urf · H3A5URF1 · 2015-10-16 00:00:00 — Någon egentlig förändring i sak har emellertid inte varit avsikten. Omarbetningen har motiverats dels av ändringar i regeringsformen, dels av en strävan efter att regleringen ska vara tydlig och överensstämma med praxis. En utgångspunkt för kommitténs översyn är som tidigare angetts att samma regler ska gälla för myndigheterna under som för regeringens myndigheter, såvida inte särskilda skäl motiverar en avvikelse. Detta innebär också att bestämmelserna så långt det är möjligt och ändamålsenligt bör utformas på samma sätt för att undvika tolkningsproblem. Kommittén kan också konstatera att strukturen och utformningen av bestämmelserna i budgetlagen i denna del gjort regleringen både mer översiktlig och lättare att förstå. Kommittén anser därför att bestämmelserna om budgetering och redovisning på statens budget i den nya lagen bör utformas med budgetlagens bestämmelser som förebild. Det kan dock enligt kommittén vara motiverat att i ett avseende avvika från budgetlagens utformning. I REA-lagen används inte begreppet specialdestinerade inkomster. I stället är det avgörande för hur budgetering och redovisning ska ske om myndigheten får disponera inkomsterna eller inte. Detta motsvarar hur bestämmelserna i 15 och 16 §§ anslagsförordningen (2011:223) är utformade. Anslagsförordningen utgör en del av det ekonomiadministrativa regelverket som riktar sig till myndigheterna under regeringen. Förordningen ger så att säga uttryck för det praktiska genomförandet av budgetlagens bestämmelser på myndighetsnivå. Med hänsyn till att såväl REA-lagen som den föreslagna nya lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter riktar sig till myndigheter anser kommittén att det är motiverat att även fortsättningsvis i lagen tala om ”inkomster som myndigheten disponerar” i stället för ”specialdestinerade inkomster”. Kommittén föreslår mot bakgrund av detta att myndighetens inkomster och utgifter enligt den nya lagen ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag på statens budget. Detta ska dock inte gälla för sådana inkomster som myndigheten får disponera. Inkomster som myndigheten får disponera ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Ska inkomsterna helt eller till en bestämd del täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras och redovisas mot anslag. Om inkomster till en obestämd del ska täcka utgifterna i en verksamhet ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning). 5 BUDGETERING OCH REDOVISNING 5.3 Redovisning mot inkomsttitlar och anslag Kommitténs förslag: Enligt den nya lagen ska, om inte beslutar annat, redovisning mot inkomsttitlar göras enligt följande: –Inkomster av avgifter ska redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till. –Övriga inkomster ska redovisas det budgetår som inkomsterna hänför sig till. –Inkomster som ska nettoredovisas ska redovisas på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget. Redovisning mot anslag ska, om inte beslutar annat, göras enligt följande: –Utgifter för transfereringar ska redovisas det budgetår då betalning sker. Utgifter för transfereringar av varor och tjänster ska dock redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. –Förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. –Övriga utgifter ska redovisas det budgetår som utgifterna hänför sig till. Enligt 5 § REA-lagen ska inkomster som myndigheten inte disponerar redovisas mot inkomsttitel. Av 6 § fjärde stycket REA-lagen framgår att redovisning mot inkomsttitel ska göras det budgetår till vilket inkomsten hänför sig. Redovisningen av utgifter mot anslag görs enligt 6 § REA-lagen på olika grunder utifrån vad för slags utgifter det är fråga om. Transfereringar ska redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker (första stycket). Utgifter för egen verksamhet och utgifter för transfereringar av varor och tjänster ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket kostnaderna hänför sig (första och andra styckena). Övriga utgifter ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig (tredje stycket). Av 6 § REA-lagen framgår också att kan besluta att redovisning mot anslag eller inkomsttitel ska göras på någon annan grund. I 4 kap. 1 § budgetlagen anges att om inte beslutar annat ska redovisning mot inkomsttitlar och anslag göras enligt 2 och 3 §§. Enligt 4 kap. 2 § budgetlagen ska inkomster av skatter och avgifter redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till. Övriga inkomster ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som inkomsterna hänför sig till. Av paragrafen framgår också att redovisning av sådana