rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — lämnades en slutrapport om projektet till , och fortsätter genomförandet av indikatorer och mätpunkter.138 Bakgrunden till projektet var ett utvecklingsarbete mellan samordningsförbunden i , och , samt i syfte att identifiera god kvalitet i finansiell samordning. 136Utvärdering av i län – en socioekonomiskt inriktad utvärdering avseende medlemmarnas nytta av förbundet (Strategy , s.23) 137Till exempel LiSat-11 (Life satisfaction-11) – ett självskattningsinstrument som används bl.a. inom företagshälsovården för att mäta arbetsförmåga, livstillfredsställelse och hälsoupplevelse (Gramson, N, Arbetsförmåga, livstillfredsställelse och hälsoupplevelse, 2011, se ). 138Hur vet vi att det blir bättre? NNS, 2015. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING projektets övergripande målsättning var att utveckla en gemensam uppfölj- ningsmodell för kvaliteten i lokala samverkansprocesser och resultatet av in- satserna i form av effekter för deltagare, personal, organisation och sam- hälle.139 Syftet med att utveckla indikatorer är också att kunna aggregera data om finansiell samordningsverksamhet på regional och nationell nivå. att använda indikatorerna ska samordningsförbunden få underlag för att be- döma den egna verksamhetsutvecklingen men också för att göra jäm- förelser med andra förbund. Totalt har 15 kärnindikatorer identifierats. De valda indikatorerna ska fånga upp kvalitet i och resultat av både individinriktade och strukturinriktade insat- Mätpunkter har utvecklats som ska spegla kärnindikatorerna för att kunna värdera graden av framgång i den valda samverkansstrategin. För att mäta ef- fekter på samhället och långsiktiga effekter ska registerdata och SUS-data Deltagarna kommer att tillfrågas under och efter insats. genomförs en pilotstudie i syfte att säkerställa mätsäkerhet och relevans, en vidareutveckling av för att kunna registrera enkätsvar och en undersökning av förutsättningar för uttag av registerdata och samkörning av planeras utveckling av en handledning med instrukt- ioner för hur mätpunkterna kan användas. Nationella rådet och NNS har be- slutat att fortsätta att stödja arbetet. I budgetpropositionen har rege- ringen uttryckt förhoppningen att indikatorerna kan bidra till ökad kunskap om resultatet och effekterna av samordningsförbundens insatser.140 8.4 Att mäta effekter av Finsam lagen om Finsam trädde i kraft har frågan om effekterna av Finsam, och särskilt de samhällsekonomiska effekterna, analyserats och diskuterats. Flera initiativ i frågan har tagits på både central och lokal nivå, och samordningsförbunden och NNS har senast genom det s.k. indikatorprojektet genomfört ett omfattande arbete. Både Statskontoret och ISF redovisar och analyserar i sina tidigare nämnda rapporter svårigheterna med att utvärdera och påvisa effekter av Finsam. Statskontoret visar bl.a. på de metodologiska problemen med att utvärdera samverkan. En omständighet som försvårar effektstudier av samverkan är att själva det faktum att en individ väljs ut till ett samverkansprojekt sannolikt påverkar individen positivt. ”Att bli sedd” kan i sig vara rehabiliterande för en person som inte fått behövligt stöd från samhället. Det är därför svårt att välja ett relevant alternativfall att jämföra med, eftersom individer i alternativfallet inte exponeras för denna effekt som inte bör hänföras till själva sam- 139 Hur vet vi att det blir bättre? NNS, 2015. 2014/15:1 utg.omr. 10 s. 20. