rfr · H30WRFR4 · 2015-12-17 00:00:00 — I uppföljningen har det uppmärksammats att det tredje området har en delvis annan utformning än andra områden, och ingår läs- och litteratur- främjande verksamhet tillsammans med den regionala biblioteksverksam- heten. Till skillnad från andra områden är de regionala biblioteken inte kultur- skapare och har inte heller någon publik verksamhet. Speciellt för biblioteken är också att de ska förhålla sig till en lagstiftning – bibliotekslagen – som även framhåller andra aspekter av bibliotek än som kulturinstitutioner och som del- vis pekar i motsatt riktning mot samverkansmodellens decentraliseringstankar genom att mer betona nationell samverkan och samordning. Vad gäller den läs- och litteraturfrämjande verksamheten har den till skillnad från övriga om- råden i modellen inte någon tydlig utpekad institutionell eller verksamhetsmässig anknytning. Stöd till läs- och litteraturfrämjande verksam- heter ingår i modellen, men inte stöd till författare och litteratur. Gruppen menar i sin bedömning att det är viktigt att fortsätta följa frågan om huruvida kultursamverkansmodellen får konsekvenser för bibliotekens möjligheter att följa bestämmelserna i bibliotekslagen liksom möjligheten för den myndighet som regeringen bestämmer att utöva nationell överblick över och främja samverkan inom det allmänna biblioteksväsendet. Kultursamver- kansmodellen har utvidgats genom att den läs- och litteraturfrämjande verksamheten har förts in i området. Gruppen menar därför att det är viktigt att följa upp hur dessa delar fungerar inom modellen. Modellens påverkan på politikers engagemang Uppföljningen visar att kultursamverkansmodellen har fört upp kulturen på agendan på regional och lokal nivå, men att det finns en stor kon- kurrens om utrymmet på dagordningen. Genom modellen uppmärksammas olika konst- och kulturområden, och den regionala och kommunala kulturpo- litiken har blivit mer aktiv. Kompetensen i kulturfrågor uppges ha höjts i reg- ionerna. De flesta aktörer menar att regionala och lokala politikers engage- mang har ökat till följd av modellen, men meningarna är delvis delade. De farhågor som fanns om att regionala och lokala politiker skulle gå in och styra i verksamheten verkar inte ha besannats i de fall som har ingått i utskottets uppföljning. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen menar i sin bedömning att det är en mycket positiv effekt av modellen att engagemanget i kulturfrågor har ökat och att kulturen har kommit upp på den politiska agendan. Gruppen menar att detta har bidragit till att stärka kulturens ställning på både regional SAMMANFATTNING 2015/16:RFR4 och lokal nivå. Gruppen konstaterar att principen om armlängds avstånd kan upprätthållas, inte minst genom diskussioner i de olika nämnderna och genom insatser för att skola in nya kulturpolitiker runt om i . Ansvars- och rollfördelning mellan aktörer och nivåer Ett syfte med modellen var att tydliggöra ansvars- och rollfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå. I bl.a. lyftes det fram att de regionala kulturinstitutionerna behövde tydliga mandat och längre plane- ringshorisonter. Gruppen konstaterar att modellen är ny och att det ännu inte har visat sig om detta syfte har uppnåtts. Enligt gruppens bedömning har modellen å ena sidan bidragit till att tydliggöra regionernas och kommu- nernas ansvar för de regionala kulturinstitutionerna. Staten har inget ägaran- svar utan dess roll på regional nivå är att genom bidrag kunna stödja genom- förandet av de regionala kulturplanerna utifrån de statliga kulturpolitiska må- len. Gruppen kan dock konstatera att det å andra sidan fortsatt finns en viss otydlighet när det gäller roll- och ansvarsfördelningen mellan olika aktörer och olika nivåer. Detta är ett faktum som kan sägas vara inbyggt i mo- dellen. Att styra genom samverkan kan innebära att roller, uppgifter och an- svar kan upplevas som otydliga när de ska definieras genom samverkan och samråd. kan gruppen konstatera