rir · H3B517 · 2015-07-02 00:00:00 — Trots att etableringsreformen skulle öka förutsättningarna för kvinnors deltagande i arbetsmarknadsrelaterade insatser så har detta inte skett i någon större utsträckning. Andelen lågutbildade nyanlända är hög och har ökat . kräver den svenska arbetsmarknaden utbildning på gymnasial eller eftergymnasial nivå. Arbetsförmedlingen uppger att man saknar lämpliga instrument för att höja utbildningsnivån för korttidsutbildade. Många nyanlända är unga och saknar ofta tillräcklig skolunderbyggnad för den svenska 306Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen i , . 307Intervju med privat aktör 10, . NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? Trots detta är andelen nyanlända som deltar i komvux alltjämt mycket låg. De praktiska möjligheterna till en rimlig studiefinansiering kan därvid utgöra ett hinder. Ansvariga myndigheter har långa väntetider för att bedöma nyanlända akademikers kvalifikationer, vilket riskerar att försena de nyanländas arbetsmarknadsetablering. visar beräkningar från att även små förkortningar av de sökandes arbetslöshetstider ger betydande ekonomiska vinster. Validering av yrkeskompetens kan i många fall vara en effektiv insats men är alltjämt kraftigt underutnyttjad. Det finns ett fortsatt behov av en mer utvecklad och branschanpassad validering. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat om statens insatser är effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering. Denna slutgranskning bygger på de viktigaste iakttagelserna från nio tidigare genomförda granskningar samt ny kompletterande empiri. Slutgranskningen omfattar regeringen, Arbetsförmedlingen, och länsstyrelserna. I detta kapitel redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Statens insatser är inte tillräckligt effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering. står inför en viktig utmaning. Å ena sidan pågår en stor demografisk förändring där försörjningsbördan för varje yrkesverksam person successivt kommer att öka. Det innebär sämre förutsättningar att upprätthålla den ekonomiska tillväxt som välfärdssystemen kräver. Å andra sidan har allt fler människor sökt sig till av olika skäl. En stor och ökande andel av dessa människor är de asylsökande och deras anhöriga. Antalet asylsökande uppgick till 81 000 personer. Enligt prognos kommer antalet att öka till 90 000 personer 2015 för att därefter ligga kvar på höga nivåer . Detta tillskott av potentiell arbetskraft och entreprenörskap kan antingen hjälpa till att lösa demografiska problem eller bli en börda för samhället i form av ökande kostnader, utanförskap och sociala spänningar. Hur det går bestäms till stor del av de nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Avgörande för detta är goda förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering, vilket till stora delar är statens ansvar. Etableringsreformen trädde i kraft och innebar att Arbetsförmedlingen övertog det samordnande ansvaret från kommunerna för de nyanländas etablering. Ett viktigt syfte var att redan i början av processen öka fokuseringen på arbete och därmed snabba på de nyanländas etablering. granskningar inom strategin Etablering och integration har emellertid pekat på flera allvarliga brister när det gäller statens insatser för att NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? underlätta de nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Bland annat fungerar inte den statliga styrningen för bosättning av nyanlända på ett effektivt sätt, de arbetsförberedande insatserna är i många fall inte anpassade till de nyanländas behov och förutsättningar, och det finns brister i den samverkan som måste till mellan ansvariga aktörer. Vidare tar det alltjämt alltför för många nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden, och få hamnar i ett osubventionerat arbete efter Knappt var tionde nyanländ har ett arbete utan stöd efter etableringsperiodens slut. För nyanlända män tar det innan hälften har fått ett jobb. Särskilt besvärligt är det för nyanlända kvinnor där det kan ta innan är etablerade på arbetsmarknaden. Som framgår av denna slutgranskning kvarstår dessa brister och problemen har i flera fall accentuerats i takt med det ökande mottagandet av flyktingar. 