rfr · H20WRFR9 · 2015-04-16 00:00:00 — Dessa län- der har skapat ett försprång som är mycket svårt att ta igen. menar att om rederier ska förmås att flagga svenskt krävs det kraftfulla åtgär- der som saknas i handlingsplanen. Det är ett stort problem att är sist ut att lansera en åtgärdsplan för sjöfarten. Om rederier ska förmås att flagga in till då måste villko- ren vara tillräckligt fördelaktiga. De förslag som presenteras i handlings- planen räcker sannolikt inte till för att åstadkomma ett trendbrott vad gäller storleken på den svenskflaggade fartygsflottan.93 Skärgårdsredarna menar att handlingsplanen i alltför hög utsträckning fokuse- rar på storsjöfarten och därmed förbiser sjöfartens betydelse för besöksnä- ringen. De menar att handlingsplanen i princip inte omfattar den sjöfart som bedrivs av . Myndigheternas verksamhetsinriktning och mål styrs av deras instruktioner och regleringsbrev. Som framgick tidigare i uppföljningen har be- slutat om transport- och näringspolitiska mål för sjöfartsområdet. En analys av , , och Transportstyrelsens förord- ningar och instruktioner visar att myndigheternas verksamhet ska bedrivas för att primärt uppfylla de transportpolitiska målen.94 sjöfolk uttrycker det enligt följande: Svenska myndigheter som arbetar med sjöfartsfrågor har vissa brister vad gäller på det sätt de arbetar med sjöfartsfrågor, inte minst i jämförelse 91Intervju med sjöfolk . 94Se regeringsbeslut för budgetåren 2014 respektive 2015 för alla myndigheter. 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING med andra trafikslag, och deras kundfokus. Det huvudsakliga ansvaret lig- ger hos regeringen som måste skicka tydliga signaler som påverkar myn- digheterna och hur de väljer att arbeta och bemöta rederierna, men också andra aktörer inom sjöfartsnäringen. Politiken måste därtill vara mer för- utsägbar än . Det gäller alltifrån att ange den långsiktiga inriktningen för sjöfartspolitiken till att ge entydiga och klara instruktioner till myndig- heterna som inte ändras på kort- och medellång sikt. Ansvariga departement borde, enligt flera rederier, i högre utsträckning än följa upp myndigheternas arbete. Det är viktigt för att säkerställa att beslut genomförs och att fastställda mål uppnås. , och regleringsbrev för bud- getåren 2014 och 2015 specificerar att det så långt som möjligt ska framgå vad myndighetens prestationer bidragit till för att uppfylla de transportpolitiska målen. Sjöfartens näringspolitiska mål, dvs. att verka för att tillvarata sjöfar- tens möjligheter som en konkurrenskraftig exportnäring och därigenom stärka betalningsbalansen samt att den svenska handelsflottan tillförsäkras rimliga konkurrensvillkor, berörs inte närmare hos någon av myndigheterna. Trans- portstyrelsens instruktion berör målet i och med att det framgår att myndig- heten särskilt ska fokusera på att utveckla sina insatser när det gäller villkor för marknadstillträde och konkurrensvillkor i syfte att främja sund konkurrens präglad av god regelefterlevnad på marknaderna inom transportområdet. Inte heller instruktionerna för de berörda myndigheterna berör frågan hur och på vilket sätt de ska verka för att nå det näringspolitiska målet inom sjö- fartsområdet. Av Transportstyrelsens instruktion framgår att deras huvudupp- gift är att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transport- området. Sjöfartsnäringens villkor berörs i och med att det specificeras att verksamheten särskilt ska inriktas på att bidra till ett internationellt konkur- renskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.95 ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsik- tiga infrastrukturplaneringen för alla trafikslag. Verket ska vidare verka för att de transportpolitiska målen uppnås samt att med utgångspunkt i ett samhälls- byggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effek- tivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsy- stem.96 ska verka för att uppnå de transportpolitiska målen. Ett antal huvuduppgifter specificeras, t.ex. tillhandahålla lotsning, sjöräddnings- och flygräddningstjänst och isbrytning samt att verka för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras.97 Trafikanalys har som huvuduppgift att med utgångs- punkt i de transportpolitiska målen utvärdera och analysera samt redovisa ef- fekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet.98 95Förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 96Förordningen (2010:185) med instruktion för . 