specialdestinerade inkomster som ska 5 BUDGETERING OCH REDOVISNING nettoredovisas mot anslag ska göras på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget. I 13 § anslagsförordningen tydliggörs att även liknande ersättningar ska redovisas mot inkomsttitel på intäktsmässig grund. ersättningar avses försäljningsinkomster, kostnadsersättningar och finansiella ersättningar som till sin karaktär liknar avgifter (se föreskrifter till 13 § anslagsförordningen). Utgifter för transfereringar ska enligt 4 kap. 3 § budgetlagen redovisas det budgetår då betalning sker. Förvaltningsutgifter ska enligt samma bestäm- melse redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till och övriga utgifter det budgetår som utgifterna hänför sig till. Att utgifter för transfere- ringar av varor och tjänster ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket kostnaderna hänför sig framgår av ett särskilt inhämtat bemyndigande från och av 12 § anslagsförordningen. En nyhet i budgetlagen jämfört med lagen om statsbudgeten är övergången från inkomstmässig till intäktsmässig redovisning av skatte- och avgifts- Övergången motiverades enligt följande. praktiken redovisats på intäktsmässig grund . I fråga om inkomster av avgifter redovisas huvuddelen av statens inkomster från frivilliga och belastande avgifter intäktsmässigt vid sidan av statens budget eller netto under Det är därmed svårt att se något skäl till varför inte även motsvarande avgiftsinkomster som redovisas mot inkomsttitlar ska budgeteras och redovisas på intäktsmässig grund (se prop. 2010/11:40 s. 63). Tillägget i andra stycket om hur redovisning av inkomster ska göras vid nettoredovisning motiverades med att det låg i sakens natur att inkomster och utgifter redovisas på samma grund vid nettoredovisning (prop. 2010/11:40 s. myndigheter ska enligt REA-lagen redovisa sådana inkomster som de inte disponerar på inkomstmässig grund. numera att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas mot inkomsttitel på intäktsmässig grund och inte som tidigare på inkomstmässig grund. Med hänsyn till vad som tidigare uttalats om att samma redovisningsprin- ciper ska tillämpas av myndigheter som gäller för statens budget i övrigt är frågan vilka effekter en övergång från inkomstmässig till intäkts- mässig redovisning skulle få för myndigheter. myndigheter har inte några skatteinkomster men däremot in- komster av avgifter och undantagsvis även av andra liknande ersättningar, t.ex. försäljningsinkomster, kostnadsersättningar och finansiella ersättningar, som till sin karaktär liknar avgifter. Myndigheternas inkomster utgörs främst av inkomster av avgifter från tillhandahållandet av frivilligt efterfrågade varor 5 BUDGETERING OCH REDOVISNING Dessa inkomster redovisas inte mot inkomsttitel och skulle därmed inte beröras av en ändring. Det finns dock ett undantag från detta, nämligen avgiftsinkomster för årlig revision enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Dessa inkomster, som uppgick till , får inte disponera och de redovisas mot inkomsttitel. Det skulle undantagsvis också kunna förekomma andra inkomster hos myndigheterna som ska redovisas mot inkomsttitel, t.ex. inkomster från en försäljning av fast egendom hos . Dessa ska dock även fortsättningsvis redovisas mot inkomsttitel på inkomstmässig grund eftersom de utgör s.k. övriga inkomster. Huvuddelen av de inkomster som berörs av en övergång till intäktsmässig redovisning utgörs alltså av inkomster för årlig revision. Enligt uppgift i årsredovisning redovisar dessa inkomster på intäktsmässig grund, se t.ex. årsredovisning (2012/13:RR1 s. 53). Effekterna av en övergång från inkomstmässig till intäktsmässig redovisning för avgiftsinkomster mot inkomsttitel bedöms därför bli ytterst begränsade. Slutligen bör bestämmelsen enligt kommittén även i övrigt utformas med motsvarande bestämmelse i budgetlagen som förebild. Det innebär att ett sådant förtydligande som gjorts i budgetlagen om att inkomster som nettoredovisas mot anslag ska redovisas på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget också bör göras i förhållande till myndigheterna under . Kommittén föreslår mot bakgrund av detta sammanfattningsvis att inkomster av avgifter enligt den nya lagen ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår till vilket intäkterna hänför sig. Övriga inkomster ska redovisas det budgetår som inkomsterna hänför sig till. Inkomster som ska nettoredovisas mot anslag ska redovisas på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget. Bestämmelserna om redovisning mot anslag för myndigheterna under motsvarar vad som gäller för myndigheterna under regeringen. I