6.1.1Det krävs förändringar inom angränsande politikområden Enligt bedömning finns det visserligen ett betydande utrymme att förbättra mottagandet och etableringsinsatserna men detta är inte tillräckligt. Många av de faktorer som påverkar utfallet inom etableringsuppdraget ligger inom andra politikområden. är föremål för en genomgripande förändring med en stark urbanisering och en förändrad sammansättning av befolkningen, vilket ställer krav på att arbetskraften ökar. granskning visar att de nyanlända inte i tillräcklig utsträckning bosätter sig i expansiva kommuner med ökande sysselsättning och goda förutsättningar för snabb etablering. En avgörande faktor bakom denna utveckling är bristen på bostäder. Där det finns jobb saknas det som regel bostäder och tvärtom. Den akuta bostadssituationen är således en mycket kritisk och begränsande faktor för de nyanländas etablering. Den kräver enligt mening en lösning på såväl kort som lång sikt. Ett annat nyckelområde är utbildning. Även om det har anlänt en högre andel flyktingar med akademisk utbildning är det fortfarande många nyanlända som är korttidsutbildade. Om det saknas effektiva utbildningsmöjligheter inom ramen för etableringsuppdraget innebär det ett ökat behov av åtgärder inom det ordinarie utbildningsväsendet. För många nyanlända med kort utbildning kan grundläggande studier således vara ett viktigt första steg mot att bli anställningsbar. Utbildningen bör starta samt bygga på en långsiktig och realistisk planering, vilket förutsätter kvalificerad vägledning. En viktig utmaning för staten i detta sammanhang är att konstruera ett finansieringssystem för anordnare och studenter som premierar samhällsekonomisk lönsamhet. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Det förhållandevis stora antalet lågutbildade aktualiserar också frågor om arbetsmarknadens funktionssätt samt eventuella trösklar som kan försvåra inträdet för nyanlända. För lågutbildade som av olika orsaker inte kan eller vill studera måste naturligtvis arbete så fort som möjligt vara ett alternativ. Problemet är att antalet mindre kvalificerade jobb har minskat kraftigt . Dessutom finns betydande skillnader mellan vad en arbetsgivare är beredd att betala i lön och vad en löntagare anser sig kunna acceptera. I är lönebildning och andra arbetsmarknadsvillkor av tradition och med bred politisk enighet en fråga för arbetsmarknadens parter. Statens roll i sammanhanget kan bland annat handla om generella eller riktade åtgärder för att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Det kan också handla om åtgärder för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. granskningar visar att det finns utrymme för Arbetsförmedlingen att utveckla sitt arbete i detta avseende, exempelvis när det gäller arbetsgivarkontakter. Statens direkta utgifter för migration och integration förväntas öka kraftigt – från 2012 till 2016. Inte minst mot denna bakgrund finns det anledning att se över om statens samlade resurser fördelas effektivt mellan olika politikområden för att påskynda och underlätta de nyanländas etablering. I sammanhanget bör också påpekas att staten har ett övergripande ansvar för att premiera samhällsekonomiskt motiverade insatser. Det kan exempelvis handla om utbildningsinvesteringar som på kort sikt innebär ökade statliga kostnader men som på lång sikt ger betydande samhällsekonomiska vinster. Mot ovanstående bakgrund bedömer att det krävs insatser inom flera politikområden för att på ett effektivt sätt ska kunna ta tillvara och utveckla de nyanländas kompetens. Det kan bland annat handla om mer omfattande satsningar och förändringar inom utbildnings-, bostads-, närings- och arbetsmarknadspolitikens områden. Exempelvis kan det röra sig om utbildningsinsatser, att undanröja eventuella inlåsningseffekter och trösklar på arbetsmarknaden samt att stimulera utvecklingen inom arbetsmarknadsregioner med goda förutsättningar för tillväxt. Hur sådana förändringar på bästa sätt kan åstadkommas kräver dock underlag och överväganden som sträcker sig bortom syftet med denna slutgranskning. 