rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — De förbund som bildades med Finsam har generellt haft mer medel per förbund att förfoga över. Därefter har den fortsatta årliga medelstilldelningen i relativt hög grad baserats på den tilldelning som ett förbund fått året innan. Om fler och i vissa fall mycket stora förbund bildas eller 2016 blir det nödvändigt att dela det statliga bidraget på fler kommuner och på ett betydligt större befolkningsunderlag.116 som varit med sedan starten av Finsam pekar på att det fanns mer pengar till förbunden innan organiserandet av förbund riktigt kommit igång. Ett exempel är förbundet (Delta) som disponerade för olika insatser jämfört med budgeten som ligger på . Me- delstilldelningen per samordningsförbund har successivt minskat till följd av att nya förbund bildats och att statens, landstingens och kommunernas bidrag inte följt med i utvecklingen. Ökade statliga medel till Finsam? I budgetunderlag –2018 äskar myndigheten till Finsam – en ökning med . Äs- kandet grundar sig på signaler om att fler samordningsförbund kommer att bildas och att fler kommuner, däribland , kommer att ingå i förbunden. Enligt finns det ingen möjlighet att ge utrymme för nytillkommande kommuner inom den nuvarande ramen för medelstilldelning utan långtgående konsekvenser för de nuvarande förbunden. Utgiften för den statliga medelstilldelningen till samordningsförbunden beräknas till . Därutöver finns enligt ett behov av för att täcka administrativa kostnader till följd av arbetet med samordningsförbundens verksamhet. De administrativa kostnaderna är kopplade till det nationella stödet, som bl.a. innebär att stödja förbund i frågor om regelverket kring finansiell samordning, eko- 115NNS, Förhandsbesked om behov av statliga medel till samordningsförbund . 116När samordningsförbund bildas med som part, vilket aviserats, kommer invånarunderlaget för Finsam att öka med drygt 600 000 individer. Om man räknar samtliga kommuner som för samtal om att bilda eller ingå i förbund kan ökningen bli mer än 900 000 individer (Arbetsförmedlingen, , , återrapport 7 FINANSIERING, FÖRDELNING OCH KOSTNADER nomi, administration samt organisation. Om regeringen tillstyrker äskanden skulle ökningen av bidraget till samordningsförbunden landa på jämfört med budgeten . Jämfört med NNS kartläggning av de befintliga förbundens äskanden på skulle en eventuell höjning av anslaget med nästan täcka in de behov som framställdes i NNS kartläggning. Höjningen skulle inte täcka kostnaderna för de nya förbund som kan tillkomma 2016. Enligt uppgift från flera samordningsförbund har finansieringen av förbundens insatser successivt urholkats och är nu det största hindret för en fortsatt utveckling av dessa förbund och av Finsam i dess helhet. I sammanhanget bör även samordningsförbundens innehav av eget kapital nämnas. Enligt framgår det av samordningsförbundens årsredovisningar att det totala egna kapitalet uppgår till ca vid utgången av 2014 jämfört med 238 miljoner vid utgången av 2013.118 Ett problem med finansieringen som uppmärksammades vid utskottets offentliga utfrågning och som påpekats av några samordningsförbund och NNS är att en del kommuner och landsting kan få svårt att finansiera sina andelar av bidragen till samordningsförbunden om staten ökar sin del. I sammanhanget kan noteras att parternas andelar av finansieringen är reglerad i lagen om Finsam (5 §). 117Budgetunderlag 2016–2018, , 2015. 118Försäkringskassan, e-post . 