budgetlagen används dock begreppet ”förvaltningsutgifter” i stället för ”utgifter för egen verksamhet”. Bestämmelserna om anslagsredovisning i dessa delar behöver därför enligt kommittén inte ändras på något annat sätt än att ”utgifter för egen verksamhet” ersätts med ”förvaltningsutgifter”. Kommittén föreslår mot bakgrund av detta att enligt den nya lagen ska utgifter för transfereringar redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker. Utgifter för transfereringar av varor och tjänster ska dock redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Förvaltningsutgifter ska redovisas mot anslag det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Övriga utgifter ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till. 5 BUDGETERING OCH REDOVISNING möjlighet att besluta om redovisning på någon annan grund kan enligt 6 § REA-lagen besluta att redovisning mot inkomsttitel eller anslag ska ske på någon annan grund än vad som anges i lagen. En motsvarande bestämmelse finns i 4 kap. 1 § budgetlagen och i dess företrädare 10 § lagen om statsbudgeten. Lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter bör tydligare än REA-lagen rikta sig till myndigheterna. Det innebär att de bestämmelser i som är formulerade som en möjlighet för att besluta om något som avviker från vad som sägs i lagen i stället bör formuleras som en upplysning till myndigheten om att vad som sägs i lagen i en viss fråga gäller, om inte beslutar annat. Kommittén föreslår därför att det av den nya lagen ska framgå att redovisning mot inkomsttitlar och anslag ska göras i enlighet med vad som anges i lagen, om inte beslutar annat. 5.4 Undantag från kravet på kostnadsmässig redovisning för utgifter för särskilda ekonomiska avgångsförmåner Kommitténs förslag: Utgifter för särskilda ekonomiska avgångsförmåner ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till. Regeringen övergick från utgiftsmässig till kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter på statens budget. I samband med att finansutskottet behandlade frågan tog utskottet initiativ till en ändring av 6 § REA-lagen för att principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter också skulle gälla i förhållande till de anslag som myndigheterna under disponerade. Utskottet anförde som skäl att en överensstämmelse av redovisningsprinciper för statsbudgetens anslag mellan de anslag som disponeras av regeringen respektive myndigheter ansågs som självklar. infördes i 6 § REA-lagen också en möjlighet för att besluta om redovisning på statens budget på en annan grund än vad som föreskrivs i lagen. Bakgrunden till undantagsregeln var att utskottet ansåg att det fanns ett behov av ett undantag från regeln om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter för avsättningar för riksdagsledamöternas pensioner och inkomstgarantier (se bet. 2008/09:FiU15 s. 9 och 11 f. och rskr. 2008/09:30). beslutade med stöd av bestämmelsen i 6 § REA-lagen om ännu ett undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter på statens budget. Undantaget avser avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner som fr.o.m. 5 BUDGETERING OCH REDOVISNING ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund (bet. 2013/14: FiU35 s. 17 f. och rskr. 2013/14:299). Ett av syftena med REA-lagen var att genom reglering skapa klarhet i vad som gäller inom det ekonomiadministrativa området för myndigheterna under . Genom regleringen i 6 § REA-lagen blev det tydligt hur myndigheterna ska redovisa sina utgifter mot anslag. Därefter har beslutat om undantag från dessa regler. Undantagen framgår inte av REA-lagen utan endast av riksdagsbesluten och de underliggande utskottsbetänkandena. Det kan ifrågasättas hur väl en sådan ordning förhåller sig till det uttalade syftet med REA-lagen, dvs. att det ska vara tydligt vad som gäller. En fråga som kommittén därmed måste ta ställning till är hur dessa undantag ska hanteras i samband med en översyn av lagen. Bör undantagen framgå direkt av lagen eller är de av det slaget att det är tillräckligt att de framgår av riksdagstrycket, dvs. av riksdagsbeslut och utskottsbetänkande. Med anledning av regeringens förslag om en övergång från utgiftsmässig till kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter uttalade finansutskottet att huvudprinciperna för anslagsavräkning bör framgå av lagtexten (bet. 2008/09:FiU15 s. 6). Ett sådant synsätt talar för att specifika undantag från lagen bör hanteras vid sidan av lagen. I samma betänkande föreslog utskottet också att skulle besluta om ett undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsavgifter för avsättningar för