rfr · H30WRFR4 · 2015-12-17 00:00:00 — 9 ADMINISTRATIVT ARBETE INOM MODELLEN 2015 tog Kulturanalys upp att det är viktigt att följa frågan huruvida resursök- ningar går till kultur eller administration. Men administrativa krav fanns även tidigare kan konstateras att administrativa krav fanns även tidigare, liksom olika former av samverkan. Även dokument togs fram och ansökningar och redovisningar gjordes redan tidigare.255 Modellen ställer stora krav på civilsamhället och kulturskaparna Som redan har framgått av avsnitt 6.1.5 ställer arbetssättet också stora krav på civilsamhället och kulturskaparna. Teatercentrum konstaterar följande: Att delta i alla dialoger och samtal och att utveckla lokalt och regionalt anpassad samverkan och samarbeten är personalintensivt. Förutsättningar för att delta ser mycket olika ut i olika delar av landet då möjligheterna till regionalt verksamhetsstöd skiljer sig väsentligt mellan regionerna.256 Omfattande arbete med att ta fram bidragsansökningar Inom ramen för uppföljningen har ett antal olika bidragsmottagare intervjuats. Flera av dessa har berättat om arbetet med att ta fram bidragsansökningar. Ex- empelvis Konstitutet i tar fram sina bidragsansökningar till regionen i dialog med . Man har kontakt med regionen när det gäller att ta fram verksamhetsplan och budget. Man har också löpande kontakt med konst- närer och andra aktörer. Konstitutet har fått ett treårigt utvecklingsbidrag från . Regionen har omvandlat det till ett långsiktigt verksamhetsbi- drag, vilket upplevs som mycket positivt. Det är ett problem att man inte vet hur mycket pengar man kommer att få i bidrag. Modellen leder till att det blir mycket administration; från framtagandet av kulturplanen till att fylla i bidragsansökningar, budgetering, verksamhets- planering och uppföljning. Man skriver många ansökningar, deltar i många möten och skriver många uppföljningsrapporter. För Konstitutets del krävs alldeles för mycket administration i förhållande till de medel som man får i bidrag. Det är lika mycket administration oavsett om bidraget är . betonar man att ansökningar och uppfölj- ningar är nödvändiga, men att det finns en gräns.257 Kulturscenen Inkonst i menar att administrationen i samband med kul- tursamverkansmodellen inte är särskilt betungande. Det arbete som utförs i samband med återrapporteringen används också i det interna utvecklingsar- betet. Vid mindre projekt bedömer man dock att det ekonomiska bidraget inte är tillräckligt stort för att det ska löna sig att sätta ihop en ansökan. 255Uppsala läns landsting, intervju . 256Teatercentrum, skriftligt svar . 257Konstitutet, intervju . 9 ADMINISTRATIVT ARBETE INOM MODELLEN Omfattande krav på redovisning och återrapportering Denna uppföljning visar att modellen ställer krav på administration vid t.ex. redovisningen av bidragens användning. Flertalet kulturinstitutioner uppger att återrapporteringen är tidskrävande men att det i och för sig är rimligt att det görs en noggrann uppföljning eftersom det är offentliga medel. konstaterar att kultursamverkansmodellen har inneburit mer arbete men att planering och uppföljning är viktiga arbetsuppgifter som måste få ta tid. konstaterar att styrningen numera sker genom projek- tansökningar: Det är mycket granskning, och man ska numera lämna mer specificerade rapporter. har antalet mottagare för teaterns rapportering mins- kat från tre till två genom att man inte längre rapporterar direkt till Kultur- rådet. Både staden och regionen ökar kraven på återrapportering, och det blir jobbigt för teatern. Det är samma pengar som ska redovisas till olika bidragsgivare, men ur olika perspektiv.258 Även menar att återrapporteringen har blivit något mer komplex i och med kultursamverkansmodellen. menar att modellen har lett till mycket administration: Det är många återrapporteringar som ska göras – både till , Kul- turanalys, regionen och kommunen.259 däremot menar att kultursamverkansmodellen i sig inte har bi- dragit till ökad administration. För bidragsmottagarna har förändringarna i re- dovisningen inneburit att den redovisning som tidigare gjordes till bl.a. Kul- turrådet numera ska göras till regionen. 