97Förordningen (2007:1161) med instruktion för . 98Förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING redogör för den politiska målbilden i treårsplanen för åren 2010–201,2 och verket ska bidra till att transport- och näringspoli- tiska mål på sjöfartsområdet kan uppfyllas.99 anger att det är deras uppgift att ”med utgångspunkt i de transport- och näringspolitiska målen utveckla och avväga sin verksamhet på sjöfartsområdet så att alla mål kan upp- nås ”. Verket formulerade mot bakgrund av de mål som och regeringen har lagt fast ett sammanfattande mål för verksamheten: ”Att ge kunder god service, hålla hög kvalitet som inga olyckor sker och miljöpåverkan minskar”. Målet konkretiserades i treårsplanen; dock gjordes ingen explicit koppling till det näringspolitiska målet i planen utan endast till de transportpolitiska målen. I treårsplanen –2013 redogörs för den nya transportpolitiska mål- strukturen; dock berörs inte det näringspolitiska målet för sjöfarten. Sjöfarts- verket refererar endast till det sammanfattande målet som ska gälla för verk- samheten utifrån de mål som och regeringen har lagt fast.100 I den därpå följande treårsplanen skriver under mål för näringslivsut- veckling att verket erbjuder kunskap om sjöfartsnäringens villkor, tendenser i hur den utvecklas och analyser av hur dess konkurrensvillkor skulle kunna förbättras.101 En utveckling av övergripande mål görs i treårsplanen –2015. Det nya målet är att hållbarhet ska gälla för alla verksamheter. I samband med redogörelsen för en ekonomisk hållbarhet skri- ver verket bl.a. att man ska hjälpa kunderna att stärka sin konkurrenskraft.102 skriver i den senaste treårsplanen att man strävar efter att nå ett transportsystem i balans.103 Med detta menar man ett trafikslagsövergripande synsätt där målsättningen är ett konkurrensneutralt, rättvist transportsystem som är optimerat för största möjliga tillväxt och samhällsnytta samt stärkt kon- kurrenskraft och hållbarhet. I övrigt redogörs för regeringens handlingsplan och det maritima manifestet och att dessa kommer att påverka verksamhet. 4.2.1 Krav på myndighetssamverkan och förtydligande av Transportstyrelsens uppdrag Flera rederier anmärker på att det har funnits en liten förståelse för sjöfartsnä- ringens villkor hos och de myndigheter som arbetar med sjöfarten, framför allt Transportstyrelsen. Flera intervjuade menar att fo- kus i alltför hög utsträckning ligger på de transportpolitiska målen, och endast i undantagsfall berörs det näringspolitiska målet. Bildandet av Transportsty- relsen har, enligt flera rederier, bidragit till att sjöfarten har fått mer fokus, 99Sjöfartsverket (2009). 100Sjöfartsverket (2010). 101Sjöfartsverket (2011). 102Sjöfartsverket (2012). 103Sjöfartesverket (2013). 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING även om arbete kvarstår innan sjöfarten fullt ut kan ses som en del av trans- portsystemet på samma sätt som framför allt vägtrafiken och järnvägen. menar att ett förändrat och vidgat näringspolitiskt fokus skulle gagna näringen i och med att det skulle innebära att Transportstyrelsen också skulle vara tvungna att ta hänsyn till sjöfartsnäringens villkor när de fattar olika beslut. En av de viktigaste och mest avgörande åtgärderna för att få till stånd en positiv utveckling av den svenskflaggade fartygsflottan är en flaggstat som inte bara arbetar med regler och övervakning utan också på samma sätt som våra konkurrentländer aktivt stödjer svensk