rfr · H20WRFR2 · 2015-02-04 00:00:00 — Andra pekar på att analyserna är en operationalisering av begreppet samhällsekonomisk lönsamhet och att de därför inte kan mäta hållbar utveckling. Forskare har också pekat på att analyserna kan bidra till att transportbeslut blir en fråga för experter och att kalkyldelarna av en analys ofta väger tyngst vid ett beslut. har ifrågasatt den värdering av koldioxid som tillämpas, liksom kalkylräntan. Man konstaterar att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om trafikvolymer och trafikökningar som sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. Å andra sidan pekar forskare på att analyserna faktiskt ger bra beslutsunderlag, trots vissa brister. Även om man ändrar vissa värden som kan sägas återspegla hållbarhetsmål får man i princip samma rangordning mellan olika åtgärdsförslag. Dessa forskare menar därför att de projekt som bedöms vara lönsamma också är det. I stället pekar forskarna på att det kanske finns orealistiska förväntningar på analyserna och på de investeringar som görs utifrån analyserna. Det är inte säkert att det är en investering som är det bästa sättet att nå exempelvis klimatmål. Till exempel kan de totala trafikvolymerna få större effekt än om man bestämmer sig för den ena eller andra investeringen. Flera av de som intervjuats tar upp brister inom metoder och tillvägagångssätt. är det tydligt att det finns en medvetenhet om de otillräckligheter som förekommer och att det görs insatser för att komma till rätta med problemen. uppger exempelvis att man arbetar med förbättrad dokumentation och uppföljning som metoder för att öka kvaliteten. menar att man gärna skulle se att gjorde ännu mer. verkar för att förbättra de samhällsekonomiska analyser som görs, till exempel genom att diskutera hur förändrade värderingar ska kunna fångas upp genom att ta fram nya kalkylvärden. har ofta kontakt med forskare i syfte att få till stånd forskning om till exempel buller, trängsel och luftföroreningar. VTI och () pekar på behovet av att komplettera analyserna med metoder och värden för lokal och regional nivå. Metoderna har framför allt tillämpats på nationell nivå, men många SAMMANFATTNING 2014/15:RFR2 hållbarhetsproblem märks tydligast på lokal nivå och blir därför kommunala frågor, vilket ökar behovet av verktyg för lokala förhållanden. Ett sätt att förhålla sig till de brister inom metoder och värden som fortfarande finns och till problemet med det svårhanterliga hållbarhetsbegreppet är enligt VTI/CTS att vara tydlig med vad som ingår och vad som inte ingår i analyserna. Endast genom att vara öppen med vilka effekter som tas med och vilka som saknas blir det möjligt att bedöma hur väl analyserna fångar hållbar utveckling. och naturrresursekonomi () pekar på dilemmat att politiken ofta har bråttom, medan forskning tar tid. Trafikanalys identifierar samma svårighet och ser ett problem med att sträva efter att hitta perfekta värden och täcka allt i analyserna. Ambitiösa analyser är förstås bra, men avigsidan är att de tar att utföra och att beslutsfattarna inte alltid har tid att vänta på dem. Något ”sämre” men snabbare analyser kan därför göra att kommunikationen med politiker förbättras, menar . Då skulle risken minska för att man låser sig vid en viss investering som lösning, och i stället kan man diskutera mer öppet vilken åtgärd som leder till ett uppsatt mål – ibland kan kanske ett styrmedel vara en bättre lösning än en investering. VTI/CTS understryker att en hållbar transportplanering också måste diskutera den totala mängden resande. Kvantiteten resor är inte sällan mer avgörande än beslut om investeringar. tar upp att många blir förvånade över att värden för exempelvis utsläpp sällan påverkar analysernas slutresultat, vilket kan leda till en misstro mot modellerna i sig. Flera pekar på ett glapp mellan forskning och praktik. efterlyser ett forum eller en plattform där skärningspunkter mellan teori och praktik skulle kunna diskuteras. pekar på att det sällan forskas om