rfr · H20WRFR8 · 2015-04-29 00:00:00 — vill inte framstå som att man överdriver olika saker. I praktiken blir det alltså ett slags omvänd försiktighetsprincip här. Ekologiska eller politiska gränser, restriktioner, precis som pratade om, ingår inte då. Sedan är det naturligtvis viktigt att komma ihåg att olika kalkylvärden innehåller osäkerheter. Värdet för koldioxid beror till exempel bland annat på vilken bild man har av klimatkänsligheten. Det är alltså en na- Det beror på vilken bild man har av framtida ut- släpp, om vi kommer att begränsa dem eller inte. Det beror på hur riskbenägna Är vi villiga att chansa, eller är vi inte villiga att chansa? Hur ser vi på Är de lika mycket värda som vi eller mindre eller mer Det är alltså en blandning av naturvetenskaplig osäkerhet och fundamentala etiska och politiska bedömningar också. De värden vi använder , om man tittar på litteraturen, kan vara kraftiga Det finns litteratur som antyder att om vi är mer pessimist- iska angående framtida utsläpp och mindre riskbenägna och vill uppvärdera framtida generationer, då kan vi få högre värden än dem vi typiskt använder i Men om vi inte fångar hållbarhetsaspekter, vad menar vi då med hållbarhet? Det är en diskussion vi ofta hamnar i: Vad menar vi med hållbar utveckling? Ofta betonas att det inte finns någon tydlig definition och att bilderna av håll- barhet är olika. Jag vill ändå hävda att det finns en ganska bred samsyn om Vi har i samhället en ganska bred samsyn om vad vi menar med det här, exempelvis Brundtlanddefinitionen som vi redan har pratat om och som citeras i rapporten. Jag har samma citat här, fast lite mer. Det är några meningar till som man ofta glömmer bort: ”En hållbar utveckling är en utveckling som tillgodoser våra behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina.” Sedan fortsätter citatet: ”Det innehåller två grundläggande koncept: behov, och speciellt de grundläggande behoven hos världens fattiga för vilka prioritet ska ges … Jag tycker att det är rätt intressant att man refererar till vilka behov vi pratar om och att vissa har prioritet enligt den här definitionen. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Citatet fortsätter: ”… och de begränsningar av ekosystemens möjligheter att tillgodose nuvarande och framtida behov som också bestäms av teknologi och social organisation.” Här lyfter man alltså fram att ekosystemen ger oss vissa begränsningar. Vi har en jord, det finns vissa begränsningar. Men genom att utveckla teknologi och sociala organisationer kan vi skapa oss mer eller mindre spelrum. Det finns dock restriktioner, och det är också en viktig aspekt att få med när vi diskuterar hållbar utveckling. Ofta pratar vi om ekologisk och social dimension och så vidare. När det gäller den ekologiska dimensionen finns det i en ganska bred samsyn. Vi har i beslutat om de 16 miljökvalitetsmålen i bred enighet, och de ligger rätt stabilt. Flera av dem är naturligtvis väldigt relevanta för transportområdet – klimat, frisk luft och så vidare – medan några kanske är mindre relevanta för transportområdet. Här har vi alltså en ganska bred samsyn. När det gäller social hållbarhet finns det mycket litteratur, och man kan hitta många referenser som säger att det inte finns någon samsyn. Men om man tittar på vad folk föreslår borde ingå hittar man ungefär de här sakerna: välbefinnande inklusive hälsa, humankapital inklusive utbildning, socialt kapital inklusive sammanhållning i samhället. Det är en hyfsat bred samsyn om att det är de här sakerna vi menar med social hållbarhet. Olika människor lägger tyngd vid olika saker, kanske. Under de här rubrikerna kan man sedan jobba sig vidare. När det gäller exempelvis hälsa har tagit fram ett antal målområden för hälsans bestämningsfaktorer. Det här är det också hyfsat bred enighet om. Några av de här är tydligt relevanta för transportområdet, till exempel miljöer, produkter, hälsa i arbetslivet och fysisk aktivitet. Några av dem är mindre relevanta för