sjöfart. Myndigheternas regleringsbrev och myndighetsutövande har en mycket större påverkan på näringens konkurrenskraft än vad myndigheter och politiker vill förstå. Ar- betssättet måste förändras så att myndigheten aktivt måste börja arbeta för och inte mot näringen.104 Flera rederier påtalar att det är en brist att Transportstyrelsen inte har eller har haft ett tydligt uppdrag att främja svensk sjöfart. Denna brist uppges sannolikt ha bidragit till tillbakagången hos det svenskflaggade tonnaget. Skärgårds- redarna menar att det räcker att titta på våra grannländer, t.ex. , där det finns tydligt formulerade uppdrag att myndigheterna ska stödja branschen och verka för att den ska utvecklas på ett positivt sätt. Flera branschorganisationer som företräder de olika trafikslagen har upp- vaktat för att de anser att det behövs ett förtydligande av Transportstyrelsens uppdrag.105 Förslagsställarna upplever att det ofta före- kommer brister i bemötandet både i tillsyns- och tillståndsfrågor, samt att myn- digheten oftare förordar särskilda krav på svenska företag jämfört med myn- digheter i andra länder. Denna avsaknad av förståelse för näringslivsrelaterade frågor beror, enligt branschorganisationerna, på att myndigheten inte har i upp- drag att se till näringens behov. Förslagsställarna anser att myndigheter i andra nordiska länder har ett tydligare uppdrag och en målsättning att bidra till att skapa tillväxt och arbetstillfällen. Av den anledningen föreslår branschorgani- sationerna att Transportstyrelsens uppdrag ses över för att myndigheten utöver de transportpolitiska målen också ska värna de svenska företagens konkurrens- kraft.106 skriver i sitt svar att det är olyckligt att rederiföreta- gen upplever stor skillnad i förståelsen för näringslivsfrågorna mellan och Transportstyrelsen. betonar att det är 105Sveriges , Svenska Flygbranschen, , Branschföre- ningen Tågoperatörerna och Skärgårdsredarna (2014). 106Branschorganisationerna föreslår följande ändring av Transportstyrelsens uppdrag: 1 § Transportstyrelsesn ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Vverksam- heten ska särskilt inriktas på att bidra till ett att de svenska transportföretagen kan vara internationellt konkurrenskraftiga samt till ett miljöanpassat, och säkert och effektivt transportsystem. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning, och tillsyn samt ramvillkor inom transportområdet. Förordning (2010:182). 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING viktigt att Transportstyrelsen tar hänsyn till näringslivets villkor när myndig- heten utför sitt uppdrag.107 Delvis som ett resultat av denna hemställan fick Transportstyrelsen i regle- ringsbrevet i uppdrag att redovisa en strategi för hur myndigheten ska säkerställa att man i sin verksamhet tar hänsyn till näringslivets villkor och bidrar till en positiv näringsutveckling. Uppdraget ska, efter samråd med be- rörda branscher, redovisas . , , och välkomnar uppdraget eftersom det innebär att myndigheten förutom de transportpolitiska målen ges i uppdrag att också värna svensk sjöfart.108 En brist med uppdraget, enligt , är att Transportstyrelsen inte särskilt ska sä- kerställa svenska företags konkurrenskraft. Flera aktörer, t.ex. Sjöfartsforum och , som är verksamma inom sjöfartsnäringen poängterar att förutom ett förtydligande av Transportstyrelsens uppdrag finns det behov av en ökad samordning mellan myndigheter inom det maritima klustret. Det faktum att totalt nio departement och 16 myndigheter har påverkan på det maritima klustret ställer krav på hel- hetssyn, samordning och övergripande ansvar mellan myndigheter och depar- tement. Sjöfartsforum menar att det är centralt att styrmedel och regelverk styr mot uppsatta mål och hållbara samhällseffekter. Målbilden bör gälla för det maritima klustrets samtliga aktörer, dvs. det kommersiella, det offentliga och akademin, då det skapar långsiktiga förutsättningar och klara spelregler för att den maritima