rir · H3B513 · 2015-06-11 00:00:00 — Enligt regeringen har man fortsatt att arbeta utifrån alla delmål. 8Jämställdhetspolitiken: delad makt – delat ansvar (prop. 1993/94:147, bet.1993/94:AU17, rskr. 1993/94:290). 9Ändrad ordning (Ds 2001:64). 10Strategi för arbetet med jämställdhetsintegrering i , bilaga till regeringsbeslut , nr II:1, dnr U2012/1388/JÄM. 11Europarådet (2004), Gender mainstreaming: Conceptual framework, methodology and presentation of good practices I den här granskningen bedöms effektiviteten i den satsning som regeringen genomfört på jämställdhetsområdet. Vi utgår från intentionerna med satsningen samt hur den förhåller sig till den övergripande strategin för jämställdhetsarbetet i staten. 1.3.1Integrering och särskilda jämställdhetsåtgärder Strategin om jämställdhetsintegrering innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska införlivas i allt beslutsfattande och av alla aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet, vilket i sin tur innebär att arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen ska bedrivas på alla andra politikområden. Eftersom jämställdhet mellan kvinnor och män skapas där ordinarie beslut fattas, resurser fördelas och normer skapas är tanken att jämställdhetsperspektivet måste finnas med i det dagliga arbetet. Strategin har vuxit fram för att motverka tendensen till att jämställdhetsfrågorna hamnar i skymundan eller sidoordnas andra politiska frågor och verksamheter.12 Ett ändamål med strategin är att säkerställa att verksamheter bedrivs så att de offentliga tjänster och den offentliga service som medborgarna får del av svarar lika väl mot kvinnors som mäns utgångspunkter och behov.13 Anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder ska användas för att stödja projekt och insatser som syftar till att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Regeringen ser de särskilda jämställdhetsåtgärderna som ett komplement till huvudstrategin om jämställdhetsintegrering, som också ska stärka arbetet med strategin. Regeringen har bland annat uttalat att det är avgörande för arbetet med jämställdhetsintegrering att resultaten från de särskilda åtgärderna förs över till de berörda organisationernas kärnverksamhet. har även betonat det omvända, det vill säga att det är grundläggande att stärka jämställdhetsintegrering som strategi för att förändringsarbetet ska integreras i ordinarie strukturer och verksamheter.14 I granskningen kommer vi att diskutera förhållandet mellan regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder och jämställdhetsintegrering. Det förhållande mellan särskilda jämställdhetsåtgärder och jämställdhetsintegrering som och regeringen framhållit illustreras i figur 1. Tanken är att jämställdhetsintegrering tillsammans med särskilda jämställdhetsåtgärder ska leda till ökad jämställdhet. 12Freidenvall (2011), Antidiskriminering och jämställdhet: Rapport om politikområdets rättsliga reglering och institutionalisering i . 13Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering (SOU 2007:15). 14Arbetsmarknadsutskottet betänkande 2010/11:AU1, s. 43. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Förhållandet mellan särskilda åtgärder och strategin om jämställdhetsintegrering Jämställdhetspolitiken genomförs delvis med stöd av olika författningar. Enligt regeringsformen (1974:152) ska den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också motverka diskriminering på grund av kön.15 Annan lagstiftning av särskild betydelse för genomförandet av jämställdhetspolitiken är till exempel diskrimineringslagen (2008:567), (1962:700), föräldraledighetslagen (1995:584) och skol- och utbildningslagar.16 Diskrimineringslagen syftar exempelvis till att skydda individer, förhindra diskriminering och främja likabehandling. Det är en viktig del av jämställdhetspolitiken. Men jämställdhetspolitiken i stort har ett bredare, samhällsförändrande syfte som innebär att utveckla organisationer och verksamheter så att de blir mer ändamålsenliga och därmed bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Ambitionen att arbeta jämställdhetsintegrerat kan innefatta flera aspekter. Det rör inte i första hand den del av