urf · H3A5URF1 · 2015-10-16 00:00:00 — Beslut om löner, avgångsersättningar och andra anställningsförmåner till ombudsmän och riksrevisorerna fattas av till ombudsmän och riksrevisorerna. På samma grund som myndigheterna utifrån nämndens beslut om lön till en ombudsman eller riksrevisor ansvarar för såväl den faktiska utbetalningen av lönen som för kostnaden för densamma ansvarar myndigheterna också för övriga förmåner som nämnden beslutar om, vilket bl.a. inkluderar åtaganden om chefspension. Kommittén kan sammanfattningsvis konstatera att det inom ramen för myndigheternas ansvar för dessa befattningshavares löner och ersättningar följer att myndigheterna även ansvarar för andra eventuella anställningsförmåner, exempelvis rätten till chefspension. Något behov av att särskilt reglera ansvaret för just chefspensioner finns därmed inte. En sådan reglering kan tvärtom riskera att skapa osäkerhet i förhållande till sådana förmåner som inte omfattas av en särskild reglering av ansvaret. 14.3 Redovisning av pensionsåtagandena 14.3.1 Redovisning i resultat- och balansräkning Kommitténs bedömning: I föreskrifterna till lagen bör det tydliggöras att ett åtagande om chefspension ska redovisas när ett beslut om att chefspension ska betalas ut har fattats. Myndigheten bör redovisa åtagandet som en avsättning i sin balansräkning. Vid beräkningen av avsättningens storlek bör myndigheten göra en bedömning av hur mycket den uppskattar att den kommer att betala ut som chefspension . Som konstaterats ovan ska varje myndighet under ansvara för åtaganden om chefspension till befattningshavare vid myndigheten. Av finansutskottets betänkande framgår att detta innebär att myndigheten också ska redovisa sådana åtaganden i enlighet med god redovisningssed. I sitt betänkande redogör finansutskottet för de uppgifter () lämnat om god redovisningssed i ärendet. Av betänkandet framgår att god redovisningssed innebär att en myndighet ska göra en avsättning av det belopp som myndigheten uppskattar att den kommer att behöva betala ut som chefspension (se bet. 2013/14:FiU35 s. 18 f.). Med avsättning avses en skuld som är oviss till belopp eller till den tidpunkt skulden kommer att regleras. En avsättning ska redovisas i balansräkningen när myndigheten har ett åtagande som en följd av en inträffad händelse, det är troligt att ett utflöde av resurser krävs för att reglera åtagandet och en tillförlitlig uppskattning av beloppet kan göras, se ESV:s föreskrifter till 4 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Åtaganden om chefspension vad gäller myndigheterna under regeringen anses inte vara myndighetens eget åtagande och myndigheterna redovisar inte heller några avsättningar med anledning av dessa åtaganden i sin balansräkning. I stället redovisar SPV en avsättning i sin balansräkning som avser alla åtaganden om chefspension vid myndigheterna, men detta görs först när det finns ett beslut om att chefspension ska betalas ut. SPV gör alltså inte några avsättningar med anledning av ett åtagande om chefspension . Detta beror på att SPV bedömer att det inte är möjligt att beräkna i hur många fall rätten till chefspension kommer att utnyttjas. Osäkerheten om ett åtagande om chefspension också kommer att aktualisera en utbetalning av pension är densamma vid myndigheterna under som vid regeringens myndigheter. Med hänsyn till detta och vad som anförts i andra sammanhang om vikten av att samma redovisningsprinciper tillämpas av myndigheter som för staten i övrigt (se t.ex. framst. 