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING En annan snedvridande effekt som bör beaktas vid utvärdering av samverkan är risken att bara personer som förväntas få ett lyckat utfall väljs ut till insatser, då remittenterna gärna vill kunna påvisa konkreta resultat av samverkansinsatser. Samverkan är ett dynamiskt förlopp som inbegriper en mängd faktorer som inte kan mätas. När samverkan inleds påbörjas processer såsom successivt lärande, framväxten av nya normer, perspektiv och förtroenden, dvs. faktorer som förändrar själva grundvillkoren för verksamheten. Parallellt med framväxt av samverkan sker även andra processer i samhället, såsom regel-, organisations- och politikförändringar. Att avgöra vad som är orsak och verkan, liksom att uppskatta styrkan i effekter, i en sådan föränderlig miljö är mycket komplicerat. Statskontoret pekar även på andra svårigheter när det gäller att kartlägga effekter av Finsam. Det handlar bl.a. om de stora skillnaderna mellan samordningsförbunden när det gäller målgrupper, variationen i insatserna och avsaknaden av tydliga målsättningar på nationell nivå.141 Samhällsekonomiska utvärderingar och effekter Samhällsekonomiska effekter av Finsam behandlas i Statskontorets slutrapport om Finsam . Enligt Statskontoret kunde inte de samhällsekonomiska effekterna klarläggas, dels på grund av Finsams konstruktion som gör det svårt att studera finansiella flöden från och mellan olika välfärdssystem, dels till följd av bristerna i och bristen på detaljerade uppgifter om deltagarnas försörjning före och efter insats samt eftersläpningen i olika register.142 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) redovisade och analyserade i en rapport resultaten av ett antal samhällsekonomiska utvärderingar som gjorts på uppdrag av olika samordningsförbund.143 ISF gjorde följande bedömning av utvärderingarna: Dessa beräkningar ska emellertid tolkas med stor försiktighet, eftersom de baseras på ett antagande om att situationen för individerna i frånvaro av insatsen inte hade förändrats i förhållande till perioden innan insatsen. Detta antagande kan bara förväntas vara relevant i mycket speciella fall. Det är tämligen enkelt att visa att individer även i frånvaro av insatser bryter bidragsberoende för att börja arbeta. För att större betydelse ska kunna tillmätas dessa beräkningar är det nödvändigt att analysera vad som händer individer i motsvarande situation men med den skillnaden att de inte fått ta del av samma insats. Sannolikt hade en slumpmässigt utvald kontrollgrupp varit nödvändig för detta ändamål. En annan brist i nämnda samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalyser är att de helt bortser från eventuella undanträngningseffekter, det vill säga att de antar att insatserna inte tränger undan reguljära arbetstillfällen. Dessa effekter är svåra att beräkna, men och kom fram till att undanträngningseffekterna av exempelvis subventionerade anställningar, som kan förväntas vara vanligt förekommande bland dem som börjar arbeta, är av storleksordningen 65 procent.145 med Finsam (2008:7), Statskontoret 2008. 142Effekter av Finsam? (2008:16), Statskontoret 2008. 143Redovisas i avsnitt 6.5. 144Dahlberg, M och , A: Direkta undanträngningseffekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, (), . 145Samverkan inom socialförsäkringen (rapport 2010:2), ISF 2010. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 8.5 Parter och aktörer om uppföljning och utvärdering Som ett led i att utveckla och stödja resultatuppföljningen har Nationella rådet tagit initiativ till en arbetsgrupp som ska kartlägga samordningsförbundens nuvarande struktur för uppföljning och utvärdering samt ta fram underlag till en diskussion om kvalitet i det arbete som samordningsförbunden bedriver.146 Nationella rådet har fört en diskussion om nivån för samordningsförbundens ansvar att både följa upp och utvärdera sin verksamhet, med anledning av ISF:s förslag om att centralisera utvärderingsansvaret.147 Under uppföljningsarbetets gång har följande synpunkter framkommit vid möten och intervjuer: –efterfrågar mer jämförande utvärderingar som belyser vilka faktorer det är som leder till att individer med rehabiliteringsbehov får det stöd de har rätt till. –Arbetsförmedlingen framhåller att det behövs en enkel kvantitativ och kvalitativ uppföljning, med inte alltför många indikatorer. Myndigheten framhåller också att det måste finnas en viss grad av frihet för samordningsförbunden så att de vågar pröva nya metoder. Dessutom vill man att lokala utvärderingar samlas in på centralt håll för