jämställdhetspolitiken som handlar om könsdiskriminering eller det arbetsgivarpolitiska ansvaret, som kan kallas internt jämställdhetsarbete. Jämställdhetsintegrering handlar snarare om att den service som når medborgarna kvalitetssäkras ur ett jämställdhetsperspektiv, så kallat externt jämställdhetsarbete. Kort sagt handlar det om att säkerställa att de offentliga tjänsterna är likvärdiga och effektiva för alla invånare oavsett kön. Kvinnor eller män ska med andra ord inte få till exempel sämre vård, omsorg eller utbildning beroende av kön. I praktiken är jämställdhetsintegrering ett arbetssätt eller en metod för att synliggöra hur verksamheten bidrar till att skapa ojämställdhet/jämställdhet. Jämställdhetsintegrering uppfattas ofta som diffust eftersom det kan innebära olika saker beroende på den aktuella organisationens roll och verksamhetens karaktär. Innan en verksamhet analyserats ur ett jämställdhetsperspektiv går 151 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). 16Skollagen (2010:800) och högskolelagen (1992:1 434). det inte att veta exakt vad jämställdhetsintegreringen kommer att mynna ut i för åtgärder just där. Det är därför analysen behövs. Lite förenklat kan man säga att jämställdhetsintegrering är ett arbetssätt som syftar till att få fram bästa möjliga kunskapsunderlag för att kunna vidta åtgärder eller fatta beslut som bidrar till att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen. För att illustrera vad jämställdhetsintegrering kan innebära i praktiken har vi lyft fram exempel från tre statliga myndigheter. Polisen ska bli bättre på att hitta missbrukande unga kvinnor Polisen har startat ett projekt för att bli bättre på att hitta unga kvinnor som missbrukar narkotika. Målet är att, i enlighet med Polisens likabehandlingsplan, hitta fler tjejer som använder narkotika så att de kan erbjudas vård tidigare. Av de ungdomar som misstänks för narkotikabrott är bara 10–unga kvinnor, enligt statistik för polisen i region . Om man jämför detta med , som besvarats av ungdomar i årskurs 9 och år 2 i gymnasiet, är skillnaden mellan unga kvinnor och unga män avsevärt mindre. Samma bild finns hos , där ungdomar som har problem med alkohol eller andra droger tas om hand. I pågår tillbaka ett pilotprojekt, som fått stöd från (). Tillskottet går till att koppla en forskare med genuskompetens från till projektet. – Vi har haft två stora ärenden där tjejer misstänks ha sålt narkotika. Då har vi utgått från att det också är tjejer som köper och det har visat sig stämma. Vi har haft tur eftersom vi stött på tjejerna innan de blivit så nedgångna. Det är där vi vill komma in för att kunna slussa dem vidare till vård, säger en projektdeltagare från narkotikasektionen i city.17 utformar frågehäfte för inspektörer En programledare för ett projekt om kvinnors arbetsmiljö på berättar att deras forskningsrapporter visar att kvinnor slås ut från arbetslivet i större omfattning än män. – Kvinnor utsätts för belastningsskaderisker i större utsträckning än män, både fysiskt och psykiskt i form av stress och press. Enligt forskningen gäller detta även där kvinnor och män har samma yrken, eftersom de ofta har olika arbetsgifter. har tagit fram ett antal kunskapssammanställningar som tydliggör de mönster som leder till att kvinnor missgynnas på arbetsmarknaden. – Vi har även utformat ett frågehäfte som kan användas både av inspektörer och ute på arbetsmarknaden. Det kan öppna ögonen på både arbetsgivare och skyddsombud.18 17Polisens webbplats, Polisen ska bli bättre på att hitta missbrukande tjejer. 18Jämställ.nu, Ingen quick fix gör myndigheter jämställda. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? ändrar i sin bemötandeutbildning På har man svarat på ett regeringsuppdrag genom att undersöka kundbemötandet på sina servicekontor och på skatteupplysningen. Undersökningen visar att män får mer utförlig hjälp från rådgivare. – De kopplas snabbare till experter och får mer praktisk hjälp till exempel med att fylla i blanketter. De här insikterna kommer vi lyfta fram i vår bemötandeutbildning, säger myndighetens jämställdhetskoordinator.19 1.3.2Hållbara resultat av tillfälliga satsningar Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen gett förutsättningar för bestående resultat. Med bestående menar vi resultat som kan antas leva vidare och leda till utveckling även efter att satsningen avslutats. Hållbarhetsfrågorna är särskilt viktiga för satsningen på jämställdhetsområdet, med tanke på att jämställdhetsarbetet till stor del bedrivits i form av tillfälliga myndighetsuppdrag, projekt eller program. Regeringens jämställdhetssatsning kan jämföras med tillfälliga satsningar som staten genomför inom andra politikområden, till exempel inom skolan eller vården. Den stora utmaningen ligger i att få resultaten att leva vidare efter att satsningar avslutats. Frågan om hur tillfälliga insatser och projekt ska överleva diskuteras därmed inom många organisationer och inom flera olika politikområden. Utifrån tidigare studier går det att identifiera ett antal så kallade hållbarhetskriterier för utvecklingsarbete både generellt och för jämställdhetsområdet specifikt.20 Det behöver exempelvis finnas: En struktur för arbetet samt en ledning, styrning och ett aktivt ägarskap som visar på hur arbetet ska bedrivas. Det aktiva ägarskapet handlar om att någon kan se till att resultaten tas om hand, för att arbetet ska ge långsiktiga effekter. Starka organisationer och institutioner som kan implementera och integrera resultaten i den ordinarie verksamheten och i framtida satsningar. Ett reellt mandat för att besluta om och genomföra organisatoriska förändringar. Efterfrågan på resultat från ledningen. Förankring av arbetet i kärnverksamheten. 19Jämställ.nu, Ingen quick fix gör myndigheter jämställda. 20Svensson m.fl. (2014), Ändrad ordning (Ds 2001:64, s. 56 f), Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering, (SOU 2007:15), Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (SOU 2010:99) samt Statskontoret (2015). En tydlig plan för övertagande för att resultaten av tillfälliga insatser och projekt för ökad jämställdhet ska överföras till den ordinarie verksamheten. Utrymme för prövande genom reflektion och handling. För att möjliggöra delaktighet och lärande behövs också processer för ändamålet. Kompetens både när det gäller jämställdhet och organisatoriskt förändringsarbete. Vi återkommer till dessa hållbarhetshetskriterier längre fram i rapporten. Frågor om mandat och starka organisationer berörs till exempel i kapitel 5. Utrymme för lärande och förankring i kärnverksamheten diskuteras främst i kapitel 4. Under arbetet med granskningen har ambitionen varit att få en samlad bild av effektiviteten i satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder, samt om satsningen varit utformad på ett sätt som gett förutsättningar för att åstadkomma resultat som lever vidare även efter att satsningen avslutats. Eftersom satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder har riktats till många olika aktörer och bestått av många olika delar har vi inte haft möjlighet att studera varje enskild del i satsningen. Istället har vi avgränsat oss till att studera resultat av åtgärder som varit betydande i termer av avsatta medel. I första hand granskar vi förutsättningarna för resultat av de uppdrag som regeringen gett till myndigheterna. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av , , och . 1.4.1Intervjuer med myndigheter och Granskningen bygger på en kombination av flera metoder. Vi har genomfört intervjuer med företrädare för samt intervjuer med cirka 20 företrädare för åtta myndigheter. I urvalet av myndigheter har vi utgått från deras betydelse i satsningen i termer av tilldelade medel. Ett tiotal myndigheter utmärker sig och några av dessa har också haft väldigt många uppdrag inom satsningen.21 Dessa intervjuer har genomförts i syfte att få en bild av hur satsningen har fungerat och vilka resultat som uppnåtts. Intervjuerna vid har genomförts för att få bild av hur satsningen har genomförts och vilka resultat som uppnåtts. Intervjuerna vid har genomförts med företrädare för Jämställdhetsenheten under (och senare ) samt med företrädare för enheten för statlig förvaltning under . 