rir · H3B52 · 2015-02-19 00:00:00 — I Datainspektionens instruktion anges att myndighetens uppgift är att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter och för att god sed iakttas i kreditupplysnings- och inkassoverksamhet.36 För Sin Ö3732/13. 33Försvarsdepartementets svar på frågor, Fö2014/1761/. 2006/07:63, s. 116. 2008/09:201, s. 95. 361 § förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen. anges i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet att tillsynen särskilt ska syfta till att säkerställa att bland annat behandling av personuppgifter bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.37 I myndighetens regleringsbrev anges vidare att Sin ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten.38 En förklaring till att Siun inte har liknande mål kan, enligt Siun, vara att myndigheten inte har samma roll som de nämnda tillsynsmyndigheterna utan har ett mer avgränsat uppdrag som kontrollfunktion med uppgift att kontrollera regelefterlevnad.39 I Siuns instruktion anges myndighetens uppgifter utförligt, men även där utan angivande av ett övergripande syfte eller mål för verksamheten. I myndighetens regleringsbrev anges heller inte några ytterligare mål eller uppgifter. 3.1.3Valet av organisation påverkar myndighetens arbetssätt Siun är en nämndmyndighet vilket innebär att en nämnd utgör myndighetens ledning. utses av regeringen och kan ha högst sju ledamöter. Ordföranden och vice ordförandena ska vara lagfarna med erfarenhet av tjänstgöring som domare. Övriga ledamöter nomineras av riksdagsgrupperna. Nämnden är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Nämnden har dock i en del kontrollärenden möjlighet att i arbetsordning eller genom ett särskilt beslut, lämna över till nämndens ordförande eller vice ordförande att fatta beslut av enkel beskaffenhet.40 Det är nämnden som beslutar om arbetsordning samt verksamhetsplan för myndigheten och som ska säkerställa att det finns en fungerande intern styrning och kontroll. Nämnden ska även avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter. Nämndens arbete stöds av ett kansli med kompetens inom främst områdena försvarsunderrättelseverksamhet och juridik. Kansliets huvuduppgift är att vara beredningsorgan för nämnden. Vid kansliet finns en kanslichef som leder den dagliga verksamheten vid myndigheten. 371 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. 38Regleringsbrev för avseende . 4010 § förordningen med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten. Myndigheten har en arbetsordning som uppdateras löpande och en verksamhetsplan som beslutas en gång . Verksamheten följs upp av nämnden enligt beslut i verksamhetsplanen. Ledamöterna deltar normalt sett bara i myndighetens arbete när nämnden sammanträder, det vill säga cirka en gång . Det faktum att och ordförande inte ständigt närvarar i det dagliga arbetet vid myndigheten påverkar naturligtvis Siuns arbetssätt. Det innebär bland annat att det finns administrativa utmaningar till exempel om kansliet med kort varsel behöver stämma av frågor med ordföranden och nämnden. 3.1.4Myndigheten har fått mer medel än den förbrukat En förutsättning för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter är att resurserna är i balans med uppdraget. granskning visar att Siun förbrukat 61–av sitt disponibla belopp. I tabell 1 redovisas anslagen och förbrukning –2014. Tabell 1 Siuns anslagsutveckling –2014 i *Prognos för anslagsförbrukning per . tilldelades Siun ett anslag på . Myndighetens verksamhet var under detta år under uppbyggnad och det var enligt Siun svårt att förutse hur stor förbrukningen skulle komma att bli.41 Förutom att bygga upp ett kansli och skaffa lokaler, behövde myndigheten etablera rutiner och anskaffa utrustning för den så kallade rådighetsuppgiften. Uppbyggnaden av detta system krävde investeringar i infrastruktur och innebar kostnader för teknisk expertis. Utfallet för blev vilket innebar ett