tillämpning eller redan genomförda åtgärder, vilket gör det svårt att utveckla arbetet och lära av de erfarenheter som görs. VTI/CTS ser ett problem med att många analyser i praktiken genomförs av konsulter, som inte alltid måste spara de underlag de använder. Det gör det svårt att utvärdera och lära av genomförda projekt och omöjliggör forskning på området. Ett exempel på att man försöker åstadkomma en förändring av situationen är och projekt . Syftet med PlusMinus har just varit att fungera som en länk mellan forskningen och de praktiker som tillämpar teorierna på olika myndigheter. Likaså tar flera av de intervjuade upp att analyserna är svåra att förstå. Intervjupersonen vid Trafikanalys anser att syftet med de samlade effektbedömningarna är lovvärt, men att de i praktiken är svårtillgängliga. VTI/CTS pekar på att svårbegripliga analyser gör det svårare för medborgarna att ta del av analyserna och gör extern insyn och granskning svårare. Metoderna sprider sig till fler områden. Transportstyrelsen håller på att bygga upp sin kompetens inom området regelbeslut, och har fått ett regeringsuppdrag att inrätta ett nätverk för myndigheter som arbetar med samhällsekonomiska analyser som berör miljömålsområdet. 2014/15:RFR2 SAMMANFATTNING Sammanfattningsvis förefaller de flesta av de som intervjuats vara överens om att det har funnits och finns en rad brister. märks en medvetenhet om problemen, och det görs en hel del för att komma till rätta med dem. En slutsats är att rekommendationerna för samhällsekonomiska analyser (i form av så kallade samlade effektbedömningar) speglar hållbar utveckling fläckvis. Flera aspekter av det som brukar förknippas med hållbarhet blir belysta, men inte alltid med en explicit koppling till hållbar utveckling. En bidragande orsak kan vara att det saknas en samlad bild av hur begreppet hållbar utveckling ska operationaliseras inom transportplaneringen. Begreppet används ofta ganska allmänt och generellt. Det är inte alltid uppenbart hur hållbar utveckling förhåller sig till andra politiska mål. Den ansvariga myndigheten har dock beskrivit att man valde att börja föra in exempelvis miljöperspektivet i analyserna utan att för den skull göra anspråk på att från början täcka alla aspekter. Det går att se en ambitionshöjning i arbetet med att fånga hållbar utveckling i de samhällsekonomiska analyserna. arbetar på flera sätt för att ytterligare förbättra metoderna. Det pågår ett samtal om och ett arbete med att hitta sätt att få hållbarhetsperspektiven belysta i beslutsunderlagen. Spännvidden är stor mellan de som försvarar och de som kritiserar de samhällsekonomiska analysernas förmåga att spegla hållbar utveckling. Många frågor återstår att besvara. Hur ska vi förhålla oss till att det vi gör påverkar kommande generationer? Går det att sätta ett värde på hållbarhet? Bör man över huvud taget göra det? Vilka värden ska i sådana fall sägas representera en hållbar utveckling? Och vilken metod ska man använda för att få fram dessa värden på bästa sätt? Finns det andra analyser än samhällsekonomisk analys som bättre fångar hållbarhetsmålen? Hur viktigt är det att diskutera hållbar utveckling i infrastrukturplaneringen, i relation till den totala transportutvecklingen? Och hur ska man i beslutsunderlagen väga hållbarhetsmål mot andra politiskt uppsatta mål? Det finns förutsättningar att bättre kunna besvara frågorna. Det pågår mycket forskning inom såväl nationalekonomi som inom transporter, hållbar utveckling och miljö. har en lång tradition av att arbeta med metoderna, man samarbetar med både andra myndigheter och forskarsamhället och Trafikanalys har till uppgift att följa arbetet. De samhällsekonomiska analysmetoderna sprids till fler områden, vilket kan leda till fler och bredare erfarenheter och därmed till metodutveckling. Ett pågående samarbete mellan olika myndigheter har i uppgift att utveckla den praktiska tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, vilket kan komma att ge värdefulla erfarenheter. Det pågår även utveckling av alternativa eller kompletterande beslutsunderlag. Med andra ord arbetar många aktörer för ännu mer hållbara analyser inom transportsektorn. 