sektorn ska utvecklas i en positiv riktning. Det ställs inga speci- fika krav på att myndigheterna ska samverka när det gäller näringslivsutveckl- ing och konkurrensvillkor inom sjöfartsområdet. En genomgång av instrukt- ionerna visar att Transportstyrelsen ska samverka med specifika myndigheter inom vissa avgränsande, dock inte näringspolitiska, områden. Uppföljningen visar att Transportstyrelsen i stort sett fungerar på ett tillfreds- ställande sätt. Det pågår inom Transportstyrelsen ett arbete för att utveckla verksamheten och myndighetens arbetssätt. Ett antal rederier menar att verk- samheten har utvecklats, effektiviserats och blivit mer kundanpassad. Transatlantic formulerar det enligt följande: Det känns som om det pågår stora förändringar inom Transportstyrelsen. Samarbetsklimatet har framför allt förbättrats . Detta beror sannolikt på att myndigheten också har blivit varse om svensk sjö- fartsnärings svaga konkurrenskraft. Vi upplever att Transportstyrelsen har som ambition att förenkla och effektivisera sjöfartsfrågorna.109 107Näringsdepartementet (2014), svaret var en debattartikel från den politiska ledningen som en respons på en branschdebattartikel, och intervju med . 108Sveriges , , och (2014). 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING Waxholmsbolaget och Transportstyrelsen har en väl fungerande arbetsrelation, och man upplever inte att kostnaderna för tillsynen är höga jämfört med inom andra trafikslag. Älvtank exemplifierar med myndighetens handläggning av olika certifikat där man har minskat på kravet när det gäller de s.k. mellanbe- siktningarna. Olika certifikat gäller vanligtvis , varefter de måste för- nyas. gjordes dessa besiktningar , men görs de endast en gång, dvs. Rederiaktiebolaget anser att myndigheten är flexibel och i möjligaste försöker finna pragmatiska lösningar på eventuella problem. Rederi delar denna uppfattning och menar att det kan bero på att myndigheten och passagerarrederierna har samma höga ambitionsnivå när det gäller krav på säkerhet. Bildandet av Transportstyrelsen har, enligt flera representanter från sjö- fartsnäringen, inneburit en tillbakagång för sjöfarten som näring vad gäller ad- ministrativ börda, kostnader och bemötande jämfört med när hade det övergripande ansvaret. Man upplever bl.a. att det finns en otydlighet när det gäller Transportstyrelsens myndighetsutövning. Till exempel anser Färjerederiet att tillsynsverksamheten totalt sett har blivit krångligare efter bildandet av Transportstyrelsen. Fördelen med var att re- deriet hade kontakt med en myndighet som endast arbetade med och hade kompentens om sjöfartsfrågor.110 Den gängse uppfattningen i branschen är att t.ex. danska Søfartsstyrelsen är mycket mer kundorienterade än Transportsty- relsen, och det finns således utrymme att kundanpassa verksamheten i ännu högre utsträckning än . anser att det är viktigt att förenkla och att snabba på inflaggningsprocessen. Kritik riktas mot att det saknas en genomtänkt stra- tegi hos Transportstyrelsen för att locka rederier att registrera fartyg i . Rederi säger följande om saken: Konkurrensmässiga villkor handlar inte bara om skatter, regelverk och la- gar utan det är också väldigt mycket en attitydfråga. Det kanske är särskilt viktigt när man pratar om möjligheterna att attrahera fartyg att gå under svensk flagg […] Det finns egentligen inte någon värvande approach alls hos de svenska myndigheterna när det gäller sjöfarten. Här signalerar vi snarare att sjöfarten är något nödvändigt ont som man ska försöka hålla vid liv så länge det går.111 Flera rederier påpekar att ett annat problem med Transportstyrelsens myndig- hetsutövning är att nya fartyg påförs stegrade krav. Detta gäller framför allt vid nybyggnation men också vid inflaggning av fartyg till . menar att det kan komma till uttryck som att det som godkändes vid en inspektion kan komma att underkännas vid en senare inspektion. Det skapar en osäkerhet och leder till ökade kostnader, dvs. det råder en brist på förutsäg- barhet i myndighetsutövningen. 