rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — I en utvärdering av Socsam 2001 konstaterade RFV och att det gemensamma ansvaret var en drivkraft för att prioritera samordnade insatser och att det hade gett struktur och kontinuitet åt de aktiviteter som bedrivits. Enligt utvärderingen var det tveksamt om Socsam hade minskat de ingående verksamheternas samlade kostnader i någon större omfattning. Satsningarna inom Socsam påverkade kostnaderna för de ingående verksamheterna på olika sätt. Genom försöksverksamheten förstärktes samordnade insatser, vilket till övervägande del hade positiva effekter på sjukpenningkostnaderna och kostnaderna för ekonomiskt bistånd samt utvecklingen av långa sjukfall. medförde Socsam att personal- och driftskostnader inom individ- och familjeomsorgen ökade. RFV och konstaterade vidare att Socsam i stor utsträckning anpassats till lokala förutsättningar, vilket medförde variationer i tillämpningen. Skiljelinjen bedömdes gå mellan befolkningsmässigt små och medelstora kommuner där Socsam riktats till hela befolkningen, och större kommuner där Socsam vänt sig till befolkningen i yrkesverksam ålder.16 Frisam var en frivillig samverkansform inom rehabiliteringsområdet som bedrevs enligt de riktlinjer som redovisades i proposition 1996/97:63. 14Verksamheten reglerades i lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst. 2002/03:132 och Samverkan inom socialförsäkringen, ISF (Rapport 2010:2). 16Socsam – försök med politisk och finansiell samordning – En slutrapport, (Finansiell sam- ordning 2001:1). 2002/03:132. tionen angav regeringen att det fanns ett stort behov av att mer effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av olika stödåtgärder. Många människor med långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga problem kunde, enligt propositionen, lätt hamna i en gråzon mellan de olika ersättningssystemen eftersom problembilden inte renodlat föll inom en viss myndighets ansvarsområde. Detta kunde enligt regeringen leda till en rundgång mellan , , och primärvård, med kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd.17 Samverkan inom Frisam reglerades av bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring, socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt bestämmelserna fick försäkringskassorna, kommun, landsting och länsarbetsnämnd träffa överenskommelser om att samverka för att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser.18 De lokala samverkansprojekten inom Frisam behövde inte, till skillnad mot Finsam 93 och Socsam, godkännas av regeringen eller någon central förvaltningsmyndighet. Tanken var att de enskilda fyra aktörerna – , , och – själva skulle besluta om att bedriva samverkan utifrån lokala förutsättningar och behov. Målgruppen för Frisam var personer , 16–, som var i behov av samordnade insatser. Frisam inleddes och började fasas ut när den nuvarande lagen om Finsaminfördes , men insatser pågick i praktiken . fördes lyckade projekt från Frisam över till den s.k. tvåpartssamverkan mellan och hälso- och sjukvården. Frisam utvärderades av i samarbete med , och samt dåvarande och . Utvärderingens resultat kan sammanfattas i följande punkter:19 –Utvärderingen visar att samhällets välfärdssystem inte är organiserat för gruppen särskilt utsatta. Gruppen särskilt utsatta definieras som personer med behov av samordnade insatser som syftar till att förhindra att dessa personer hamnar i en gråzon eller rundgång mellan verksamheter samt i långvarig offentlig försörjning. Denna grupp har bedömts utgöra av befolkningen i arbetsför ålder, ca 280 000 personer, medan det faktiska samarbetet omfattar 70 000–100 000 personer. –Myndigheternas mål och lagstiftning gör det inte möjligt för lokala aktörer att prioritera gemensamma insatser för gruppen särskilt utsatta. Behoven hos denna grupp kräver ofta ett samlat stöd och det samarbete som sker 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m., s. 53. 18Från och med 1998 gavs försäkringskassorna möjlighet att inom ramen för särskilda medel finansiera samverkansaktiviteter. De medel som användes för samverkan uppgick till . 