överskott på som drogs in till statskassan. tilldelades Siun återigen ett anslag på . Av detta förbrukade myndigheten endast och fick därmed ett överskott på . Anledningen till underutnyttjandet angavs av 41 Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 2. Siun vara att medarbetare till kansliet inte rekryterats som planerat.42 Vidare angavs att verksamhetsutvecklingen inneburit att en lämplig dimensionering ännu inte kunnat fastställas vilket gav osäkerheter i prognosarbetet. hade Siun ett disponibelt belopp på . Av denna budget förbrukades . underutnyttjandet berodde på att lämplig dimensionering av myndigheten inte tidigare hade kunnat fastställas men att erfarenheter nu gav vid handen att dimensioneringen fick anses vara tillräcklig för att lösa myndighetens uppgifter.43 hade Siun en disponibel budget på . Av denna budget förbrukade myndigheten . Siun angav att myndigheten i budgetunderlaget begärt ett lägre anslag med anledning av det underutnyttjande som varit de tidigare åren. hade dock åter osäkerhet uppstått om dimensioneringen av myndighetens verksamhet då det kan vara så att den verksamhet som ska kontrolleras hos Försvarsmakten är mer omfattande än vad Siun tidigare räknat med.44 tilldelades Siun ett disponibelt anslag på varav Siun förbrukat 8 241 000.45 3.1.5Slutsatser om förutsättningarna för kontrollverksamheten samlade bedömning är att Siun fått de förutsättningar och medel som myndigheten behöver för att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Granskningen tyder på att den lagstiftning och det regelverk som finns för kontrollverksamheten är ändamålsenligt utformat. konstaterar att det saknas ett övergripande mål för vad Siun ska uppnå med sin kontrollverksamhet. Å andra sidan finns det tydligt angivet vilka uppgifter som myndigheten har att utföra. När det gäller hur Siuns organisationsform påverkar möjligheten att arbeta effektivt så stämmer observationer överens med vad uttryckte. I kommitténs betänkande46 konstaterades att Siuns sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga 42Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 2. 43Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 5. 44Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 3. 46Betänkande av , SOU 2011:13, s. 80. personer ger goda förutsättningar för att Siun kan utvecklas till ett effektivt kontrollorgan med de krav som lagstiftaren ställer. går det inte att bortse från att lösningen med en nämnd och ordförande som inte är ständigt närvarande, innebär att beslut och avstämningar inte kan fattas lika fort som för en myndighet med en närvarande myndighetsledning. Den sekretess som omgärdar verksamheten innebär också hinder att kommunicera om ärenden med ordföranden och nämnden när denna inte är samlad. Under samtliga år har Siun haft en budget som underutnyttjats. Förklaringen till underutnyttjandet står enligt Siuns årsredovisningar delvis att finna i den osäkerhet som myndigheten upplevt om vilken dimensionering som verksamheten ska ha. Det normala förfarandet vid ett återkommande underutnyttjande är att budgeten justeras ned. Att Siun fått behålla en budget på i stort sett samma nivå år kan bero på att regeringen i sina budgetförslag till ansett det viktigt att verksamheten inte riskerar att hindras av för lite resurser. Det har troligen också att göra med att det fortfarande finns en osäkerhet om storleken på den verksamhet som Siun ska kontrollera. lämnar inga rekommendationer om förutsättningarna för kontrollverksamheten. 3.2Bedrivs kontrollverksamheten på ett effektivt sätt? De krav som anser generellt sett kan ställas på en effektiv kontrollverksamhet är att det finns en tydlig planering och prioritering av verksamheten, att kontrollmyndigheten har rätt kompetens för sitt uppdrag och att det finns dokumenterade arbetsmetoder samt en tydlig ärendeberedning och beslutsrutin. Myndigheten ska också hushålla med resurserna enligt de krav om god hushållning som finns i budgetlagen.47 Effektiviteten i Siuns verksamhet omfattar också att myndigheten har förmåga att skydda den känsliga information som den kontrollerar. För att bedöma om Siun bedriver kontrollverksamheten på ett effektivt sätt har granskat hur myndighetens planering, prioriteringar, verksamhet och dokumentation genomförs samt hur resurserna används. 