110Sjöfartsinspektionen överfördes från till den nya myndigheten . 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING 4.3.1 Förbättrad service och tillgänglighet vid inflaggning Transportstyrelsen planerar med anledning av uppdraget i regleringsbrevet att redovisa en strategi som ska se till att myndighetens verksamhet tar hänsyn till näringslivets villkor och bidrar till en positiv näringslivsutveckling. Denna strategi kommer bl.a. att inbegripa åtgärder för att förbättra servicen och tillgängligheten vid inflaggning när det gäller registrering, certifiering och bemanningsbeslut. Mer konkret innebär det följande: •Transportstyrelsen ska ha en central funktion som ansvarar för att hand- läggningen i samband med inflaggning löper smidigt. Uppföljning och styrning på hög nivå ska säkerställa att myndigheten menar allvar i arbetet med att underlätta ytterligare för företagen. •Transportstyrelsen ska organisera återkommande inflaggningsmöten med branschen. Mötet ska ledas av avdelningschefen eller motsvarande nivå, och samtliga berörda sakområden på avdelningen ska vara representerade vid dessa möten. •Transportstyrelsen ska tillhandahålla samlad och uppdaterad information om kraven vid inflaggning. Inrättande av en inflaggningslots och one-stop-shop För att förbättra myndighetens service och för att underlätta inflaggning till det svenska registret har Transportstyrelsen utsett en inflaggningslots. Denna person ska ansvara för att hålla ihop alla frågor som rör inflaggning och nybyggnation av fartyg. Den utsedda inflaggningslotsen kommer att ges i upp- drag att ta fram en rutin för arbetet enligt nedanstående. Figur 1 Inflaggningslots för att underlätta vid inflaggning ”Inflaggningslots” * Juridik**** Förberedelse/ för- beredande möten * Inflaggningslotsens uppgifter är vara kontaktyta mellan branschen och myndigheten i in- flaggningsfrågor samt att administrera och kalla till möten internt/externt vid behov och se 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING till att inflaggningarna flyter smidigt genom att frågor som lämnas in bereds i behörig ord- ning så att svar kan ges till branschen vid t.ex. inflaggningsmöten. ** Inflaggningsmötena leds av chefen för sjö- och luftfartsavdelningen eller motsvarande och har permanent utsedda representanter från samtliga områden som berörs vid inflagg- ning, dvs. tillsyn, register och behörighet/bemanning. ***Förberedelse/förberedande möten hålls med deltagande av inflaggningslotsen och delta- gare från berörda områden. ****Juridikenheten ska konsulteras och stötta i juridiska frågeställningar vid inflaggningar och deltar vid behov i förberedelser/förberedelsemöten. Källa: Transportstyrelsen, mejl . För att underlätta för rederierna vid inflaggningar av fartyg bör det enligt Sve- riges bli möjligt att t.ex. få förhandsbesked när det gäller sjö- fartsstöd. Huruvida ett fartyg kommer att beviljas sjöfartsstöd är grundläg- gande för att kunna fatta ett inflaggningsbeslut. Problemet är att innan besked om sjöfartsstöd (Delegationen för sjöfartsstöd) kan lämnas måste besluta om fartyget kommer att klassas för sjöinkomst. Nuvarande regler in- nebär sålunda att fartyget måste ha svensk flagg dels innan det klassas för sjö- inkomst, dels innan beslut om sjöfartsstöd får fåttas. Ambitionen är att man ska inrätta en one-stop-shop vid Transportstyrelsen där företag får en samlad väg in i myndighetsvärlden. För de enskilda rederi- erna innebär det att ansvaret samlas hos en myndighet i stället för som hos flera myndigheter (Transportstyrelsen, , Delegationen för Sjö- fartsstöd och ). Ett uppdrag kommer att ges åt inflaggningslotsen att ta kontakt med berörda myndigheter och föreslå åtgärder för inrättande av en sådan one-stop-shop. Det behövs, enligt , också samlas information om tolkning och tillämpning, men också förenkling, av gällande regler på ett lät- tillgängligt ställe. Informationen