2005/06:RS5 s. 40) bör myndigheter redovisa åtaganden om chefspension på samma sätt som sådana åtaganden redovisas för myndigheterna under regeringen. Vad gäller riksrevisorerna skulle det kunna argumenteras för att bedömningen av sannolikheten för att ett åtagande om chefspension ska aktualiseras skiljer sig något åt från bedömningen avseende övriga befattningar. En riksrevisor kan inte väljas om. Det kan därför argumenteras för att det redan vid förordnandet av en riksrevisor kan bedömas som mer sannolikt att en utbetalning med anledning av ett åtagande om chefspension kan komma att aktualiseras än i förhållande till övriga här berörda befattningar. Osäkerheten är dock fortfarande stor också i förhållande till en riksrevisor. Att en riksrevisor sedan förordnandetiden gått ut inte kan förordnas på nytt utgör därför enligt kommitténs bedömning inte skäl för att göra avsteg från vad som ovan uttalats om hur åtaganden om chefspension ska redovisas i förhållande till . Sammanfattningsvis anser alltså kommittén att ett åtagande om chefspension bör redovisas först när ett beslut har fattats om att chefspension ska betalas ut. Åtagandet bör då redovisas i myndighetens balansräkning som en avsättning. Vid beräkningen av avsättningens storlek bör myndigheten göra en bedömning av hur mycket den uppskattar att den kommer att betala ut som chefspension . Detta är emellertid en sådan fråga som enligt kommittén är på en sådan detaljnivå att den inte bör regleras i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter. I stället bör det tydliggöras genom att det i föreskrifterna till lagen tas in en bestämmelse med ovanstående innebörd. Den nya lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter och därtill hörande föreskrifter föreslås i likhet med REA-lagen tillämpas i förhållande till , ombudsmän och men däremot inte i förhållande till . För del gäller enligt 10 kap. 3 § lagen om riksbank att banken är bokföringsskyldig och att denna skyldighet ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. får inte utfärda några föreskrifter till den aktuella bestämmelsen. har dock en lagstadgad skyldighet att fullgöra sin bokföring i enlighet med god redovisningssed. Kommittén anser därför att det är naturligt att trots avsaknad av uttryckliga föreskrifter på området redovisar sådana åtaganden i enlighet med de uttalandet som gjorts här. 14.3.2 Redovisning mot anslag Kommitténs förslag: Avsättningar för chefspensioner ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig. har inte något anslag och redovisar därmed inte några utgifter mot anslag och berörs därför inte av denna fråga. Myndigheternas avsättningar för chefspensioner utgör förvaltningsutgifter. Förvaltningsutgifter ska enligt 6 § andra stycket REA-lagen redovisas mot anslag det budgetår till vilket kostnaden hänför sig, dvs. Någon förändring av detta föreslås inte i den nya lagen, se avsnitt 5.3. har med stöd av 6 § sjätte stycket REA-lagen beslutat att avsättningar för chefspensioner fr.o.m. ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund (se bet. 2013/14:FiU35 och 2013/14:299). Detta utgör ett undantag från huvudregeln om kostnads- mässig redovisning av förvaltningsutgifter och innebär att redovisning mot anslag för myndighetens avsättningar för chefspensioner ska ske det budgetår till vilket utgiften hänför sig, dvs. det budgetår utgiften uppkommer och inte det budgetår avsättningen görs. Bakgrunden till beslut om undantag är att förvaltningsutgifter redovisas mot anslag på kostnadsmässig grund. redovisades förvaltningsutgifter mot anslag det budgetår utgifterna hänförde sig till, dvs. på utgiftsmässig grund. Syftet med övergången till kostnads- mässig anslagsavräkning var att anslagsutfallet skulle ge en mer rättvisande bild av myndigheternas resursförbrukning under respektive budgetår. I sitt betänkande konstaterar finansutskottet emellertid att med hänsyn till de stora osäkerheter som är förknippade med åtaganden om chefspensioner kan en kostnadsmässig anslagsavräkning i detta fall inte sägas leda till en mer rättvisande bild av resursförbrukningen under budgetåret, utan snarare det Det är vidare så att för myndigheter under utgör kostnader för chefspensioner en förvaltningsutgift medan motsvarande kostnad avseende regeringens myndigheter utgör en övrig utgift hos SPV som därmed redovisas mot anslag det budgetår då utgiften