21Vi har valt att avgränsa oss till myndigheter som haft uppdrag av mer verksamhetsutvecklande karaktär och har därför inte intervjuat företrädare för till exempel för arbetsliv och socialvetenskap (Forte), som endast haft medel för forskning. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? 1.4.2Fokusgrupper med kommuner och landsting genomförde två fokusgrupper med representanter för ett antal kommuner, landsting och regionförbund med erfarenhet av jämställdhetsprojekt på lokal nivå. Syftet med fokusgruppsintervjuerna var dels att fånga upp hur satsningen lagts upp i förhållande till icke-statliga aktörer, dels att se om det finns gemensamma utmaningar för de statliga och icke- statliga aktörerna. Frågorna var koncentrerade till deltagarnas uppfattning om förutsättningarna för att starta och genomföra projekt, om resultaten och huruvida de blir hållbara samt om statens roll för jämställdhetsarbetet på den lokala nivån. De enskilda intervjuerna representerar erfarenheter från ett urval av aktörer och åtgärder som genomförts genom regeringens jämställdhetssatsning. Intervjuerna har därför kompletterats med en enkät till myndigheter som haft uppdrag inom ramen för satsningen. Syftet med enkäten var i första hand att bredda bilden från de enskilda intervjuerna och göra det möjligt att i större utsträckning bedöma satsningen i sin helhet. Eftersom åtgärderna har haft varierande karaktär formulerades frågor på en mer generell nivå kring hur arbetet med uppdragen fungerat. Enkäten inkluderade frågor på följande teman: Resultat i den egna verksamheten Spridning av resultat och erfarenheter till andra aktörer Kunskap om uppdragens resultat på lång sikt Framgångsfaktorer i arbetet med uppdragen Hinder i arbetet med uppdragen Viktiga faktorer för att uppnå hållbara resultat av satsningar på jämställdhetsområdet Enkäten skickades till 36 myndigheter och 27 svar inkom.22 Enkäten inkluderade även frågor till myndigheter som haft uppdrag om att fördela vidare medel till projekt som drivits utanför den egna myndigheten, till exempel av kommuner och av organisationer i civila samhället. Frågorna om bidragsgivningen rörde dels bedömningar av resultaten av projekt som beviljats medel via myndigheten, dels myndighetens kunskap om resultaten av dessa projekt på . Alla myndigheter har inte haft uppdrag om att fördela vidare medel till projekt. Av den anledningen var det endast 12 myndigheter som lämnade svar på frågorna om bidragsgivningen. 22Enkäten skickades till majoriteten av myndigheter som haft ett eller flera uppdrag som belastat anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder. Enkäten skickades inte till myndigheter som endast haft uppdrag om att genomföra exempelvis kunskapssammanställningar eller utvärderingar. Det har inte varit möjligt att basera enkäten på ett statistiskt urval. Bortfallet i enkäten bestod av 9 myndigheter av varierande storlek. Utöver de tillvägagångssätt som presenterats ovan har vi genomfört dokumentstudier. Bland annat har vi gjort en genomgång av ett urval av myndighetsuppdrag och analyserat regeringens formuleringar om huruvida åtgärderna syftar till bestående förbättringar. I urvalet av myndighetsuppdrag har vi utgått från den senare delen av satsningen (2011–2014). Skälet till detta är att regeringen hade en tydligare ambition att säkerställa att resultaten blir hållbara. Mot bakgrund av detta torde regeringen ha byggt in krav om hållbara resultat i uppdrag som formulerats under den senare delen av satsningen. Vi har även tagit del av myndigheternas återrapporteringar till regeringen, utvärderingar, forskning och tidigare statliga utredningar. Vidare har vi analyserat vilken institutionell kontext som omger satsningen i form av reglering och organisering av jämställdhetspolitiken, eftersom det påverkar möjligheterna för att resultaten ska bli bestående. Vi har avgränsat oss till att framför allt titta på reglering i form av styrning i instruktioner och regleringsbrev. Här har vi utgått från de uppföljningar som gör av dessa styrdokument . I intervjuer med företrädare för har vi också försökt få en bild av hur styrningen av jämställdhetspolitiken är tänkt att se ut, utöver den styrning som sker genom de formella dokumenten, bland annat i myndighetsdialogen. Vi har inte granskat hur