258Malmö Stadsteater, intervju . 259Västerbottens museum, intervju . Kulturanalys har i en kommentar påpekat att deras museienkät inte har något med kultursamverkansmodellen att göra. Kulturanalys undersökning är kopplad till myndighetens ansvar för den officiella statistiken på museiom- 10 Uppföljning och utvärdering Det framförs att det är viktigt att bidragens resultat följs upp. –uppföljning upplevs som styrande och normerande. Det finns en osäkerhet om uppföljningens betydelse bidrags- fördelning. Uppföljningen har utvecklats utifrån synpunkter och kommen- tarer. –Minskade möjligheter att följa geografisk fördelning på kommunnivå. En del pekar på bristande uppföljning av de regionala kulturplanerna. Uppföljningen anses inte ge en heltäckande bild av verksamheterna. Regeringen behandlar kultursamverkansmodellen i sin resultatredovis- ning till . 10.1 Uppföljning och utvärdering av kultursamverkan Systemet för resultatuppföljning och utvärdering av modellen De statliga medlen till regional kulturverksamhet ska följas upp och utvärderas enligt gängse statliga budget- och förvaltningspolitiska bestämmelser. Reger- ingen har angett att det är viktigt att uppföljningen visar hur mycket av de statliga medlen som fördelats till respektive verksamhet men också hur andra nationellt kulturpolitiskt viktiga aspekter fått genomslag – exempelvis till- gänglighet i form av publik och geografisk spridning.260 gäller nya riktlinjer för den kvantitativa och kvalitativa uppföljningen av kultursamverkansmodellen (se bilaga 6). Uppföljningen kommer att på ett tydligare sätt relatera till de nationella kulturpolitiska målen. Det är fritt att använda den nya modellen redan 2015.261 Landsting som fördelar statsbidrag ska enligt förordningen följa upp och redovisa till hur de statliga medlen har använts och vilka ef- fekter som uppnåtts. har preciserat syftet med uppföljningen på följande sätt: Syftet med uppföljningen av statsbidragen är inte att skapa en fulltäckande bild över all kulturverksamhet som bedrivs i länen/regionerna. Syftet är att följa upp de resultat som uppnåtts i samverkan mellan de statliga medlen och den regionala och lokala finansieringen till verksamhet inom kultur- samverkansmodellen. Det är landstingen som ansvarar för att samman- ställa och rapportera den kvantitativa uppföljningen.262 261Myndigheten för kulturanalys, intervju , och . 262Kulturrådet (2015). 10 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING har tagit fram formerna för uppföljning av bidragens resultat. Upp- följningen består av två delar: Uppgifterna i den kvantitativa uppföljningen kompletteras av beskrivande text i den kvalitativa uppföljningen. har i en handbok framfört att vissa områden eller vissa delar av områden beskrivs bäst i kvalitativ uppföljning. Båda uppföljningarna utgör tillsammans helheten. Enbart de verksamheter som beviljats statliga bidrag enligt förordningen ska redovisa enligt riktlin- jerna.263 Landsting som fördelar statsbidrag enligt kultursamverkansförordningen ska, vid det datum och i den form som anger, redovisa hur de stat- liga bidragen använts. Redovisningen ska bl.a. innehålla en redogörelse för hur har fördelat medlen mellan de sju områden som anges i förord- ningen. Redovisningen ska, för varje område som har beviljats statliga bidrag, samt därutöver uppdelat i teater-, dans- och musikverksamhet, innehålla upp- gifter om antal föreställningar, konserter, utställningar och programaktiviteter i var och en av kommuner. Av redovisningen ska bl.a. framgå hur många av dessa som var för barn och ungdomar. Dessutom ska antal besök, publiksiffror och antal deltagande redovisas för varje område, i var och en av kommuner. Vidare ska antal föreställningar, konserter, utställ- ningar, programaktiviteter i andra län eller länder och sådana som har köpts in från andra län eller länder redovisas.264 