uppkommer. Detta innebär att samma kostnad behandlas olika beroende på om kostnaden hänför sig till en myndighet under eller regeringen. inte vara motiverad och beslutade därför att avsättningar för chefspensioner ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund. Kommittén ska enligt sina direktiv, till skillnad från tillkännagivande som endast behandlar , föreslå hur ansvaret för och redovisningen av chefspensioner kan förtydligas för alla myndigheter Kommittén anser mot bakgrund av det anförda att det av beslutade undantaget från kostnadsmässig redovisning mot anslag för avsättningar för chefspensioner bör gälla för alla myndigheter under Med hänsyn till att det är fråga om att göra ett undantag från en bestämmelse i en lag bör undantaget framgå direkt av lagen. förslår därför att avsättningar för chefspensioner ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Under lyder utöver , , ombudsmän och även ett antal nämndmyndigheter. Utöver de fem som nämns i riksdagsordningen – , , , till ombudsmän och riksrevisorerna och – finns också och . Nämnderna har rätt att fatta beslut med ekonomiska konsekvenser men disponerar inte några egna anslag. Nämndernas kostnader belastar anslag som disponeras av . Kommittén har enligt sina direktiv i uppdrag att tydliggöra ansvarsförhållandet mellan och nämnderna när det gäller ekonomiadministrativa frågor och särskilt utreda nämndernas redovisningsskyldighet. 15.1 Allmänt om nämndmyndigheter Av nämndernas instruktioner1 framgår följande. Nämnderna är myndigheter under med eget verksamhetsansvar. De är dock inte självständiga redovisningsobjekt. I verksamhetsansvaret ingår att se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att resultatet redovisas tillförlitligt och rättvisande samt att nämnden hushållar väl med statens medel. Det är ledningen, dvs. respektive nämnds ordförande och ledamöter, som ansvarar för verksamheten. Nämnderna ska besluta om en arbetsordning och i den meddela de närmare föreskrifter som behövs om nämndens organisation, arbetsfördelning m.m. Nämnderna upprättar inte några egna årsredovisningar. I stället ska varje nämnd lämna en redogörelse för sin verksamhet under det senaste kalenderåret till . Dessa verksamhetsredogörelser utlöser motionsrätt, se 9 kap. 12 § riksdagsordningen. Nämnderna disponerar inte egna anslag utan deras verksamhet finansieras med medel från det under utgiftsområde 1 uppförda anslaget förvaltningsanslag. Av anslagsändamålet framgår att anslaget bl.a. får användas för kostnader för nämnder enligt lagen (2011:745) med instruktion för . Anslaget disponeras av . Nämndernas tilldelning av medel från anslaget framgår av internbudget. 1 Lag (2012:880) med instruktion för , lag (2012:881) med instruktion för , lag (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna, lag (2012:883) med instruktion för , lag (2012:884) med instruktion för och lag (2013:353) med instruktion för . I fråga om finns de aktuella bestämmelserna om verksamhetsansvar och verksamhetsredogörelse inte i nämndens instruktion utan i lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter. ska enligt myndighetens instruktion ansvara för löner, arvoden och andra ersättningar till arbetstagare och arvodesberättigade hos nämnderna (2 § första stycket 5), svara för utbetalningar som följer av beslut av nämnderna om kostnaden ska belasta anslag som anvisats (2 § första stycket 7) och utföra övriga ekonomi- administrativa uppgifter åt nämnderna (2 § första stycket 8) samt träffa en överenskommelse med var och en av nämnderna om kanslistöd (7 a §). Enligt 1 § andra stycket REA-lagen gäller lagen för verksamhet som Riks- dagsförvaltningen ansvarar för. Det innebär bl.a. att när utför ekonomiadministrativa uppgifter åt nämnderna ska förvaltningen till- REA-lagen är däremot inte tillämplig på den verksamhet nämnderna själva ansvarar för. Detta tydliggörs i 1 § tredje stycket REA-lagen där det anges att vad som sägs om