transportområdet, till exempel skydd mot smittspridning. Jag tycker att det är lite intressant att de första dyker upp under hälsofaktorer, för det är saker som vi kanske ofta pratar om under andra rubriker av social och ekonomisk hållbarhet, till exempel delaktighet och inflytande i samhället och ekonomiska och sociala förutsättningar. Det här illustrerar hur de olika aspekterna av hållbarhet går i varandra, är beroende av varandra, att de fungerar tillsammans och är ömsesidigt beroende. Det är en viktig sak att ha med sig. En viktig utveckling som pågår internationellt är att vi förhoppningsvis kommer att få beslut om hållbarhetsmål på FN-nivå. arbetar aktivt med detta. , i de utkast som finns, är det 17 mål med olika underrubriker. När dessa tas har vi ju en väldigt solid bas för att prata om vad vi menar med hållbar utveckling. Då har det internationella samfundet satt upp mål: Det är det här vi menar med hållbar utveckling, det är det här vi vill uppnå. De saker som finns där är de saker vi i stor utsträckning kan förvänta oss. Det är klimat, det är biologisk mångfald, det är utbildning och så vidare. Jag tror alltså att det finns rätt mycket samsyn och rätt mycket som man kan bygga på om vi vill definiera vad vi menar med ett hållbart transportsystem, SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER även om det om och om igen står i olika texter att det inte finns någon defini- tion av det. Jag tror att det finns goda möjligheter att definiera vad vi menar med ett hållbart transportsystem baserat på beslutade mål – om vi vill. inte säker på alla aktörer vill det. Det kan finnas olika aktörer som vill hålla emot det här. Det kan jag återkomma till . Men då behöver vi också några slags metoder för hållbarhetsbedömningar. Även när det gäller detta ser vi i texter att det inte finns några sådana etable- rade, så då behöver vi ju utveckla det. Jag tror att en process för detta är att identifiera hållbarhetsaspekter som kan och bör inkluderas, och då kan vi utgå från de olika etablerade måldokument som finns. Vi behöver definiera mål och kriterier – klimatmål och så vidare. behöver olika metoder för olika storlek på beslut. pratade bra om det, att det är en nivå med paket och en för enskilda åtgärder. Vi kanske behöver olika metoder på de olika nivåerna. I vissa situationer kan vi behöva metoder för avvägning av olika aspekter mot varandra, men kanske inte i andra, kanske inte på paketnivån. Hållbarhetsbedömningar är viktiga för helheten. Det är där vi behöver fånga Når vi de mål vi har satt upp? Detta är ett område där vi behöver utveckla metoder. Man kan tycka att det är förvånansvärt att det inte har gjorts tidigare. Det har ju poängterats i olika material att det saknas metoder. Jag tror som sagt var inte att det är så jättekomplicerat att ta fram det, utan det är helt enkelt någonting man Mina slutsatser är: Samhällsekonomiska analyser inkluderar inte viktiga hållbarhetsaspekter, så man behöver kompletterande metoder. Det är dags att prioritera den utvecklingen av hållbarhetsbedömningar som fångar helheten. Jag tror som sagt var inte att det metodmässigt är några större problem att utveckla sådana metoder, men det är ett arbete som måste göras och som na- turligtvis måste inkludera många olika aktörer. Jag avrundar där. Jag har några litteraturtips. Den alldeles utmärkta rappor- ten innehåller många referenser, och jag har ytterligare några som kan vara intressanta i sammanhanget. Ordföranden: tackar för det inlägget. Turen har kommit till , som är den myndighet som i första hand lämnar underlag för vilka investe- ringar som ska beslutas. Det är och som före- träder den myndigheten. , : Tack för att vi fick komma! Jag har med mig Gun- nel Bångman från , och hon är dessutom ordförande i , Ar- betsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder i transport- Det är ett samarbete mellan flera olika myndigheter, och för närva- rande är värdmyndighet för denna arbetsgrupp. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER I regeringens instruktion för har vi fått uppdraget att utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller. Det är alltså därför vi har hand om ASEK-arbetet. Det övergripande målet känner ni mycket väl till. Som ni vet innehåller det båda dimensionerna samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det är bakgrunden till och grundpelaren för hur vi sedan utformar de samhällsekonomiska analysmetoderna. De transportpolitiska principerna är också en viktig utgångspunkt för det hela. Det här är saker som har funnits , precis som det transportpolitiska målet, genom . Den första principen är att kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. Det stämmer ganska bra med de utgångspunkter som finns i cost‒benefit‒analysen, kostnads‒nyttoanalysen, att det är individernas och företagens egna, verkliga beteenden och preferenser som kommer att speglas i dessa analyser. Det är en dimension som man behöver visa. Den sista principen är att trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. Det är också en viktig bit att koppla ihop med det transportpolitiska målet och när man ser på vilka åtgärder man ska vidta för att nå hållbarhet. Jag återkommer till det. In- frastrukturplanering när det gäller fysiska åtgärder är en sak, och de ekonomiska styrmedlen är en annan. Hur ska man nå samhällsekonomisk effektivitet i transportsektorn? När man väljer ny eller ombyggd infrastruktur handlar det om att försöka fånga samhällets alla effekter. Det är just det som cost‒benefit‒analys, eller kost- nads-nyttoanalys, handlar om. Den ena biten där är att genomföra lönsamma åtgärder så att nyttorna är större än kostnaderna. Som ni såg att visade är det ibland så och ibland inte så. Den viktiga restriktionen är att det demokratiska beslutssystemet, som ni alla är en del av, ska anse att den välfärdsfördelning som är följden av besluten blir acceptabel. Alla infrastrukturbeslut har alltid också en fördelningsmässig fråga. Det kan handla om fördelning mellan olika socioekonomiska grupper, men det kan också handla om fördelning mellan olika generationer eller fördelning mellan olika områden i landet. Det är två bitar i det hela. Sedan har vi detta med trafikeringen på befintlig infrastruktur. Forskningen visar att det i första hand inte är på marginalen vad vi gör när det gäller vad som ska byggas nytt eller byggas om som avgör hur mycket trafik det blir. Det som driver trafikarbetets utveckling är sådana saker som befolkningsutvecklingen, den ekonomiska utvecklingen i landet och bränslekostnadernas utveckling. Men det som är intressant är att det går att påverka. Det skiljer våra prognoser från väderprognoser. Utfallet är inte opåverkbart, utan det kan man påverka i verkligheten. Det beror på vilka skatter, avgifter och restriktioner ni sätter på transporter. Det beror förstås också på hur vi bygger samhället, vilket samhällsbygge vi gör: Var bor man, var ska man arbeta och så vidare? SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Vi samlar ihop våra beslutsunderlag i så kallade samlade effektbedöm- ningar, och där finns tre beslutsperspektiv. Det första är just detta med cost‒ benefit‒analys och att se på samhällsekonomisk effektivitet. Då finns det både prissatta och ej prissatta effekter. Det är ett sätt att betrakta åtgärderna. Ett annat perspektiv – om man tittar på ett annat sätt eller använder andra glasögon – är just fördelningen: Blir det en rimlig fördelning av dessa åtgär- Ett tredje sätt att se det är att fokusera på enskilda mål, till exempel trafik- säkerhet, koldioxidutsläpp och andra saker. Sedan tittar man på hur kostnads- effektivt man kan nå just detta mål. Det är alltså tre perspektiv. Det viktiga med dessa frågor är att vi här försö- ker hålla politiken utanför. Våra värderingar och våra metoder bygger vi, så gott vi kan, på vetenskap och beprövad erfarenhet. Vi försöker att inte få in de politiska, etiska och organisatoriska ställningstagandena i de här tre