1.1 En samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportpolitik Det övergripande målet för transportpolitiken är att den ska vara samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Inom transportområdet fattas beslut om åtgärder som inte sällan tar stora ekonomiska resurser i anspråk. Besluten får ofta också stora konsekvenser för de som påverkas av investeringen, både och . Samhällsekonomiska analyser är metoder för att beräkna eller beskriva positiva och negativa effekter av olika åtgärdsförslag. Analyserna fungerar ofta som beslutsunderlag. De tillämpas numera inom flera olika samhällssektorer, men är särskilt vanliga inom miljö-, sjukvårds- och transportområdet. arbetsgrupp för forskningsfrågor har med hjälp av utvärderings- och forskningssekretariatet tagit fram ett underlag om samhällsekonomiska analyser inom åtgärdsplaneringen inom transportsektorn med särskilt fokus på hållbar utveckling. Utskottet har tidigare intresserat sig för metoderna. Till exempel anordnade utskottet ett seminarium om samhällsekonomisk kalkylering 2009.1 Den här gången riktas intresset mot frågor om hållbar utveckling. I takt med att särskilt miljö- och klimatfrågorna aktualiserats har man försökt hitta sätt att få in hållbarhetsperspektivet i ekonomiska analyser. Det finns ett stort antal ekonomiska metoder för att försöka bedöma om utvecklingen har varit och är hållbar.2 Samhällsekonomiska analyser är exempel på framåtsyftande beslutsunderlag där kostnader och nyttor vägs mot varandra. Studien ska beskriva de möjligheter och problem som den nationalekonomiska metoden samhällsekonomisk analys erbjuder inom fältet hållbar utveckling inom transportsektorn. Studien ska också behandla teorierna bakom analyserna och den praktiska tillämpningen av metoderna. Den är däremot inte någon utvärdering av hur väl metoderna fungerar. Avsikten är inte att avgöra om metoderna och tillämpningarna av dem är bra eller dåliga. Syftet är i stället att belysa analyserna och visa på olika sätt att betrakta och reflektera kring dem. 12009/10:RFR 13 Samhällsekonomisk kalkylering – referat från trafikutskottets seminarium . 2En kort och pedagogisk genomgång av olika verktyg finns i artikeln ”Categorising tools for sustainability assessment” av , m.fl. (2007), Ecological Economics 2007:60, s. 498–508. Några metoder används för att utvärdera hur utvecklingen sett ut och utformas som index utifrån ett antal indikatorer, till exempel grön BNP och äkta sparande (genuine savings), som tillämpas av . Sternrapporten (2006) avsåg att räkna ut de samhällsekonomiska kostnaderna för klimatförändringarna. Slutsatsen var att kostnaderna för klimatförändringarna kommer att bli mellan av BNP om inga åtgärder vidtas. Att i stället vidta åtgärder nu skulle leda till kostnader motsvarande av BNP. Sternrapporten har kritiserats, bland annat för den diskonteringsränta som används. (2007), Sternrapporten – en genomgripande analys av klimatförändringens ekonomi, s. 7, 49–52. Centrala frågor som ska belysas i underlaget är: •Hur värderas hållbarhetsaspekter när man gör samhällsekonomiska analyser inom transportområdet? •Vilka möjligheter respektive problem har man identifierat i arbetet med att värdera hållbarhetsaspekter inom samhällsekonomiska analyser? •Hur arbetar man med att ytterligare förbättra metoderna? Något förenklat kan man säga att samhällsekonomiska kalkyler behandlar värden som man kan sätta en siffra på. De kallas ibland samhällsekonomiska effektivitetsanalyser eller kostnads–nyttoanalyser, på engelska cost–benefit analysis (CBA, se vidare avsnitt 2). En samhällsekonomisk analys är en kalkyl som kompletterats med svårvärderade eller icke beräkningsbara effekter. har man i särskilt diskuterat fördelningseffekter inom kostnads–nyttoanalyserna och dessutom kompletterat de samhällsekonomiska analyserna med målanalyser