6.1.2Fortsätt att utveckla mottagande och etablering övergripande slutsats är att statens insatser inte är tillräckligt effektiva för att undanröja hinder och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering. Som framgått ovan krävs insatser inom angränsande politikområden men det finns ett betydande utrymme att förbättra såväl mottagandet som etableringsinsatserna. NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? När det gäller mottagandet av asylsökande och nyanlända behöver staten ta ett ökat och tydligare ansvar. Detta är ett nationellt åtagande och enligt mening är det inte rimligt att utfallet i så hög grad är beroende av enskilda kommuners vilja till ansvarstagande eller att enskilda kommuner tvingas ta ett ansvar som vida överskrider vad som kan förväntas av dem och vad de mäktar med. Vilken modell staten väljer för att ta detta ansvar är en politisk fråga som inte har några synpunkter på. Däremot är det viktigt att staten tar ett tydligt nationellt ansvar och att den valda strategin genomförs på ett kongruent och ändamålsenligt sätt. Utgångspunkten för analys och förslag i detta avseende är att dagens politik ligger fast, det vill väga att asylsökande och nyanlända i första hand själva ska ordna sitt boende och att staten hjälper till med boendet enbart vid behov. Enligt mening är det dock angeläget att den enskildes förutsättningar för sysselsättning tillmäts en större betydelse än . När det gäller etableringsinsatserna finns det också ett betydande förbättringsutrymme. Här ligger emellertid enligt mening inte lösningen på problemen i att genomföra någon större reform eller att i grunden omorganisera etableringsuppdraget. Tvärtom är troligen förutsägbarhet och stabilitet viktiga framgångsfaktorer att bygga vidare på. Till skillnad från systemet för mottagande handlar det här dock mer om att delegera och decentralisera uppgifter samt att skapa förutsättningar för olika former av lokala och regionala lösningar. Etableringsuppdraget är av nödvändighet komplext och förutsätter därmed samverkan mellan ett flertal aktörer. Vissa problem kan lösas med organisatoriska justeringar men i grunden är det inte möjligt att organisera bort behovet av samverkan i dagens komplexa samhälle. Det är därför av stor vikt att regeringen stimulerar till och ökar förutsättningarna för ett välfungerande samarbete med individens behov och förutsättningar i centrum. Regeringen har genomfört flera förändringar i syfte att åtgärda vissa barnsjukdomar med etableringsreformen. bedömer att reformen i flera avseenden har bidragit till en positiv utveckling, men genomförda granskningar visar att det finns ett betydande behov av ett fortsatt förbättringsarbete. Det förtjänar dock att nämnas att förutsättningarna för ansvariga myndigheter inte varit ideala. som Arbetsförmedlingen förberedde implementeringen av reformen ökade tillströmningen av nyanlända och deras anhöriga betydligt mer än förväntat. som reformen kan ses som ett steg i rätt riktning var den, enligt bedömning, i vissa avseenden inte tillräckligt förberedd när den genomfördes. Det gäller framför allt införandet av etableringslotsar som GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION enligt mening infördes med utgångspunkt i orealistiska antaganden om att en välfungerande marknad för tjänsten snabbt kunde skapas och upprätthållas. Förberedelsearbetet var heller inte tillräckligt för att säkerställa en nödvändig uppföljning och kontroll. Det fanns också från regeringens sida en förväntan att det ökade inslaget av upphandling från kompletterande aktörer skulle innebära effektivare och mer individanpassade insatser. Enligt