Redovisningen ska innehålla en redogörelse för intäkterna i de verksam- heter som har beviljat bidrag enligt kultursamverkansförord- ningen. Redovisningen ska vidare bl.a. innehålla en redogörelse för kostna- derna i de verksamheter som har beviljat bidrag, uppdelade på per- sonalkostnader, verksamhetskostnader, lokalkostnader och övriga kostnader. gav tidigare ut en uppföljning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet.265 avsåg förtydliganden för de kvantitativa frågorna i riktlinjer. års verksamhet kräver dock inte att redovisningen ska innehålla pu- bliksiffror eller antal besök per kommun, utan enbart totalt för respektive reg- ion eller landsting. Den nationella tjänsten är ett webbverktyg för an- sökan och redovisning av bidrag till kulturverksamhet. ansvarar för tjänsten. 263Kulturrådet (2015). 264Kulturrådets föreskrifter (2012:1) för kvantitativ uppföljning av vissa statsbidrag till regi- onal kulturverksamhet () och (2012:3) om ändring i före- skrifter för kvantitativ uppföljning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet (2013- 01-04). 265Kulturrådet (2015). 10 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING Kulturanalys löpande utvärderingar av kultursamverkansmodellen Myndigheten för kulturanalys ska löpande utvärdera kultursamverkansmo- dellen och analysera modellens långsiktiga effekter. Kulturanalys publicerade en första utvärdering av modellens införande och har därefter fort- satt den löpande utvärderingen. Det är bra att bidragens resultat följs upp Alla aktörer menar att det är viktigt och bra att följer upp hur bi- dragen används och vilka resultat de får. Exempelvis RAÄ har i uppföljningen framfört att man vill betona vikten av att effekterna av de bidrag som betalas ut inom ramen för modellen utvärderas samt att uppföljningen utvecklas: RAÄ anser att uppföljningen överlag fungerar bra, men att den kan utvecklas gällande kulturmiljöfrågor. Att kulturmiljöarbetet nämns i uppföljningsblankett som gäller kan ses som ett steg mot att kulturmiljöarbetet inom kultursamverkansmodellen synlig- görs.266 I uppföljningen har det framkommit endast enstaka synpunkter på den utvär- dering som genomförs av Kulturanalys. Länsmuseernas samarbetsråd har i uppföljningen lyft fram det arbete som görs av Myndigheten för kulturanalys med bra sammanställningar och analyser. Några aktörer har pekat på att uppföljnings- och utvärderingssystemet ger ökad kunskap. Inom t.ex. arkivområdet har kunskapen om arkiven enligt Riks- arkivet blivit bättre i och med modellen. gjordes inte den typen av systematisk uppföljning och rapportering regionalt på arkivområdet, men görs det i och med att de regionala enskilda arkiven ingår i upp- följning. uppföljning upplevs som styrande men har förändrats I en utvärdering konstaterade att det system för upp- följning av bidragen inom kultursamverkansmodellen som har ut- format kan komma att få stark normativ effekt, i synnerhet om återrapporte- ringen från regionerna ligger till grund för bidragsfördelningen. En rekom- mendation var att tydliggöra uppföljningens syfte och funktion. Denna bild bekräftas i denna uppföljning. Flera aktörer upplever att upp- följningen är styrande. Bland annat SKL har betonat att uppfölj- ning i hög grad är normerande och att den därigenom blir styrande. läns landsting har framfört att statens styrning ökar, bl.a. genom att de regionala målen i länet tonas ned i uppföljning. Kulturrå- dets uppföljningsblankett har en annan uppbyggnad än regionala kulturplan. måste då anpassa sig till blankett genom att svara på de frågor som ställs. Detta blir krångligt och gör att ”ansökan”, dvs. länets kulturplan, och uppföljningen inte hänger ihop. 266 RAÄ, e-brev . 