perspek- Hade vi gjort det hade ni nog inte behövt något underlag från oss. hade kunnat bli väldigt olika underlag, beroende på vems värderingar man sät- ter in i underlagen. Det hade också kunnat bli en rundgång och inte något be- Det vi tänker är den fjärde dimensionen. Det är den dimension som ni po- litiker och allmänheten ska lägga till efter dessa tre perspektiv. Det är just den politiska diskussionen i en demokrati som vår, där man kan väga andra saker som kan vara viktiga. Och uppenbarligen väger man andra saker, som vi kunde Det är inte bara nettonuvärdeskvot eller liknande som styr vilka åtgärder vi Det är hur man får det att sitta ihop. , : Jag ska säga några ord om samhällsekonomisk analys och hållbarhet. Ingår hållbarhet i analysen? Jag skulle svara ja och nej, Ja kan man säga å ena sidan. Vi värderar ju inte bara den kommersiella delen av ekonomin, det som är marknadsprissatt, utan den är till för att värdera icke prissatta resurser, det vill säga klimateffekter och miljöeffekter i största allmänhet, trafiksäkerhet med mera. Jämfört med beräkningar av BNP-tillväxt har den samhällsekonomiska analysen ett mer hållbart perspektiv. är det så, som har sagt, att man inte tar hänsyn till fördel- ningseffekter i den traditionella samhällsekonomiska analysen, varken mellan grupper i samhället eller mellan dagens generationer och framtida gene- Vi tar ingen explicit hänsyn till det. Även om det är individer, med- borgarna, som i grunden är basen för värdering är det värderingarna hos da- gens generationer som bestämmer hur vi räknar. På det sättet kan man säga att vi inte tar med hållbarhet. Det finns i och för sig i teorin en metod som heter viktad CBA där man skulle kunna göra en sådan sammanvägning och lägga till exempel större vikt vid framtida generationers effekter. Men den används inte i praktiken, bland annat beroende på svårigheten att bestämma de där vikterna. Vi håller oss till SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER den traditionella CBA:n med sina begränsningar. Det gör vi i likhet med andra länder, internationella guidelines och rekommendationer. Jag skulle vilja ta upp lite om hur man använder den samhällsekonomiska analysen och sätta in det i ett sammanhang. kanske man har lite för stora förväntningar på den här metoden. Den går ju ut på att välja ut och rangordna de samhällsekonomiskt bästa projekten, men det görs bland de alternativ som vi analyserar. Problemet är väl att vi inte räknar på alla tänkbara alternativ, utan vi gör ett urval innan. Det som den samhällsekonomiska analysen kan göra är att rensa bort de sämre alternativen bland dem som vi överväger. Men det är inte ett kreativt verktyg för att skapa nya och bättre lösningar. För att ta ett extremfall kan man säga att om vi bara projekterar för att ta fram alternativa motorvägsbyggen kommer kanske den samhällsekonomiska analysen att hjälpa oss att få ett icke hållbart samhälle på billigast möjliga sätt. Om vi däremot bara tar fram en massa klimatsmarta alternativ kommer metoden att hjälpa oss att rangordna så att vi får ett hållbart samhälle på effektivast möjliga sätt totalt sett. Man kan säga att den samhällsekonomiska lönsamhetskalkylen är ett nödvändigt men inte tillräckligt verktyg. Vi behöver andra metoder också. Det här med besluten: Det är ju en beslutsprocess, så det är inte ett beslutstillfälle. Det börjar med att man gör någon form av behovs- och bristanalys, kvalitativ eller kvantitativ, och där behöver man också ha andra typer av metoder och något mål för vad man vill åstadkomma. Om vi jämför med att starta ett privat företag till exempel, kan man inte bara starta det, säga att det ska vara lönsamt och börja räkna. Man måste ha en affärsidé och plocka fram olika affärsstrategier, och sedan gör man en lönsamhetskalkyl för att se vilka av strategierna som är hållbara ekonomiskt. Det blir samma förhållande här. Vi måste först ha något mål för vilket samhälle vi vill uppnå och sedan titta på vad vi behöver