rir · H3B54 · 2015-03-30 00:00:00 — – hur kan samhällets samlade resurser användas bättre? ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – hur kan samhällets samlade resurser användas bättre? har granskat samhällets insatser för att förebygga återfall i brott. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Kriminalvården, Arbetsfömedlingen, Kronofogden och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Kriminalvården. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Eero Marttinen har varit föredragande. Revisor och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Kriminalvården, Arbetsförmedlingen och Kronofogden ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Aktörer, uppdrag och resurser Kriminalvårdens uppdrag och förutsättningar Samverkan med andra aktörer Kostnader för myndigheternas insatser Långsiktiga kostnader för samhället Kriminalvårdens klienter och deras problemområden Planering av insatser ska ske utifrån behov och risk för återfall Insatser som har granskat Behov, planering och genomförande av insatser Myndigheternas planering och samverkan Kriminalvårdens planering av insatser Samverkan – Kriminalvårdens roll Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Regeringens mål och krav för det återfallsförebyggande arbetet 6.2 Regeringens styrning av planering och samverkan Bilaga 2 Uppgifter från aktgranskning har granskat samhällets insatser för att minska återfall i brott. Nedan sammanfattar resultatet av granskningen. Motiv: Ett av Kriminalvårdens viktigaste mål är att återfallen i brott ska minska. Regeringen har gett Kriminalvården i uppdrag att samverka med andra samhällsaktörer för att nå det målet. Arbetsförmedlingen, Kronofogden, , kommunernas socialtjänster, vården och aktörer i civilsamhället finns bland dem som kan vara involverade. Samverkan är central, inte minst i det viktiga skede då anstaltsklienter står inför frigivning och ska återvända ut i samhället. Andelen personer som återfaller i brott har varit densamma . I genomsnitt återfaller av alla dömda i brott . För dem som suttit i fängelse är motsvarande återfallsfrekvens cirka 70 procent.1 Brottslighet innebär stora kostnader för samhället, såväl mänskligt som ekonomiskt. Forskning har dock visat att flera faktorer kan minska risken för återfall. Bland dem finns möjligheter att förändra klienternas kriminella attityder, nätverk och personlighetsmönster. Det handlar också om att kunna försörja sig genom arbete, vara fri från missbruk, ha egen bostad, ha en utbildning och få tillgång till adekvat psykiatrisk vård. Insatser på dessa områden har visat sig ha positiva effekter. Men trots uttryckliga önskemål från regeringen om att det återfallsförebyggande arbetet ska intensifieras har insatserna inte ökat i omfattning . Hur återfall i brott bäst ska förebyggas är ett relativt väl utrett område. En förstudie som genomförde visade dock att många problem på området finns kvar. Bland orsakerna finns bristande samverkan mellan inblandade aktörer och otydligheter kring fördelning av ansvar och resurser. Syfte: Granskningens syfte är att ta reda på om det återfallsförebyggande arbetet har goda förutsättningar att bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Bland de förutsättningar som analyseras finns lagstiftning, planering, samordning och fördelning av ansvar och resurser. Brå Kriminalstatistik 2013, rapport 2014:18. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Genomförande: Granskningen bygger på flera källor, som lagstiftning, styrdokument, riktlinjer, andra studier, tillgänglig statistik och ett 60-tal intervjuer. har också granskat 200 slumpmässigt utvalda kriminalvårdsklienters så kallade I verkställighetsplanen samlar Kriminalvården information om varje klients situation, behov och planerade och genomförda återfallsförebyggande insatser. granskning visar att andelen dömda som återfaller i brott i princip varit oförändrad . Granskningen visar också att många insatser för att förebygga återfall inte görs de behövs, utan dröjer. Det kan delvis förklaras av brist på helhetssyn och långsiktighet såväl i planeringen av åtgärder som i synen på kostnader. Långsiktiga kostnader och besparingar för samhället är i allmänhet inte en faktor i enskilda myndigheters beslutsunderlag. De aktörer som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser samverkar inte tillräckligt i planeringen. Alltför ofta gör var och en sin plan för sina insatser utifrån den egna budgeten. Regeringen ställer inte heller tillräckliga krav på helhetssyn och långsiktighet i beslut om insatser. Det saknas också kunskap om det återfallsförebyggande arbetets långsiktiga effekter, eftersom uppföljningen i dagens system är kortsiktig och utspridd hos en mängd olika samhällsinstanser. Systematiska utvärderingar av det återfallsförebyggande arbetets samhällsekonomiska konsekvenser görs sällan. Sammantaget finns en risk för dålig hushållning med samhällets resurser och ett ineffektivt system för återfallsförebyggande arbete. Skälen till dessa slutsatser utvecklas närmare nedan. Insatserna är för få och inte individanpassade har i granskningen kunnat konstatera att insatserna för att minska återfall i brott är för få i förhållande till behovet, för sena och ofta okoordinerade. En relativt stor andel av de insatser som beskrivs i verkställighetsplanerna handlar om ostrukturerade samtal och hänvisning till andra aktörer, snarare än mer konkreta åtgärder som behandlingsprogram eller studier. Väntetider såväl inom vården som hos försvårar tajmning och samordning. Inte minst närmast efter frigivning eller vid början av en frivårdspåföljd kan tidsglapp vara förödande. Om vissa avgörande åtgärder dröjer eller uteblir finns det risk att klienter återfaller i brott eller missbruk och att tidigare insatser blir bortkastade. Systemet är dessutom långt ifrån likvärdigt – klienters möjligheter till stöd och vård från samhällets aktörer skiftar beroende på var i landet de har sin hemort. Betydande brister i myndigheternas planering och samverkan bedömer att fler återfallsförebyggande insatser skulle kunna göras, och få bättre effekt, om klienters problem och behov identifierades tidigare. Planering skulle kunna göras med större framförhållning och samordning mellan involverade aktörer – inte minst de som ska bekosta och fatta beslut om insatser. De många klienter som behöver vård för både missbruk och psykisk ohälsa slussas till exempel ofta fram och tillbaka mellan olika vårdgivare och hamnar lätt mellan stolarna. Det saknas ofta samverkansavtal mellan exempelvis kriminalvård, kommun och landsting, och det finns sällan någon ansvarig person som samordnar alla kontakter kring en klient. Samma klient kan ha olika planer hos i sin hemkommun, på beroendemottagning och inom . Regeringens styrning är otillräcklig Verksamheten inom rättsområdet ska enligt regeringen präglas av en system- och helhetssyn, av samverkan och långsiktighet.2 Det finns dock oklarheter kring fördelning av ansvar och resurser när det gäller frågor som ingen myndighet ser som sin huvuduppgift, eller som kräver flera aktörers engagemang för att utföras på ett bra sätt. Ett exempel är läkemedelsbehandling mot missbruk, som Kriminalvården kan påbörja för en klient i anstalt, men bara om klientens hemlandsting förbinder sig att överta ansvaret vid frigivning. Ett annat är att Kriminalvården inte är en av de myndigheter som enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen kan ingå överenskommelser med kommuner och landsting. Regeringen är tydlig med att den återfallsförebyggande verksamheten ska vara kunskapsbaserad och att insatser ska följas upp. Ändå har regeringen inte initierat någon långsiktig uppföljning av de återfallsförebyggande åtgärdernas effekter. Goda exempel finns, men i begränsad omfattning Det finns lokala exempel på hur olika aktörer har organiserat samarbeten i syfte att hitta bra lösningar för Kriminalvårdens klienter. Genom att samordna resurser och kompetens från exempelvis missbruksvård, psykiatri, kriminalvård och socialtjänst, kanske till och med under samma tak, underlättar man för samverkansparter och klienter och löser lättare problem med sekretess och samordningssvårigheter. Sådana särlösningar kan vara ett sätt att överbrygga de avstånd som finns mellan olika samhällsinstanser och avlasta en mängd ordinarie vård- och stödfunktioner.3 2Kriminalvårdens budgetunderlag 2014. 