. De kan enligt dessa ibland vara inkonsekventa – en åtgärd kan bedömas ha övervägande negativa miljöeffekter men ändå antas bidra till långsiktig ekologisk hållbarhet utan att det förs ett resonemang om detta. Metoderna har från forskarhåll kritiserats för att förenkla en komplex verklighet, till exempel avvägningen mellan nyttor för vår generation och kommande, och för att tidsperspektivet är för kort.