göra. Sedan har vi åtgärdsvalsstudierna, och där använder vi flera olika modeller. Vi har måluppfyllnadsanalyser. Vi har också livscykelanalyser när det gäller investering i infrastruktur. Där tittar man på både energieffektivitet och koldioxidutsläpp ur livscykelperspektiv, just för att kunna anpassa projekten och göra dem så klimatsmarta som möjligt. Sedan gör man kanske både samhälls- och regionalekonomiska bedömningar under resans gång. Men det är sist i processen som vi gör de fullständiga analyserna, för att se vilka som är bättre och sämre alternativ bland dem vi har tittat på. Det är förmodligen viktigast att hållbarhetsperspektivet kommer in i början av processen. När vi väl har kommit till den samhällsekonomiska analysen är det nästan lite . Det går inte att lösa enbart med att ha höga koldioxidvärden. Jag ska också nämna lite om gång- och cykeltrafik. Det här är ett exempel på att vi anpassar och utvecklar de samhällsekonomiska kalkylverktygen utifrån de behov som det signaleras om i samhället. Det har blivit ett ökat intresse för cykel- och gångtrafik, och då har det också utvecklats ett modellverktyg för att göra samhällsekonomiska analyser av det. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER I en sådan kalkyl räknar man på dels tids- och fordonskostnader som van- ligt, dels effekter på trafiksäkerhet. Om man bygger cykelbanor blir det färre Ökar cykeltrafiken å andra sidan kan det bli några fler olyckor. Sedan har vi hälsoeffekter av fysiska aktiviteter. Vi räknar även med inbespa- rade kostnader för bilismens miljöeffekter om vi får folk att gå över från bil till cykel eller gång. De effektsamband och kalkylvärden som vi räknar med kommer från forsk- ning som har presenterats och publicerats av WHO, Världshälsoorganisa- Det är alltså internationella forskningsresultat som ligger till grund för Jag kan också nämna lite kort om de känslighetsanalyser som ASEK re- kommenderar – eller det är obligatoriskt för oss att göra dem. det koldioxidvärderingen, som i grunden numera är satt till lika med koldiox- idskatten, per kilo. Men man ska komma ihåg att vi räknar med ökande värden över tiden, så det stiger från 1,08 till 1,45 . också känslighetsanalyser där vi utgår från 3,50 per kilo. Sedan räknar vi på högre investeringskostnader och ser hur de slår samt noll trafiktillväxt och högre tillväxt i jämförelse med trafikprogno- Vi har också ett särskilt klimatscenario. Det utgår från eget klimatscenario, som man ska räkna på. mindre personbilstrafik jämfört med , allt övrigt oförändrat. , : Då kan jag säga någonting mer om våra känslig- Den bild ni ser här visar verklig utveckling när det gäller person- bilstrafik och framåt. Det intressanta med den bilden är att man kan se när det är ekonomiska kriser, eller downturns. fick vi en så stagnerade trafikutvecklingen för person- bilar, och det är väl känt vad som hände då: Vi fick massarbetslöshet och så Sedan hade vi en finanskris 2008, och då blev det återigen en Hur blir utvecklingen framöver? Ja, det vet vi inte. Vi vet att personbilstra- fiken på det statliga vägnätet återigen ökade . det är en tillfällig uppgång eller inte vet vi inte. Det är därför vi gör trafikpro- gnoser – hade man vetat hade man inte behövt göra dem. Den fortsatta linjen, som lutar ungefär som den andra, är den nuvarande Sedan gör vi känslighetsanalyser, precis som sa, med andra antaganden om hur det kan vara för att kunna visa det. exempel på känslighetsanalyser som vi gör. En annan fråga som dyker upp ganska mycket, i skrift i varje fall, är att vi och ni beskylls för att ha en prognosstyrd planering. Är det så? Eller har vi en Planeringen är mer målstyrd. Precis som vi kunde se innan är det inte någon nettonuvärdeskvot när det gäller trafikutveckling som avgör helt och hållet SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER vilka projekt som vare sig regeringen pekar ut eller föreslår. Man kan se det som att trafikprognoserna beskriver hur det kan förväntas bli utifrån