rir · H3B511 · 2015-05-29 00:00:00 — Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygghet REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygghet har granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering och SOS Alarm samt om SOS Alarm har en ändamålsenlig styrning av sin verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor , programansvarig och avdelningschef har medverkat vid den slutliga handläggningen. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Staten har flera roller i alarmeringsverksamheten Samhällets alarmering och SOS Alarm 3 Förutsättningar för samhällets alarmering Nödställda riskerar att inte lokaliseras Hinder för att dela information mellan SOS Alarm och andra aktörer Det saknas tillsyn vid överföring av nödanrop Risker att inte komma fram snabbt nog på nödnumret 112 SOS Alarms styrning av sin verksamhet SOS Alarm och dess kundanpassning SOS Alarm och dess långsiktiga arbete Regeringens styrning och rapportering till Regeringens styrning via alarmeringsavtalet Det finns brister i förutsättningarna för samhällets alarmering Det finns landstingen som inte är nöjda med SOS Alarm Nödnumret 112 kräver stabilitet och långsiktighet Regeringens styrning av SOS Alarm kan utvecklas Regeringens rapportering till kan bli bättre Bilaga 2 Enkät till landstingen REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET har granskat om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för alarmeringstjänsten som är central för att hjälpa nödställda och rädda egendom, om regeringens styrning av SOS Alarm är tydlig och om SOS Alarm arbetat kundanpassat och långsiktigt. Alarmeringsverksamheten består av en samhällsviktig infrastruktur som SOS Alarm har ansvaret för genom tekniska och administrativa system och genom de nödvändiga kontakterna som måste finnas till exempel med polis, sjukvård och räddningstjänst. Samhällets alarmering står inför flera förändringar, bland annat med hänsyn till utvecklingen inom den prehospitala vården (den vård som utförs av ambulanspersonal innan patienten kommer till sjukhus) och att ett försök kommer att göras med att utföra prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser parallellt med SOS Alarm. Alarmeringsverksamheten har också problem med att nå upp till de krav som ställs på verksamheten. Det finns även planer på ytterligare en statlig utredning om alarmeringens organisering förutom den som lämnades till regeringen . anser därför att det är viktigt att ge ett kompletterande kunskapsunderlag till det som redan finns och att uppmärksamma på problem och utmaningar för samhällets alarmering som bör beaktas oavsett hur den framtida alarmeringen kommer att organiseras. I granskningsrapporten används begreppen hjälpsökande och nödställd. Med den hjälpsökande menas den person som ringer 112 men som inte behöver vara den person som behöver en räddningsinsats. Med den nödställde menas det person som är i behov av räddningsinsatsen. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Granskningens syfte är att undersöka om det finns tillräckliga förutsättningar för samhällets alarmering och SOS Alarm samt att granska om SOS Alarm har en ändamålsenlig styrning av sin verksamhet. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: Finns det brister i förutsättningarna för att bedriva en snabb, säker och trygg Har SOS Alarms verksamhet varit kundanpassad? Har SOS Alarm arbetat långsiktigt? Har regeringens styrning av SOS Alarm varit tydlig? Har regeringens rapportering till om SOS Alarm varit rättvisande och Alarmeringsverksamheten innehåller en samhällsviktig infrastruktur som SOS Alarm har ansvaret för. Alarmeringsverksamheten är direkt nödvändig för att det allmänna ska kunna genomföra sin skyldighet att ansvara för räddningsinsatser. Det sker en kontinuerlig teknisk utveckling inom alarmering vilket ställer krav på SOS