att kunna användas i utvecklingsarbetet. –Kommuner och Landsting (SKL) anser att det var olyckligt att lägga ett utvärderingsansvar på samordningsförbunden. Det hade enligt SKL varit mer realistiskt att lägga ett uppföljningsansvar på förbunden och att avsätta medel för extern utvärdering som sker på delar av insatserna. –Enligt ISF är grundprincipen för en trovärdig utvärdering att den genomförs av någon utifrån, t.ex. universitet och högskolor. Man pekar på att det finns ett överlevnadsincitament hos samordningsförbunden att redovisa bra resultat. ISF betonar att uppföljning och utvärdering är komplexa frågor. NNS har tagit fram en kunskapsbank där slutrapporter och utvärderingar av samverkansinsatser finansierade av samordningsförbund samlats.148 NNS har även tagit fram en vägledning för att bidra till utvecklingen av samordningsförbundens årsredovisningar för att på ett likartat och strukturerat sätt beskriva förbundens resultat. NNS anser att utvärdering bör utvecklas på både lokal och nationell nivå och att samordningsförbunden tagit ett stort ansvar för detta men att det saknas en motsvarighet på nationell nivå.149 Om man utgår från att samordningsförbunden är en lokal företeelse måste man enligt NNS ha en uppföljning på lokal nivå, men är det svårt att hantera utvärderingskraven på grund av samordningsförbundens begränsade 146Försäkringskassan, återrapport . 147Försäkringskassan, 2014. 148http:///kunskapsbanken.aspx. 149Nationella nätverket för samordningsförbundens svar på 2011:14, remissvar. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING NNS efterlyser mer jämförande utvärdering och menar att det på lokal nivå borde vara möjligt att jämföra ordinarie verksamhet med samordningsförbundens verksamhet. Först efter en sådan utvärdering skulle man enligt NNS kunna säga vad som ger bäst resultat. 9 Iakttagelser och bedömningar I detta kapitel redovisar arbetsgruppen sina iakttagelser och bedömningar. Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (Finsam) trädde i kraft . Tillkomsten av lagen initierades av socialförsäkringsutskottet. Utskottets uppfattning var att samhällets resurser måste utnyttjas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd, särskilt när det är fråga om personer med sammansatta problem. Många människor riskerar annars att hamna i en gråzon när problembilden inte ryms inom en enda myndighets ram. Det kan då leda till en rundgång mellan olika myndigheter, och det är därför enligt utskottet angeläget att samarbete mellan alla berörda myndigheter kommer till stånd vid rehabilitering av personer med sammansatta behov.150 Bakgrunden till lagens tillkomst var tidigare försök med finansiell samordning . har sedan lagen trädde i kraft vid ett flertal tillfällen behandlat frågor med anknytning till finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Mot denna bakgrund och med anledning av regeringsformens bestämmelser om utskottens uppföljning och utvärdering beslutade utskottet att genomföra en uppföljning av lagen om Finsam. Utskottet tillsatte en arbetsgrupp med ledamöter som skulle leda uppföljningsarbetet. Arbetsgruppen vill inledningsvis framhålla komplexiteten i att följa upp Finsam. –Det finns inga statliga mål som beslutat för Finsam som styr verksamheten. På central, statlig nivå styrs verksamheten av lagen om Finsam, genom statens bidrag i statsbudgeten och indirekt genom regeringens regleringsbrev till de statliga myndigheterna. –På lokal och regional nivå styrs verksamheten i Finsam av samordningsförbunden i en fyrpartssamverkan. De fyra parter som samverkar är politiker från kommuner och landsting och tjänstemän från och Arbetsförmedlingen. –Lokalt och regionalt styrs verksamheten också indirekt av bidragen från kommunernas och landstingens budgetar. –På central nivå finns Nationella rådet som består av tjänstemän från , , och Kommuner och Landsting (SKL). 2001/02:SfU1. 