mening kom emellertid den ökade upphandlingen i kombination med centralstyrningen av Arbetsförmedlingen i praktiken att medföra en ökad standardisering och likformighet av insatserna. granskningar visar också att Arbetsförmedlingen haft svårigheter att följa upp och säkerställa insatsernas kvalitet. Mot bakgrund av ovanstående vill framhålla tre saker när det gäller hur statens insatser för de nyanländas etablering behöver utvecklas. För det första handlar det om att utforma ett bättre mottagande av flyktingar och nyanlända som ökar deras chanser för en snabb och ändamålsenlig etablering och som innebär en rimlig kostnadsfördelning mellan stat och kommun. För det andra bör etableringsinsatserna organiseras och genomföras så att de i praktiken kan utgöra den väg till etablering som statsmakterna har avsett. En förutsättning för detta är insatser med en tydlig röd tråd och progression för den enskilde. För det tredje behövs en organisatorisk struktur med en effektiv och tydlig ansvarsfördelning som ger goda förutsättningar för samverkan mellan alla inblandade aktörer. I följande avsnitt utvecklar dessa slutsatser. Mottagandet av asylsökande och nyanlända har inte varit tillräckligt flexibelt för att kunna ta hand om det ökande antalet flyktingar på ett effektivt sätt. Handläggningstiderna har ökat som få asylsökande deltar i etableringsförberedande insatser. Allt fler nyanlända som beviljats uppehållstillstånd fastnar i mottagningssystem i väntan på att bli mottagna i en kommun och kunna komma igång med sin etablering. 6.2.1Snabbare flöde genom systemet Efter beviljat uppehållstillstånd får många nyanlända vänta på att bli mottagna i en kommun. uppgick antalet till drygt 11 000 NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? personer, vilket innebar mer än en fördubbling . Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet för denna grupp var , det vill säga en ökning med jämfört med . I väntan på kommunmottagande kan inte etableringsinsatserna starta och många nyanlända upplever frustration över att inte komma igång med sitt nya liv och sin etablering på arbetsmarknaden. Denna situation har skapat en grogrund för handel med fiktiva bostadsadresser. Det är först när en nyanländ är mottagen i en kommun som etableringsuppdraget kan påbörjas och etableringsersättningen betalas ut. Etableringsersättningen är högre än den dagersättning som erhålls i mottagningssystem. Det innebär att det finns incitament för den enskilde att upprätta en etableringsplan, trots att man i praktiken inte är redo att påbörja insatserna. Risken med detta är att den tid som avsatts för särskilda etableringsinsatser slösas bort utan att den nyanlända kan tillgodogöra sig insatserna. har beräknat att vinsten av en månads kortare vistelsetid i mottagningssystemet för de knappt 12 000 personer med uppehållstillstånd som befann sig där 2014 i väntan på kommunplacering skulle motsvara för statskassan. 6.2.2 Möjligheterna till sysselsättning bör styra bosättningen En avgörande faktor för de nyanländas etablering är att de kommer till en kommun med goda förutsättningar för sysselsättning. Av den undersökning som genomfört på uppdrag framgår att det finns stora skillnader i etableringsgrad mellan olika kommuntyper i landet. Sysselsättningsökningen är starkt koncentrerad till storstäder och kommuner i närheten av en större stad. I övriga kommuntyper är sysselsättningen eller avtagande. Något enkelt linjärt samband mellan sysselsättningstillväxt och etableringsgrad för nyanlända finns inte. Det kan konstateras att etableringsgraden generellt sett är högre för nyanlända i kommuner med god sysselsättningsutveckling. Med hjälp av räkneexempel illustrerar att de nyanländas etablering skulle öka om mottagandet i ökad utsträckning kom till stånd i kommuner med sysselsättningstillväxt, det vill säga framför allt storstadskommuner. kan det konstateras att bostadsbristen är särskilt kännbar i kommuner med god sysselsättningstillväxt och därmed goda förutsättningar