att det tar tid att införa en ny modell och att kultursamverkansmodellen på många håll börjar hitta sina former. Gruppen menar i sin bedömning att frågan om modellens tydlighet bör lyftas fram i det fortsatta utvecklingsarbetet, och att det är viktigt att även fortsatt följer utvecklingen av denna fråga. eller regionen svarar för att en regional kulturplan tas fram i dialog med olika aktörer. Uppföljningen visar att det finns ett stort engagemang i lä- nen kring framtagandet av kulturplaner. Arbetet med att ta fram planerna upp- ges gå allt bättre och olika aktörer lämnar underlag till planerna. Flera aktörer pekar på att regional kulturverksamhet omfattar mer än det som finansieras genom modellen, t.ex. fria grupper. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har kunnat konstatera att många personer är engagerade och att kulturplanerna diskuteras brett i länen. Enligt gruppens bedömning är detta en mycket positiv konsekvens av modellen som stärker kulturens ställning och bidrar till att nå de kulturpolitiska målen. Dialog genom samverkan och samråd Uppföljningen visar att en tydlig effekt av modellen är ökad dialog mellan landsting eller regioner, kommuner, institutioner, kulturskapare och civilsam- hälle inom länet. Dialogprocesserna ser olika ut i länen. Modellen har lett till fler samtal och nya kontakter med bl.a. kulturinstitutionerna. Enligt gruppens bedömning har beslut om att införa kultursamverkansmodellen lett 2015/16:RFR4 SAMMANFATTNING till en ökad och vitaliserad dialog inom länen. Gruppen kan med tillfredsstäl- lelse konstatera att modellen har lett till fler samtal och nya kontakter och att dessa dialoger på många håll har vitaliserat samarbetet, inte minst mellan landsting eller regioner och kommuner. Samrådet med kulturskaparna och civilsamhället Uppföljningen visar att aktörerna ser att dialogen med kulturskaparna och ci- vilsamhället är viktig. Dialogen har utvecklats, men det finns svårigheter med att strukturera dialogen med kulturskaparna. Kulturskaparna efterlyser mer dialog och konkret handling. Dialogerna med civilsamhället är under utveckl- ing och man är överens om att det är viktigt att den dialogen finns. Begreppet civilsamhället upplevs vara otydligt och samrådet med civilsamhället har ännu inte hittat sina former. Samrådet bygger på medlemmars ideella arbete. Från civilsamhällets sida efterlyser man tydligare resultat av samråden. Gruppen vill starkt betona att det är positivt och viktigt att kulturskaparna och civilsamhället är med i modellen. kan gruppen konstatera att det professionella kulturlivet och civilsamhället har ett begränsat inflytande inom ramen för modellen. Det finns olika svårigheter med att lägga upp dialogen med både kulturskaparna och civilsamhället. En av de svårigheter som grup- pen har uppmärksammat är att det är svårt att hitta representanter för civilsam- hället, inte minst på regional nivå, kanske särskilt vad gäller ungdomsför- eningar och etniska organisationer. Det finns för det första en osäkerhet när det gäller vilken typ av organisationer som ska vara med i dialogerna. För det andra är det svårt att identifiera vilka föreningar och personer som kan före- träda civilsamhället i modellen. Det är enligt gruppens bedömning därför vik- tigt att i det fortsatta arbetet fortsätta följa civilsamhällets roll och deltagande i modellen. Frågan om representativitet är även viktig att uppmärksamma när det gäller kulturskaparna, t.ex. när det gäller fördelningen av representanter mellan olika konstarter. Gruppen vill särskilt lyfta fram att man måste komma ihåg att civilsam- hällets representanter engagerar sig i kultursamverkansmodellen på sin fritid. Ett problem som uppkommit i samråden är att dialogen leder till förväntningar som ofta inte kan infrias, vilket upplevs som ett problem av de personer som har engagerat sig ideellt i arbetet. Dialogen med centrala myndigheter Uppföljningen visar att modellen har gett och andra centrala aktö- rer en förändrad