resultatredovisning i årsredovisningen inte ska gälla för i fråga om resultatet i nämnd- I och med att kostnaderna för nämndernas verksamhet belastar Riksdags- förvaltningens anslag ingår dessa kostnader i finansi- ella redovisning och framgår av årsredovisning. innebär också att den bedömning avseende intern styrning och kontroll som ledning enligt 37 § tredje stycket REA-lagen ska lämna i årsredovisningen även i viss mån kan sägas innefatta nämndernas 15.2 Ansvarsförhållandet mellan och nämnderna Kommitténs bedömning: Den nya lagen bör inte göras tillämplig på den verksamhet som nämndmyndigheter bedriver. I samband med införandet av REA-lagen konstaterades att nämnderna visserligen är egna myndigheter men att de inte disponerar egna anslag, inte får ta upp lån och inte har några egna krediter i . De har vidare inte heller rätt att ta ut avgifter och får inte förvärva eller överlåta statens egendom. Slutligen konstaterades att de inte är bokföringsskyldiga och således inte heller upprättar några egna årsredovisningar utan finansieras från anslag och ingår i förvaltningens redovisning. Det ansågs mot denna bakgrund inte finnas någon anledning att låta REA-lagen gälla också i förhållande till nämndmyndigheterna (framst. 2005/06:RS5 s. 28). Frågan om ansvarsförhållandet mellan och nämndmyndigheter på det ekonomiadministrativa området har varit föremål för flera utredningar. Senast frågan utreddes var i samband med att regelverket för nämnderna sågs över (se framst. 2012/13:RS1 och bet. 2012/13:KU9 samt framst. 2012/13:RS3 och bet. 2012/13:KU24). I fråga om ansvar för de ekonomiadministrativa tjänsterna konstaterades det att det inte var lämpligt att förvaltningen skulle ha det fulla ansvaret för detta när det gällde nämndernas redovisning. Vidare uttalades att de detaljerade bestämmelser om redovisning som finns i REA- lagen inte borde göras tillämpliga på nämndmyndigheterna i och med att det skulle innebära en alltför stor administrativ påfrestning på nämnderna. En sådan ordning ansågs inte heller vara sakligt motiverad. I stället skulle respektive nämndmyndighet själv stå för redovisningen av sakverksamheten i nämnden i form av en årlig verksamhetsredogörelse som lämnas till . Det konstaterades vidare att nämnderna inte heller borde ges egna anslagsposter under anslag. En sådan ordning skulle visserligen tydliggöra hur anslaget används men bedömdes som opraktisk eftersom riksdagsstyrelsen då skulle behöva fatta nya beslut om ytterligare medel skulle behövas. Därefter har nämndernas nya instruktioner trätt i kraft. I instruktionerna slås fast att det är nämnden (ordföranden och ledamöterna) som ansvarar för verksamheten. Det har därigenom blivit tydligare att även om utför ekonomiadministrativa tjänster åt nämnderna är det respektive nämnd som ytterst är ansvarig för allt som sker inom ramen för nämndens verksamhet. Nämnderna har också ålagts en skyldighet att lämna en redogörelse över verksamheten till . Det enklaste sättet att tydliggöra ansvarsgränserna mellan och nämnderna vore att de senare tilldelades egna anslag för sin verksamhet och att REA-lagen gjordes tillämplig också i förhållande till nämnderna. En sådan ordning bedömdes dock som opraktisk och ansågs innebära en alltför stor administrativ påfrestning för nämnderna. Den ansågs inte heller vara sakligt motiverad. Därefter har nämndernas ansvar för den verksamhet de bedriver tydliggjorts och en kontrollmöjlighet för i förhållande till nämndernas verksamhet införts genom kravet på verksamhetsredogörelser i de nya instruktionerna. Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att nämnderna även fortsättningsvis ska vara undantagna från det ekonomiadministrativa regelverket som gäller för övriga myndigheter under . Enligt kommitténs bedömning bör den nya lagen därför inte göras tillämplig på den verksamhet som nämndmyndigheter bedriver. Däremot anser kommittén att ansvarsfördelningen mellan nämnderna och kan göras tydligare på andra sätt, exempelvis genom att nämnderna tar fram riktlinjer för medelsanvändningen i sin administrativa verksamhet och att nämndernas ansvar för att redovisa sina verksamhetskostnader regleras, se vidare avsnitt 15.3 och 15.4. 