rfr · H30WRFR1 · 2015-10-13 00:00:00 — Generellt sett tycks det vara ovanligt att ministrar som inkallats för att lämna uppgifter till ett parlamentsutskott vägrar att infinna sig.350 Om så skulle ske kan parlamentet utöva moraliska påtryckningar, och relationerna mellan ministern och parlamentet riskerar att påverkas negativt. I normalfallet accepterar ministrar en inbjudan till en utfrågning för att undvika detta. 341Kortmann och Bouvend’Eert 1993 s. 80. 342Uppgifter från representanthusets webbplats, Parliamentary Inquiry. 343Twede (2013), at work s. 9. 344Uppgifter från representanthusets webbplats, Parliamentary Inquiry. 345Parlamentets webbplats, Parlementaire enquêtecommissie Fyra. 346Wet op de parlementaire enquête 2008. 347Uppgifter från representanthusets webbplats, Parliamentary Inquiry. 348European Parliament (2010) s. 27. 349Uppgifter från representanthusets webbplats, Parliamentary Inquiry. BILAGA 5 KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN har s.k. semipresidentiellt styre, dvs. en blandning av presidentstyre och parlamentarism.351 Presidenten är statschef och utnämner och avskedar regeringen. Parlamentet består av två kamrar: den direktvalda nationalförsamlingen och den indirekt valda senaten.352 Uppföljning av regeringens handlande är en av parlamentets viktigaste funktioner. Regeringen utses av presidenten, men måste ha parlamentets förtroende. De franska kontrollorganen commissions d’enqûete har möjlighet att kalla in personer för att lämna upplysningar vid äventyr av påföljder. Inkallade personer avlägger ed och straffrättsliga regler kan tillämpas om felaktiga uppgifter har lämnats. Kontrollorgan: Commissions d´enquête Den parlamentariska kontrollen utövas både av sex stående utskott och genom att parlamentet kan tillsätta tillfälliga utskott och utredningar.353 I detta sammanhang har de s.k. commissions d’enquête en särskild roll. Enligt konstitutionen utgör dessa utskott ett medel för kontroll och utvärdering. De kan tillsättas genom beslut i såväl nationalförsamlingen som senaten.354 Förslaget att tillsätta ett sådant utredningsutskott granskas först hos det berörda stående utskottet.355 Utskotten tillsätts med uppdrag att granska en särskild fråga. En närmare precisering av uppdraget görs av det stående utskott som ansvarar för det politiska sakområde som uppdraget i fråga hör till. fanns tre utredningsutskott inom parlamentet.356 Ett av dessa undersöker olika typer av effekter av arbetstidsförkortning. utredningsutskott har bl.a. granskat missförhållanden och vanskötsel inom hem för personer med funktionsnedsättning (2002) och omständigheterna kring frigivningen av de bulgariska sjuksköterskor som fängslades i efter anklagelser om att ha smittat barn med hiv (2007)357. Utredningsutskotten består av högst 30 personer i nationalförsamlingen (eller 20 i senaten) och sammansättningen avspeglar enligt praxis de parlamentariska majoritetsförhållandena. Utskottens granskning resulterar i en rapport som överlämnas till den kammare som initierat den, där den kan bli föremål för debatt. Någon omröstning sker dock inte. Varje utredningsutskott upphör i 351Bågenholm 2012 s. 109 f. 352Nationalförsamlingen har den starkaste ställningen av de båda kamrarna, eftersom den kan avsätta regeringen genom en misstroendeomröstning och har den avgörande rösten i fråga om lagstiftning. 353Exempel på detta är undersökningsuppdrag till nationalförsamlingen, kallade Les mission d’information. För mer uppgifter om dessa se följande informationsblad på nationalförsamlingens webbplats: Fiche de synthèse n°49: Les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des présidents. 355Fiche de synthèse n°49: Les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des présidents. 356Se nationalförsamlingens webbplats, Les commissions d’enquête. 