3Till exempel Utvärdering av Krami för brottsdömda i Kriminalvården, Kriminalvårdens utvecklingsenhet , 1+1=3, Utvärdering av ur ett socioekonomiskt perspektiv och ur ett samverkansperspektiv, ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Särlösningar kan behöva övervägas Den så kallade normaliseringsprincipen innebär att samhällets ordinarie stödfunktioner ska ansvara även för Kriminalvårdens klienter. Eftersom de utgör en grupp som riskerar att falla mellan stolarna och hamna sist i kön till vård och stödåtgärder, kan det dock finnas skäl att överväga särlösningar. Sådana förekommer redan, som nämnts ovan, men i begränsad omfattning. Särlösningar kan vara både effektivare och samhällsekonomiskt lönsamma, enligt utvärderingar.4 kan konstatera att regeringen inte har väckt frågan eller påpekat behovet av särlösningar inom området. Samhällsekonomiska analyser kan avgöra om insatser är lönsamma för samhället Utvärderingar och erfarenhet har visat att insatser som förebygger missbruk, kriminalitet och utanförskap är mycket lönsamma för samhället – inte bara när det gäller mänskligt lidande utan även ekonomiskt. Trots det har ett långsiktigt sätt att se på kostnader mycket svårt att få genomslag i praktiken.5 Kommuner och landsting med begränsad budget måste prioritera mellan sina invånares olika behov. Dagens system saknar också incitament för en enskild verksamhet att se till helheten. Visserligen kan en investering i en individ ge stora framtida besparingar – men då ofta i någon annans budget. Långsiktiga samhällsekonomiska analyser skulle kunna ligga till grund för ett förändrat synsätt, bättre effekter av det återfallsförebyggande arbetet och en bättre hushållning med samhällets resurser. De återfallsförebyggande insatser som har utvärderats ligger framför allt inom programverksamhet, och utvärderingarna är inte sällan utförda internt. För att undersöka effekter och resultat av en verksamhet menar vissa forskare att det är en förutsättning att den utvärderas externt. Vad gäller det återfallsförebyggande arbetet som helhet saknas också viktig kunskap om insatser, resultat och långsiktiga effekter. Många uppgifter som skulle behövas för långsiktig uppföljning saknas eller är alltför utspridda i dagens system. Sammantaget påverkar detta förutsättningarna att styra det återfallsförebyggande arbetet på ett effektivt sätt. 4Se not 3. 5Enligt en majoritet av intervjupersoner, däribland nationalekonomen och Kommuner och Landstings (SKL:s) nationella psykiatrisamordnare. För att syftet med de återfallsförebyggande åtgärderna ska kunna uppnås och återfallen i brott minska rekommenderar regeringen följande: Ställ tydligare krav på samverkan mellan myndigheter som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser och ta initiativ till att kommuner och landsting ska samverka med Kriminalvården. Landstingen bör till exempel vara skyldiga att ingå avtal med Kriminalvården om vård och behandling av klienter med missbruk eller beroende inom i landstingsområdet. Detta bör regleras i lag. Se till att direktiven till myndigheter som är ansvariga för återfallsförebyggande insatser är samstämmiga vad gäller krav på samverkan i instruktioner och regleringsbrev. Utred hur kostnader för olika återfallsförebyggande insatser ska fördelas för att stärka samverkan mellan berörda aktörer. Initiera