roll. konstateras att modellens konstruktion innebär att institutionerna och kommunerna ska ha dialog med eller regionen, inte med . Flera framhåller att staten har en viktig roll som kvalitetsstämpel – den som har fått statliga bidrag har lättare att även få andra bidrag. Enligt gruppens bedömning är det glädjande att landstingens och regionernas dialog med fungerar bra. SAMMANFATTNING 2015/16:RFR4 statera att modellen innebär att institutionernas och kommunernas direktkon- takter med har minskat betydligt, vilket många institutioner har beklagat. Gruppen vill starkt betona vikten av att och andra cen- trala myndigheter och institutioner fortsätter att ha goda kontakter med de re- gionala kulturinstitutionerna. Denna typ av kontakter är givande inte bara för institutionerna utan även för och de andra centrala myndigheter som ska ha en nationell överblick. För att kunna behålla en sådan överblick är kontakter med kulturlivet på lokal och regional nivå viktiga. Regionernas dialog med nationella nivån I uppföljningen har det från regionerna framförts att det finns en obalans i mo- dellen eftersom den nationella nivån inte representeras av politiker. Gruppen kan konstatera att landstings- och regionpolitiker efterlyser ett tydligare poli- tiskt engagemang och en dialog med politiker på nationell nivå. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att den nationella politiska nivåns engagemang blir mer synligt. Ett exempel på detta är de möten som kulturministern har haft med landstings- och regionpolitiker . Dessa möten har varit uppskattade. Ett annat exempel är möten mellan representanter för kulturut- skottet och regionala politiker. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att överväga hur dialogen kan vidareutvecklas. Uppföljningen visar att det inte har skett några större förändringar av bidragsfördelningen, varken inom eller mellan länen. Pengarna är till stor del bundna i etablerade verksamheter vid de regionala kulturinstitutionerna. Dia- logerna leder till förväntningar på förändringar av bidragsfördelningen, men det är politiskt svårt för landstingen och regionerna att omfördela bidragen. Flera aktörer menar att det var otaktiskt av staten att inte avsätta extra pengar vid införandet av modellen. Modellen öppnar dock för möjligheter till omför- delning, och vissa mindre omfördelningar har gjorts. Det har framkommit några exempel på samarbeten över länsgränserna. Gruppen konstaterar i sin bedömning att de statliga medel som ingår i modellen motsvarar en femtedel av den statliga kulturbudgeten. Gruppen kan konstatera att medlen i stort sett fördelas på samma sätt som tidigare eftersom pengarna till stor del ges till eta- blerade verksamheter, som modellens upplägg – särskilt dialogerna – leder till förväntningar på förändringar av bidragsfördelningen. Statens bidrag till regional kultur Flertalet aktörer har i uppföljningen tagit upp att statens bidrag inte har ökat i samma takt som regionernas bidrag. Uppföljningen visar att det finns en be- svikelse över att staten inte har skjutit till mer resurser. Gruppen konstaterar att fokus i denna uppföljning har riktats mot att följa upp modellen i sig, inte finansieringen av regional kultur. Gruppen har dock uppmärksammat att 2015/16:RFR4 SAMMANFATTNING många har tagit upp att staten inte avsatte några extra resurser för modellen när den infördes och att det statliga bidraget inte har ökat i samma takt som regionernas bidrag. Gruppen har noterat att finansieringsfrågan av många be- traktas som avgörande för modellens fortsatta framgång. Uppföljningen visar att modellen öppnar för nya möjligheter för kulturen som utvecklingsfaktor. Kulturen har en roll i det regionala utvecklingsarbetet men det är svårt att säga om den påverkas av modellen. lyfter en del ak- törer upp att det finns en risk för att kulturen kan bli ett instrument för att uppnå andra syften. Enligt gruppens bedömning har modellen inte inneburit några större för- ändringar när det gäller frågan om huruvida