Alarms tekniska plattform. Den är central för att alarmeringstjänsten ska fungera. Granskningen visar att styrningen av bolaget inte haft den framtida teknikplattformen i fokus. Medelsvarstiderna på 112 har varit för höga och oklarheter i statens alarmeringsavtal medför att det är osäkert om alarmeringsverksamheten bedrivs såsom avsett. Det finns oklara relationer med landstingen som är den grupp som ansvarar för flest räddningsinsatser i landet och vissa landsting är missnöjda med SOS Alarms kompetens inom den prehospitala vården. Det finns ett antal brister i förutsättningarna för samhällets alarmering och regeringen har inte styrt och inte heller varit tydlig gentemot bolaget vilket lett till osäkerhet för SOS Alarm. Det finns brister i förutsättningarna för samhällets alarmering Granskningen visar att det finns brister i förutsättningarna för samhällets alarmering. Brist i möjlighet att positionera nödställda En avgörande uppgift vid en nödsituation eller kris är att positionera och lokalisera den nödställde. Vid den stora skogsbranden i blev räddningstjänstens ankomst till brandplatsen försenad på grund av brister i positioneringen, bland annat på grund av att kartstöd inte var uppdaterad. Ofta är den som ringer 112 chockad eller omtumlad av situationen och det är därför viktig att ta hjälp av tekniken för att lokalisera platsen dit hjälpresurserna ska dirigeras. Positioneringen av den nödställde är därmed beroende av att tekniska lösningar och att kartor samt adressregister är uppdaterade Belägenhetsadresser är ett viktigt verktyg vid positionering. Adresserna bestäms av kommunerna och registreras i Lantmäteriets nationella register. SOS Alarm tar sina adressuppgifter via aviseringar från Lantmäteriet. Det har visat sig att ambulanser inte hittat nödställda på grund av att adresser har saknats i registret. Registreringen av byggnader är frivillig förutom för bostäder. Ambitionsnivån är olika hos kommunerna. Granskningen visar att av befolkning bor i en kommun där byggnaders lägesbestämning riskerar att vara ungefärlig och bor i en kommun med otillräcklig täckning av adresser för byggnader såsom industrier och förskolor. I vissa fall gäller det även bostäder. Registret med belägenhetsadresser är inte komplett, vilka påverkar larmbehandlingen negativt. Det saknas också lagstiftning om kommunernas skyldighet att registrera belägenhetsadresser till andra typer av byggnader än bostäder och ett statligt tillsynsansvar om efterlevnaden av lagen (2006:378) om lägenhetsregistret. Det finns hinder för delning av information mellan SOS Alarm och andra aktörer SOS Alarm och andra statliga aktörer i larmkedjan arbetar med olika tekniska system för information, kommunikation och ledning. Detta innebär att nödanrop som ska vidarekopplas från SOS Alarm till polisen, och flygräddningen sker genom att SOS Alarm ringer upp på särskilt nummer. har betonat att den anropande ska komma i direkt kontakt med en SOS- central och inte behöva framföra samma uppgifter till såväl SOS-centralen som till hjälporganet. Så är det emellertid inte i dessa fall. Om aktörer i larmkedjan saknar möjlighet att dela information elektroniskt kan det leda till en förlängd larmbehandlingstid, ett onödigt merarbete och en risk att information förloras på vägen, särskilt om samma information ska kommuniceras i flera led. Det är därför viktigt att regeringen initierar ett arbete i denna angelägna fråga, verkar för att det skapas en samsyn om de olika behoven som finns och att lösningar implementeras. Nytt initiativ med larmcentraler som drivs av landsting men tillsynsansvar saknas kommer två landsting att bedriva prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser i egna larmcentraler. Åren 2011–2013 sköttes prioritering, alarmering, och dirigering av ambulanser för fyra landsting av en annan aktör än SOS Alarm. Erfarenheterna från de åren visar att det uppstått situationer som riskerade att försena alarmeringsinsatsen. SOS Alarm tvingades till exempel att vänta på att samtalet besvarades av den andra larmcentralen vilket i sin tur skapade köbildning till 112. Vidare kan SOS Alarm, enligt lag, inte överföra information om så kallade A-nummer elektroniskt. Det ledde till att den hjälpsökandes nummer måste läsas upp och repeteras av mottagaren för att sedan positionera den hjälpsökande. Det fanns därmed en risk för missförstånd. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET bedömer att situationen där den hjälpsökande måste upprepa sitt ärende inte är i linje med beslut och det minskar effektiviteten i larmkedjan. Det är viktigt att det finns tillsyn över överföringen av nödanrop eftersom möjligheten finns för larmcentraler att verka parallellt med SOS Alarm. Att den hjälpsökande får snabb och trygg hjälp är en central prioritet. konstaterar att det inte finns någon statlig myndighet som har tillsynsansvar för överföringen av nödanrop. Okynnesanrop riskerar skapa kö till 112 Enligt alarmeringsavtalet med staten ska medelsvarstiden för nödanrop vara högst och ingen som ringer 112 ska normalt behöva vänta på svar . har SOS Alarm inte klarat kravet (med undantag av 2012). Medelsvarstiden har aldrig varit så hög som 2014 då det tog innan den hjälpsökande fick svar på 112. Ett stort antal anrop är felaktiga anrop som försenar 112-mottagarnas hantering av riktiga nödanrop. De mest anmärkningsvärda är anropen som benämnts okynnessamtal, det vill säga när syftet är oseriöst. har SOS Alarm uppskattningsvis lagt , det vill säga mer än en månad , på att besvara okynnessamtal, vilket är mycket. Även ansåg att okynnessamtal var ett problem och menade att regeringen skulle överväga en eventuell sanktion mot avsiktligt missbruk av nödnumret 112. Åtgärder för att minska antalet okynnessamtal har ännu inte tagits och det påverkar förutsättningar för SOS Alarms verksamhet negativt. Än så länge finns inget lagstöd för att införa åtgärder vid okynnessamtal och det är regeringen som kan initiera en reglering. Det finns landsting som inte är nöjda med SOS Alarm SOS Alarms avtal med landstingen varierar och avtalen speglar de olika krav som landstingen ställt på SOS Alarm. uttryckte att SOS Alarms verksamhet skulle styras av affärsmässiga förhandlingar där kunderna skulle ges bättre möjligheter att påverka servicenivån och innehållet av SOS Alarms tjänster. Ett viktigt mål var således att bolaget skulle arbeta kundanpassat. Det har dock framkommit ett missnöje bland landstingen om SOS Alarms verksamhet. Överlag anser landstingen att SOS Alarm har anpassat sig till landstingens specifika behov. Hälften av landstingen anser dock att SOS Alarm i ganska liten utsträckning har kompetens om den prehospitala vården. bedömer att SOS Alarm har arbetat kundanpassat men att granskningen visar att det finns ett missnöje bland vissa landsting. SOS Alarm bör bättre anpassa verksamheten till både vårdens förmåga och behov. I några landstingsavtal finns konstruktioner med viten. Det vanligaste är kravet på att SOS Alarm ska ha anställda sjuksköterskor på SOS-centralen, vilket landstingen ansett som viktigt i sina strategier för den prehospitala sjukvården. fem åren har SOS Alarm betalat ut till landstingen. Det motsvarar exempelvis kostnaden för 15 genomsnittsanställda på en larmcentral . Detta är medel som skulle kunna ha använts i verksamheten i stället. Nödnumret 112 kräver stabilitet och långsiktighet Enligt alarmeringsavtalet ska SOS Alarm utveckla SOS-tjänsten i takt med omvärldens behov, samhällets förändringar och teknikens möjligheter. Granskningen visar att SOS Alarm inte har arbetat tillräckligt långsiktigt på grund av osäkerheten om bolagets framtid. Att styrelsen inte har arbetat tillräckligt långsiktigt har bland annat tagit sig uttryck