givna förutsättningar. Och de givna förutsättningarna är den långtidsutredning som presenteras med jämna mellanrum. Det är och ekonomiska prognos som ligger till grund för det, SCB:s prognos för befolkningsutvecklingen samt andra sådana officiella prognoser. Det som då är ganska viktigt är att vi utgår från, enligt anvisningar från regeringen, att det är beslutad politik som är huvudscenariot. Men det innebär inte, som jag sa innan, att vi inte gör känslighetsanalyser med andra politiska förutsättningar, till exempel att det införs något styrmedel som inte är beslutat . Om vi hade haft en prognosstyrd planering hade det funnits en logik i att försöka påverka hur den skulle göras som huvudscenario för att den sedan styrde planeringen helt och hållet. Eftersom det inte är så är det ingen logik i det, utan det är mer logik i att ni, hela samhället, får ett underlag: Om man inte gör mer än det man har beslutat , hur blir det då, och under förutsättning att den ekonomiska utvecklingen blir så som det har prognostiserats? Då kan man ur det, genom skillnaden, se vilka möjligheter man har och vilka andra styrmedel och åtgärder som möjligtvis kan behövas i samhället. Vi startar nu upp ett arbete med att göra en av dessa känslighetsanalyser. Det här är svårt, men vår ambition är att göra en känslighetsanalys som visar hur trafikutvecklingen – det gäller alla trafikslag förstås – skulle kunna se ut om den femte transportpolitiska principen implementeras fullt ut och man betalar de marginalkostnader för alla trafikslag och för alla transportupplägg som finns. Hur skulle det kunna se ut? Det skulle kunna vara en känslighetsanalys som sedan också är konsistent med den svenska transportpolitiken. Det är en av de utvecklingssaker vi sysslar med. För övrigt vill jag bara säga sist att det här är ganska viktigt. ASEK-gruppen och vi på och de andra myndigheterna sitter absolut inte och hittar på och tycker och tänker om olika kalkylvärden och sådana saker, utan vi jobbar väldigt forskningsnära. Det är både nationell och internationell forskning som ligger till grund för de underlag vi använder. Kvalitetsgranskning har blivit en väldigt viktig bit av detta, och vi är glada för all granskning som genomförs av våra metoder. Ordföranden: så mycket för dragning! är det för riksrevisorn att redogöra för vad de har kommit fram till. Ni har varit ganska flitiga när det gäller trafiksektorn. Om man tittar på alla era analyser kan man inte klaga på att ni inte har ägnat oss uppmärksamhet. Det är viktigt att vi tar del av vad ni har kommit fram till. , : Jag vill tacka för möjligheten att komma hit och tala om intressanta och viktiga frågor. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Temat för detta seminarium är hur man får in hållbarhetsperspektivet i sam- Utskottet har ju gjort en spännande sammanställ- ning, som är en utgångspunkt för dagen. Det jag tänkte göra som inlägg eller kommentar i diskussionen är att utgå från en granskning som vi gjorde på 2012 men också se den i en kontext med annan granskning och ge vårt perspektiv. Det är en utgångs- punkt för detta samtal för min del men också en avgränsning och tänkt som något av en illustration. Vi har gjort tolv granskningar inom klimatområdet där vi har undersökt hur utsläpp av koldioxid hänger samman med möjligheten att nå klimatmålen, el- ler sambandet med politiken och effekterna inom klimatområdet. klimatmål och hur det har samordnats med infrastrukturplane- ringen i den granskning som ni ser på bilden. Här ingick bland annat två olika aspekter av samhällsekonomiska kalkyler, hur de har utformats och fungerat Jag vill lägga till att vi har gjort en serie granskningar som har handlat om annat än klimatfrågorna. Vi gjorde en rad granskningar när det gäller infra- strukturområdet, och i många av de granskningarna framhöll vi värdet av sam- hällsekonomiska kalkyler som beslutsunderlag när det gäller rangordning. nas visade inledningsvis på en bild hur nettonuvärdeskvoter ser ut.