samhällsekonomiska analyser som inkluderar långsiktiga kostnader och besparingar i övervägandena för insatser. Ta tillsammans med SKL och andra ansvariga myndigheter fram en nationell handlingsplan för att utveckla det återfallsförebyggande arbetet. Planen bör tydliggöra en gemensam grundsyn på området, fördelning av ansvar och kostnader mellan ansvariga aktörer samt insatsernas omfattning. I planen bör också ingå att skapa ett forsknings- och kunskapsbaserat system för att följa upp samhällets återfallsförebyggande insatser, även långsiktigt. Se till att det blir obligatoriskt för Kriminalvården att erbjuda kompletterande utbildning för de klienter som inte har någon fullständig gymnasieutbildning. rekommenderar Kriminalvården att göra följande: Vidta lämpliga åtgärder för att samverkan med andra ansvariga myndigheter i verkställighetsplaneringen ska starta – före frigivning och helst . Se till att det skapas ett tvärprofessionellt team runt varje klient och att dessa team får möjligheter att följa klienten. Följ upp den individuella planen så länge Bli mer pådrivande i samverkan genom att tillsätta en samordnare som ansvarar för kontakterna med alla aktörer kring respektive klient. Arbeta för att en aktörsgemensam individuell plan för varje klient kommer till stånd och att de planerade och påbörjade insatserna fullföljs. Verka för att frivilligorganisationer kopplas in i högre grad än . Se till att samverkansavtal skapas lokalt, regionalt och nationellt. Se till, i samband med att det nya uppföljningssystemet inom myndigheten införs, att de återfallsförebyggande insatser som görs följs upp och utvärderas. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? De övergripande målen för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället. Ett viktigt mål för Kriminalvårdens verksamhet är att återfallen i brott ska minska. Regeringen har slagit fast att samhällets brottsförebyggande åtgärder ska inriktas på insatser som motverkar att dömda personer återfaller i brott, och att arbetet måste bygga på beprövade kunskaper om vad som ger positiva resultat. En viktig komponent i det arbetet är bra och effektiva frigivningsförberedelser.6 Kriminalvården har i uppdrag att samverka med andra aktörer i det återfallsförebyggande arbetet i samband med frigivning. Arbetsförmedlingen, Kronofogden, , hälsovården och aktörer i civilsamhället finns bland dem som kan vara involverade. Andelen personer som återfaller i brott har varit . I genomsnitt återfaller av alla dömda i brott , och för dem som dömts till fängelsestraff är återfallsfrekvensen cirka 70 procent.7 Brottslighet innebär även stora kostnader för samhället. Forskning har visat att flera faktorer kan minska risken för återfall.8 Det kan handla om att förändra kriminella attityder och värderingar liksom att bryta ett kriminellt umgänge och ett antisocialt personlighetsmönster. Det kan också handla om att vara fri från missbruk, ha möjligheter att försörja sig genom arbete, ha egen bostad, ha en utbildning och få tillgång till adekvat psykiatrisk vård. Ofta krävs åtgärder i flera av dessa avseenden. Insatser på dessa områden 6Budgetpropositionen 2014, utgiftsområde 4, Rättsväsendet. 7Brå Kriminalstatistik 2013, rapport 2014:18. 8Följande skrifter sammanfattar vad forskningen kommit fram till är fungerande återfallsförebyggande insatser: Kriminalvården i praktiken, 2010, (red. ); Samverka för att förebygga återfall i brott, , 2012. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? har också visat sig ha positiva effekter. Trots uttryckliga önskemål från regeringen har de dock inte ökat i omfattning under senare år.9 Det har gjorts relativt många utredningar och forskningsrapporter om hur återfall i brott bäst ska förebyggas. förstudie visar dock att en hel del kända problem på området kvarstår. Bland de bakomliggande orsakerna finns otillräcklig samordning mellan olika delar av Kriminalvården, men också bristande samverkan mellan olika samhällsinstanser, låg motivation hos klienter och bristande individanpassning av insatserna. Oklarheter finns även kring fördelning av ansvar och resurser mellan inblandade aktörer. Forskningen visar att kontinuitet och samordnade insatser krävs för att det återfallsförebyggande arbetet ska få god effekt. Det finns indikationer på att det arbetet skulle kunna bedrivas betydligt effektivare . Välfungerande insatser mot återfall i brott kan också vara samhällsekonomiskt lönsamma i ett långsiktigt perspektiv. Mot denna bakgrund har valt att granska om dagens system för brottsförebyggande insatser i frigivningsskedet fungerar ändamålsenligt utifrån ett samverkans- och ett klientperspektiv. Med system avses här alla de samhällsorgan som tillsammans gör insatser inför frigivning i syfte att minska återfallen i brott. Syftet med granskningen är att undersöka om dagens system för brottsförebyggande insatser ger goda förutsättningar att bedriva det återfallsförebyggande arbetet på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Bland de förutsättningar som analyseras finns lagstiftning, samordning och fördelning av ansvar och resurser. Baserat på en förstudie har huvudstudien genomförts utifrån följande hypoteser: De övergripande förutsättningarna för myndigheter, kommuner, landsting och organisationer i civilsamhället att arbeta återfallsförebyggande är inte tillräckligt goda. Det finns brister i dagens processer för att planera och genomföra insatser utifrån klientens behov, samt i aktörernas samverkan. De återfallsförebyggande åtgärder som vidtas är generellt för få och inte tillräckligt individanpassade. Senast uttryckt i budgetpropositionen 2014, utgiftsområde 4, Rättsväsendet. Granskningen fokuserar på de övergripande förutsättningarna för inblandade aktörer att genomföra effektiva insatser för att minska återfallen i brott. Effekterna av insatserna har inte mätts. Utgångspunkten är istället befintlig forskning på området, och om den återfallsförebyggande verksamheten är inriktad på sådana insatser som forskningen visat fungerar. Granskningen avgränsas till åtgärder som görs inför frigivning och vad gäller av anstaltsklienter. För dem som dömts till skyddstillsyn granskas åtgärder skyddstillsynen varar. Granskningen avgränsas också till straffmyndiga personer som omfattats av Kriminalvårdens insatser. Därmed ingår inte ungdomar som dömts till ungdomsvård. Övergripande uttalanden från regeringen och Den övergripande bedömningsgrunden är regeringens och mål att återfallen i brott ska minska.10 I förarbetena till den nya fängelselagen (2010:610) som trädde i kraft sägs att om insatser från andra samhälleliga organ behövs för att förebygga återfall i brott och förverkliga vårdens syfte bör dessa myndigheter, var och en inom sitt ansvarsområde, verka för att ändamålsenliga och i övrigt lämpliga åtgärder vidtas.11 Liknande regler finns i de viktigaste övriga lagar som styr arbetet med verkställighet i statliga myndigheter, kommuner och landsting. Se vidare referenslistan. I sitt betänkande till den nya fängelselagen har justitieutskott också uttalat att Kriminalvården ska vara drivande när det gäller att utveckla formerna för samarbetet med andra aktörer.12 Regeringen har betonat vikten av dokumentation i de enskilda fallen, både för att uppnå struktur och enhetlighet och för att kunna följa upp och utvärdera insatser. Kriminalvården måste också se till att det redan från början upprättas en individuell verkställighetsplan för alla klienter.13 2009/10:135, bet. 2009/10: JuU21, rskr. 2009/10:317 En ny fängelse- och häkteslagstiftning. 11Framtidens kriminalvård, SOU 2005:54. 2009/10:135, bet. 2009/10:JuU21, rskr. 2009/10:317. 