för de nyanländas etablering. Bostadsbristen blir således en begränsande faktor för de nyanländas etablering. Huvudprincipen för såväl asylsökande som nyanlända är att de själva ska ordna sitt boende. Om en asylsökande inte kan ordna eget boende (EBO) är det skyldighet att tillhandahålla plats i ett så kallat GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION anläggningsboende (ABO). bor ungefär två tredjedelar av de asylsökande i ABO medan en knapp tredjedel har ordnat EBO. ordnar ABO är det i allt väsentligt tillgången till bostäder som styr. Någon särskild hänsyn till arbetsmarknadsläget tas inte. Efter beviljat uppehållstillstånd ska den nyanlända bosätta sig i en kommun. För de som bor i har Arbetsförmedlingen ett ansvar att anvisa en kommunplats om den nyanlända så behöver. I de flesta fall ordnar dock den nyanlända och hans eller hennes anhöriga bostad på egen hand. av de kommunmottagna får hjälp med sin bosättning av Arbetsförmedlingen. Av Swecos undersökning framkommer att nyanlända som själva ordnar sin bosättning i högre utsträckning än nyanlända som får hjälp av Arbetsförmedlingen hamnar i kommuner där förutsättningarna till sysselsättning är förhållandevis goda. Ur sysselsättningssynpunkt kan det således hävdas att nyanlända som regel är bättre på att välja kommun än de statliga myndigheterna. Kommunplatserna tas fram genom ett förhållandevis omständligt system där länsstyrelserna har en central roll. De förhandlingskontakter mellan stat och kommun som förekommer inom ramen för planeringssystemet har säkert en roll att fylla för att informera och motivera kommunerna i frågor om flyktingmottagande. Som huvudsakligt planeringsinstrument för statens nationella åtagande kring nyanländas bosättning är det emellertid inte ändamålsenligt enligt mening. Det har alltför svaga styreffekter och det omfattar endast en begränsad del av kommunernas mottagande. Mot ovanstående bakgrund finns det enligt mening anledning att se över hur asylsökande samt nyanlända som beviljats uppehållstillstånd får hjälp med att ordna sitt boende. De nyanländas möjligheter till sysselsättning bör därvid vara en viktig utgångspunkt. 6.2.3 Bättre ersättning till mottagande kommuner Goda sysselsättningsförutsättningar i en kommun innebär ofta att det råder brist på bostäder. Problemet med att nyanlända själva ordnar sitt boende blir då att de ofta hamnar i trångboddhet hos släktingar och vänner eller tvingas flytta runt på ett sätt som kan försvåra deras möjligheter till en effektiv etableringsprocess. Enligt uppgifter som framkommit under granskningen förekommer det att nyanlända under pågående etableringsperiod i vissa fall helt kan sakna bostad. Att komma till en kommun med hög sysselsättning innebär inte med automatik att förutsättningarna för jobb är goda. Inte sällan bosätter man sig i NYANLÄNDAS ETABLERING – ÄR STATENS INSATSER EFFEKTIVA? så kallade utanförskapsområden där de sociala förutsättningarna ofta är sämre för en lyckad arbetsmarknadsetablering. Kommuner med ett högt mottagande kan således utsättas för betydande påfrestningar som måste hanteras för att inte utvecklingen ska gå över styr. Nyanlända som inte lyckats etablera sig på arbetsmarknaden tvingas söka försörjningsstöd, vilket innebär att den ekonomiska bördan i slutändan hamnar hos kommunerna. Enligt mening är det viktigt att staten tar sitt övergripande ansvar för landets flyktingmottagande och överväger vilken ersättningsmodell som bäst kompenserar de kommuner som har ett högt mottagande av nyanlända och stimulerar möjligheterna för en god etablering. får kommunerna ersättning från staten genom ett komplext system av såväl prestationsbaserade som återsökningsbara ersättningar per mottagen nyanländ. Det finns anledning att se över hur olika ersättningsformer påverkar kommunernas mottagande och de nyanländas möjligheter till etablering. Regeringen har aviserat en sådan översyn. Kommunerna bör i ökad utsträckning stimuleras till samarbete med andra kommuner och