9 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR –På central nivå finns även Nationella nätverket för samordningsförbund (NNS) som huvudsakligen består av politiker från samordningsförbunden. Arbetsgruppen konstaterar att staten har ett förhållandevis begränsat inflytande över Finsam. kan påverka Finsam på två sätt: genom att ändra lagen och/eller anslaget i statsbudgeten. Fyrpartssamverkan genomförs i samordningsförbunden utifrån lokala och regionala förutsättningar och behov. Samordningsförbunden är dessutom en frivillig konstellation som kommuner och landsting kan välja att ingå i eller att stå utanför. Gruppen konstaterar vidare att Finsam består av aktörer på både lokal, regional och central samhällsnivå och att politiker och tjänstemän ska samverka på jämbördig bas i samordningsförbundens styrelser. På central nivå agerar Nationella rådet och NNS med syftet att stödja samordningsförbundens utveckling. Mot denna bakgrund vill arbetsgruppen inledningsvis peka på den komplicerade och mångfacetterade karaktären hos Finsam och mångfalden av olika intressen som sammanstrålar i Finsam på alla samhällsnivåer. I sammanhanget vill arbetsgruppen även framhålla det speciella med Finsam, nämligen att det är den enskilda individens rehabiliteringsbehov som står i centrum och inte parternas myndighetsutövning. 9.2 Finsam och andra rehabiliteringsåtgärder Arbetsgruppen konstaterar att det vid sidan om Finsam finns ett antal andra samverkans- och rehabiliteringsåtgärder inom sjukskrivningsprocessen som mer eller mindre berör Finsam på olika sätt. Gränsdragningen mellan några av dessa åtgärder och Finsam är inte alltid klar, och såväl målgrupper som insatser kan ibland överlappa varandra. Samordningsförbunden berörs ofta konkret av dessa åtgärder, och det förekommer att insatser samfinansieras med Finsammedel och medel från dessa åtgärder. Mot den bakgrunden anser arbetsgruppen att en samlad översyn bör göras av samtliga rehabiliteringsåtgärder som är relevanta i sammanhanget för att klarlägga respektive åtgärds målgrupp, insatser och resultat ur såväl individens som samhällets perspektiv. finns numera i en stor del av landet. Samtliga län har samordningsförbund, 241 kommuner ingår som medlemmar i något förbund och fler förbund är på väg att bildas. Arbetsgruppen konstaterar att flera samordningsförbund slås ihop och att förutsättningarna för de små förbunden kan vara problematiska när det gäller t.ex. befolkningsunderlag, kostnader för administration och tillgång till utbildnings- och praktikplatser. Samordningsförbunden i glesbygden har särskilda svårigheter till följd av en svagare arbetsmarknad och stora geografiska avstånd. 9 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Arbetsgruppen vill även påpeka olikheterna mellan samordningsförbunden när det gäller målgrupper, arbetsformer, insatser, resurser och resultat. som finansieras av förbunden ska utgå från målgruppen, de lokala förutsätt- ningarna och den enskilda individens behov av rehabilitering. anser att mångfalden i förbundens verksamhet är positiv och kan ge nya idéer och erfarenheter i rehabiliteringsarbetet som kan användas i hela landet. 9.4 Samarbete, samverkan och samordning Politiskt inflytande och rollfördelning Arbetsgruppen konstaterar att det politiska inflytandet i samordningsförbundens styrelser minskade när och Arbetsförmedlingen inrättades som statliga myndigheter. och Arbetsförmedlingens representanter i förbundens styrelser förefaller ha ett tydligare formulerat uppdrag än landstings- och kommunfullmäktiges representanter. Fullmäktigerepresentanterna verkar å andra sidan ha större erfarenhet av att agera i olika roller och sammanhang. Ledamöterna i förbundens styrelser representerar både sina uppdragsgivare och samordningsförbundet, vilket kan leda till rollkonflikter. Enligt vad arbetsgruppen erfar och vad som framkommit i uppföljningen förefaller samarbetet mellan politiker och tjänstemän överlag fungera bra i styrelserna och i allmänhet råder balans mellan grupperna. kan det förekomma förbund där antingen politikerna eller tjänstemännen har ett dominerande inflytande. Arbetsgruppen konstaterar att det lokalt kan förekomma