riksdagsledamöternas pensioner och inkomstgarantier. Det var ett undantag som inte skulle framgå av REA-lagen. Hanteringen motiverades med att metoden för beräkning av dessa ersättningar var ny och oprövad och att nya överväganden om hanteringen borde göras när ytterligare erfarenheter hade vunnits (bet. 2008/09:FiU15 s. 12 f.). Undantaget har tillämpats och avsättningarna för ledamöternas pensioner och inkomstgarantier omfattar i praktiken numera också andra förmåner som ekonomiskt omställningsstöd. Av årsredovisning framgår att dessa avsättningar uppgår till väsentliga belopp, . Kommittén anser att effekten av undantaget, även om det är fråga om ett specifikt undantag, är sådan att det inte kan sägas utgöra ett mindre och begränsat avsteg från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter. Detta talar för att det aktuella undantaget är av det slaget att det i enlighet med finansutskottets uttalande bör framgå direkt av lagen. beslutade om ytterligare ett undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter. Undantaget avser avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner. Ett undantag som kommittén i avsnitt 14.3.2 föreslår ska utvidgas till att inte bara omfatta avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner utan avsättningar för chefspensioner vid alla myndigheter. 5 BUDGETERING OCH REDOVISNING Undantaget torde visserligen inte avse lika stora belopp som undantaget för riksdagsledamöternas pensioner och inkomstgarantier men berör å andra sidan samtliga här aktuella myndigheter under . Ett av de uttalade syftena med att införa REA-lagen var att komma ifrån en ordning där man för att få klarhet i vad som gäller måste läsa flera enskilda utskottsbetänkanden, något som kan bli ett svårt och tidsödande arbete när passerat. för att också det senare undantaget bör framgå direkt av lagen. Undantaget bör i lagen formuleras så att det omfattar samtliga nu gällande och här föreslagna undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av Det bör därför enligt kommittén direkt av lagen framgå att sådana förvaltningsutgifter som utgörs av särskilda ekonomiska avgångs- förmåner ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till, på utgiftsmässig grund. Med särskilda ekonomiska avgångsförmåner avses i detta sammanhang avsättningar för pensioner, inkomstgarantier och ekonomiskt omställningsstöd till riksdagsledamöter enligt lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för Med särskilda ekonomiska avgångsförmåner avses också avsättningar för s.k. chefspension. Det vill säga viss ersättning som den som lämnar vissa statliga chefsanställningar kan ha rätt till fram till dess han eller hon fyller enligt förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m., förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. eller förord- ningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig Kommittén föreslår mot bakgrund av detta att utgifter för särskilda ekonomiska avgångsförmåner ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till. Statens budget är ettårig, dvs. beslut om budget gäller för ett budgetår i taget. Myndigheterna får inte heller göra ekonomiska åtaganden för staten som avser tid efter budgetåret. Myndigheterna har i sin verksamhet emellertid behov av att kunna fatta beslut som både formellt och reellt medför betalningsskyldighet än budgetåret. Det kan gälla frågor som rör den egna verksamheten, t.ex. att anställa personal eller ingå hyresavtal, eller frågor med koppling till den sakverksamhet som myndigheten bedriver, t.ex. att starta biståndsprojekt som ska pågå och som kräver medel under dessa år. Både REA-lagen och budgetlagen (2011:203) innehåller bestämmelser om möjligheten att göra åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det som budgeten avser. Översynen av regeringsformen och införandet av den nya budgetlagen har inneburit flera både sakliga och språkliga ändringar i dessa bestämmelser. Bland annat har kraven på redovisning av sådana åtaganden skärpts och det har också införts en möjlighet att under vissa förutsättningar ingå sådana åtaganden utan ett särskilt bemyndigande från . Dessa ändringar är av det slaget att kommittén måste ta ställning till behovet av motsvarande regler för myndigheter. 