rir · H3B516 · 2015-06-29 00:00:00 — Däremot har syftet inte varit att harmonisera de skilda regelverken för redovisning och nationalräkenskapsstatistik, som har två olika utgångspunkter i vissa avseenden. 45 Se även bilaga 2 under . STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 4.3Olika syften, struktur och regelverk I finansräkenskaperna eftersträvas att alla finansiella tillgångar och skulder ska värderas till marknadspris. Balansräkningens uppställning är också strukturerad efter olika typer av tillgångar och skulder såsom aktier, ägarandelar, obligationer, lån, handelskrediter och så vidare.46 Finansräkenskaperna är en del av den officiella statistiken och det finns ett internationellt regelverk som styr dess utformning.47 Regelverket är utformat så att statistiken ska kunna stödja en mer samhällsekonomiskt orienterad analystradition där bland annat möjligheten att jämföra olika länder utgör en viktig funktion. I årsredovisningen är balansräkningen i stället upprättad efter en struktur som liknar den som normalt används inom företagsekonomin.48 Redovisningens syfte är att utgöra underlag för uppföljning och styrning av den statliga verksamheten. Enligt 10 kap. budgetlagen (2011:203) ska statens samtliga skulder och tillgångar redovisas med en rimlig försiktighet.49 Vidare ska samma värderingsprinciper, klassificeringar och indelningar användas från till ett annat.50 Om regeringen väljer att ändra redovisningsprinciperna ska posterna för närmast föregående budgetår räknas om och anges.51 Rent praktiskt styrs emellertid värderingarna i årsredovisningen till övervägande del av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB).52 Det vill säga det regelverk som styr myndigheternas redovisning. Det beror på att årsredovisningen är en konsolidering av myndigheternas årsredovisningar. Regeringen har dock i enlighet med intentionerna bakom budgetlagen53 möjligheter att utforma redovisningen inom den ram som lagen och en kontinuerligt utvecklad god redovisningssed utgör. fick ett uppdrag av regeringen att jämföra de redovisningsregler som tillämpas i årsredovisningen med internationella redovisningsstandarder. Utredningen bedömde att det statliga regelverket ligger väl framme i en internationell jämförelse och att utvecklingen av reglerna bör följa den inslagna vägen, med en successiv anpassning till internationella standarder.54 I utredningsdirektivet ställdes även frågan om de redovisningsprinciper som gäller 46Se även tabell B1 i bilaga 2. 47ENS 2010 och Europeiska rådets förordning (EU 549/2013) om Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen. 48Se även tabell B1 i bilaga 2. 4910 kap. 7 § och 8§ budgetlagen. 5010 kap. 8 § budgetlagen. 5110 kap. 10 § budgetlagen. 52Enligt 17 § förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisningen för staten ska FÅB tillämpas vid värdering av fordringar och skulder. 2010/11:40, s. 103 ff. 54Ekonomistyrningsverket (2012), s. 7. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER för finansräkenskaperna även bör användas i årsredovisningen. Utredningen kom fram till att dagens olika principer för att de båda redovisningarna kompletterar varandra och att de grundläggande olikheterna bör behållas, även om en samordning kan eftersträvas på vissa områden.55 4.4Sammanställningarna är svåra att tolka Det är tydligt att olika syften med vad balansräkningen ska visa också kan leda till väldigt olika resultat. För att tolka en balansräkning är det därför viktigt att förstå syftet med redovisningen samt hur den aktuella verksamheten har avgränsats och vilka värderingsprinciper som används. Nedan analyseras ett antal egenskaper i årsredovisningen för staten och finansräkenskaperna som kan vara svåra att se igenom och som därmed kan göra det svårt att tolka underlaget. Utifrån det regelverk som styr årsredovisningen är det inte lika lätt som i finansräkenskaperna, att på ett entydigt sätt ange en övergripande Därför blir det inte heller lika lätt att tolka den lägesbild som