47 3 § budgetlagen. För att få kunskap om hur Siun genomför sina granskningar och kontroller har gått igenom alla ärenden där Siun lämnat någon synpunkt, från myndighetens inrättande och fram . har vidare gått igenom ett urval ärenden där Siun inte lämnat synpunkter, för att få ett bredare underlag och för att kunna göra jämförelser. Därutöver har deltagit under en del av en kontroll som Siun genomfört på Försvarsmakten och därigenom kunnat följa hur Siun arbetar under en pågående kontroll. Siun har angivit att myndigheten vidtagit en rad åtgärder för att uppnå en effektiv hushållning. Som exempel tar myndigheten i årsredovisningen upp samverkan med FOI vad avser skalskydd, reception och lokalvård. När det gäller administrativa funktioner så har Siun avtal med Statens servicecenter, vilka svarar för ekonomi- och personaladministrativa tjänster. När det gäller effektiviteten i verksamheten anger Siun i årsredovisningen att myndigheten ökat sin effektivitet i förhållande till föregående år genom att antalet slutförda kontroller har ökat och att genomförda kontrollärenden på enskilds begäran har ökat avsevärt. Förklaringen till det ökade antalet kontroller anges vara att Siun nått en lämplig dimensionering och kunskapsnivå som krävs utifrån myndighetens uppgifter såsom dessa tett sig . 3.2.2Siuns tolkning av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet Som beskrivits i rapporten finns det ingen tydlig definition av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. Detta innebär att myndigheterna måste tolka innebörden. För Siun är det en tolkning som är avgörande för myndighetens verksamhet och dimensionering. Siun anger bland annat i sina årsredovisningar att grunden för att en verksamhet ska kunna betraktas som försvarsunderrättelseverksamhet är att den bedrivs för de i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet angivna ändamålen.48 Siuns uppfattning är vidare att kärnan i försvarsunderrättelseverksamheten är att inhämta information som inte är allmänt tillgänglig och göra det på ett sådant sätt att inhämtningen inte är uppenbar för den som informationen avser. 48 Se till exempel Siuns årsredovisning , s. 4. konstaterar att en stor del av den information som inhämtas inom ramen för ändamålen i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet inhämtas på ett sätt som inte kräver det lagstöd som getts, till exempel via försvarsattachéer eller öppna källor. Information som inhämtas av någon annan verksamhet kan föras in i försvarsunderrättelseverksamheten när den väl är inhämtad. Detta gör dock inte att sådan inhämtning per automatik är försvarsunderrättelseverksamhet. För att bedöma om en verksamhet är försvarsunderrättelseverksamhet eller inte måste således en bedömning göras från fall till fall avseende ändamålen med verksamheten samt de metoder som används. 3.2.3Sekretesshänsyn i Siuns verksamhet Det är av avgörande betydelse att Siun bedriver sin verksamhet på ett säkert sätt med tillräckligt skydd för de uppgifter som inspektionen tar del av och hanterar i sin verksamhet. Siuns kontrolluppgift avser verksamhet som omgärdas av stark sekretess. Försvarsunderrättelsemyndigheternas uppgiftsskyldighet mot Siun är utan undantag. Inspektionen kan i sin granskningsverksamhet ta emot uppgifter både från de myndigheter som den granskar och från andra myndigheter samt från enskilda. Möjligheten finns även att ta emot uppgifter från utländska myndigheter och organisationer. De regler som gäller för sekretess hos Siun regleras i 42 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därav följer bland annat att sekretess gäller hos Siun i kontrollen enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Om en uppgift hos Siun inte kan hänföras till kontrollverksamheten kan däremot andra sekretessbestämmelser gälla. bedömer att Siun har anpassat skyddet runt sin verksamhet och sitt arbetssätt med hänsyn tagen till sekretessreglerna. 