10 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING Det är bra att landsting och regioner får utforma de regionala kulturpla- nerna som de vill. Det är det som ger energi! Svårigheten är att hitta en uppföljning som kan omfatta både hur man lever upp till de regionala må- len, men också hur man hanterar sin kulturplan och de regionala mål denna innehåller.267 har i denna uppföljning uppgett att man är medveten om att upp- följningsmodellen av flera regioner upplevs vara styrande. Man är medveten om att regionerna önskar att ska redovisa goda exempel. Kultur- rådet har observerat att det också finns en viss rädsla för att upp- följning av regionerna kan resultera i att regionen får mindre pengar nästkom- mande år. Uppföljningen visar att det finns en viss frustration över återrapporteringen till . har framfört att de frågor som ställs leder till att regionerna blir ”politiskt korrekta” – man formulerar sig på ett sätt som man tror ska öka chansen att få medel. menar att det också är ett pro- blem att återrapporteringen är kvantitativ eftersom det inte går att mäta främ- jande eller förmedlande i siffror. menar att konsulenterna behöver synliggöra sitt arbete och att detta är frågor som diskuteras bl.a. i uppföljningsgrupp. menar att det blivit viktigt för region- erna att med siffror och diagram visa hur mycket som görs. Det har lett till att regionerna tagit hem uppdrag som tidigare låg hos ideella före- ningar och idéburna organisationer. Uppföljningen är tidskrävande för regioner och verksamheter Som redan har framgått i avsnitt 9.2 upplever flera aktörer att arbetet med upp- följningen är tidskrävande. Exempelvis menar att redovisnings- delarna kan upplevas som överdrivna och lite ängsliga. Man ställer frågan om det stora intresset för kvantitativa detaljer tjänar sitt syfte för en utvecklings- och främjandeorganisation som . har framfört att man upplever att man ”jagas” av . Regionens tjänstemän menar att det blir allt svårare att särskilja vart de statliga pengarna går eftersom de blandas med regionens pengar. Flera aktörer har uppmärksammat att har förändrat sin uppföljning, men bl.a. i län menar att i praktiken upplevs den dock fortfarande som betungande. SKL menar att det är för tidigt att säga vilken effekt denna förändring har fått. Minskade möjligheter att följa geografisk fördelning på kommunnivå Som ett led i ambitionen att förenkla uppföljningen har tagit bort kravet på att regionerna ska redovisa i vilken kommun som olika insatser äger rum. Detta innebär att man från statligt håll inte kan se den geografiska fördel- ningen inom regionerna. Enligt Kulturanalys fortsätter dock många regioner 267 läns landsting, intervju . 10 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING att registrera sin verksamhet per kommun eftersom de själva vill ha dessa upp- gifter. När kravet fortfarande fanns kvar var det svårt att redovisa kulturverk- samheter på kommunnivå, men det gav ändå en viss bild. minskar möjlig- heterna att se till vilka kommuner bidragen går. Vid uppföljnings- och utvärderingsgruppens utfrågning uppmärksammades att det är viktigt att fortsätta att bevaka vad som hän- der på kommunnivå, t.ex. om ”vita fläckar” kan uppstå genom att kulturverk- samheten utarmas på kommunnivå. Det kan vara svårt att följa upp verksamheten och resultaten En del aktörer har pekat på att kulturplanerna ofta är allmänna och inte särskilt specifika. Bland annat menar att det därmed kan vara svårt att följa upp resultatet av dem och i vilken grad de genomförs. kommun menar att målen och uppdragen är otydliga och att man behöver förtydliga vilka effekter bidragen ska leda till. Ett flertal aktörer har vidare pekat på svårigheter med att fylla i de blanket- ter som har tagit fram för att redovisa verksamhetens resultat ef- tersom frågorna inte upplevs vara anpassade till den egna verksamheten. Ett sådant exempel är filmområdet, där bl.a. menar att frågorna främst är utformade för egenproducerande organisationer och nästan inte alls behandlar det arbete som faktiskt gör. genomför därför, efter överenskommelse och i samförstånd med den regionala kulturför- valtningen, enbart den kvalitativa redovisningen. Ett annat exempel är arkivområdet, där många menar att uppföljningarna innehåller fel frågor och att de är för omfattande. menar att det inte är