årsredovisningen återger. Värderingen av aktier och obligationer är ett tydligt exempel på detta. I finansräkenskaperna ska de enligt regelverket värderas till marknadsvärde, men i årsredovisningen kan de värderas på olika sätt. Hur de ska värderas beror på vad syftet med ägandet är. har de flesta finansiella tillgångar värderats till anskaffningsvärde. däremot, kommer de tillgångar som innehas för att ge avkastning eller värdeökning att värderas till marknadsvärde, och det kommer att minska skillnaderna mot finansräkenskaperna. Det kommer att gälla både anläggningstillgångar och omsättningstillgångar, dvs. oberoende av om innehavet är långsiktigt eller kortsiktigt.56 Förändringarna innebär en anpassning till internationella redovisningsstandarder (ramverk). De flesta statliga bolag innehas dock inte med detta syfte, utan för att det bedömts finnas någon typ av särskilt statligt intresse att äga bolaget ifråga. Enligt internationella standarder för redovisning ska de därför betraktas som en del av staten och konsolideras.57 I årsredovisningen för staten, används kapitalandelsmetoden som värderingsmetod i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB), vilket här innebär 56Ekonomistyrningsverket (2014). STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? att statens andel av bolagets justerade egna kapital tas upp.58 Statens onoterade bolag kommer därmed att värderas som . Resonemanget ovan beskriver endast reglerna för hur finansiella anläggnings- och omsättningstillgångar ska värderas. Staten har fler olika typer av både finansiella tillgångar och skulder, och när alla dessa sätts samman till en balansräkning blir bilden tämligen komplex. En förutsättning för att förstå vilken samlad bild som ges i årsredovisningen är att man har detaljerade kunskaper om de redovisningsregler som används men även att man är utrustad med en god kunskap om balansräkningens innehåll och sammansättning. Även den bild av det finansiella läget som finansräkenskaperna ger kan vara svår att tolka, trots att den övergripande värderingsprincipen, marknadsvärdering, är tämligen tydlig. Det beror på att denna värderingsprincip inte följs fullt ut; de onoterade bolagen värderas på samma sätt som i årsredovisningen. Dessutom beaktas inte vissa åtaganden och värdeförändringar, se vidare under 4.4.4. 4.4.2 Fonder eller garantier? Fonder är ett speciellt begrepp som används inom redovisningen och ska inte betraktas som en skuld i vanlig bemärkelse. De belopp som tas upp under posten fonder behöver inte motsvaras av ett förväntat åtagande som finns kopplat till fonden. Stabilitetsfonden och Insättningsgarantin redovisas på skuldsidan i årsredovisningen under posten fonder till ett samlat värde av , men skulle i stället kunna betraktas som implicita respektive explicita garantier, se resonemang i bilaga 2. Explicita garantier tas normalt inte upp i balansräkningen utan hanteras i en garantimodell. Vidare har staten många implicita åtaganden förutom de som kan knytas till Stabilitetsfonden, och de tas inte upp i balansräkningen. Att årsredovisningen tar med de båda fonderna handlar mer om att det gällande regelverket kräver att redovisningen ska innehålla hur mycket kapital som reserverats till de båda ändamålen. Men förfarandet kan göra det svårt att tolka den finansiella ställningen.59 4.4.3Hanteringen av korta skulder och fordringar samt periodavgränsningsposter När en balansräkning upprättas uppstår en rad korta skulder och tillgångar till följd av att betalningar som redovisningsmässigt tillhör i 58Ekonomistyrningsverket (2012), s. 70. 59Se även bilaga 2. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett exempel på detta är de betalningar som uppstår i skattesystemet.60 De flesta skatter betalas med en eller flera månaders förskjutning, vilket leder till att staten har en skattefordran på omkring 150–200 miljarder kronor.61 Även andra betalningar inom systemet leder till att kortfristiga skulder och tillgångar uppstår i olika samhällssektorer. Syftet med finansräkenskaperna är att beskriva transaktioner och hur skulder och tillgångar är fördelade mellan olika sektorer i ekonomin. Därför har SCB utvecklat en modell för att beskriva skattesystemet i termer av transaktioner, skulder och fordringar mellan olika samhällssektorer. I årsredovisningen har man valt en annan modell för att uppfylla andra, mer redovisningsmässiga syften. Båda modellerna är mycket komplexa men förenklat kan man säga att i finansräkenskaperna inkluderas den utestående skattefordran som staten har som beror på att skatter betalas in med en eller ett par månaders förskjutning. I årsredovisningen tas den inte upp som en tillgång. De stora skillnaden mellan de två värderingsmetoderna indikerar att periodiseringsposten ska tolkas med viss försiktighet. är det kortfristiga fordringar och periodiseringar; ofta är löptiden eller två. Skattefordringar respektive skatteutgifter varierar starkt och det kan därför i vissa fall vara missvisande att beskriva statens nettofordringar som en förmögenhet då de inte är bestående mer än någon enstaka månad och när influtna medel därtill utbetalas i takt med att de inkommer.62 Fyra tydliga delar i årsredovisningens balansräkning finns inte med i finansräkenskaperna: förväntade kapitalförluster i studiemedelssystemet, övriga avsättningar, upplupna bidragsintäkter och oförbrukade bidrag. Det sammanlagda värdet (netto) för posterna 2014 är –. Att man inte tar med posterna i finansräkenskaperna beror på att de motsvaras av framtida transaktioner där det är osäkert om det finns en motpart och vem den i så fall är. I finansräkenskaperna ska både stockar och flöden stämma överens mellan olika sektorer i samhället och av praktiska skäl inväntar man därför den verkliga transaktionen innan beloppen bokförs. Denna förenkling kan i vissa sammanhang ha en viss betydelse för tolkningen av statens finansiella ställning, men kanske framför allt för bilden av lånen i studiemedelsystemet. 60Se även bilaga 2. 61Underlag från SCB . 62En privatpersons lönekonto är för de flesta betydligt mer välfyllt den 25:e i än den 30:e i samma månad när räkningarna är betalda. Än lägre är behållningen vanligen dagarna innan lönen kommer in. Men det är tveksamt att dra slutsatsen att personens nettoförmögenhet varierar på samma sätt under månadens gång. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? 4.5Uppföljningarna har i första hand andra syften än att skapa god överblick I avsnitt 2 efterfrågas en uppföljning som skapar överblick över tillgångar och skulder till verkliga värden. I en sådan sammanställning kan stora värden och risker identifieras. Det vore vidare önskvärt om sammanställningen också kunde ge en indikation om vilken framtida avkastning som kan förväntas från balansräkningen. Denna typ av uppföljning saknas . Det visar analysen av regeringens olika uppföljningar och genomgången av den statistisk som finns tillgänglig. Uppföljningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna har en tydlig inriktning mot att beskriva budgetens påverkan på den finansiella förmögenheten. Dessutom sker uppföljningen på högsta aggregerade nivå, vilket inte skapar goda förutsättningar för den överblick som efterfrågas. Årsredovisningen för staten har i första hand syftet att utgöra underlag för uppföljning och beslut som rör styrning av den statliga verksamheten. Värderingen av tillgångar och skulder sker inte i första hand utifrån ett förmögenhetsperspektiv utan redovisningen har ett mer resultatutredande syfte. Regelverket är därmed utformat för att belysa andra perspektiv än det som efterfrågas här. Ett tydligt exempel är hanteringen av statens onoterade bolag som även fortsättningsvis kommer att värderas med kapitalandelsmetoden. Detta trots att det verkliga värdet bedöms vara betydligt högre. Även posten Fonder har en konstruktion som kan försvåra möjligheterna att skapa god överblick. Finansräkenskaperna, som utgör grund för beräkningarna i de ekonomiska propositionerna, har också