15.3 Riktlinjer om medelsanvändning hos nämnderna Kommitténs bedömning: Nämnderna bör i sina arbetsordningar klargöra vad som gäller för medelsanvändningen i verksamheten. En väsentlig del av nämndernas självständiga ställning är, som också framhållits i tidigare utredningar, att de inte ska vara beroende av att tilldelar dem medel. De kostnader som följer av nämndernas verksamhet ska belasta förvaltningsanslag utan att gör en prövning av kostnaderna. Som framgått tidigare ingår det i uppdrag att bl.a. sköta nämndernas ekonomiadministrativa uppgifter. Det innebär bl.a. att ska sköta utbetalningar med anledning av nämndernas beslut och övrig ekonomiadministration åt nämnderna. ska när den utför dessa uppgifter tillämpa REA- lagen. Vid sidan av REA-lagen har , och även övriga myndigheter under , tagit fram olika styrdokument för myndighetens verksamhet, t.ex. föreskrifter om representation, om beslutanderätt i ekonomiska frågor och om tjänsteresor. De ekonomiadministrativa rutiner som myndigheterna har kan fånga upp eventuella avvikelser från sådana styrdokument. styrdokument gäller dock inte i förhållande till nämndernas verksamhet i och med att i förhållande till nämnderna endast har att ombesörja utbetalningar och dylika ekonomiadministrativa uppgifter, inte att pröva riktigheten i de beslut som ligger till grund för utbetalningarna. Däremot måste naturligtvis alla utbetalningar kunna verifieras med underlag i enlighet med god redovisningssed. Nämnderna är självständiga och oberoende inom ramen för sitt beslutsfattande i de ärenden de har att hantera. Nämndernas självständiga ställning hindrar däremot inte att de likt övriga myndigheter inom staten, domstolarna inräknade, har regler och riktlinjer för sin administration och dylika frågor. Nämnderna finansieras med allmänna medel och det kan därför krävas att dessa hanteras i enlighet med de krav som ställs på övrig statlig verksamhet. En lösning som, utan att innebära en inskränkning i nämndernas oberoende, skulle bidra till att ge fastare ramar kring medelsanvändningen vid nämnderna vore enligt kommittén att varje nämnd i likhet med övriga myndigheter under tog fram regler om detta. Varje nämnd ska enligt sin instruktion besluta om en arbetsordning av vilken nämndens organisation, arbetsfördelningen inom nämnden, möjligheten till delegation av beslutanderätt, formerna för handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten ska framgå. Nämnderna skulle således i sina arbetsordningar kunna ta in bestämmelser om t.ex. representation och beslutsrätt i ekonomiska frågor. Att ta fram egna styrdokument innebär ett visst administrativt merarbete för nämnderna och ett alternativ kan vara att nämnderna i de fall de finner det vara lämpligt hänvisar till relevanta styrdokument som redan finns på området hos exempelvis . Hänvisningar till vad som gäller inom förekommer redan i nämndernas instruktioner i fråga om rätten till resekostnadsersättning och traktamente vid resa. Kommittén anser sammanfattningsvis att nämnderna i sina arbetsordningar bör klargöra vad som gäller för medelsanvändningen i verksamheten. 15.4 Redovisning och revision hos nämnderna 15.4.1 Redovisning av nämndernas kostnader Kommitténs förslag: Av nämndernas instruktioner och av lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter ska det framgå att den årliga verksamhetsredogörelsen också ska innehålla en redovisning av verksamhetens kostnader. Nämnderna disponerar inte egna anslag, lämnar inte någon årsredovisning och omfattas inte av reglerna om årlig revision, se 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Den finansiella redovisningen av nämndernas verksamhet framgår av årsredovisning där de kostnader