i att den inte har fattat beslut i frågan om en framtida teknikplattform, vilken är fundamental för den samhällsviktiga infrastruktur som SOS Alarm ansvarar för. Systemet kommer bokföringsmässigt att vara avskrivet 2016 och det kan ta 3–att byta ut dessa delar. Frågan har diskuterats . Styrelsen har också framfört att ägarna bör vara tydligare vad de förväntar sig av SOS Alarm och vad bolagets framtida uppdrag och roll ska vara. Regeringens styrning av SOS Alarm kan utvecklas Granskningen visar att regeringens styrning av SOS Alarm inte har varit tillräcklig och tydlig. De funktionella kraven i alarmeringsavtalet som SOS Alarm ska följa är säkerhetsskyddslagen och gällande regler för larmcentraler. I avtalet framgår även krav på 112-mottagarnas kompetens och kraven på svarstiderna. Det finns krav i alarmeringsavtalet som är otydliga. En del kan med fördel förtydligas i avtalet, men en fungerande dialog med om åtagandena är också viktig. Exempel på otydligheter är vilken tidsperiod som kravet på medelsvarstider gäller, vad som menas att kunna hantera 112-samtal av alla kategorier på ett tillförlitligt sätt och vad en normal situation för bolaget är. Ett otydligt alarmeringsavtal kan resultera i att avtalsparterna tolkar avtalet olika och att alarmeringstjänsten inte bedrivs på ett sådant sätt som avsett. Regeringen måste klargöra bolagets befogenheter och konkreta skyldigheter löpande gentemot styrelsen. SOS Alarm ersätts för 112-tjänsten genom ett anslag från staten. –2011 var ersättningen utformad för att ge full kostnadstäckning men det saknas REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET bestämmelser om beräkningsgrunder eller ersättningsprinciper och framåt. vände sig SOS Alarm till för att få besked i ett antal frågor som påverkar SOS Alarms roll och uppdrag, bland annat gentemot andra statliga myndigheter. Det kan påverka rättssäkerheten för den enskilde. Det handlar till exempel om sekretessproblematiken som finns inom SOS Alarms nödnummerverksamhet. SOS Alarm har vidare framfört att lagen om verksamhet hos vissa regionala alarmeringscentraler måste justeras och 2009 beskrev bolaget problematiken kring olika regleringar om lagring av ljudfiler. Kraven är olika om handlingarna har upprättas av en sjuksköterska på SOS-centralen eller av en 112-mottagare. Regeringen har ännu inte gett SOS Alarm besked eller vägledning i ärendena. bedömer sammantaget att regeringens styrning av SOS Alarm inte har varit tydlig vilket har resulterat i en osäkerhet för bolaget och försvårar en god hushållning med statens medel. SOS Alarm – en verksamhet utan tillsyn SOS Alarm omfattas och påverkas av en mängd olika regleringar, dels som aktiebolag, dels som central aktör inom krisberedskap och som ensamt ansvarig för att besvara nödanrop på 112. SOS Alarm ska på begäran lämna regeringen eller annan som regeringen bestämmer tillträde till alla anläggningar och lämna de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen av att 112-tjänsten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvaret för detta och i MSB:s regleringsbrev benämns det som tillsyn. MSB saknar emellertid ett lagfäst tillsynsansvar och därmed saknas det rättsliga möjligheter att påverka verksamheten och förebygga brister i utförandet. MSB:s tillsyn är snarare statens kontroll av att SOS Alarm uppfyller sina förpliktelser enligt alarmeringsavtalet än tillsyn i den statliga bemärkelsen. menar att SOS Alarms verksamhet omfattar förvaltning av samhällsviktig infrastruktur och därför bör vara föremål för statlig tillsyn på samma sätt som myndigheter följs upp. Tillsynen skulle kunna omfatta årliga återrapporteringskrav, i förekommande fall med rapporteringsuppdrag för specifika områden. Dessutom skulle regeringen kunna besluta om granskningar av olika områden och verksamheter. SOS Alarm ansvarar för samhällsviktig infrastruktur