357Se nationalförsamlingens webbplats, : des infirmières bulgares. KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN BILAGA 5 och med att dess rapport presenteras eller senast efter dess bildande. Utredningsutskottens uppgifter och utredningsbefogenheter är reglerade i den förordning som utgör parlamentets arbetsordning.358 Utskotten kan utöva sina uppdrag på plats och har behörighet att inhämta alla de upplysningar de behöver för granskningen, samt rätt att ta del av alla myndighetsdokument som kan underlätta uppdraget, med undantag för sådana som är sekretessbelagda med hänvisning till försvars-, utrikes- eller säkerhetspolitiska hänsyn. Frågan om skyldighet att medverka och sanningsförsäkran Utredningsutskotten kan inhämta upplysningar från regeringen, myndigheter och privatpersoner. Enligt huvudregeln är de utfrågningar som dessa utskott anordnar offentliga, men det är möjligt att besluta att hålla en utfrågning inom stängda dörrar.359 Varje person som utredningsutskottet vill höra tillsänds en kallelse.360 På begäran från utskottsordföranden kan, om nödvändigt, en kallelse överlämnas av en representant från rättsväsendet. Alla personer hörs under ed. Den som underlåter att inställa sig hos ett utredningsutskott kan dömas till fängelse och böter på 7 500 euro.361 Samma påföljder kan utdömas för den som vägrar att lämna muntliga uppgifter eller att avlägga ed i samband med en utfrågning. Vidare är straffrättsliga regler tillämpliga om oriktigt vittnesmål lämnas eller om ett vittne utsätts för hot. är en federal stat med ett parlamentariskt system.362 På den centrala nivån delas makten mellan parlamentet och regeringen, med författningsdomstolen som ett starkt kontrollerande organ. Förbundskanslern har politiskt ansvar inför förbundsdagen. Han eller hon väljs av förbundsdagen och är ensam ansvarig inför den direkt folkvalda kammaren. Vittnen är förpliktade att lämna muntliga och skriftliga upplysningar till de tyska utredningsutskotten, . För ministrar och f.d. ministrar krävs emellertid regeringens tillstånd att yttra sig (och om ministern är medlem av förbundsdagen krävs dessutom tillstånd därifrån). Någon ed eller sanningsförsäkran förekommer inte, men uppgifter lämnas under straffansvar. 358Art 6 Ordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fontionnement des assemblées parlementaire. 359Fiche de synthèse n°49 : Les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des présidents. 6 – II Ordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fontionnement des assemblées parlementaire. 6 – III Ordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fontionnement des assemblées parlementaire. 362Bågenholm 2012 s. 127 f. BILAGA 5 KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN Den parlamentariska granskningen av regeringen utförs huvudsakligen av olika typer av utskott och kommittéer.363 Av störst intresse i detta sammanhang är den verksamhet som bedrivs av de s.k. utredningsutskotten, . Förbundsdagen har en generell rätt att inrätta ett sådant utskott. Om minst en fjärdedel av ledamöterna i förbundsdagen begär det övergår den rätten till en skyldighet att inrätta ett utskott.364 Utskotten namnges efter det ordningsnummer de har i valperioden (t.ex. 3 Untersuchungsausschuss). Ett utredningsutskott tillsätts för att utreda en specifik fråga - det rör sig vanligtvis om uppgifter om försummelser i regeringen, förvaltningen och förbundsdagen. arbetade två sådana utskott, det ena med uppgifter om avlyssning med anledning av den s.k. NSA-affären, det andra med förfarandet i samband med utredningen av barnpornografiskt brott av den f.d. förbundsdagsledamoten Regleringen av utredningsutskottens verksamhet finns i en särskild lag.366 I fråga om befogenheter intar utredningsutskotten en särställning - man samlar sådana funktioner inom sig som återfinns hos det svenska och tillsammans. Utöver detta har utredningsutskotten samma befogenheter som en domstol under hela utredningsförfarandet, t.ex. att under hot om häktning kalla till förhör. Utskotten kan dock inte väcka åtal, utdöma straff eller bestämma påföljd. Däremot kan utskottets arbete leda till att åtal