8 Uppföljning och utvärdering I detta kapitel redogörs för uppföljning och utvärdering av Finsam på central och lokal nivå samt för de problem som är förknippade med att mäta samhälleliga effekter av Finsam. Samordningsförbunden ska enligt lagen om finansiell samordning svara för uppföljning och utvärdering av rehabiliteringsinsatserna. I propositionen om Finsam betonade regeringen vikten av uppföljning och utvärdering och att Finsam följs upp och utvärderas på såväl lokal som nationell nivå. För att klarlägga om Finsam är ett samhällsekonomiskt effektivt medel krävs enligt regeringen en oberoende uppföljning och utvärdering på nationell nivå.119 Begreppen uppföljning, utvärdering, prestationer och effekter används i många sammanhang slentrianmässigt och ofta utan att innebörden klarläggs. Inom Finsam och i den ständigt pågående diskussionen om Finsams resultat och effekter förekommer dessa begrepp ofta. En uppföljning mäter vanligen förändringar av tillstånd i samhället. Dessa mått kombineras ofta med mått på de prestationer som var tänkta att påverka tillstånden. En prestation kan t.ex. handla om bättre rehabiliteringsinsatser, och det motsvarande förändrade tillståndet kan vara ett minskat beroende av offentlig försörjning. Uppföljningen ger inte svar på varför en förändring har inträffat och om och i vilken utsträckning de förbättrade rehabiliteringsinsatserna påverkat det minskade beroendet. Detta mått visar bara i vilken riktning utvecklingen går och ger därmed enbart en indikation på möjliga effekter. Det minskade beroendet av offentlig försörjning kan nämligen bero på andra faktorer än den förbättrade rehabiliteringen. Med utvärdering menas en noggrann efterhandsbedömning, dvs. en bedömning som görs efter det att en åtgärd har vidtagits. Utvärderingar kan vara inriktade på olika faktorer som t.ex. processer, prestationer, kvalitet eller effekter. I en effektutvärdering försöker utvärderaren fastställa ett orsakssamband mellan en insats och en förändring av ett tillstånd som myndigheten i fråga försökt påverka. Gränsdragningen mellan uppföljning och utvärdering är inte glasklar, och i praktiken används metoderna ofta parallellt och i olika mellanformer. Resultat avläses i prestationer och effekter. Med prestationer menas tjänster eller produkter som lämnar en myndighet och som tas emot av en målgrupp utanför myndigheten. Prestationer kan mätas i antal insatser eller deltagare. Effekter är förändringar som inträffar till följd av vidtagna åtgärder och som annars inte skulle ha inträffat. Effekten av ett samordningsförbunds verksamhet kan visas genom att jämföra vad som hypotetiskt skulle ha inträffat utan 2002/03:132 s. 100–103. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING förbundets insatser och vad som faktiskt inträffade. Effekter av ett samordningsförbunds insatser kan t.ex. vara att ett ökat antal deltagare är i arbete eller studier efter avslutad insats jämfört med situationen före insatsen. För att denna effekt ska kunna ses, helt eller delvis, som ett resultat av förbundets insats måste alla andra påverkansfaktorer kunna uteslutas eller förklaras. I diskussionen om effekter av Finsam framförs ibland behovet av jämförbara kontrollgrupper som inte deltar i samordningsförbundens insatser.120 8.1 Uppföljning och utvärdering på nationell nivå fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera Finsam. Inom ramen för uppdraget som avslutades tog Statskontoret fram fem rapporter som bl.a. redogjorde för utformningen av Finsam, omfattningen av verksamheten, resursförbrukningen och stödet till förbunden.121 I Statskontorets uppdrag ingick även att utvärdera om Finsams konstruktion var ändamålsenlig och vilka effekter Finsam resulterade i. Statskontoret kom fram till att lagstiftningen och finansieringsformen var adekvat utformade och att målgrupperna och insatserna låg i linje med regeringens intentioner. På grund av brister i det dåvarande SUS-systemet ansåg Statskontoret att man inte kunde genomföra någon utvärdering av Finsam. Utifrån ett begränsat underlag fanns dock antydningar om att individers egenförsörjning ökade efter deltagande i Finsaminsatser och att beroendet av offentlig försörjning minskade. Att detta var ett resultat av Finsam gick dock inte att fastställa eftersom man inte kunde kontrollera för externa faktorer. Statskontoret konstaterade vidare att SUS-systemet inte fungerade som det var tänkt. I en av rapporterna analyserades svårigheterna med att utvärdera samverkan och särskilt samverkan genom Finsam. Den sammanfattande