det delvis ett annat syfte än det som efterfrågas här. Statistiken syftar till att beskriva tillgångar och skulder samt de flöden de ger upphov till i hela samhällsekonomin. För att lösa uppgiften görs en rad förenklingar. Två exempel är att de framtida kapitalförluster som väntas uppstå i studiestödssystemet inte beaktas samt även den modellering som görs av statens skattefordringar. Ytterligare ett problem är att principen om att marknadsvärdera skulder och tillgångar inte genomförs fullt ut. Statens onoterade bolag värderas på samma sätt som i årsredovisningen för staten. I regeringens redogörelse för företag med statligt ägande redovisas en marknadsvärdering av de största onoterade bolagen, men i redogörelsen avhandlas bara en delmängd av statens balansräkning. Även om det saknas en överblickbar sammanställning så finns det flera statistiska och redovisningsmässiga underlag att utgå ifrån. är det relativt få verksamheter som står för huvuddelen av det finansiella värdet i balansräkningen. En analys visar att omkring 15 statliga bolag och 6 statliga verksamheter står för av de samlade värdena i balansräkningen, GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER se bilaga 3. Om vi ser till alla tillgängliga underlag finns det värderingar som beskriver det verkliga värdet för nästan alla större poster. Därför finns det goda förutsättningar för att upprätta en överblickbar sammanställning. Om de skillnader som finns mellan de båda underlagen: I finansräkenskaperna uppgår det finansiella nettot till minus . I årsredovisningen är nettoskulden hela större. Det är främst olikheter i vad som tas upp som finansiella tillgångar och skulder i balansräkningen som förklarar den skillnaden. Hanteringen av fonder och skattefordringar utgör de två enskilt största olikheterna avseende avgränsningar. Dessa poster svarar för av den skillnad som finns mellan underlagen. Även olikheter avseende hanteringen av och skilda värderingsprinciper för främst noterade aktier och statsskulden förklarar en betydande del av skillnaden. Om de regelverk som styr utformningen av de båda underlagen: En orsak till de skillnader som finns är att de båda sammanställningarna delvis upprättas utifrån olika syften. Finansräkenskaperna är en del av den officiella statistiken och styrs av ett internationellt regelverk. Statistiken syftar till att stödja en samhällsekonomisk analystradition där finansiella flöden och stockar ska kunna analyseras och följas i hela ekonomin. Årsredovisningen för staten utgår ifrån rent redovisningsmässiga regler och syften. I praktiken styrs statens årsredovisning av det regelverk som styr de enskilda myndigheternas redovisning. Det beror på att statens årsredovisning är en konsolidering av de enskilda myndigheternas årsredovisningar. Om att de båda underlagen kan vara svåra att tolka: De regelverk som styr finansräkenskaperna och årsredovisningen har delvis andra syften än att skapa en god överblick. I finansräkenskaperna görs förenklingar för att kunna modellera flöden i hela samhällsekonomin och i årsredovisningen finns krav på heltäckande redovisning. Båda kraven kan i vissa andra sammanhang försvåra möjligheterna att uppnå en transparent sammanställning. Den övergripande värderingsprincipen i finansräkenskaperna är att tillgångarna ska marknadsvärderas. Det gör emellertid inte SCB för de STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? statliga onoterade bolagen utan väljer – vilket regelverket tillåter – att värdera dem till eget kapital. Tolkningen av finansräkenskaperna försvåras dels av att den övergripande värderingsprincipen inte fullföljs fullt ut, dels av de avgränsningar/förenklingar som görs för att nå det övergripande syftet med statistiken. En förutsättning för att förstå vilken samlad bild som ges i årsredovisningen är att man har detaljerade kunskaper om de redovisningsregler som används, men även att man är utrustad med en god kunskap om balansräkningens innehåll och sammansättning. Om förutsättningarna för att skapa en bättre överblick: Det är relativt få statliga verksamheter och bolag, 21 stycken, som står för av alla värden i den finansiella balansräkningen. Statens tillgångar och skulder är värderade i flera olika statistiska och redovisningsmässiga underlag. De flesta av de större posterna i balansräkningen är värderade till verkliga värden i något av dessa. Förutsättningarna för att skapa en bättre överblick är därför goda. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5 Slutsatser och rekommendationer En utgångspunkt i denna granskning har varit att det är viktigt att ha en god kontroll över statens balansräkning. En god kontroll innefattar att alla intressenter har tillgång till en överblick över vilka tillgångar och skulder som staten har, hur dessa är värderade och vilka risker som är förknippade med balansräkningen. 5.1Stora skillnader i värdering Som framgått av avsnitt 3 och 4 skiljer sig statens finansiella ställning markant åt mellan olika redovisningar. Regeringen och SCB definierar inte staten på samma sätt och värderingsprinciperna skiljer sig åt. Statens finansiella nettoställning är högre enligt SCB:s finansräkenskaper än i Årsredovisning för staten 2014. För hela den statliga balansräkningen, där även reala tillgångar ingår, uppgick förmögenhetsskillnaden till , ungefär samma storleksordning som hela statsskulden. De ekonomiska propositionerna utgår ifrån finansräkenskaperna så här är överensstämmelsen stor. Regeringen redovisar därtill två olika värden för statliga hel- och delägda bolag. Enligt regeringens publikation Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande är värdet på bolagen högre än i Årsredovisning för staten. 5.2En lättillgänglig bild saknas Det faktum att det figurerar olika uppgifter på statens ekonomiska ställning kan vara förvirrande, och för en lekman är det sannolikt svårt att förstå varför skillnaderna uppstår. I årsredovisningen för staten återfinns förvisso en jämförelse mellan hur regeringen och SCB värderar posterna i statens balansräkning i en not men det kräver goda förkunskaper för att tillgodogöra sig den informationen fullt ut. Regelverken som styr finansräkenskaperna och årsredovisningen för staten ger återverkningar på resultaten på ett sätt som inte alltid befrämjar en god överblick över statens ekonomiska ställning. Någon lättillgänglig och överskådlig bild över statens ekonomiska ställning finns inte vilket anser vara en brist. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? visar granskningen av den finansiella delen av balansräkningen att relativt få poster står för huvuddelen av det samlade finansiella värdet. Förutsättningarna för att åstadkomma en transparent uppföljning bör därför vara goda. Som noterades i avsnitt 2 är kvaliteten i beslutsunderlag av väsentlig betydelse för hur bra och effektiva beslut som tas. Ett fullgott beslutsunderlag bör enligt bedömning innefatta vilka värden som står på spel och vilka risker som är förknippade med verksamheten och därmed med beslutet ifråga. Bolagsenheten på genomför marknadsvärderingar av de större och viktigaste statliga bolagen. finns således en upparbetad kompetens kring värderingar vad avser de statliga bolagen. Utöver den politiska ledningen för bolagsenheten kände emellertid inte företrädare för enheten till att någon löpande efterfrågat information om bolagens värdering.63 Ett fullgott beslutsunderlag bör enligt bedömning bygga på en riktig värdering. Det innebär att bolag som inte har särskilda samhällsuppdrag i normalfallet värderas till verkligt värde. I det sammanhanget anser att det är otillfredsställande att SCB valt att värdera de onoterade statliga bolagen till eget kapital istället för att marknadsvärdera dem. I de ekonomiska propositionerna tas i princip inte värdeförändringar med i prognoserna, trots att dessa svarat för en betydande del av uppbyggnaden av den statliga förmögenheten historiskt. Det ger en icke rättvisande bild av den statliga och offentliga sektorns förväntade förmögenhetsutveckling. En uppskattning av bolagens förmögenhetsutveckling finns tillgänglig inom genom arbetet med bolagens prognostiserade utdelningar. 