väcks på sedvanligt sätt.367 Resultaten av granskningen presenteras i form av en rapport till plenum. Frågan om skyldighet att medverka och sanningsförsäkran Utredningsutskotten har möjlighet att höra experter och andra personer. För att kalla vittnen krävs en fjärdedels majoritet av utskottet. Vittnen är förpliktade att infinna sig till utskottsförhör. För ministrar och f.d. ministrar krävs emellertid regeringens tillstånd att yttra sig.368 För ministrar som dessutom är medlemmar av förbundsdagen krävs dessutom förbundsdagspresidentens tillstånd att yttra sig. För lägre tjänstemän, exempelvis statssekreterare som inte är förbundsdagsledamöter, krävs ministerns tillstånd. Motsvarande gäller även för lämnande av skriftliga upplysningar.369 363Uppgifter från , Bodies established to scrutinise the work of the government. 44 (1) Grundgesetz. 365Mer information om dessa utredningar finns på Bundestags webbplats. 366Gesetz zur Regelung des des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG). 368§ 23 (2) PUAG. 369Skriftliga uppgifter från , sakkunnig, Svenska ambassaden i . KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN BILAGA 5 Enligt den tyska strafflagen är vittnen skyldiga att tala sanning. ordförande informerar därför den inkallade personen före utfrågningen om de straffrättsliga konsekvenserna av att inte tala sanning. Någon ed eller sanningsförsäkran förekommer inte.370 Att utebli från en utfrågning får olika konsekvenser beroende på om den inkallade personen haft godtagbara skäl till att utebli eller inte.371 Om inga godtagbara skäl föreligger kan personen tvinga betala böter med . Det finns också en skrivning i lagen om att utredningsutskott har möjlighet till frihetsberövande av en person som vägrar att infinna sig för att lämna upplysningar.372 Detta avser mycket speciella fall. Den som lämnar oriktiga uppgifter kan bestraffas med fängelse från upp till eller böter.373 är en monarki med ett parlamentariskt styrelseskick.374 Landet saknar en samlad skriven konstitution. Tradition och praxis spelar en stor roll inom det brittiska rättssystemet. Regeringen, som i regel förfogar över en majoritet i parlamentet, har en stark maktposition. Parlamentet består av två kammare: överhuset och underhuset. I praktiken fattas alla beslut i underhuset. Mi- nistrarna är både individuellt och kollektivt ansvariga inför underhuset. De brittiska select committees har vanligtvis befogenhet att ålägga personer att inkomma med handlingar eller att lämna muntliga uppgifter. Detta förfarande kan dock inte tillämpas i förhållande till ministrar. Edgång kan förekomma vid muntliga utfrågningar, men det är inte vanligt. Kontrollorgan: Select committees Debatterna i parlamentet utgör en viktig del i den parlamentariska kontrollen av regeringen. Den granskning som sker utanför kammaren utövas i huvudsak av select committees, nedan kallade utredningsutskott. Dessa indelas dels i två kategorier, dels departemental select committees, av vilka det finns ett för varje departement, som har som uppgift att granska respektive departement, ministrarna samt underliggande myndigheter med avseende på utgifter, administration och politik, dels investigative select committees, som har möjlighet att bedriva en mer horisontell, ingående och systematisk granskning inriktad på olika sakområden. 370Skriftliga uppgifter från , sakkunnig, Svenska ambassaden i . 371§ 27 (1) PUAG. 372§ 27 (2) PUAG. 373Skriftliga uppgifter från , sakkunnig, Svenska ambassaden i . 