i det som kallas samlade effektbedömningar (, se avsnitt 3.3). Eftersom detta har betydelse för hur hållbarhetsperspektivet blir belyst i transportpolitiska beslutsunderlag ingår även de i rapporten. De samhällsekonomiska analyserna är nära förknippade med olika styrmedel. Fokus riktas dock inte mot dessa i den aktuella studien och inte heller mot frågeställningen om trafikens samhällsekonomiska kostnader.3 Inte heller diskuteras de miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) som enligt ska göras för alla verksamheter som påverkar miljön eller andra alternativa analysmetoder, exempelvis livscykelanalyser, i den nu aktuella studien. Studien bygger på skriftliga källor, såsom forskning, beslut och instruktioner, samt olika rapporter från projekt där samhällsekonomiska analyser har använts. Intervjuer kompletterar den bild som ges i rapporter och andra skriftliga dokument. Intervjuer har gjorts med några ledande forskare inom ämnet vid och naturresursekonomi () samt och (VTI/CTS). Intervjuer har också gjorts med personer på följande myndigheter inom trafik- och transportområdet: , Trafikanalys, Transportstyrelsen och . Studien har faktagranskats av följande externa läsare: , , , , 3 I sammanhanget kan nämnas att VTI på uppdrag av regeringen har tagit fram ett kunskapsunderlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader och hur styrmedel förhåller sig till kostnader, VTI (2014), SAMKOST – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader, VTI Rapport 836. VTI har fått i uppdrag av regeringen att fortsätta det påbörjade arbetet och slutredovisa uppdraget till . I det nya uppdraget anges att VTI ska studera alla trafikslag samt både gods- och persontransporter. VTI bör även studera andra länders forskning om samhällsekonomiska kostnader i syfte att ta lärdom av olika värderingsmetoder. Regeringens webbplats: . Kriström, , , och , . Avsnitt 2 beskriver de samhällsekonomiska analysmetoderna och den nationalekonomiska teori som metoderna utgår från. En kort presentation ges av de olika steg en analys innehåller. I avsnitt 3 beskrivs hur samhällsekonomiska analyser har etablerats i den svenska transportplaneringen. Avsnitt 4 diskuterar begreppet hållbar utveckling och det följande avsnittet hur hållbar utveckling blivit ett transportpolitiskt mål. Avsnitt 6 redovisar hur hållbarhetsperspektivet introducerats i transportplaneringens samhällsekonomiska analyser. Avsnitt 7 är en genomgång av värden för och diskussioner om olika hållbarhetsaspekter i de analyser och samlade effektbedömningar som görs. I avsnitt 8 finns exempel på de diskussioner som pågår om analyserna och hur de speglar hållbarhetsperspektivet. I avsnitt 9 redovisas de intervjuer som genomförts för att ta reda på vad som är aktuellt inom området. Det sista avsnittet presenterar rapportens slutsatser. Varje avsnitt avslutas med en kort sammanfattning av de viktigaste resultaten. 2 De samhällsekonomiska teorierna4 2.1 En nationalekonomisk teori Samhällsekonomiska analyser bygger på en gren av det nationalekonomiska ämnet som kallas välfärdsekonomi. Välfärdsekonomin försöker sammanfatta resultatet av hela marknadsekonomins funktion och utvärdera om den är effektiv. Med samhällsekonomiska analyser avses oftast en samhällsekonomisk kostnads–nyttoanalys (på engelska cost–benefit analysis, CBA). Den samhällsekonomiska kostnads–nyttoanalysen är en metod för att i princip ta hänsyn till alla effekter som påverkar alla individer i samhället. En samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning innebär därför att man på ett konsekvent och strukturerat sätt utvärderar välfärdseffekterna av ett projekt. Med projekt menas en förändring av hur vi använder samhällets alla resurser. Välfärdseffekt betyder i sammanhanget effekter på den subjektivt upplevda välfärden. Det är inte maximering av vinst som är målet, utan en samhällelig maximering av välfärden. 