relevant att ha med exakt samma frågor om arkiven som om andra verksam- heter. har framfört till att man måste mäta arkivverk- samheterna på andra sätt än exempelvis genom antal besökare, bl.a. eftersom det finns en högre kunskapströskel för att kunna använda sig av arkiv än att exempelvis gå på museum eller ta del av scenkonst. Det finns därför en oro för att arkiven genom uppföljningen ska bli missförstådda och hamna i skymun- dan. har fått gehör för önskemålet att även samla in uppgifter om arkivbeståndens storlek och årlig tillväxt med hänsyn tagen till olika typer av databärare. berättar att det har riktats mycket kritik mot uppföljningen av filmen inom modellen eftersom man menar att frågorna inte är anpassade till filmområdet. Den nya uppföljningen har gjort att viss kunskap har gått förlo- rad. Ett exempel är information om regionalt stöd till film som produceras av ungdomar. samlar man in nya uppgifter. Som det är nu svarar därför filmaktörerna enbart på kvalitativa frågor. har försökt påverka uppföljningsfrågorna och upplever att lyssnat på kritiken. KB lyfter fram att de frågor som ställs i uppföljningen är utformade för att passa publika verksamheter och mäter exempelvis tillgänglighet, kvalitet och konstnärlig förnyelse, vilket inte är relevant för regional biblioteksverksamhet. 10 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING Regionerna har framfört kritik mot frågorna, och som en följd av detta har några frågor lyfts bort och andra har lagts till. har framfört att regionen är intresserad av konstnärlig utveckling, men konstnärlig utveckling är svår att mäta, och därför är det svårt med den måluppföljningen. Regionen överlämnar de konstnärliga besluten till institutionernas respektive ledningar. Dansteatern menar att det konstnärliga resultatet behöver följas upp – inte bara i publiksiffror, intäkter och goda re- censioner – och det är svårt: Det finns på samma gång en stor förståelse och viss oro för det stora in- tresset för att mäta kultur. Intresset leder ofta till att man mäter det som går att mäta, men det ger inte särskilt mycket och tar tid från annat. Ett för stort fokus på siffermässiga uppföljningar (publiksiffror, biljettintäkter etc.) kan leda till riskminimering och förändringsobenägenhet.268 En del pekar på bristande uppföljning av kulturplanen I uppföljningen har det redovisats ett antal exempel på hur de regionala kul- turplanerna följs upp. följer upp kulturplanen via de årliga års- berättelserna samt vid den årliga specifika uppföljningen av verksamhetsbi- dragen, vilka regelmässigt rapporteras till kulturnämnd som en del i budgetprocessen. En årlig uppföljningsdialog med kommunerna förs också vid de återkommande delregionanala träffarna samt vid enskilda över- läggningar med kommuner. menar dock att det är oklart för staden hur kulturplanen följs upp. De intervjuade tjänstemännen menar att det sägs att det görs i dialogform, men vad det innebär är inte tydligt. kommun pekar på att kultursamverkansmodellen inte har någon mekanism som märker att en verksamhet som finns med i kulturplanen inte genomförs. Som exempel nämns dansområdet. finns med i den regionala kulturplanen, men ändå menar kommunen att invånarna erbjuds dans i endast mycket begränsad omfattning. Detta ser kommunen som ett exempel på att kulturplanen inte alltid är ett så styrande dokument. i län har i en kommentar betonat att just inom dansområdet har kulturplanen verk- ligen inneburit prioriteringar. Som exempel nämns att en scenkonstkarusell har skapats där dans finns med i utbudet. Ett annat exempel är att danskonst- nären SU-EN har fått ökat stöd för och att en an- sökan om utvecklingsbidrag har lämnats till och beviljats medel för en satsning. Musik i pekar på att det med nuvarande finansiering är svårt att genomföra hela den regionala kulturplanen och att det är viktigt att följa upp. Uppföljningen täcker inte hela kulturverksamheten konstaterar att den regionala kulturplanen behandlar helheten när det gäller kulturen i , medan uppföljningen bara handlar om den del 268 , intervju . 