slutsatsen var att utvärdering av effekter av samverkan är metodologiskt komplext och att Finsams frivillighet och lokala valfrihet försvårar möjligheterna till utvärdering. Att inte har fungerat har ytterligare försvårat en effektiv utvärdering av Finsam, enligt Statskontoret.122 I Statskontorets slutrapport anges att förutsättningarna för att genomföra en effektutvärdering varit bristfälliga. Orsakerna var både generella metodologiska problem förknippade med att utvärdera rehabilitering i allmänhet och mer specifika problem med grunddata om Finsam.123 120Underlag till detta avsnitt har hämtats från ESV:s skrift Effektutvärdering (2006:8), ESV 2006. 121Den med Finsam (2005:10), Fortsättningen med Finsam (2006:6), Finsam rapport 3 (2007:6), med Finsam (2008:7) och Effekter av Finsam? (2008:16). med Finsam (2008:7). 123Effekter av Finsam? (2008:16). 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) genomförde 2010 och 2011 två studier om uppföljning och utvärdering inom samverkansområdet på uppdrag av regeringen. I det första uppdraget ingick att göra en sammanställning och bedömning av de uppföljningar och utvärderingar som genomförts inom tre samverkansområden: tvåpartssamverkan, handlingsplanssamverkan och Finsam.124 ISF fann att flertalet uppföljningar och utvärderingar som tagits fram på dessa områden gjorts av samordningsförbunden inom ramen för Finsam. De flesta uppföljningarna hade gjorts av någon forskningsinstitution. I rapporten konstaterades att de redovisade resultaten om framgångsfaktorer och hinder i samverkan stämde väl överens med de faktorer som redovisats i den vetenskapliga litteraturen. Vidare fann man att regelrätta effektutvärderingar i stort sett saknades, vilket gjorde det svårt att dra slutsatser om sambandet mellan samordningsförbundens insatser och effekterna på individ- och organisationsnivå. Fler undersökningar med kontrollgrupper ansågs nödvändiga som underlag för beslut om fortsatta utgifter för samverkansaktiviteter. ISF:s samlade bedömning av de tre samverkansformerna var att fyrpartssamverkan i Finsam hade bäst förutsättningar att lyckas utifrån både deltagarnas och organisationens perspektiv. ISF saknade även effektiva beställare och mottagare av utvärderingsrapporter och föreslog att utvärderingskravet på samordningsförbunden skulle tas bort och att förbunden i stället skulle producera statistik så att utomstående kunde utvärdera verksamheterna. I ISF:s andra uppdrag efterfrågades hur ett stöd för systematisk utvärdering skulle kunna utvecklas. Det gällde att definiera och beskriva olika relevanta effektmått samt ge förslag på vilken instans som skulle kunna ansvara för stödet. ISF föreslog att en instans som stöder förbunden i deras utvärderingsansvar skulle inrättas eller att samordningsförbunden skulle befrias från utvärderingsansvaret och att det istället överlåts till någon myndighet. I rapporten föreslogs även att kravet på samtycke för registrering av personuppgifter skulle tas bort. ISF:s förslag ledde inte till någon åtgärd från regeringens sida.125 har ett löpande uppdrag att rapportera resultatet av samordningsförbundens verksamhet till regeringen. Återrapporteringen är den viktigaste källan för regeringens uppföljning av hur samverkansmedlen används. Uppgifterna ligger till grund för den resultatredovisning som regeringen lämnar till i budgetpropositionen. 124Samverkan inom socialförsäkringen (rapport 2010:2), ISF 2010. 125Stöd för utvärdering av samordningsförbundens insatser, (rapport 2011:14), ISF 2011. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING återrapportering bygger på ett urval uppgifter ur databasen för sektorsövergripande samverkan ().126 Rapporterna varierar i omfång och struktur och består till största delen av en redovisning av samordningsförbundens verksamhet. I rapporterna finns även en kort redovisning av s.k. tvåpartssamverkan mellan och hälso- och sjukvården. För att få till stånd ett system för uppföljning av samverkansmedlen gav regeringen , och i uppdrag att utforma ett sektorsövergripande system för löpande uppföljning av resultaten av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet ().127 Systemet hade inledningsvis tekniska problem och var inte användarvänligt, med negativa effekter för resultatredovisningen på såväl lokal som nationell nivå. Systemet togs i drift 2004, men tekniska problem med plattformen upptäcktes . kunde i återrapporten konstatera att den bristande rapporteringen i var omfattande, vilket till stor del berodde på it-stödets utformning, behörighetsproblem samt att systemet inte var användarvänligt.128 Regeringen framhöll i budgetpropositionen att den vid upprepade tillfällen begärt ett uppföljningssystem som visade på effekter och resultat av samverkan.129 En förbättrad version av lanserades 2010. är ansvarig myndighet för förvaltning och utveckling av . redovisar i sin återrapportering att myndigheten arbetar aktivt på att förbättra kvaliteten på data i . Det pågår även en översyn av definitioner och begrepp samt en utveckling för att underlätta rapportuttag. Tre samverkansformer följs upp genom : Finsam, det förstärkta samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och , finansiell samordning mellan och hälso- och sjukvården och s.k. tvåpartsfinsam. I registreras budgeterade insatskostnader och utfall av insatser, administrativa omkostnader samt uppgifter om deltagare. När det gäller personuppgifter råder sekretess mellan myndigheter inom hälso- och sjukvården, och . Sekretessen mellan myndigheter regleras i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I förarbetena till Finsam-lagen förutsattes att deltagarna skulle ge sitt samtycke till hävande av sekretessen för 126I den här uppföljningen har utredarna inte beviljats tillgång till för egna sökningar och uttag (se avsnitt 1.3). 127RFV, (), , regleringsbrev . 128Försäkringskassans årsredovisning 2008 s. 46. 2008/09:1 utg.omr. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING att möjliggöra samverkansinsatser.130 Det är enligt uppgift inte något problem att få medgivande till hävande av sekretessen, men deltagare har nekat regi- strering av personuppgifter. Anonymt registrerade deltagare går inte att följa upp i SUS.131 Det uppstår även ett mörkertal i statistiken eftersom anonyma deltagare bara syns i statistiken det år de registreras i en insats.132 och de övriga parterna i Nationella rådet arbetar aktivt med att förklara fördelen med personuppgiftsregistrering för förbunden. tistik –2014 visar att andelen anonymt registrerade deltagare minskar. Om denna trend fortsätter kommer snart i stort sett alla deltagare att kunna registreras med fullständiga uppgifter utan att någon lagreglering krävs. Personer som tar del av rådgivande och konsultativa insatser registreras en- bart i form av antal, s.k. volyminsatser. Det finns således tre grupper i statisti- ken med deltagare i individinriktade insatser, och det är enbart gruppen som registrerats med personuppgifter som utgör underlag för den fördjupade upp- Det behövs fler registreringar i Sedan nylanserades registrerar allt fler samordningsförbund upp- gifter i systemet. är det dock ett stort antal förbund som inte regi- strerar tillräckligt med uppgifter – en femtedel (18 stycken) av förbunden står för nästan hälften av alla deltagarregistreringar med personuppgifter.133 Totalt uppgick antalet registrerade med personuppgifter till 17 079 , vilket är av samtliga deltagare i individinsatser. Om en större andel regi- strerades i denna kategori skulle underlaget för uppföljning av insatserna och kvaliteten i analysen av resultaten förbättras avsevärt. Enligt uppgift från är det mycket sannolikt att det före- kommer en underrapportering av många uppgifter som ska registreras i . Antalet registreringar ökar dock successivt, och och Nat- ionella rådet arbetar aktivt för att öka förbundens intresse för att använda . Registreringar i synliggör förbundens verksamheter. olika storlek, upptagningsområden och insatsval går det inte att säga med be- stämdhet hur många registreringar ska innehålla totalt för samtliga för- har Nationella rådet erfarit att flera förbund köper in parallella uppföljningssystem som komplement. fara med flera system eftersom det kan minska motivationen att registrera i 2002/03:132 s. 53. 