3.2.4 Siuns planering och genomförande av kontrollverksamheten Siun omsätter sina uppgifter i tidigare nämnda lagar, förordningar och instruktion i en verksamhetsplan. Verksamhetsplanen gäller men revideras . I verksamhetsplanen prioriterar Siun kontrollverksamheten bland annat utifrån den försvarsunderrättelseverksamhet som anses kunna medföra de största integritetsintrången. När verksamhetsplanen är beslutad har kansliet möten med respektive försvarsunderrättelsemyndighet för att översiktligt gå igenom de planerade kontrollerna för det närmaste året. Inför varje kontroll skickar kansliet ut en inspektionsbekräftelse. Kansliet tar sedan kontakt med myndigheten för förberedande möten där upplägg och Ofta genomförs ett antal möten där kansliet får underlag och där den granskade myndigheten förbereder det underlag som ska föredras för . Vid det sista mötet innan föredragningen diskuterar upplägget för inspektionstillfället med den kontrollerade myndigheten. Inför varje kontrolltillfälle skriver kansliet också en promemoria om juridiska och andra utgångspunkter för det aktuella ärendet. Denna promemoria skickas tillsammans med en kallelse till nämnden före kontrollen. Inspektionssammanträdet äger sedan oftast rum hos den myndighet som kontrolleras. Sammanträdet inleds med interna överläggningar där går igenom underlaget och frågeställningarna med nämnden. Därefter föredrar den kontrollerade myndigheten sitt underlag för nämnden, redogör för sina tolkningar och svarar på frågor. Efter föredragningen håller nämnden överläggning. För att säkerställa att Siun har uppfattat omständigheterna rätt innan beslutet fattas, får den kontrollerade myndigheten ta del av faktabeskrivningen i inspektionsprotokollet. Siun är en kontrollmyndighet med en utpräglat rättslig karaktär.49 Den kontroll som Siun ska utföra är en kontroll av att lagstiftningen på försvarsunderrättelseområdet följs. Siuns kontroll avser försvarsunderrättelsemyndigheternas tolkning och tillämpning av aktuell lagstiftning och övrigt regelverk i deras Kontrollen är en efterhandskontroll. Detta medför att Siun aldrig lämnar förhandsbesked. Inte heller förekommer något samråd i olika frågor. Kontrollen avser de omständigheter som föreligger vid ett givet tillfälle. Siun har framfört att myndighetens självständighet är central för dess möjlighet att verka. En konsekvens av detta är enligt Siun att det inte finns möjligheter att diskutera tolkning av för inspektionen relevanta lagrum med den kontrollerade myndigheten mellan inspektionstillfället och beslut. Sådana diskussioner kan enligt Siun endast förekomma vid förberedelser och vid inspektionstillfället.50 2008/09:201, s. 95. 3.2.6 Siuns dokumentation i kontrollärendena har angett att det inte finns någon skriftlig rutin för vad som ska tas in som underlag i en akt. Praxis är att en bekräftelse på att granskningen ska genomföras finns i akten tillsammans med nämndens beslut i form av ett inspektionsprotokoll. I de ärenden där Siun lämnat synpunkter framgår av inspektionsprotokollet utgångspunkten för Siuns granskning samt bedömningsgrunden i form av hänvisning till lagstiftningen och Siuns tolkning av denna. Vidare framgår Siuns motivering av beslutet. I de ärenden där Siun inte lämnat någon synpunkt eller gjort någon observation är dokumentationen som regel sparsam. I dessa fall finns ofta endast en bekräftelse på att granskningen ska genomföras samt beslut om att ärendet avslutas, utan angivande av bedömningsgrunder eller skäl. I samtliga akter som granskats saknas dokumentation om arbetsmetoden vid kontrollerna. Det finns ingen dagbok över de arbetsmoment som ingått i granskningen. I en del fall dokumenteras de frågor som ställts. Den promemoria med underlag som tagit fram för nämnden dokumenteras heller inte i akten då den enligt Siun är en arbetshandling och inte utgör underlag för beslut. 