bör även finnas på engelska. Andra åtgärder inkluderar att beslut om sjöinkomst skulle kunna fattas mer frekvent än . fattas beslut om sjöinkomst enbart . Det borde också vara möjligt att registrera ett fartyg dygnet runt. Nuvarande regler innebär att det enbart är möjligt att registrera fartyg förmiddagar svensk tid.112 Sjöfartsfo- rum betonar betydelsen av regelförenkling och utveckling av risk- och funkt- ionsbaserade regelverk för den maritima näringen. Utgångspunkten för en re- gelutveckling bör vara enkla och tydliga regelverk. När det gäller den övergri- pande målstyrningen betonar man att regelverken i högre utsträckning borde koordineras mellan myndigheter för att säkerställa att det inte sker en subop- timering. Flera rederier påtalar att för att flagga svenskt krävs stabila och långsiktiga förutsättningar och snarlika regler och villkor som gäller för sjöfarten i övriga europeiska länder. betonar att särregler är något som 112 Sjölagen (1994:109). 4 NÄRINGSLIVSFOKUS OCH MYNDIGHETSUTÖVNING skadar och har skadat svensk sjöfart. Risken med Transportstyrelsens till- läggskrav är att fartygen blir inlåsta i , alternativt vågar rederierna inte flagga in fartyg på grund av inlåsningsrisken. Sjöfartsforum betonar betydel- sen av regelverk som säkerställer svensk sjöfarts internationella konkurrens- kraft. Regelverken bör i högre utsträckning vara harmoniserade med övriga flaggstaters regler för att undvika merkostnader som bidrar till att snedvrida konkurrensförutsättningarna. Denna princip bör, enligt Sjöfartsforum, också gälla för inlandssjöfarten som bör bygga på ett likställt europeiskt regelverk.113 Svenska tekniska särregler har enligt utgjort ett direkt hinder vid nybyggnation av fartyg till svensk flagg och likaså vid inköp av andrahandstonnage. Särreglerna strider mot grundprinciperna för regelupp- byggnaden inom IMO och EU. Inom båda dessa organisationer eftersträvar man internationellt harmoniserade regler respektive EU-harmoniserade såd- ana. Svenska fartyg ligger, enligt i topp vad gäller kvalitét. Av den anledningen vore det önskvärt om rederierna skulle kunna få mer frihet, t.ex. i form av mer målbaserade lösningar och inte som histo- riska och svenska särkrav. Skärgårdsredarna menar att Transportstyrelsen i högre utsträckning än bör bedriva prestandajämförelse i förhållande till andra EU-länder för att därigenom undvika att man beslutar om alltför strin- genta svenska krav. Rederiaktiebolaget menar att det rent formellt finns få svenska särkrav och att problemet framför allt rör tolkningen och genomförandet av internationellt överenskomna regler i . Rederiet anser att ett problem är att tolkningen tenderar att bli strängare . Detta gäller framför allt vid nybyggnation men också vid inflaggning av fartyg till . Det jag tycker mig se som en röd tråd när det gäller tillsynsverksamheten är att berörda tjänstemän i alltför hög utsträckning fokuserar på svenska tolkningar när utgångspunkten i stället borde vara de internationellt över- enskomna krav som ska gälla för att bedriva shippingverksamhet […] Det finns inbyggt i kulturen att öka kraven. Ska antalet svenskflaggade fartyg öka så måste arbetssättet förändras. Om man uppfyller det regelverk som gäller internationellt så är det också tillräckligt. Vi köpte ett fartyg () som byggdes sent 1970-tal som trafikerade för den danska statens räkning. Fartyget registrerades i och därefter i . Inflaggningarna visade att myndigheterna i respektive land tolkar regelverket olika jämfört med den kravnivå som initialt hade accep- terats av danska myndigheter.114 Tillsynsarbetet regleras genom IMO-krav som alla länder har antagit. Därutö- ver kan länder anta särskilda särregler, vilket framför allt har gjort på arbetsmiljöområdet och till viss del när det gäller fartygs skadestabilitet. Sam- tidigt betonar flera rederier att det finns områden, t.ex. miljön, där det kan vara motiverat med svenska särkrav även om förstahandslösningen alltid bör vara