och utför myndighetsuppgifter Alarmeringsverksamheten består av en samhällsviktig infrastruktur som SOS Alarm har ansvaret för genom tekniska och administrativa system och genom de nödvändiga kontakterna som måste finnas till bland annat sjukvård, polis, räddningstjänst. Alarmeringsverksamheten är direkt nödvändig för att det allmänna kan genomföra sin skyldighet att ansvara för räddningsinsatser. Alarmeringsverksamheten omfattar därför områden som är mer vittgående än för en klart kommersiell verksamhet. Att aktiebolagsformen valts för SOS Alarms verksamhet är motiverat för att det ger en möjlighet till samverkan mellan offentliga huvudmän för räddningsinsatser, såsom stat, kommuner och landsting. Kommuner och landsting kan genom ett delägarskap få möjlighet att kontrollera och påverka alarmeringsverksamheten inom ramen för sitt huvudmannaskap för räddningsinsatser. När huvudmän i konkurrens med SOS Alarm överväger och faktiskt inrättar larmcentraler parallellt med SOS Alarm kan syftet med huvudmannaskapet förfelas. Användningen av aktiebolagsformen för dock med sig konsekvenser när det gäller det offentligas övergripande huvudmannaskap för alarmeringsverksamheten med en samhällsviktig infrastruktur. Ändamålet med aktiebolag är att driva kommersiell verksamhet i vinstsyfte och lämna utdelning till aktieägarna. Aktiebolag är särskilt lämplig när det är angeläget att en verksamhet bedrivs affärsmässigt, effektivt och att ägaren/ägarna vill begränsa det personliga ansvaret. Staten och andra offentliga huvudmännen som ansvarar för vården och räddningstjänsten har emellertid fullt ansvar för räddningsinsatser medan ansvaret för själva alarmeringsverksamheten paradoxalt begränsats genom driftsformen och dess utformning. Statens ansvarstagande är inte heltäckande och förutsättningarna för effektiv styrning saknas bland annat genom att SOS Alarm inte är föremål för tillsyn trots att bolaget äger en samhällsviktig infrastruktur och inom ramen för detta utför myndighetsliknande uppgifter. bedömer att valet av driftsform och dess utformning behöver utredas så att uppdraget och funktionaliteten i verksamheten är i fokus. Regeringens rapportering till kan bli bättre var beskrivningarna om SOS Alarm i budgetpropositionerna mycket lika till sitt innehåll. Det saknas information om omständigheter i bolagets omvärld och aktuell statistik om antalet anrop. I budgetpropositionen för är rapporteringen till viss del förändrad och regeringen lyfter fram SOS Alarms bidrag till samhällets förmåga inom området skydd mot olyckor och krisberedskap. att bolaget numera har ett bredare ansvar än att säkerställa en effektiv SOS-tjänst och att tillkalla eller sätta nödställda i förbindelse med polis, statlig eller och ambulans. bedömer att viktig information inte har lämnats till , till exempel när några landsting valde att handla upp en annan aktör än SOS Alarm för prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Den årliga skrivelsen till om statliga företag har utgångspunkten att staten är delägare av SOS Alarm, vilket innebär en tyngdpunkt på bolagens ekonomiska ställning och uppfyllelse av ekonomiska mål. Skrivelsen lyfter inte fram problem kring samhällets alarmering, vilket skrivelsen inte heller har som syfte. Eventuella problem kring samhällets alarmering måste därmed rapporteras på annat sätt. rekommenderar regeringen att förbättra förutsättningarna för alarmeringsverksamheten genom att Utreda möjligheter för lagstiftning eller andra åtgärder för att förbättra registreringen av belägenhetsadresser. Tydliggöra vem som har tillsynsansvar för efterlevnaden av lagen (2006:378) om lägenhetsregistret. Initierar ett arbete för att ta fram en teknisk lösning som möjliggör elektronisk delning av information mellan de statliga aktörerna i larmkedjan. Säkerställa att larmkedjans funktionalitet hålls samman. När