för nämndernas verksamhet som belastat förvaltningsanslag under budgetåret redovisas och en hänvisning görs till nämndernas verksamhetsredogörelser. Av sammanställningen i årsredovisning framgår per nämnd hur många sammanträden som hållits , antalet ledamöter och totala kostnader. Någon uppdelning av kostnaderna på olika kostnadsslag görs inte. Inte heller lämnas någon resultatredovisning för nämndernas verksamhet. I stället lämnar varje nämnd en redogörelse för sin verksamhet, en verksamhetsredogörelse. En sådan bör enligt förarbetena innehålla uppgifter om nämndens arbetsuppgifter, ledamöter, hur verksamheten bedrivs och de övriga upplysningar som behövs för att ge en rättvisande bild av verksamheten (framst. 2012/13:RS1 s. 120). Kostnaderna för nämndernas verksamhet uppgår till i sammanhanget begränsade belopp. uppgick kostnaderna för alla nämnder tillsammans till totalt . var motsvarande kostnad . Den stora skillnaden mellan åren kan till stor del förklaras av att 2014 var ett valår. Under valår är kostnaderna generellt sett högre för verksamhet, vilket till stor del förklarar skillnaden. Två av nämnderna lämnar inte någon kostnadsredovisning alls i sina verksamhetsredogörelser. Fem av de sju nämnderna lämnade i sin verksamhetsberättelse för uppgifter om kostnaderna för I tre av dessa fem redogörelser har kostnaderna redovisats uppdelat på dels kostnader för ledamöter och personal, dels övriga driftskostnader. Redovisningen har även inkluderat en jämförelse med föregående års kostnader. I ett fall har en förklaring också lämnats till varför kostnadsbilden skiljer sig åt under de redovisade åren. övriga två redogörelserna redovisas verksamhetens kostnader som en klumpsumma för året. har i samband med sin behandling av nämndernas redogörelser uttalat följande. nämndmyndigheter är olika och av detta faller det sig enligt utskottets mening naturligt att även verksamhetsredogörelserna skiljer sig något åt. utgångspunkt är dock enligt utskottet att redogörelserna, i enlighet med vad som uttrycks i förarbetena, ger en rättvisande bild av verksamheten (bet. 2013/14:KU43 s. 10 och bet. 2014/15:KU13 s. 11). Kommittén instämmer i detta men anser att det ytterligare skulle förbättra redovisningen av nämndernas verksamhet och därigenom transparensen i verksamheterna om alla nämndmyndigheter i sina verksamhetsredogörelser också redovisar kostnaderna för verksamheten. redovisas fördelade på i vart fall kostnader för ledamöter och personal respektive övriga driftskostnader och med föregående års kostnader som En sådan redovisning av kostnaderna för genomförandet av verksamheten i den årliga redogörelsen över verksamheten skulle ge en bättre helhetsbild av Det skulle också göra det naturligt för nämnden att i verksamhetsredogörelsen förklara eventuella förändringar i kostnadsbilden för det aktuella året. Redovisningen skulle inte behöva medföra något administrativt merarbete för nämnderna eftersom tillhandahåller nämnderna dessa uppgifter inför nämndernas upprättande av verksamhetsredogörelserna. Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att det ska framgå av respektive nämnds instruktion att den årliga verksamhetsredogörelsen också ska innehålla en redovisning av verksamhetens kostnader. finns bestämmelserna om skyldighet att lämna verksamhetsredogörelse inte i nämndens instruktion utan i lagen om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter. I förhållande till ansvars- nämnd ska den föreslagna ändringen därför göras i den lagen och inte i 15.4.2 Årsredovisning och årlig revision Kommitténs bedömning: Den möjlighet till revision som finns är tillräcklig. Nämnderna bör inte åläggas en skyldighet att upprätta egna årsredovisningar. Kostnaderna för nämndernas verksamhet uppgår till begränsade belopp och den stora merparten av kostnaderna utgörs av ersättningar till ledamöter, ersättningar som är reglerade i lag. Vidare är verksamheten i nämnderna i hög grad lagreglerad.