374Det följande är hämtat ur 2012 s. 91 f. BILAGA 5 KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN Frågan om skyldighet att medverka I likhet med andra kontrollorgan är de brittiska utredningsutskotten beroende av att kunna inhämta muntliga och skriftliga uppgifter som underlag för sina utredningar. I detta sammanhang är befogenheten att begära in persons, papers and records av stor betydelse.375 Befogenheten tillhör parlamentet som institution, men har befogenheten rutinmässigt överförts till utredningsutskotten genom delegation.376 Med befogenheten att kräva in material följer rätten att formellt kalla in (summon) vem som helst inom landets jurisdiktion som vittne. Att vägra att inställa sig efter att ha fått en formell kallelse, eller att underlåta att svara på frågor eller lämna felaktiga uppgifter, kan utgöra en handling av förakt eller ringaktning av parlamentet, s.k. contempt.377 Ministrar och f.d. ministrar Som framkommit ovan har utredningsutskotten långtgående befogenheter att begära in material som underlag för de utredningar som bedrivs. Några viktiga undantag finns dock, varav ett avser parlamentsledamöter. Dessa kan inte tvingas att inställa sig hos utskotten.378 Eftersom brittiska ministrar har en parlamentsplats, omfattar denna begränsning även regeringens ministrar.379 Mi- nistrar har dock starka förväntningar på sig att samarbeta med parlamentet. Det tycks vara mycket ovanligt att en minister inte kommer till ett utredningsutskott efter en inbjudan.380 I en genomgång nämns två tillfällen då ministrar inte inställt sig, 1989 och 2002. Av det underlag som har studerats framgår inte att det finns någon särskild reglering av vad som gäller för f.d. ministrar.381 375Kelly 2013 s. 3. 376Vanligtvis sker detta i form av en Standing Order. Standing Orders of Public Business. 377Kelly 2013 s. 20. 378Ett undantag finns och gäller and priviliges som har erhållit rätten att kalla parlamentsledamöter till utskottet. 379Denna begränsning har varit omdiskuterat, se 2013 s. 13. 380Kelly 2013 s. 6. Ministrarna har riktlinjer för sitt arbete i form av The Ministerial Code, ett dokument som ger vägledning och huvudprinciper för ministrars agerande i olika situationer. Koden innehåller bl.a. starka rekommendationer kring vikten av att samarbeta med parlamentet. 381I rapporten från (och 2013) diskuteras vad som gäller för tjänstemän som har bytt tjänst eller gått i pension. För dessa har konventionen tidigare varit sådan att nuvarande tjänstemän och minister förväntats svara för före detta tjänstemäns agerande inför utskotten, vilket har ifrågasatts i relation till ansvarsutkrävande. Reform Plan är ett policydokument för ett större arbete med förändringar i den brittiska offentliga förvaltningen. I denna rapport uttrycks en förväntan på att tidigare högre tjänstemän förväntas återvända som vittnen till utskotten när det finns god anledning och det är inom en rimlig tidsperiod från händelsen. KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN BILAGA 5 Regeringstjänstemän kallas regelbundet till utskotten för att svara på frågor i ett ärende. För tjänstemännen på departementen finns riktlinjer för interaktionen med utredningsutskotten, vilka kallas The Osmotherly Rules.382 Detta är inte ett bindande regeldokument utan bör ses som en sammanställning av befintliga konventioner och praxis. I riktlinjerna anges att tjänstemän som vittnar inför ett utredningsutskott gör det i egenskap av representant för sin minister och under ministerns direktiv. Detta har att göra med att det är ministern som är ansvarig inför parlamentet för departementets agerande och policy. Den enskilde tjänstemannen är ansvarig gentemot sin minister, men inte direkt mot parlamentet. Den enskilde ministern kan avgöra vilken tjänsteman som bör representera denne inför utskottet.383 Andra än ministrar och tjänstemän Utredningsutskottens rätt att kalla vittnen omfattar även personer utanför den politiska sfären. När någon som inte är minister eller tjänsteman ska kallas till utskottet görs först en informell inbjudan att delta i utskottets utfrågning. Om personen utan godtagbart skäl väljer att inte komma, kan utskottet (återigen informellt) påminna om sin möjlighet att kräva deltagande i granskningen. Det sista steget i form av en order att infinna sig inför utskottet behöver sällas användas.384 Om en sådan formell kallelse inte skulle följas kan utskottet rapportera om det inträffade till kammaren. Handlandet kan, som nämnts