131I de fall deltagaren inte ger tillstånd till registrering av personuppgifter anges enbart kön, start- och slutdatum för insatsen. 132Registrering sker kontinuerligt under hela budgetåret. Deltagare kan påbörja en insats och avsluta det under efterföljande. redovisar därför både det totala antalet individer och antalet som är nyinskrivna . 133Skrivelse från i Väst till Nationella rådet 2014. 134Försäkringskassan, e-post . 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING Myndigheterna som samverkar i Finsam har utöver egna ärendehanteringssystem där uppgifter registreras. Det gäller för , och kommunerna. Landstingen har journalsystem. Det råder delade meningar om hur pass betungande registreringen är för handläggarna. Enligt vissa förbund blir det mycket dubbelregistrering, ibland trippelregistrering för handläggarna, och ett visst bortfall av uppgifter kan förklaras av detta. Eftersom det handlar om samverkan mellan flera parter kan det förekomma att insatser och deltagare räknas in i resultatredovisningen hos flera aktörer. , för att nämna ett exempel, registrerar all verksamhet i SUS.135 I budgetpropositionen redovisar regeringen resultaten av Finsam inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning. redovisades en del uppgifter om Finsam även inom utgiftsområde 14 Ar- betsliv. En genomgång av budgetpropositionerna visar att resultatredovisningen av Finsam varierar . I de flesta propositionerna finns en längre eller kortare redogörelse under rubriken samt även under Budgetförslag – när medlen till Finsam flyttades till ett nytt anslag. Budgetpropositionerna innehåller beskrivningar av Finsam och uppgifter om utvecklingen av antalet samordningsförbund och kommuner som ingår i dessa. Någon redovisning av resultat förekommer inte. Däremot redogörs för Statskontorets uppföljning av Finsam och de förslag som myndigheten dittills kommit fram till. Propositionen innehåller en mycket kort beskrivning. I propositionen redovisas resultat i form av antal deltagare och hur stor andel som gått från försörjningsberoende till arbete eller utbildning. Dessutom redogörs för Statskontorets iakttagelser och slutsatser i myndighetens avslutande rapporter om Finsam. Kvinnors sjukfrånvaro och fyra projekt för att motverka detta utgjorde fokus i det som redovisades om Finsam i propositionen . Regeringen avsatte för särskilda projekt i olika samordningsförbund. Någon redovisning av resultat fanns inte. I budgetpropositionen fick Finsam och samordningsförbunden stort utrymme, främst på grund av regeringens förslag om att ändra den statliga finansieringen. Finsam, som fram till dess finansierats via av sjukpenninganslaget, fick nu ett fast belopp inom det nya anslaget Bidrag till sjukskrivningsprocessen. Anslaget höjdes med med motiveringen att antalet samordnings- 135 registrerar verksamhet inom även sedan insatsen övergått från projekt till plattformssamarbete. Inom övriga projekt, t.ex. ESF-projekt, där förbundet är medfinansiär har man bara registrerat antalet deltagare i , men registrerar man personuppgifter om dessa deltagare. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING förbund och deltagande kommuner ökat. Utgifterna beräknades nu till 280 mil- joner kronor 2012–2015. Dessutom redovisades resultat i form av antal deltagande individer och andelen som gått till egen försörjning efter insats. I propositionerna förekom ingen resultatredovisning av I anslutning till budgetförslaget lämnades dock en kort beskrivning. den senaste budgetpropositionen – – redovisades antal deltagare i insatser och hur stor andel som gått vidare till arbete eller studier samt antalet unga med aktivitetsersättning som deltagit i samordningsförbundens insatser. Dessutom påpekades bristen på effektutvärderingar, vilket enligt proposit- ionen försvårar värderingen av resultaten och möjligheten att se deras långsik- En tydlig och allsidig resultatredovisning av Finsam i budgetpropositionen är en viktig förutsättning för att ska kunna bedöma resultatet och besluta om budgeten och eventuella åtgärder. 