problem i samverkansarbetet när det gäller primärvårdens deltagande. Det har framkommit synpunkter från flera samordningsförbund om svårigheter att få med primärvården i den finansiella samordningen. I det sammanhanget vill arbetsgruppen peka på de positiva exempel som finns på samverkan med primärvården i de handläggarteam som utvecklats i en del samordningsförbund. Vid utskottets offentliga utfrågning och i intervjuer med samordningsförbunden har det från olika håll framförts synpunkter om att samordningsförbundens arbetssätt och samverkansstrukturer även lämpar sig för andra uppgifter än rehabiliteringsinsatser. Samordningsförbunden kan vara en lämplig plattform för olika uppdrag, insatser och målgrupper eftersom fyra myndighetsparter finns representerade och det finns en fungerande lednings- och utförarstruktur. Uppgifter som har nämnts i detta sammanhang handlar om integration, psykisk ohälsa och insatser för ungdomar som står utan både arbete och utbildning. Arbetsgruppen ser positivt på dessa synpunkter och menar att Finsam har en unik samverkansstruktur som skulle kunna användas i flera sammanhang. En eventuell utvidgning av samordningsförbundens uppgifter skulle dock 9 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR kräva en översyn av nuvarande åtgärder på de nämnda områdena samt en genomlysning av lagen om Finsam, samordningsförbundens resurser och de enskilda förbundens lokala förutsättningar. Samarbetet på central nivå Arbetsgruppen noterar att Nationella rådets tillkomst har lett till ett tydliggörande av rollerna mellan parterna och ett delvis delat ansvar på central nivå. Samarbetet i Nationella rådet och samverkan i rådets arbetsgrupp har enligt uppgifter utvecklats positivt , och myndigheterna lägger ned mer tid på detta arbete . Arbetsgruppen ser positivt på denna utveckling och på Nationella rådets stöd för utvecklingen av nya och befintliga samordningsförbund. ställer sig arbetsgruppen frågande till en punkt i rådets strategi där det sägs att rådet ska verka för att alla kommuner och landsting ska ingå i samordningsförbund. Arbetsgruppen vill här betona att Finsam bygger på frivillighet för parterna att ingå i samordningsförbund. Bristande kunskaper och prioriteringar Av de intervjuer som genomförts inom ramen för den här uppföljningen konstaterar arbetsgruppen att kunskapen om Finsam i samhället är mycket begränsad. Det gäller såväl i kommun- och som inom de samverkande myndigheterna, både på lokal och central nivå. Arbetsgruppen noterar att många samordningsförbund uppfattar den bristande kunskapen på central myndighetsnivå som ett tecken på ointresse och att Finsam därför prioriteras lågt. Enligt samordningsförbunden kan orsakerna till detta vara Finsams fyrpartssamverkan där kommuner och landsting eller regioner har ett lika stort inflytande som staten, det begränsade statsbidraget samt förekomsten av andra samverkansformer på rehabiliteringsområdet, t.ex. det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen där staten har full kontroll. Arbetsgruppen konstaterar att dessa samordningsförbund vill se en tydligare prioritering från statens sida och en uppgradering av Finsam. Arbetsgruppen noterar att kunskapen om Finsam är dålig, såväl i samhället i stort som inom fullmäktigeförsamlingarna och myndigheterna. Detta behöver dock inte vara ett tecken på ointresse. Som tidigare redovisats har myndigheterna utvecklat sitt arbete i bl.a. Nationella rådet. anser arbetsgruppen att en högre prioritering av Finsam inom de statliga myndigheterna vore önskvärd för att utveckla och bredda användningen av de samverkansstrukturer och processer som kännetecknar Finsam. En förutsättning för detta är dock att tydligheten i gränsdragningen mellan Finsam och andra rehabiliteringsåtgärder klargörs, när det gäller målgrupper, uppgifter och insatser. Enligt arbetsgruppens mening skulle ett sådant klargörande främja inte bara Finsam utan även andra rehabiliteringsåtgärder och i ett längre perspektiv inriktningen av statens samlade rehabiliteringssatsningar. 