aktörer, exempelvis på länsnivå. I en enskild kommun kan det vara svårt att tillhandahålla den bredd av insatser som ofta krävs för att tillgodose nyanländas skiftande behov. Goda exempel på detta finns bland annat i där kommunerna samarbetar om samhällsorientering och yrkesinriktad svenska. På så sätt ökar möjligheterna till individualiserade insatser högst väsentlig. Länsstyrelserna bör spela en viktig roll för att stimulera ett kommunövergripande samarbete. Som framkommit av granskningar varierar dock engagemanget mellan olika länsstyrelser. Verksamheten är personberoende och förutsätter eldsjälar. saknar länsstyrelserna ett tydligt mandat och i vissa fall även resurser för att initiera sådan verksamhet. 6.3Röd tråd och progression i etableringsinsatserna För att etableringen av nyanlända ska vara effektiv krävs en röd tråd och progression i de insatser som den nyanlända tar del av. Insatserna bör vara meningsfulla och planmässigt följa på varandra så att den nyanlända som etableringsperioden varar på ett tydligt sätt kommer närmare ett jobb eller reguljära studier. De nyanlända som kommit till har varierat i antal, ursprungsland och utbildningsgrad. Detta ställer enligt reformens intentioner krav på individuell anpassning och fokus på arbetsmarknadsinsatser. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 6.3.1Tidiga och anpassade etableringsinsatser har i flera granskningar pekat på behovet av tidiga och individanpassade etableringsinsatser för såväl asylsökande som nyanlända. Slutgranskningen visar att endast ett fåtal av de nyanlända som befinner sig i anläggningsboende och väntar på kommunplacering arbetar eller får del av samhällsinformation, undervisning i svenska eller praktik. Att tidigt i etableringsprocessen få grundläggande information om hur samhället fungerar är enligt bedömning centralt för den fortsatta etableringen. Granskningen visar också att många nyanlända inte får del av den samhällsorientering som kommunerna är skyldiga att erbjuda och att möjligheten att delta i målgruppsanpassad och yrkesinriktad undervisning i svenska varierar mellan olika län och kommuner. Nyanlända som inte har motsvarande grundskole- eller gymnasiekompetens har möjlighet att läsa inom det reguljära skolsystemet. Många nyanlända har bristande skolunderbyggnad – drygt en tredjedel har en förgymnasial utbildning som är kortare än – men trots detta är andelen i vuxenutbildning mycket låg. var inskrivna i komvux vid utgången av . Den tvååriga etableringsperioden är för många dessutom alldeles för kort för att både lära sig svenska och fullgöra en utbildning som kan öka chanserna till arbete. I sammanhanget är det därför oroande att Arbetsförmedlingen under pekat på att det inom arbetsförmedlingssystemet saknas effektiva åtgärder för att lyfta de arbetslösa, inrikes såväl som utrikes födda, kunskapsmässigt så att de ska kunna konkurrera om jobben. Denna problematik kräver insatser som går bortom etableringsreformen och Arbetsförmedlingens uppdrag. För högutbildade nyanlända krävs åtgärder tidigt i processen för att bedöma, validera och vid behov komplettera deras utbildnings- och yrkesbakgrund så att den kan användas på den svenska arbetsmarknaden. granskningar har visat att det finns problem såväl när det gäller långa ledtider som oklar ansvarsfördelning mellan de myndigheter som har ansvar för bedömning och validering. Även om regeringen och ansvariga myndigheter har vidtagit vissa åtgärder och tillfört extra resurser kvarstår fortfarande många problem och ledtiderna är långa. Det är därför angeläget att de myndigheter som har i uppdrag att bedöma nyanländas kompetens får det stöd och de resurser som är nödvändiga för att kunna korta ledtiderna och att de inom ramen för sina respektive uppdrag prioriterar detta. Statistik från Arbetsförmedlingen visar att få nyanlända erbjuds validering enligt branschmodell. Av granskningar framgår att det finns brister i hur Arbetsförmedlingen upphandlar, genomför och följer upp valideringsinsatser.