3.2.7Kontrollverksamheten 2009 till 2014 Siun delar schematiskt in sina granskningar i tre typer.51 De typer av granskningar som Siun använder är: Övergripande granskning av verksamheten. Denna typ av granskning syftar till att få en överblick över hur en viss verksamhet bedrivs och förutsättningarna för den. Resultatet av denna typ av granskning leder mer sällan till synpunkter, utan utgör underlag för den fortsatta granskningsverksamheten. Administrativ granskning, i vilken Siun granskar styrdokument, rutiner och interna regler för verksamheten. Denna typ av granskning kan ligga till grund för synpunkter men även ge underlag för planering av det fortsatta arbetet. Detaljerad granskning, i vilken försvarsunderrättelsemyndigheternas verksamhet granskas i detalj genom bland annat stickprov. Denna typ av granskning är återkommande och ger enligt Siun med tiden en klarare bild av den verksamhet som granskas. En detaljerad granskning kan ligga till grund för synpunkter på hur den granskade myndigheten mer konkret tillämpar aktuella regelverk. 51 Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 5. Genom att över tiden genomlysa försvarsunderrättelsemyndigheternas verksamhet med dessa granskningstyper gör Siun bedömningen att myndighetens kontroll blir utförd på ett tillfredsställande sätt.52 Siun har från det att myndigheten inrättades och fram till och med , genomfört totalt 105 granskningsärenden av försvarsunderrättelsemyndigheterna och 85 kontroller på enskilds begäran.53 Antalet granskningar av försvarsunderrättelsemyndigheterna ökade kraftigt för att därefter plana ut i en svag ökningstakt. förklarar den kraftiga ökningen relativt föregående år med att Siun hunnit bygga upp sitt kansli och övrig verksamhet som tidigare tagit resurser i anspråk från granskningsverksamheten. Granskningarna av myndigheterna fördelar sig så att Siun totalt sett genomfört 61 granskningar på FRA, 35 på Försvarsmakten, 6 på FMV och 3 på FOI (se diagram 1). Förklaringen till det lägre antalet kontroller på FMV och FOI är att den försvarsunderrättelseverksamhet som de bedriver är av mindre Deras verksamhet är koncentrerad till analys av material som andra insamlat. Myndigheterna hanterar heller inte personuppgifter i försvarsunderrättelseverksamheten i samma omfattning som FRA och Försvarsmakten, och det finns ingen särskild registerförfattning som Siun har i uppgift att kontrollera mot. Fördelningen av lämnade synpunkter Av de 105 kontroller som Siun genomfört har 19 resulterat i beslut om att lämna en synpunkt. har fått 10 synpunkter, Försvarsmakten har fått 7 synpunkter och FMV och FOI har fått 1 synpunkt var. Procentuellt innebär detta att synpunkter lämnats i totalt av kontrollerna. Det vill säga i nästan en femtedel. Av kontrollerna på FRA motsvarar detta att synpunkter lämnats i cirka av fallen, för Försvarsmakten i och för FMV samt för FOI i av kontrollerna. När det gäller FMV och FOI förklaras den höga procentsiffran för synpunkter av ett lägre antal kontroller. 52Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Årsredovisning , s. 5. 53Uppgifter lämnade av samt Siuns årsredovisningar för åren 2009–2013. Diagram 1 Kontroller och synpunkter fördelat per försvarsunderrättelsemyndighet fr.o.m. t.o.m. Kontrollerna fördelade efter lagstiftningen När det gäller fördelningen av kontroller på respektive uppgift i Siuns instruktion visar underlaget att myndigheten genomfört totalt 37 kontroller i enlighet med sin uppgift att granska enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Av dessa resulterade 6 i att synpunkter lämnades (se diagram 2 och 3). 