13Budgetpropositionen 2014, utgiftsområde 4. ÅTERFALL I BROTT – HUR KAN SAMHÄLLETS SAMLADE RESURSER ANVÄNDAS BÄTTRE? Regeringen fastslog att behandlingsprogram och utslussningsåtgärder ska öka, liksom samverkan mellan ansvariga myndigheter.14 Man har också upprepat detta i de senaste årens budgetpropositioner. Regeringen har också betonat att de återfallsförebyggande insatserna ska baseras på evidens och beprövad erfarenhet.15 Ytterligare en bedömningsgrund i granskningen har varit budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet.16 Rekommendationer från forskningen på området Enligt forskningen bör arbetet med att förhindra återfall i brott fokusera på sådana insatser som minskar risken för återfall i brott och skapar förutsättningar för klienten att återintegreras i samhället. Forskningen listar här återkommande ett antal risk- och skyddsfaktorer för återfall i brott – de så kallade Central Eight.17 Det kan till exempel handla om att förändra kriminella attityder och värderingar, bryta ett kriminellt umgänge och komma till rätta med ett antisocialt personlighetsmönster.18 Ska en brottsdömd person kunna lämna en kriminell livsstil är väl genomförd vård mot eventuellt missbruk oftast nödvändig. Finns en psykiatrisk problematik behövs insatser för att behandla den, till exempel medicinering mot ADHD. Det kan också handla om att ha en bostad, en utbildning och en försörjning när man friges eller avtjänar en frivårdspåföljd. En skuldsatt klient kan behöva få hjälp med skuldsanering. Det finns också flera studier som visar att program som riktar sig mot flera av klientens problemområden har en mer positiv effekt än isolerade insatser mot ett område. I första hand bör insatser göras för klienter med hög eller medelhög risk för återfall och inom samtliga av dessa typer av riskområden. Alltför korta insatser har enligt forskningen ingen effekt. bör också påbörjas tidigt och bygga på ett så fullständigt underlag som möjligt, samt dokumenteras noga och revideras vid behov. Det är också viktigt att insatser som görs följs upp och utvärderas. 14Budgetpropositionen 2007, utgiftsområde 4, Prop. 2005/06:123 En modernare Kriminalvårdslag. 15Budgetpropositionerna 2011–2014, utgiftsområde 4. 16Budgetlag (2011:23). 17Denna not gäller hela avsnittet: sammanfattar vad forskningen kommit fram till är fungerande återfallsförebyggande insatser: Kriminalvården i praktiken, 2010, (red. ); Samverka för att förebygga återfall i brott, , 2012; Kriminalvårdens klientundersökning 2013, Kriminalvården och människan, brottet, följderna, 2012, , , och . 18Dessa tre riskfaktorer tillsammans med antisocial historia brukar benämnas The Big Four och lyftas fram som de tyngsta riskfaktorerna av Central Eight. Vidare framhåller forskningen att insatsverksamheten bör präglas av en helhetssyn, uthållighet och kontinuitet. Insatserna bör göras med utgångspunkt i väl strukturerade risk- och behovsbedömningar. De aktörer som ska tillföra resurser bör vara med i planeringen och i beslut om insatser. Insatserna bör göras i rätt ordning och ha ett långsiktigt perspektiv. I bedömningen av om regeringen har skapat goda förutsättningar för verkställighetsplanering och samverkan har utgått från huruvida regeringen har satt upp tydliga mål för och ställt krav på verkställighetsplanering och samverkan samt följt upp resultaten. Några mer precisa krav på hur en väl fungerande samverkan ska se ut finns inte I frånvaro av sådana har som bedömningsgrund för Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer operationaliserat de krav på samverkan som framkommer i lagstiftningen. En rimlig bedömningsgrund är enligt att det finns en tydlig styrning på alla ledningsnivåer, från riksdag och regering till myndighetens ledning. Samverkan ska från ledningshåll följas upp och utvärderas. En annan förutsättning för att samverkan ska fungera är att det finns strukturer för samverkan. En väl genomtänkt struktur styr beteenden i önskad riktning. Exempel på strukturer för samverkan är formella överenskommelser, riktlinjer, sektorsövergripande möten och särskilda samordningstjänster.