6.1 Ökade krav på redovisningen av beställningsbemyndiganden Kommitténs förslag: När myndigheten begär ett beställningsbemyndigande ska den ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Enligt 9 § REA-lagen får myndigheten för det ändamål och med högst det belopp som beslutar beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. Regeringsformen och den nya budgetlagen I 9 kap. 3 § regeringsformen anges att beslutar om budget för det följande budgetåret. Av 9 kap. 8 § regeringsformen framgår att regeringen inte utan att har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Enligt 6 kap. 1 § budgetlagen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. När regeringen begär ett sådant bemyndigande ska den ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas Av samma bestämmelse framgår också att regeringen utan särskilt bemyndigande får göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst tio miljoner För att myndigheten ska få göra åtaganden som medför utgifter under senare år än budgetåret krävs att lämnat sitt medgivande. gen genom att besluta om ett s.k. beställningsbemyndigande. om ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de utgifter som uppstår när åtagandena infrias . I den nya budgetlagen har bestämmelsen om beställningsbemyndiganden (6 kap. 1 §) omarbetats för att det tydligare ska framgå att bemyndigandet är tidsmässigt begränsat till budgetåret och att det endast avser åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det år som budgeten avser. har bestämmelsen ändrats något språkligt. Syftet med den nya formuleringen är att bättre återspegla hur bestämmelsen tillämpas i praktiken. fastställer nämligen en ram som omfattar sådana beställningar m.m. som gjorts under tidigare budgetår men som ännu inte har infriats och sådana åtaganden som görs och som Bemyndigandet omfattar därmed inte åtaganden som medför utgifter under det år budgeten avser. åtaganden används i stället anslag. Någon ändring i sak jämfört med motsvarande bestämmelse i lagen (1996:1059) om statsbudgeten är inte En nyhet i budgetlagen jämfört med lagen om statsbudgeten är kravet att regeringen när den begär ett beställningsbemyndigande ska ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Det innebär att det av regeringens förslag till bemyndigande ska framgå dels under vilka år som åtagandena kan komma att infrias, dels vilket år som åtagandena kommer att Kravet är en följd av påpekanden från finansutskottet om vikten av tidsbestämda bemyndiganden för att bibehålla kontrollen över åtagandena (se bet. 2007/08:FiU11 och bet 2008/09:FiU11). De bestämmelser som riktar sig till myndigheterna under ska som huvudregel överensstämma både till innehåll och språk med de bestämmelser som riktar sig till regeringen och dess myndigheter. att de ändringar som gjorts i budgetlagens bestämmelse om beställnings- bemyndiganden också bör få genomslag på motsvarande bestämmelse i den lag som riktar sig till myndigheterna under . Vad gäller kravet att ange under vilka år ett beställningsbemyndigande beräknas medföra utgifter är finansutskottets påpekande om kontroll över åtagandena relevant även för myndigheterna under , då samma krav på kontroll och hushållning med statens medel gäller för dessa som för regeringen och dess myndigheter. Ändringarna innebär inte någon ändring i sak. Av myndigheter är det endast som har ett beställningsbemyndigande. Bemyndigandet är kopplat till myndighetens biståndsanslag och är utformat utifrån de regler som gäller för myndigheter under regeringen vad gäller exempelvis information om under vilka år åtagandena beräknas medföra utgifter, se prop. 2014/15:1 utg.omr. 7 avsnitt 2.7.5. Kommittén föreslår mot bakgrund av det anförda att myndigheten enligt den nya lagen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. Kommittén föreslår vidare att den nya lagen ska innehålla en bestämmelse om att myndigheten när den begär ett sådant bemyndigande ska ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. 6.2 Ett generellt bemyndigande Kommitténs förslag: Myndigheten ska utan särskilt bemyndigande få göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . En nyhet i budgetlagen är möjligheten för regeringen att utan ett särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . Den möjligheten gäller dock bara under förutsättning att ett beställningsbemyndigande inte har beslutats för anslaget. Bakgrunden till bestämmelsen är enligt förarbetena att antalet beställningsbemyndiganden ökat både till antal och omfattning. Ökningen kan förklaras dels av att rutinerna kring ekonomiska åtaganden stramats upp, dels av att antalet ekonomiska åtaganden gjorda med stöd av beräknade anslagssparanden respektive reservationer på de tidigare reservationsanslagen ersatts med bemyndiganden. Vidare ansågs systemet med bemyndiganden vara administrativt betungande och skapa administrativa kostnader vars nytta kunde ifrågasättas (se prop. 2010/11:40 s. 68 f.). Frågan är om en motsvarande möjlighet bör införas också för myndigheter.