19Samverkan för särskilt utsatta – Utvärdering av frivillig samverkan FRISAM, Socialsty- relsen, 2001. kommer ofta in . Gruppen särskilt utsatta kan inte sägas tillhöra en högprioriterad grupp. Det saknas ett samlat stöd och gemensamma mål för ett samarbete för denna grupp och de lokala aktörerna saknar ofta ett gemensamt synsätt eller förhållningssätt. –Enligt utvärderingen behövs gemensamma centrala mål som prioriterar de särskilt utsatta och ett tydligt gemensamt ansvar mellan lokala aktörer för rehabilitering av gruppen. Dessutom behövs en gemensam lokal arena där aktörernas insatser kan samordnas. Samordningen ska styras av lokala behov och förutsättningar. –Det finns enligt utvärderingen behov av ett gemensamt ansvar och gemensamma resurser och det krävs att samtliga aktörer bidrar. Resurserna måste kunna användas gemensamt utan att aktörerna i varje enskilt fall hamnar i prioriteringar utifrån olika ansvar. Det behövs också en gemensam politisk styrning på lokal nivå. Utvärderingen visade även att Frisam medfört en ekonomisk förbättring för berörda kommuner, landsting och försäkringskassor. Arbetsmarknadsmyndigheterna hade däremot ökat sina kostnader på grund av ökade utbetalningar av lönebidrag. Enligt utvärderingen fick staten den största förbättringseffekten genom inkomster i form av ökade skatter och avgifter. Vidare framhölls att primärvården deltagit i ringa utsträckning och att arbetsmarknadsmyndigheterna medverkat i allt mindre omfattning. 2.2.4 Från Socsam och Frisam till Finsam – en jämförelse Erfarenheterna av såväl Finsam 93, Socsam och Frisam låg till grund för utformningen av den nuvarande lagen om Finsam. I Statskontorets uppföljning av Finsams fyra första år redovisades en schematisk jämförelse mellan Socsam, Frisam och Finsam som åskådliggör såväl likheter som skillnader.20 20 med Finsam, Statskontoret, 2008. Källa: med Finsam (2008:7), Statskontoret 2008. Det särskilda med Finsam jämfört med Socsam och Frisam är kravet på medverkan av alla fyra parterna och att varje parts andel av finansieringen är lagreglerad. I övrigt finns likheter med såväl Socsam som Frisam. 2.3 beslut om finansiell samordning föreslog socialförsäkringsutskottet att regeringen skulle återkomma med förslag om finansiell samordning mellan socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, och arbetsmarknadsmyndigheterna. Utskottet föreslog att samordningen skulle vara permanent och rikstäckande och utformas med utgångspunkt i lagen som reglerade Socsam. I betänkandet anförde utskottet att samhällets resurser måste användas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose människors behov av stöd. Enligt utskottet gällde detta särskilt personer med sammansatta problem. Många människor riskerade att hamna i en gråzon när problematiken inte rymdes inom en enda myndighets ram, vilket kunde leda till en rundgång mellan olika myndigheter. Därför var det enligt utskottet angeläget att alla berörda myndigheter samarbetade vid rehabilitering av personer med sammansatta problem. beslutade i enlighet med utskottets förslag.21 Med anledning av beslut tog en arbetsgrupp inom fram ett förslag om finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Arbetsgruppens förslag redovisades och lämnades en proposition till . beslutade att anta regeringens förslag till lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.23 I riksdagsbeslutet och i regeringens proposition lyfts bl.a. följande fram: –Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet bör ske i syfte att underlätta en effektiv resursanvändning. –De samordnade resurserna ska användas för samordnade bedömningar och insatser i syfte att den enskilde ska uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. –Den finansiella samordningen ska inriktas på människor som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande parterna för att uppnå eller förbättra sin förmåga att utföra förvärvsarbete. –Av resurserna till den finansiella samordningen ska den allmänna bidra med hälften, medan kommun och landsting ska bidra med vardera en fjärdedel. –De åtgärder som får finansieras genom den finansiella samordningen ska ligga inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde och syfta till att återställa eller öka den enskildes funktions- och arbetsförmåga. Den finansiella samordningen ska enligt beslut bedrivas genom ett fristående samordningsorgan där de samverkande parterna är representerade. Det ska vara frivilligt för parterna att ingå. I beredningen av propositionen betonade utskottet vikten av att den finansiella samordningen följs upp och utvärderas på både lokal och nationell nivå. Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (Finsam) började gälla . Enligt lagen får finansiell samordning inom ett samordningsområde bedrivas mellan , Arbetsförmedlingen, kommun och landsting för att uppnå en effektiv resursanvändning. Ett samordningsområde kan omfatta en eller flera kommuner eller delar av kommuner. Kommunerna kan ligga inom olika landsting. Insatserna inom den finansiella samordningen ska avse individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser och ska syfta till att dessa uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. 