2.2 Varför görs samhällsekonomiska analyser? Utgångspunkten för samhällsekonomiska analyser är att samhällets resurser är begränsade, som behoven och önskemålen är stora. Beslutsfattare måste göra prioriteringar även när alternativen har osäkra effekter och svårbedömda kostnader. Samhällsekonomiska analyser är ett sätt att få underlag för att fatta prioriteringsbeslut. En samhällsekonomisk kostnads–nyttoanalys är ett sätt att bedöma om en åtgärd totalt sett är samhällsekonomiskt lönsam eller vilken av flera olika föreslagna åtgärder som är mest lönsam. I analysen sätter man upp alla de kostnader och intäkter som en åtgärd ger upphov till för alla medborgare i samhället, alltså nettovärdet av de resurser som skapas respektive förbrukas i och med en föreslagen åtgärd. Inom åtgärdsplaneringen inom transportsektorn är samhällsekonomiska analyser vanliga. Om man till exempel ska ta ställning till om en kurva på en krokig väg ska rätas ut görs en analys. I den väger man in förväntade intäkter, såsom minskad olycksrisk eller tidsbesparingar. Men den nya sträckningen kanske går nära en förskola eller över ett skyddat naturområde och sådana effekter ska också vägas in. 4 Avsnitt 2 bygger på följande källor: (2008), ABC i CBA, (2012), Introduktion till samhällsekonomisk analys, (2014), Beräkningsmetodik och gemensamma förutsättningar för transportsektorns samhällsekonomiska analyser, 2 Samhällsekonomisk teori och Kriström, , red. (2014), Samhällsekonomiska analyser av miljöprojekt – en vägledning. 2 DE SAMHÄLLSEKONOMISKA TEORIERNA 2.3 Vad är lönsamhet? Den samhällsekonomiska analysen utgår från ett antal antaganden. Ett är att samhället strävar efter högsta möjliga välfärd. Samhällets välfärd bestäms av individernas välfärd, som i sin tur bestäms av individernas konsumtion av varor, tjänster, hälsotillstånd, miljö och så vidare. En annan utgångspunkt är att människan står i centrum – för att djur ska anses värdefulla måste människor tilldela dem ett värde. För det tredje utgår man från principen om individens suveränitet. Det är endast individen själv som kan avgöra vad som är bra eller dåligt för henne eller honom. Med andra ord innebär samhällsekonomisk effektivitet att samhällets resurser (varor, tjänster, naturresurser, tid, ork med mera) används på ett sådant sätt att det totala värdet av resurserna blir så stort som möjligt ur individernas synpunkt. Man brukar ibland tala om Kaldor-Hicks-kriteriet.5 Enligt kriteriet är en åtgärd samhällsekonomiskt lönsam om de som vinner på åtgärdens genomförande kan kompensera de som förlorar på åtgärden och ändå ha det bättre ställt än om åtgärden inte genomfördes. De totala intäkterna ska alltså vara större än de totala kostnaderna. En åtgärd är med andra ord samhällsekonomiskt lönsam om de positiva effekterna av åtgärden är större än de negativa. Ofta görs analyser av flera olika alternativa åtgärder. Man använder också det så kallade nollalternativet (alltså vilka kostnader och intäkter som är förknippade med att inte göra någonting alls) som en referensram. Sedan jämför man analyserna för att se vilken åtgärd som är mest samhällsekonomiskt lönsam. 2.4 Vad ska ingå i en samhällsekonomisk analys? Analysen ska i princip täcka alla effekter för alla individer och organisationer i samhället. Det är därför viktigt att se till att inga effekter saknas i analysen. måste man vara noga med att se till att det inte förekommer dubbelräkningar. Investeringar i bättre infrastruktur kan till exempel ge bättre pendlingsmöjligheter och tillgänglighet. Det kan i sin tur ge positiva effekter på arbetsmarknaden i form av bättre matchning och ökade inkomster. Dessa effekter är dock redan inbakade i analysernas värdering av restid för arbetsresor. Om de räknades som ett eget värde i analysen skulle det innebära en dubbelvärdering av den positiva effekten av investeringen. Både effekter som har ett marknadspris och effekter som inte har det ska ingå i beräkningen. Många av de varor och tjänster som produceras inom offentlig sektor säljs inte på en marknad och har därför inte ett marknadspris. Exempel på detta är natur- och kulturmiljöer eller offentliga tjänster som rättsväsen, försvar och utbildning. 