kulturen har fått en förändrad roll i det regionala utvecklingsarbetet. Uppföljningen visar att det finns exempel på att regionala utvecklingsfrågor har fått ett tydligare fokus på kultur och på arbete som handlar om bl.a. kulturens roll för besöksnäringen eller för mark- nadsföringen av regionerna. kan det konstateras att detta är insatser som görs oberoende av finansieringsmodell. Enligt gruppens bedömning öpp- nar modellen för nya möjligheter för kulturen som utvecklingsfaktor, men i praktiken har modellen i sig inte inneburit några större förändringar. Gruppen menar att kulturen har en självklar roll i det regionala utvecklingsarbetet oav- sett modell. Arbetet med dialoger och redovisningar Uppföljningen visar att kultursamverkan är en tidskrävande modell. De olika aktörerna måste avsätta tid och resurser för dels olika former av dialog och framtagande av kulturplaner, dels arbete med bidragsansökningar, redovis- ningar och uppföljningar. Modellen medför omfattande krav på redovisning och återrapportering, vilket i och för sig även den tidigare resursfördelnings- modellen gjorde. Gruppen har förståelse för att olika aktörer kan ha svårt att avsätta den tid som krävs för dialoger, men enligt gruppens bedömning är det viktigt att se samverkan och samråd som en möjlighet och en inve- stering för framtiden. Modellen innebär att olika uppgifter har flyttats från nationell till regional nivå. Uppföljningen har visat att det finns en oro för att modellen leder till att resurser överförs från kulturverksamheter till mer administrativa uppgifter, men gruppen kan konstatera att det saknas uppgifter om administrativa kost- nader. Gruppen vill framhålla att det ibland kan vara svårt att definiera vad som är administrativa kostnader. Ett sådant exempel är dialogmöten som å ena sidan är tidskrävande för de deltagande aktörerna, men som å andra sidan är värdefulla, eftersom de har lett till en vitalisering av det kulturpolitiska arbetet på lokal och regional nivå. SAMMANFATTNING 2015/16:RFR4 I uppföljningen har flera aktörer pekat på att modellen kan leda till att de regionala kulturkonsulenterna får en förändrad roll och organisatorisk place- ring. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att följa den fortsatta utveckl- ingen och vilka eventuella konsekvenser som den får för verksamheten. Uppföljning och utvärdering av statens insatser Aktörerna inom kulturområdet menar att det är viktigt att resultaten av de reg- ionala bidragen följs upp och utvärderas. Uppföljningen visar att det kan vara svårt att följa upp verksamheten och dess resultat, bl.a. eftersom frågorna från inte upplevs vara anpassade till verksamheterna inom de olika konst- och kulturområdena. En del pekar på bristande uppföljning av de re- gionala kulturplanerna och att uppföljningen inte anses ge en heltäckande bild av hela kulturverksamheterna i länen. Det finns också en osäkerhet vad gäller hur uppföljningen används och vilken betydelse den har för t.ex. kommande års bidragsfördelning. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning till riks- dagen av de resultat som har uppnåtts i förhållande till de mål som har beslutat om. Förra mandatperioden framförde kulturutskottets dåvarande uppföljnings- och utvärderingsgrupp att det finns behov av en utvecklad resul- tatredovisning från regeringen till , bl.a. vad gäller behovet av resul- tatindikatorer, längre tidsserier och fokusering på resultat för att utskottet ska kunna bedöma måluppfyllelsen. Gruppen lyfte även fram behovet av att reger- ingen bedömer resultaten och måluppfyllelsen samt behovet av att tydliggöra sambandet mellan mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens an- slagsförslag. konstaterade kulturutskottet i sitt budgetbetänkande att regeringens resultatredovisning hade blivit tydligare, vilket gjorde det lät- tare för utskottet att bedöma vilka resultat som uppnåtts i förhållande till må- len. Enligt gruppen är det viktigt att de statliga medlen till regional