2001/02:SfU1, rskr. 2001/02:84. 2002/03:132, bet. 2003/04:SfU4. Finansiell samordning ska bedrivas av ett för ändamålet särskilt bildat samordningsförbund, i vilket de samverkande parterna är medlemmar. ska ha en förbundsordning. Uppgifterna för förbundet är att –besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen –stödja samverkan mellan samverkansparterna –besluta på vilket sätt de medel som står till förfogande för finansiell samordning ska användas –svara för uppföljning och utvärdering av rehabiliteringsinsatserna –upprätta budget och årsredovisning för den finansiella samordningen. Ett samordningsförbund får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Varje förbundsmedlem/samverkanspart ska vara representerad i styrelsen med minst en ledamot och en ersättare. Enligt lagen ska bidra med hälften av medlen till den finansiella samordningen. Det eller de landsting som deltar ska bidra med en fjärdedel av medlen och den eller de kommuner som deltar med en fjärdedel. Om flera kommuner deltar inom ett samordningsområde ska dessa tillsammans anses utgöra en part. Den andel som dessa kommuner sammanlagt ska bidra med fördelas mellan dem på det sätt som de kommer överens om. Lagen har ändrats och kompletterats . Viktiga ändringar gjordes t.ex. i samband med att de allmänna försäkringskassorna och länsarbetsnämnderna avskaffades. Lagtexten återfinns i aktuell lydelse i bilaga 1. Övrig lagstiftning som berör Finsam Verksamheten inom Finsam berörs av flera lagar och bestämmelser. Några av de viktigare lagarna är socialförsäkringsbalken (2010:110), särskilt kapitel 30 om rehabilitering, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), arbetsmiljölagen (1977:1160) och kommunallagen (1991:900). I § 2 lagen om finansiell samordning slås fast att ”insatserna ska avse individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser och ska syfta till att dessa uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete”. I propositionen, där förslaget om Finsam-lagen presenterades, fördes en relativt utförlig diskussion om målgruppen för finansiell samordning och hur omfattande målgruppen kunde vara. Enligt regeringen skulle målgruppen vara personer i förvärvsaktiv ålder (vanligen 20–). Regeringen betonade dock att det angivna åldersintervallet inte var någon fast avgränsning utan att både yngre och äldre personer kunde ingå i målgruppen om de av något skäl kunde hänföras till gruppen förvärvsaktiva. Någon avgränsning till personer som hade offentlig försörjning gjordes inte. I propositionen angavs att målgruppen inkluderar personer med psykiska och fysiska besvär samt personer med sociala och arbetsmarknadsrelaterade Det framhölls att arbetslösa sjukskrivna ofta har psykiska, sociala eller missbruksrelaterade problem och därför har behov av samordnade insatser. annan grupp med samma behov är långtidsinskrivna vid Arbetsförmedlingen som bedöms ha svårt att komma in på arbetsmarknaden. att målgruppen för Finsam ofta befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden och menade att målet ska vara att föra den enskilde in på arbetsmarknaden och bort från ett långvarigt samhälleligt försörjningsbehov. Att minska beroendet av de offentliga stödsystemen är ett delmål för den finansiella samordningen, enligt Målgruppens omfattning diskuterades mot bakgrund av vad som framkom- mit i tidigare utvärderingar, bl.a. av Socsam och Frisam. klarlagt att det fanns ett stort behov av samordnade rehabiliteringsinsatser och att behovet kunde anses uppgå till av befolkningen i förvärvsaktiv ålder (280 000 individer). I en utvärdering av Frisam bedömde man att det faktiska samarbetet för denna grupp utgjorde ca 70 000–100 000 personer och att det var ca 200 000 personer som då inte fick den hjälp de behövde. Ett stort antal remissinstanser, främst kommuner, landsting, länsstyrelser och beställarförbund, ansåg att målgruppen gjorts alltför begränsad. höll att det inte behövdes någon klar avgränsning av vilka grupper som ska kunna komma ifråga för finansiell samordning samt att lokala behov och för- utsättningar bör vara styrande och avgöras av parterna. att förslaget kan innebära att små och medelstora kommuner inte får reell möj- lighet att medverka eftersom målgruppen skulle bli alltför begränsad för att det ska vara motiverat att bygga upp en administration. ansåg att målgruppen inte bara ska avse personer utan även personer både under 20 och ålder.25 Den fortsatta diskus- sionen om synen på och utvecklingen av målgruppen behandlas i kapitel 5. Inom regeringen och handläggs frågor om Finsam i första hand av men även av . De viktigaste aktörerna bland de statliga myndigheterna är () och Arbetsförmedlingen (AF) som på det regionala och lokala planet är medlemmar och deltagande parter inom samordningsförbunden. Andra viktiga centrala aktörer är , Kommuner och Landsting (SKL), Nationella rådet för finansiell samordning och Nationella nätverket för samordningsförbund (NNS). Lokalt och regionalt är kommunerna och landstingen 24 förändringar av målgruppen behandlas i avsnitt 5.1. 