9 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 9.5 Målgrupper, insatser och deltagare Enligt lagen om Finsam är målgruppen för samordningsförbundens insatser de individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. Arbetsgruppen konstaterar att definitionen av målgruppen är mycket vid och att detta också var regeringens intention i förarbetena till lagen. Enligt regeringen skulle målgruppen vara personer i förvärvsaktiv ålder (vanligen 20–). Re- geringen betonade dock att det angivna åldersintervallet inte utgjorde någon fast avgränsning utan att både yngre och äldre personer kunde ingå i målgruppen om de av något skäl kunde hänföras till gruppen förvärvsaktiva. Arbetsgruppen noterar att det har skett vissa förskjutningar när det gäller samordningsförbundens prioritering av målgrupper inom den övergripande målgruppsbestämningen. Allt större fokus riktas mot målgruppen unga och unga vuxna i åldern 16–, vilket är ett resultat av omvärldsförändringar och ökad ungdomsarbetslöshet. finns även ett regeringsuppdrag till och Arbetsförmedlingen om att utveckla stödet till ungdomar med aktivitetsersättning. Andra stora målgrupper är personer med komplex problematik och långvarigt utanförskap och individer med psykisk ohälsa. Arbetsgruppen konstaterar att flera av målgrupperna inte direkt kan hänföras till gruppen förvärvsaktiva som var intentionen i förarbetena. Arbetsgruppen konstaterar att det i förarbetena till beslut om Finsam betonades att jämställdhets- och integrationsperspektivet var viktigt i samordningsförbundens verksamhet och att allt rehabiliteringsarbete, all planering och all uppföljning och utvärdering skulle genomsyras av ett tydligt köns- och integrationsperspektiv. I uppföljningen har det bl.a. framkommit att jämställdhets- och integrationsperspektivet ofta finns med i samordningsförbundens övergripande planering men att det inte är vanligt med insatser som särskilt riktar sig till någon av dessa målgrupper. Arbetsgruppen konstaterar att andelen kvinnor med psykisk ohälsa ökar och att delar av denna grupp ingår i målgruppen för Finsam. Detta har ännu inte uppmärksammats i samordningsförbundens målgrupper och insatser. Arbetsgruppen noterar att det råder en relativt jämn fördelning mellan kvinnor och män i samordningsförbundens insatser. Det är något fler kvinnor än män som deltar i samordningsförbundens individinriktade insatser. Samordningsförbundens verksamhet består huvudsakligen av att finansiera individinriktade och strukturinriktade insatser. Arbetsgruppen konstaterar att samordningsförbundens individinriktade insatser totalt omfattat ca 39 000 personer . Detta kan jämföras med det totala behovet av 9 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR samordnade rehabiliteringsinsatser som av regeringen i propositionen om Finsam beräknades till av den förvärvsaktiva befolkningen (ca 280 000 personer). Av arbetsgruppens uppföljning framgår att över hälften av deltagarna i de individinriktade insatserna är unga och unga vuxna i åldern 16–och att denna grupp ökar . Vidare framgår att det är fler män än kvinnor i åldersgruppen 16–medan det i övriga åldersgrupper finns en tydlig majoritet kvinnor. Arbetsgruppen noterar även att deltagarna i Finsaminsatser i stor utsträckning är beroende av offentlig försörjning. hade av deltagarna behov av offentlig försörjning före insatsens start. Cirka en tredjedel av deltagarna hade varit beroende av offentlig försörjning . Av resultatredovisning ur uppföljningssystemet framgår att av totalt 39 000 deltagare i individinriktade insatser 2014 var 17 079 () registrerade med personuppgifter. Det är endast för denna grupp som det går att följa upp resultat i . Det framgår även att antalet deltagare som avslutar en insats, ca 8 700 , ökar men att ökningen inte ligger i paritet med antalet registrerade. Arbetsgruppen konstaterar att andelen deltagare som avslutat en insats och som gått vidare till arbete eller utbildning ligger på . I absoluta tal handlar det om ungefär 1 500 till 3 000 individer.