parallella aktörer inom prioritering, alarmering och dirigering av ambulanser är verksamma är det viktigt att det finns reglering och tillsyn på plats i syfte att minimera riskerna för nödställda. Utreda och skyndsamt införa reglering för att minimera antalet okynnessamtal. Överväga ett samlat tillsynsansvar för hela alarmeringsverksamheten. rekommenderar regeringen att förbättra styrningen och rapporteringen av alarmeringsverksamheten och SOS Alarm genom att Uppdatera och förtydliga alarmeringsavtalet i syfte att klarlägga vad det innebär att kunna hantera 112-samtal av alla kategorier på ett tillförlitligt sätt och vad en normal situation för bolaget är. Klargöra rättsläget i de av SOS Alarm framförda frågorna. Med utgångspunkt i att alarmeringsverksamheten innehåller samhällsviktig infrastruktur låta utreda vilken driftsform som är lämpligast. Utveckla beskrivningen av SOS Alarm till med avseende på bolagets roll som ansvarig för samhällsviktig infrastruktur, viktiga händelser i bolagets omvärld och förutsättningar av betydelse för samhällets alarmering. Fortsätta arbetet med relationerna till landstingen så att det stärker förutsättningarna för en väl fungerande alarmeringstjänst. I arbetet med framtagandet av en ny teknikplattform också beakta interoperabiliteten med andra aktörer i larmkedjan. Se till så att bolaget hanterar de risker som följer av ingångna avtal. Larmbehandling är en verksamhet som innebär en samverkan mellan olika aktörer, till exempel 112-mottagare, polis, räddningstjänst och ambulansdirigenter. Alarmeringsverksamheten består av en samhällsviktig infrastruktur som SOS Alarm har huvudansvaret för genom tekniska och administrativa system och genom de nödvändiga kontakterna som måste finnas med bland annat polis, sjukvård och räddningstjänst. mellan de olika inblandade aktörerna behöver fungera smidigt, skyndsamt och säkert. Detta innefattar en larmkedja där den hjälpsökande inte ska behöva framföra sitt ärende flera gångar och där information kan delas på ett effektivt sätt mellan aktörerna i larmkedjan. En samordnad alarmeringskedja innebär därmed att larmbehandlingen är så effektiv som möjligt och att den nödställde får den hjälp han eller hon behöver. har granskat statens styrning av (i fortsättningen SOS Alarm), förutsättningar för alarmeringstjänsten och SOS Alarms bedrivna verksamhet. granskning visar att det finns risker med att larmkedjan inte fungerar effektivt och inte är samordnad, vilket påverkar samhällets förmåga att hjälpa nödställda, rädda egendom och att hantera krissituationer. 1.1Staten har flera roller i alarmeringsverksamheten Staten har flera olika roller inom alarmeringsverksamheten. Statens övergripande roll för att styra alarmeringsverksamheten är att utfärda lagar och förordningar. Regeringen styr SOS Alarm genom , som ansvarar för alarmeringsavtalet (se bilaga 1) och , som ansvarar för regeringens ägarstyrning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) kontrollerar SOS Alarms arbete enligt alarmeringsavtalet och rapporterar till . Andra aktörer inom alarmeringsverksamheten är landstingen, kommunerna och De ansvarar för att organisera och genomföra ambulanssjukvård och för insatser av och statlig räddningstjänst. REGERINGENS STYRNING AV SOS ALARM – VIKTIGT FÖR MÄNNISKORS TRYGGHET Samhällets alarmering är en komplex verksamhet som är beroende av en samverkan mellan flera olika aktörer och en fungerande teknik. Den omfattas också av ett omfattande regelverk. Samhällets alarmering står inför flera förändringar, framför allt med hänsyn till utvecklingen inom den prehospitala vården och förekomsten av parallella larmcentraler vid sidan av SOS Alarm. lämnades ett betänkande om samhällets framtida alarmering som emellertid inte har resulterat i något förslag till . planeras det för ytterligare en statlig utredning om alarmeringens organisering.