ovan, bedömas utgöra s.k. contempt. Några uppmärksammade fall där personer har blivit formellt kallade har satt fokus på utskottens och parlamentets möjligheter till sanktioner om någon vägrar att infinna sig till utskottet. Ett av fallen var 2011 i samband med en avlyssningsskandal i när mediacheferna inledningsvis inte ville infinna sig till Culture, Media and . Efter påtryckningar och en formell kallelse inställde de dock sig hos utskottet. Med anledning av denna och liknande händelser har en diskussion uppstått om utskottens sanktionsmöjligheter i det fall ett inkallat vittne framhärdar i sin ovilja att medverka i en utfrågning.385 Parlamentet har historiskt sett haft befogenheten att utdöma olika typer av påföljder med anledning av handlingar som ansetts utgöra s.k. contempt. Det har dock inte inträffat att en person utanför kretsen av parlamentsledamöter har ådömts någon påföljd.386 finns oklarheter kring parlamentets faktiska möjligheter att utdöma straff. Det är inte heller klart hur parlamentets interna 382Paun och 2013. 383I denna fråga tycks det ha förekommit en del diskussion , särskilt i samband med fall där utredningsutskottet kallar en viss tjänsteman men departementet anser att det är mer relevant att skicka någon annan än den kallade. Se t.ex. och 2013 s. 14 och 2013 s. 7. 384Kelly 2013 s. 4. 385Kelly 2013 s. 4. 386Kelly 2013 s. 22 f. BILAGA 5 KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN regelverk på området samspelar med straffrättsliga regler på området.387 Par- lamentet har utrett frågan och den har även behandlats av regeringen i ett s.k. för att inhämta synpunkter på möjliga åtgärder.389 Utredningsutskotten har formellt sett möjlighet att höra vittnen under ed, men det händer sällan.390 Oavsett om en ed har avlagts eller inte, är det att betrakta som contempt att lämna felaktiga uppgifter till ett utredningsutskott. Straffrättsligt finns brottet mened (perjury) som regleras i The Perjury Act . är en konstitutionell monarki med drottningen av som statsöverhuvud.391 Konstitutionen består av 25 olika dokument, som kompletteras med oskriven konstitutionell praxis. Parlamentet har två kammare, senaten och representanthuset. Utöver den lagstiftande funktionen är parlamentet den främsta institutionen när det gäller ansvarsutkrävande.392 Regeringen måste ha stöd i representanthuset för att sitta kvar vid makten. Ministrarna är ansvariga inför parlamentet när det gäller sina respektive ansvarsområden. Det dominerande kontrollinstrumentet i är debatten i senaten och representanthuset. Den kontroll som sker utanför kamrarna sker huvudsakligen i olika utskott. I likhet med sina brittiska motsvarigheter kan de kanadensiska select committees begära in upplysningar genom en formell kallelse. Förfarandet kan inte tillämpas i förhållande till ministrar. Det är möjligt att kräva att ed ska avläggas vid utfrågningar, men det är ovanligt att det sker. Om felaktiga uppgifter lämnas kan straffrättsliga regler om mened bli aktuella. Kontrollorgan: Select committees Parlamentet har möjlighet att tillsätta särskilda utskott, select committees, med befogenhet att granska ett visst ärende. Det finns även stående utskott i parlamentet som kan granska ärenden som ligger inom deras befogenhet. 387 2013 s. 12 ff. Förslag om att antingen kodifiera parlamentets dömande befogenheter eller att föra in contempt som ett brott i den straffrättsliga lagstiftningen har diskuterats. 388 paper on Parliamentary Privilege. 389 rapporterade Joint Committe on Parliamentary Privilege sin syn på regeringens paper: Parliamentary Privilege - Report of 2013-14. Regeringen gav sitt svar : Government Response to . En redogörelse för de olika delarna i processen fram till och med finns i . 390 2013 s. 10. Bestämmelsen om edgång finns i The Parliamentary Witnesses Oaths Act (chapter 83 section 1) . Lämpligheten i att försätta vittnen under ed och att använda de sanktioner som följer av att någon bryter sin ed diskuteras närmare i rapporten (2013). 