kulturverk- samhet följs upp och utvärderas på nationell nivå och att regeringen lämnar årliga redovisningar till av de resultat som har uppnåtts i den reg- ionala kulturverksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. Det kan konstateras att regeringen behandlar kultursamverkansmodellen i sin resultatredovisning till . Gruppen vill framhålla betydelsen av att regeringens resultatredovisning för kultursamverkansmodellen fortsätter att utvecklas i syfte att ge ett bättre beslutsunderlag. En utgångspunkt för regeringens resultatredovisning till är Kul- turrådets uppföljningar. Gruppen kan konstatera att dessa upplevs som norme- rande och styrande. Enligt vad som har framkommit är medvetet om detta, och gruppen noterar att det pågår ett utvecklingsarbete vad gäller utformningen av uppföljningar. uppföljning har ut- vecklats utifrån synpunkter och kommentarer som har inkommit från olika be- rörda aktörer, vilket enligt gruppens bedömning är positivt. 2015/16:RFR4 SAMMANFATTNING En av konsekvenserna av förenklade uppföljningar är att möjligheten att följa fördelningen av statens stöd på kommunnivå kan försvåras. Enligt grup- pens bedömning är detta olyckligt. Gruppen vill betona att det utifrån de kul- turpolitiska målen är viktigt att kunna följa den sociala och geografiska för- delningen av det statliga stödet på kommunnivå i syfte att få en nationell över- blick. Utifrån de kulturpolitiska målen är det i det fortsatta arbetet därför vik- tigt att regeringen överväger hur den geografiska fördelningen av kulturstödet liksom fördelningen mellan olika kulturdeltagare kan följas och vid behov ses över. De kulturpolitiska målen är tydliga när det gäller att alla i hela landet ska ha möjlighet att delta i kulturlivet och att allas möjlighet till kulturupplevelser och till att utveckla sina skapande förmågor ska främjas. beslutade om nationella kulturpolitiska mål.1 beslutade att införa en ny modell – kultursamverkansmo- dellen – för fördelning av statliga medel till regional och lokal kulturverksam- het. Kultursamverkansmodellen innebär att landstingen2 i respektive län får fördela vissa statliga medel till regionala och lokala kulturverksamheter. Tidi- gare avgjorde regeringen vilka regionala kulturinstitutioner som hade rätt till statligt stöd, och dessa fick var och en söka stöd från . Målet med den nya modellen är att föra kulturen närmare medborgarna och att ge regionerna ett ökat ansvar och ökad frihet inom kulturområdet. Staten har dock ett fortsatt övergripande strategiskt ansvar för den nationella kultur- politiken. Modellen innebär att samverkan mellan staten, regionerna, kommu- nerna och även civilsamhället och de professionella kulturskaparna ska öka. De statliga medel som ingår i modellen uppgår till , vilket motsvarar av hela kulturbudgeten. Regeringen har beskrivit kultursamverkansmodellen som en av de största kulturpolitiska re- formerna. Den baseras på samverkan och dialog mellan staten och regionerna. Inom modellen ska hänsyn tas till både nationella kulturpolitiska mål och re- gionala prioriteringar. Regionerna ska i samverkan med länets kommuner ta fram en regional kulturplan. Även dialogen med civilsamhället och det pro- fessionella kulturlivet ska öka. Det är som beslutar om hur mycket statliga medel som respektive region får att fördela till kulturverksamheter i länet. Kulturplanerna är ett underlag inför dessa beslut. Därefter fördelar reg- ionerna de statliga medlen till olika kulturverksamheter i länen. De statliga medlen är ett komplement till regionernas och kommunernas satsningar på de regionala och lokala kulturverksamheterna.3 Utgångspunkten är att modellen ska bidra till ökad måluppfyllelse av de kulturpolitiska målen. Staten ska även fortsättningsvis ha ett övergripande strategiskt ansvar för den nationella kul- turpolitiken, som det skapas ett ökat utrymme för regionala priorite- ringar och variationer.4 Staten har genom införandet av kultursamverkansmodellen överlåtit ansva- ret på regionerna att fördela de statliga medlen till regional kulturverksamhet inom sju områden. I kulturutskottets ställningstagande i samband med riks- 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5. 