21 kontroller har genomförts enligt uppgiften att granska den personuppgiftsbehandling som bedrivs med stöd av särskilda registerförfattningar. Av dessa resulterade 6 i att synpunkter lämnades. När det gäller uppgiften att följa tillämpningen av försvarsunderrättelselagen har 9 kontroller genomförts vilka inte har föranlett någon synpunkt. 18 kontroller har avsett om verksamheten vid myndigheterna bedrivs enligt regeringens inriktning. I 7 av dessa har synpunkter lämnats. 15 kontroller har genomförts av de verksamheter där teknisk och personbaserad inhämtning av underrättelser bedrivs med särskilda metoder. Dessa har inte föranlett några synpunkter. Inhämtning av underrättelser med övriga medel och metoder har granskats 2 gånger men inte föranlett någon synpunkt. Vidare har 3 kontroller genomförts av principer för rekrytering och utbildning. Ingen av dessa har föranlett synpunkter. Diagram 2 Fördelningen av kontroller fr.o.m. t.o.m. utifrån kontroll enligt Siuns instruktion 54 Kontroll enligt signalspaningslagen. Granska att verksamheten bedrivs enligt Granska inhämtning med särskilda metoder. Granska övrig inhämtning av underrättelser. Granska principer för rekrytering och utbildning. Diagram 3 Fördelningen av synpunkter fr.o.m. t.o.m. utifrån kontroll enligt Siuns instruktion 55 Kontroll enligt signalspaningslagen. Granska att verksamheten bedrivs 3.2.8 Kontroll på enskilds begäran 2009 till 2014 Enligt 10 a § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska Siun på begäran av en enskild kontrollera om hans eller hennes meddelanden har inhämtats i samband med signalspaning och om så är fallet, huruvida inhämtningen och behandlingen av inhämtade uppgifter har bedrivits i enlighet med lag. ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. 54Uppgifter lämnade av samt Siuns årsredovisningar för åren 2009–2013. När ett ärende kommer in till Siun kontrolleras att de formella förutsättningarna för begäran är uppfyllda och en bekräftelse skickas sedan till den enskilde. Om ansökan inte är komplett ges den enskilde en möjlighet att komplettera den. Siun genomför därefter en kontroll i FRA:s system. Ett skriftligt beslut fattas av nämnden och skickas till den enskilde. Av beslutet framgår om det förekommit otillbörlig signalspaning eller inte. skedde en kraftig ökning i antalet kontroller på begäran av enskild (se diagram 4). Ökningen hade sin orsak i debatten som då fördes i media om FRA:s signalspaning och samarbete med utländska partner. Det finns inget som tyder på att denna ökning håller i sig. har antalet begäran från enskild fallit tillbaka till tidigare nivåer runt eller under cirka tio stycken . Av de 85 kontroller som gjorts på enskilds begäran har ingen visat att något otillbörligt ägt rum.56 Diagram 4 Kontroll på enskilds begäran fr.o.m. december. Kontroll på enskild begäran 3.2.9 Beslut om att inhämtning ska upphöra Om det vid kontroll framkommer att inhämtningen som FRA bedrivit inte är förenlig med tillstånd meddelat av Försvarsunderrättelsedomstolen, får Siun besluta om att inhämtningen ska upphöra eller att upptagning eller uppteckning av inhämtade uppgifter ska förstöras.57 Siun har inte funnit 56Uppgifter lämnade av samt Siuns årsredovisningar för åren 2009–2013. 5710 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. att någon inhämtning förekommit i strid med tillstånd från domstolen och har därför inte haft anledning att besluta om att inhämtning eller upptagning ska upphöra eller förstöras. 3.2.10 Iakttagelser från ett av Siuns kontrollärenden Som komplement till dokumentgranskningen och intervjuerna har följt en del av en kontroll som Siun genomfört på Försvarsmakten. Kontrollen var en så kallad övergripande granskning med syftet att identifiera vilken försvarsunderrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver i internationella insatser och var gränsdragningen går mot annan underrättelseverksamhet. Kontrollen omfattade alltså en principiellt viktig fråga som avgör gränserna för Siuns kontroll.