2002/03:132, s 47 f f. eller i förekommande fall regionerna de viktigaste aktörerna som medlemmar och parter i samordningsförbunden. Samordningsförbundens uppgifter, verksamhet och organisation redovisas övergripande i kapitel 3. Enligt instruktion ska myndigheten, i syfte att uppnå en effektiv användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet, träffa överenskommelse med kommun, landsting eller Arbetsförmedlingen samt bedriva finansiell samordning enligt lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.26 är en av fyra samverkansparter i samordningsförbunden. , och ska, enligt vad som föreskrivs i de tre myndigheternas regleringsbrev, tillsammans stödja utvecklingen av samordningsförbundens verksamhet. Arbetet ska ske i samråd med Kommuner och Landsting. ska redovisa de åtgärder som vidtagits för att stödja samordningsförbundens verksamhet.27 är som ansvarig myndighet inom socialförsäkringen en aktör inom rehabilitering. Myndigheten har i uppdrag att samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten. och Arbetsförmedlingen har även ett regeringsuppdrag att utveckla stödet till ungdomar med aktivitetsersättning.28 På individnivå ska i samråd med individen se till att hans eller hennes behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. ska samverka med hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen, och andra myndigheter och verka för att dessa organisationer och myndigheter, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av individen. Inom ramen för Finsam har även ansvar för fördelning och uppföljning av de statliga medlen till samordningsförbunden från anslaget 1:6 Bidrag för sjukskrivningsprocessen (utgiftsområde 10). ska redovisa målgrupper, insatser och resultat. har även ansvar för uppföljningssystemet som är ett system för att följa upp resultaten av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.29 Arbetsförmedlingens övergripande uppdrag är att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem 26Förordningen (2009:1174) med instruktion för . 27Regleringsbrev för avseende . 28Regleringsbrev 2011–2015 för och Arbetsförmedlingen. 29SUS står för Sektorsövergripande system för uppföljning av samverkan och finansiell sam- ordning inom rehabiliteringsområdet och behandlas mer utförligt i kapitel 8. som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmark- naden samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabilite- ringsområdet ska Arbetsförmedlingen bl.a. samverka med , kommun och landsting enligt lagen om finansiell samordning av rehabilite- ringsinsatser.30 Arbetsförmedlingen och har ett regeringsuppdrag att utveckla stödet till ungdomar med aktivitetsersättning.31 Arbetsförmedlingen är en av samverkansparterna i samordningsförbunden på regional och lokal nivå. Arbetsförmedlingen bedriver arbetslivsinriktad rehabilite- ring som innebär att den som är i behov av särskilt stöd ska erbjudas vägle- dande, utredande, rehabiliterande och arbetsförberedande insatser. ska leda till att individerna får anställning, behåller eller återgår i anställning. Arbetet ska präglas av långsiktighet och att sätta den enskilde individens per- spektiv i centrum. I och med förändrade och utökade uppdrag för Arbetsförmedlingen och ut- vecklingen av samverkan kommer Arbetsförmedlingen numera in i ett tidigare skede i individens rehabiliteringsprocess. krävdes att individen skulle vara återställd och mer arbetsför innan Arbetsförmedlingen tog ett större an- svar för rehabiliteringsinsatser. är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård, annan medicinsk verksamhet, socialtjänst m.m. Myndighetens övergripande uppdrag är att verka för en god hälsa och social välfärd samt för stödinsatser, omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. Inom rehabiliteringsområdet ska samverka med , och i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser.32 Enligt myndighetens regleringsbrev ska , och Arbetsförmedlingen tillsammans stödja utvecklingen av samordningsförbundens verksamhet i samråd med Kommuner och Landsting. är representerad i Nationella rådet för finansiell samordning och agerar endast på central nivå inom Finsam. arbetar i sammanhanget främst med kunskapsförmedling och utvärdering. 