5.4Risker i statens balansräkning bedömer att regeringens redovisning av de statliga tillgångarna är otillfredsställande vad beträffar risker. Någon samlad beskrivning redovisas inte vilket torde vara en förutsättning för en god hushållning av resurser. tillgångsslag, framförallt statliga bolag, värderas till låga värden med utgångspunkt i kapitalandelsmetoden i årsredovisningen för staten. De verkliga värdena bedöms 63 Intervju med . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ofta vara väsentligt högre, vilket även framgår av de värderingar som redovisas i rapporten för företag med statligt ägande.64 Vad gäller skuldsidan så har Riksgälden ett samlat ansvar för dels statsskuldsförvaltningen och dess risker, dels för det statliga garantisystemet och dess risker. I en skrivelse till utvärderar regeringen vidare statens upplåning och skuldförvaltning. Vad gäller tillgångssidan finns det inte någon myndighet som har ett samlat ansvar för förvaltningen av tillgångarna och/eller hanteringen av riskerna. Ansvaret vilar därför på regeringen. Sammantaget finns det goda skäl till att såväl analysera vilka risker som återfinns i statens balansräkning som att samlat beskriva dessa för och allmänheten. En sådan beskrivning kan med fördel inkludera vilka konsekvenser de samlade riskerna kan få för statens intäkter. Den pekuniära avkastningen på statens tillgångar har överstigit räntorna på statsskulden . Det finns anledning att misstänka att utdelningen från statliga bolag blir lägre framgent om elpriset och järnmalmspriset ligger kvar på nuvarande nivåer. kommer ränteläget med stor sannolikhet att stiga . En analys av kapitalnettot borde vara en naturlig komponent i beslutsunderlaget. 5.5Värdering och det finanspolitiska ramverket beslöt regeringen – efter ett tillkännagivande av – att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av ett förändrat överskottsmål. En del i ett sådant underlag kan komma att handla om hur den offentliga sektorns ekonomiska läge ser ut. Detta inkluderar värderingsfrågor och skulle överskottsmålet kompletteras med ett mål för offentliga sektorns förmögenhet, som bland annat diskuterat,65 visar skillnaden på för statens totala nettoförmögenhet mellan årsredovisningen för staten och SCB:s beräkning enligt nationalräkenskapernas principer på betydelsen av avgränsningar och värderingsprinciper. Därtill skulle nettoförmögenheten påverkas om staten valde att privatisera sina bolag då marknadsvärdet vanligtvis är högre än det redovisade värdet. Denna effekt kan begränsas om de statliga bolagen marknadsvärderas i högre utsträckning. 64Som nämnts i avsnitt 3.3 är det enligt företrädare viktigt att ha kontinuitet i verksamhetsberättelsen över åren så att värdeförändringen kan följas. Trenden är därför viktigare än den exakta nivån på förmögenheten. Vår bedömning är därför att bolagsenhetens värderingar kan skilja sig något från vad andra bedömare skulle komma fram till. (2008), Svensk finanspolitik. STATENS FINANSIELLA TILLGÅNGAR – NÅGOT ATT RÄKNA MED? Regeringen bör i något sammanhang ge en lättillgänglig bild över statens ekonomiska ställning. I en sådan redovisning bör det framgå att det finns flera bilder över statens ställning. Genom att samlat beskriva och klargöra syftet med olika sammanställningarna kan en tydligare bild ges över statens ställning och hur olika värderingsprinciper och avgränsningar påverkar resultatet. Regeringen bör informera om utsikterna för kapitalnettot och hur de samlade riskerna i balansräkningen kan komma att påverka dessa utsikter. En sådan information bör utgöra en naturlig ingrediens i underlaget för finanspolitiska avvägningar. Regeringen bör se över syftet med redovisningen av den offentliga förmögenheten i de ekonomiska propositionerna. bör marknadsvärdera åtminstone de större onoterade statliga bolagen i finansräkenskaperna.