2 I vissa län har landstingens uppgifter organiserats i regioner och i vissa län har regionför- bund (kommunalförbund) bildats för att ta hand om bl.a. kulturfrågor. I denna rapport an- vänds fortsättningsvis begreppet region för att beteckna både landsting, regioner och region- förbund, frånsett när t.ex. lagtexter citeras. Se vidare avsnitt 3.5.1. 3 Se , avläst . dagsbeslutet konstaterade man att det har skett en tyngdpunktsförskjut- ning från centralt fattade beslut till ökat regionalt ansvar och att tiden var mo- gen för en ny fördelningsmodell för regional och lokal kulturverksamhet. Det har gått modellen började införas. bakgrunden har kulturutskottet beslutat att göra en uppföljning och utvärde- ring av kultursamverkansmodellen. Enligt regeringsformen följer varje utskott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Syftet med kulturutskottets uppföljning och ut- värdering av kultursamverkansmodellen är att ge utskottet ett fördjupat be- slutsunderlag inför beredningen av ärenden som rör statsbidrag till regional kulturverksamhet. Resultatet av uppföljningen kan behandlas i utskottets bud- getbetänkande . 1.3 Inriktning och huvudfrågor Utskottets uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen har haft följande inriktning: Att beskriva och analysera hur kultursamverkansmodellen har fungerat och de erfarenheter som olika aktörer har gjort som modellen har använts. Att redogöra för och analysera exempel på resultat och konsekvenser som införandet av kultursamverkansmodellen har fått i några kommuner och län från ett användarperspektiv. En uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen kan innehålla en lång rad frågor eftersom ämnet är brett och täcker många olika aspekter. Denna uppföljning har fokuserat i första hand följande frågeområden: • Målen: Enligt de kulturpolitiska målen ska alla ha möjlighet att delta i kulturlivet. Kulturpolitiken ska bl.a. främja allas möjlighet till kulturupp- levelser och att utveckla sina skapande förmågor och konstnärlig förny- else. Hur har modellen bidragit till att nå de kulturpolitiska målen? Inför beslutet om kultursamverkansmodellen fanns det en mindre andel remiss- instanser som bl.a. pekade på att det fanns en risk för ökade regionala skill- nader. Har införandet av modellen påverkat möjligheten till utövande och deltagande, t.ex. utifrån geografiska och sociala aspekter? • Engagemang: utvärderingar visar att kultursamverkansmodellen har bidragit till att sätta kulturen på den politiska agendan på regional och lokal nivå. Hur uppfattar aktörer reformen? Har regionala och lokala poli- tikers engagemang ökat, och vad har detta i så fall lett till? Har införandet av modellen lett till ett ökat ansvar för regionerna och en tydligare ansvars- fördelning mellan olika nivåer? •Dialog: utvärderingar pekar på att det professionella kulturlivet och civilsamhället har ett begränsat inflytande inom ramen för modellen. Hur har samverkan med kommunerna och samrådet med det professionella kulturlivet och civilsamhället utvecklats? Hur arbetar etablerade institu- tioner för att införliva nya/andra aktörer, rörelser och uttryck? Hur har mo- dellen påverkats av att har valt att stå utanför? •Bidragsfördelning: utvärderingar visar att det inte har skett några större förändringar i hur statsbidragen till regional kulturverksamhet fördelas. Har införandet av kultursamverkansmodellen inneburit en reell förändring i bidragsfördelningen eller fördelas medel på samma sätt som tidigare? Har modellen inneburit att kulturen fått en förändrad roll i det regionala utvecklingsarbetet, t.ex. vad gäller kulturens roll för besöksnä- ringen och för marknadsföringen av regionerna? •Kontinuitet: Statsbidrag till regional kulturverksamhet fördelas som bi- drag till både institutioner, verksamheter och projekt.