2.6.4 Kommuner, landsting och SKL Kommuner och Landsting (SKL) är en arbetsgivar- och intresseorganisation. Alla kommuner, landsting och regioner har valt att vara medlemmar i . SKL:s uppgift är att stödja och bidra till att utveckla medlemmarnas 30 Förordningen(2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 31 Regleringsbrev 2011–2015 för och Arbetsförmedlingen. 32 Förordningen (2009:1243) med instruktion för . verksamhet och fungerar som ett nätverk för kunskapsutbyte och samordning. SKL har bl.a. till uppgift att teckna centrala kollektivavtal om lön och allmänna anställningsvillkor. Genom intressebevakning arbetar SKL för att påverka beslutsfattare såväl nationellt som internationellt. Kommunen har det yttersta ansvaret för att de människor som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Varje kommun ansvarar för inom sitt område. övergripande mål är att främja ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktivt deltagande i samhällslivet. På rehabiliteringsområdet ansvarar för den enskildes sociala rehabilitering i enlighet med socialtjänstlagen. Från att ursprungligen ha fungerat som samhällets yttersta skyddsnät har kommunens roll genomgått en viss förändring och ansvarar nu alltmer även för arbetsrehabiliterande insatser. Kommunen har, som en av samverkansparterna och som medlem i samordningsförbunden, en grundläggande roll inom finansiell samordning av rehabilitering. Enligt hälso- och sjukvårdslagens portalparagraf är målet för hälso- och sjukvården en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet.33 eller regionen är huvudman för hälso- och sjukvården och ansvarar inom rehabiliteringsområdet för medicinsk rehabilitering. I ansvaret ingår att tillhandahålla medicinsk vård, behandling, habilitering och rehabilitering. Den medicinska rehabiliteringens mål är att individen ska uppnå bästa möjliga funktionsförmåga samt fysiskt och psykiskt välbefinnande. Rehabiliteringen kan också inriktas på att förbättra en funktionsnedsättning och träna kompenserande funktioner. eller regionen är en av samverkansparterna i samordningsförbunden. Arbetsförmedlingen, , Kommuner och Landsting och bildade Nationella rådet (NR) för finansiell samordning.34 Innan rådet bildades fanns en informell grupp med tjänstemän från dessa institutioner som arbetade med att stödja utvecklingen av finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Nationella rådet behandlar frågor om finansiell samordning som är av gemensamt intresse och stöder samordningsförbunden och den finansiella sam- 33Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 34Statskontoret efterlyste i sin rapport med Finsam en myndighetsgemensam kanal för kommunikation med förbunden. Syftet med rådet är också att ge samverkan den legitimitet och förankring som är nödvändig. Rådet har fyra ledamöter, en från respektive myndighet/organisation och en ledamot från som är rådets ordförande. Nationella rådets uppgifter är att –utgöra ett forum för gemensamma ställningstaganden i strategiska frågor om finansiell samordning –utgöra ett forum för samlade diskussioner om det gemensamma uppdraget och för att söka samfällda lösningar av problem och frågor –bidra till en ökad kunskapsuppbyggnad inom området –anordna konferenser för information till och erfarenhetsutbyte mellan samordningsförbund –ansvara för underhåll av handbok till samordningsförbunden –utgöra en organisation för den fortsatta administrationen och utvecklingen av uppföljningssystemet för samordning av rehabiliteringsinsatserna ().35 Nationella rådet har för perioden –2016 tagit fram en nationell strategi. I denna anges att rådet ska verka för att –alla kommuner och landsting i ingår i samordningsförbund –insatser finansierade av samordningsförbund utvecklas och bedrivs med god kvalitet –företrädarna för Finsams huvudmän på nationell nivå har en samsyn i strategiska frågor för samordningsförbunden och ägarorganisationerna –samordningsförbunden har den kunskap som behövs för att kunna driva förbunden på ett effektivt och rättssäkert sätt –lyfta fram samordningsförbundens roll och betydelse för att bidra till genomförande av EU:s 2020 strategi i . Nationella rådet har en arbetsgrupp som bereder ärenden och står för det operativa stödet till samordningsförbunden. Aktuella fokusområden inbegriper följande: –stöd till nya och befintliga förbund –strategiskt arbete med förbund –uppföljning och kvalitet –unga och Europeiska socialfonden (ESF) Nationella rådet har en löpande dialog med samordningsförbunden och NNS i frågor av gemensamt intresse. 2.6.6 Nationella nätverket för samordningsförbund