391 Det följande är hämtat ur Rapport från 2008/09:RFR14 s. 104. 392 2011 Accountable Government – A Guide for Ministers and Ministers of State s. 9. KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN BILAGA 5 hämtar in underlag i sina ärenden huvudsakligen på två sätt: dels genom muntliga utfrågningar, dels genom skriftliga redogörelser. På ett liknande sätt som i har utskotten i allmänhet rätt att skicka efter ”persons, papers and records”. I denna befogenhet ligger inte enbart att efterfråga upplysningar utan också att mer formellt begära att få del av dem. Hur dessa befogenheter att begära in material är utformade varierar mellan olika typer av utskott. Detta är reglerat i förfarandereglerna, s.k. Standing Orders. Frågan om skyldighet att medverka Utskott inom senaten och representanthuset bjuder regelbundet in utomstående personer, t.ex. privatpersoner, representationer från organisationer och tjänstemän, för att inhämta upplysningar.393 I det stora flertalet fall får utskotten möjlighet att ta del av upplysningar vid en utfrågning efter att ha bjudit in en person. Om en person som bjudits in avstår från att komma till en utfrågning, har utskottet möjlighet att fatta beslut om att utfärda en formell inkallelseorder (issue a summons). Om personen ändå inte infinner sig, kan utskottet anmäla det inträffade till parlamentet, som kan vidta lämpliga åtgärder. Utskottens befogenhet att utfärda en formell inkallelseorder gäller emellertid inte i förhållande till ministrar. Ministrar är ansvariga inför parlamentet för åtgärder som de vidtar.394 Av detta följer en skyldighet att förse parlamentet med den information som är nödvändig för att parlamentet ska kunna utöva sina funktioner, däribland att utkräva ansvar från regeringen. Som en följd av detta förväntas ministrar inställa sig för att lämna upplysningar om regeringens arbete, vidtagna åtgärder osv., på begäran av ett utskott. Skyldigheten att lämna upplysningar till utskott är dock inte reglerad i lag.395 Ministrarna bjuds ofta in av utskott men det förekommer att ministrar underlåter att komma.396 I det underlag som har undersökts har det inte funnits några uppgifter specifikt om vilka skyldigheter, om några, som gäller för f.d. ministrar. Statstjänstemän omfattas inte av den skyldighet som ministrar har att svara inför parlamentet. Deras uppgift är att ha en stödjande roll.397 Tjänstemän är endast ansvariga inför ministern, inte inför parlamentet.398 En minister kan välja att låta en tjänsteman eller en ställföreträdande minister besvara frågor från ett utskott i dennes ställe. Detta verkar ha blivit mer vanligt under senare år.399 Parlamentet uppmanar utskotten att informera personer som kallas in om deras skyldigheter och rättigheter och vilka sanktioner som kan bli aktuella om de inte efterföljer utskottets begäran. 393Uppgifter från parlamentets webbplats. 394Privy Council Office 2011 s. 9. 397Privy Council Office 2011 s. 13. 398Privy Council Office 2011 s. 48. BILAGA 5 KRAV PÅ MEDVERKAN I ANDRA LÄNDERS KONTROLLORGAN Utskott kan, när det anses lämpligt, be personer avlägga en ed eller avge en sanningsförsäkran i samband med att de lämnar upplysningar till utskottet.400 I normalfallet sker dock inte detta. Det är utskottets sak att avgöra hur man vill hantera denna fråga. En inkallad person som vägrar att avlägga ed riskerar att åtalas för förakt/ringaktning (contempt of the House). Den som vägrar att svara på frågor eller som inte svarar sanningsenligt kan åtalas för samma förseelse, oavsett om personen har avlagt ed eller inte. Vidare kan inkallade personer som lämnar felaktiga uppgifter under ed åtalas för mened. är en konstitutionell monarki med drottningen av som statsöverhuvud. Det finns ingen samlad skriven konstitution utan den består av flera olika dokument och konstitutionell praxis.401 Landets enkammarparlament väljs genom proportionella val. Regeringen, vars medlemmar utses bland parlamentsledamöterna, måste ha stöd i parlamentet.