10 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING som ingår i modellen. Regionen gör därför egna uppföljningar och utvärde- ringar som en del i verksamhetsutvecklingen. Region menar att överblicken över och intresset för museiom- rådet har försämrats sedan modellen infördes: Även om kommuner och landsting stod för stora delar av finansieringen så visste tidigare vad som gjordes och efterfrågade det. Detta hänger samman med så många aspekter av att t.ex. kulturarvsinstitutioner- nas arbete inte efterfrågas av i samband med den kvantitativa och kvalitativa uppföljningen av kultursamverkansmodellen.269 En del aktörer har uppmärksammat vikten av att all information som rapport- eras in också verkligen används. Bland annat har upp- märksammat frågan om hur återrapporteringen används: Det finns naturligtvis en undran om läser all den information som skickas in och hur mycket den egentligen påverkar.270 10.2 Regeringens resultatredovisning till Regeringen ska redovisa resultat till har en viktig roll i den statliga styrkedjan, när det gäller både den ekonomiska styrningen och regelstyrningen. Styrningen bygger på att riksda- gen ska få information om resultaten, bl.a. om resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna och om avsedda resultat har uppnåtts samt om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Regeringen ska enligt budgetlagen (2011:203) lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. Som en del av utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinforma- tion som regeringen presenterar. Utskottens uppgift regleras i regeringsformen och riktlinjer.271Av riktlinjer för utskottens uppföljning och utvärdering framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. I utskottens uppföljningar av regeringens re- sultatredovisning görs en genomgång av vilka resultat som de statliga insat- serna har haft i förhållande till de mål som har beslutat och de medel som den har anslagit och om får den information i budgetproposit- ionen som den behöver. uppföljnings- och utvärderingsgrupp har i en tidigare upp- följning av regeringens resultatredovisning framfört att det finns behov av en utvecklad resultatredovisning från regeringen till riksdagen.272 Bland annat 269Region , intervju . 270Uppsala stadsteater, intervju . 271Enligt 4 kap. 8 § RF följer varje utskott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. riktlinjer återfinns i förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23 samt framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 272Rapport 2013/14:RFR2. 10 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING lyfte gruppen fram behovet av resultatindikatorer, längre tidsserier och foku- sering på resultat för att kunna bedöma måluppfyllelsen. fram behovet av att regeringen bedömer resultaten och måluppfyllelsen samt behovet av att tydliggöra sambandet mellan mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. skottet i sitt budgetbetänkande att regeringens resultatredovisning hade blivit tydligare, vilket underlättade utskottets bedömning av vilka resultat som upp- nåtts i förhållande till målen.273 Regeringens resultatredovisning för kultursamverkansmodellen I sin resultatredovisning till gjorde regeringen bedöm- ningen att kultursamverkansmodellen har mottagits väl i hela landet. ingen konstaterade att alla län utom ingår i modellen, som bi- dragit till ökad samverkan mellan aktörer och till att kulturen kommit högre upp på de regionala politiska dagordningarna. Regeringen menade att mo- dellen bidrar till att kulturen kommer närmare medborgarna och de regionala prioriteringarna och variationerna kan ges ökat genomslag. att statliga, regionala och lokala aktörer tillsammans gör viktiga insatser för kulturens utveckling inom modellen. Regeringen framförde att det är viktigt att vunna erfarenheter av modellarbetet som pågått tas till vara och vidareutvecklas för att modellen i fortsatt ökad grad ska bidra till de nationella