5 Kaldor-Hicks-kriteriet har kritiserats för att inte ta hänsyn till fördelningseffekter, se till exempel Kriström (2014). 2 DE SAMHÄLLSEKONOMISKA TEORIERNA 2.5 Metoder att fånga värderingar Enligt välfärdsteorin är det individerna själva som vet vad som ökar eller minskar deras välmående. I analysen måste man därför försöka ta reda på individernas preferenser. Det gör man genom att ta reda på hur individer värderar olika varor och tjänster, vilket kallas individens betalningsvilja6. I praktiken försöker man hitta värden som kan antas motsvara betalningsviljan för ett genomsnitt av den berörda gruppen. Anledningen är att man då kan räkna ut den totala betalningsviljan och jämföra den med den totala kostnaden. Det finns flera olika metoder att föra över individers värderingar till penningmått eller skuggpriser. Ett sätt är förstås att studera hur människor väljer i praktiken, exempelvis mellan ett snabbt och dyrt eller ett långsamt och billigt färdsätt. Ett annat är att studera hur människor väljer, men där den studerade varan är en annan än den man egentligen är intresserad av. Ett känt exempel är att studera hur huspriser varierar i relation till hur utsatt bostaden är för exempelvis buller. Ytterligare ett sätt är att göra olika experiment eller be individer välja i olika hypotetiska situationer. Samtliga metoder har fördelar och nackdelar. Fördelen med experiment eller hypotetiska frågor är att man kan fråga om just den vara som avses. har det visat sig att det är svårt för individer att sätta sig in i hypotetiska situationer och förmedla den värdering de har. De metoder som utgår från faktiskt beteende har också svagheter. Även om man ser hur individer väljer mellan ett snabbt och dyrt eller ett långsamt och billigt färdsätt kan det vara förenat med svårigheter att omvandla den kunskapen till ett användbart mått. Det är också svårt att vara säker på hur kopplingen mellan huspriser och buller ser ut –många andra faktorer än buller spelar förstås in när priset på ett hus bestäms. Om det inte går att få fram värderingar med hjälp av någon av de nämnda metoderna använder man ibland politiska beslut eller mål för att härleda värderingar. Kostnaden för att installera katalysatorer i bilar har använts för att värdera utsläpp av kväveoxider, och det transportpolitiska målet för koldioxid har använts som grund för värdering av koldioxidutsläpp. En nackdel med dessa metoder kan vara att man bryter mot grundprincipen att individen själv vet bäst hur hennes eller hans värderingar ser ut. Det finns därmed en risk för att man över- eller undervärderar varan eller tjänsten. 2.6 Steg för steg mot en analys En analys görs vanligen i åtta steg. 1.Beskrivning av åtgärden. Det första steget är att noga beskriva, definiera och avgränsa den tänkta åtgärden. Om det finns fler alternativ beskrivs de också. Likaså beskrivs ofta nollalternativet, alltså vad som händer om man inte gör något alls. 6 Ofta används pengar som måttstock för att väga positiva och negativa effekter. Det beror på att det är en etablerad och välkänd enhet, men i princip skulle vilken numerär enhet som helst kunna användas. 2 DE SAMHÄLLSEKONOMISKA TEORIERNA 2.Identifiering och kvantifiering av effekter. Nästa steg är att ta reda på projektets effekter, till exempel hur mycket tid man sparar, hur många som störs av den nya vägdragningen eller om det sker någon överflyttning mellan olika trafikslag. För detta krävs beskrivningar av sambanden mellan en viss åtgärd och de konsekvenser den kan leda till. Dessa kallas effektsamband och kan gälla exempelvis vilka tidsvinster, miljöeffekter eller olycksrisker som är förknippade med ett projekt. Prognoser av den framtida utvecklingen av trafik och transporter spelar en viktig roll i analysen. Man ska också välja kalkylperiod, alltså hur man räknar på. Kalkylperioden är ofta projektets ekonomiska livslängd, alltså den tid som åtgärden behåller sin funktionalitet.