8.2 Uppföljning och utvärdering på lokal nivå Samordningsförbundens uppföljning på lokal nivå genomförs på olika sätt och för olika syften. Uppföljningen handlar dels om kontinuerlig uppföljning med hjälp av och rapporter ur egna system, dels om uppföljning och utvärdering av särskilda insatser och verksamheter. Konkreta resultat av förbundens uppföljningar redovisas i kapitel 6 samt i bilaga 2 som innehåller exempel från ett antal samordningsförbund. I detta avsnitt behandlas mer övergripande frågor och formerna för uppföljningen. Samordningsförbundens löpande uppföljning och årsredovisningar Samordningsförbunden redovisar vanligtvis en stor del av sin verksamhet och sina resultat i årsredovisningen som bl.a. lämnas till . Precis som förbundens verksamhet skiftar på det lokala planet skiftar också årsredovisningarnas innehåll. De återspeglar förbundets inriktning och prioriteringar men också förbundets resurser och arbetssätt. Många förbund redovisar förbundets målgrupper samt mål och resultat för respektive insats. En del förbund har konkreta mål för hur stor andel av deltagarna som förväntas gå vidare till arbete eller studier, hur stor andel som förväntas göra stegförflyttningar eller uppnå förbättrad livskvalitet. De resultat som redovisas i årsredovisningarna baseras nästan helt och hållet på utdrag ur . var det vanligare att förbunden hade egna system för uppföljning. Förbunden anger t.ex. antalet individer som deltagit i insatser och som avslutat insatser, antalet som gått vidare till arbete eller studier eller står till arbetsmarknadens förfogande och antalet som har gått vidare i rehabilitering eller till insats inom Arbetsförmedlingen. Det redovisas även om individen har offentlig försörjning vid inskrivningen respektive avslutad insats och i sådana fall vilken typ av försörjning. 8 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING är för många förbund ett viktigt verktyg för uppföljning. Med som bas kan man formulera frågeställningar och göra fördjupade studier och dessutom få underlag till särskilda uppföljningar av projekt och insatser. Samordningsförbundens skyldighet att följa upp och utvärdera resultaten av sin verksamhet genomförs även i form av särskilda uppföljningar av insatser och projekt och i form av brukarundersökningar. Det är vanligt att samordningsförbunden samarbetar med och tar hjälp av kringliggande högskolor och universitet i uppföljningsarbetet. I vissa fall har man använt s.k. följeforskare som löpande följer upp och utvärderar insatserna. Det förekommer också att företag inom området anlitas. i län beställde 2013 en större utvärdering av förbundets organisation, arbetssätt och resultat samt en samhällsekonomisk analys. Det ingick även i uppdraget att göra en benchmarking med andra samordningsförbund. Av den kartläggning som genomfördes framgick att jämförbara utvärderingar hade genomförts av Finsam i och i och att en var planerad i Jönköping.136 Många förbund arbetar med egna interna uppföljningar av varje insats för att få kontinuerlig återkoppling på insatsens resultat. I dessa fall används olika metoder och verktyg. En metod som används är självskattning.137 Deltagaren får då inledningsvis göra en självskattning tillsammans med en coach – detta blir en sorts introduktion till insatsen – och därefter en skattning vid insatsens slut. Samordningsförbundens särskilda uppföljningar och brukarundersökningar och resultatet av dessa behandlas även i avsnitt 6.1.2. För att öka kunskapen om resultat och effekter av samordningsförbundens insatser genomfördes det s.k. indikatorprojektet . Projektet leddes av NNS, med stöd av Nationella rådet, och och med deltagande av ett stort antal förbund och brukare.