jämställdhet beaktas i målen inom olika politikområden eller i sektorslagstiftning. När det gäller sektorsmålen pågår ett utvecklingsarbete inom i syfte att ta fram verksamhetsanpassade mål för jämställdhetspolitiken. När det gäller sektorslagstiftningen gjorde Statskontoret en genomgång , vilket innebär att den senaste genomgång som vi tagit del av gjordes . Det innebär att vi inte kan dra slutsatser om hur väl jämställdhetsperspektivet beaktas i hela den institutionella strukturen. Instruktioner och regleringsbrev är emellertid centrala styrdokument. Det är dessutom regeringen som har ansvaret för denna styrning. regleringsbrev borde därför återspegla regeringens prioriteringar på ett bra sätt. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? I nästa kapitel sammanfattar vi vad satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder har innehållit i form av resurser, projekt och uppdrag inom olika politikområden och myndigheter. I kapitel 3 går vi igenom hur satsningen har hanterats inom , vilka problem som har uppstått och varför. I kapitel 4 bedömer vi vilka resultat av satsningen som kan tänkas bli bestående och vilka som kan tänkas försvinna när satsningen avslutas. Vi försöker förklara vad som avgör om resultaten blir bestående. En viktig fråga som diskuteras här är hur satsningen förhåller sig till strategin om jämställdhetsintegrering. En utgångspunkt i granskningen är att det behöver finnas någon institutionell struktur som fångar upp och förvaltar resultat av tillfälliga satsningar för att resultaten ska bli bestående. I kapitel 5 diskuterar vi därför vilka institutionella förutsättningar som finns för att fånga upp tillfälliga satsningar på jämställdhetsområdet. Granskningen avslutas med slutsatser och rekommendationer till regeringen (kapitel 6). 2Satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder I det här kapitlet beskrivs de intentioner regeringen haft med satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder och vilka åtgärder som genomförts –2014. Av utrymmesskäl beskriver vi inte varje enskild åtgärd som regeringen genomfört inom ramen för satsningen, utan kapitlet återspeglar snarare vilka huvudsakliga prioriteringar regeringen haft . 2.1Satsningen kom plötsligt och med få anvisningar Regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder kom plötsligt och utan tydliga anvisningar om hur medlen skulle användas när den aviserades i budgetpropositionen . Satsningen innebar i princip en tiofaldig ökning av anslaget Särskilda jämställdhetsåtgärder. Anslaget ökade till –2010, jämfört med då anslaget för regeringens jämställdhetspolitik låg på knappt 40 miljoner kronor.23 I budgetpropositionen angavs inga tydliga mål eller motiv för satsningen i sin helhet. För anslaget Särskilda jämställdhetsåtgärder angav regeringen konkreta åtgärder för endast ; resterande skulle användas bland annat till forskning om kvinnors hälsa och en handlingsplan för att minska våldet mot kvinnor.24 I budgetpropositionen beskriver regeringen att politiken framför allt är inriktad på insatser mot mäns våld mot kvinnor, och att regeringen beviljat medel till olika myndigheter och börjat ett arbete med att ta fram handlingsplaner mot mäns våld mot kvinnor.25 Regeringen nämner exempelvis att en strategi för arbetsmarknaden och näringslivet ska tas fram och att kommuner och landsting arbetar med jämställdhetsintegrering. Vad satsningen syftade till i övrigt är svårt att utläsa. 23Hit räknas avsatta medel för , Särskilda jämställdhetsåtgärder samt Delegationen för stöd till jämställdhetsintegrering. Vi har inte tagit hänsyn till prisutvecklingen. 24Budgetpropositionen (prop. 2006/07:1), utgiftsområde 14, s. 64–65. Totalt avsattes ca . De konkreta åtgärder som nämns i budgetpropositionen är Delegationen för fördelning av statsbidrag för kvinnors organisering och jämställdhetsprojekt (4,), arbetet med en handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål () samt insatser inom ramen för skrivelsen Handlingsplan för jämställda löner (skr. 2005/2006:213) (). 25Budgetpropositionen (prop. 2007/08:1), utgiftsområde 13, s. 38–40. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Under valrörelsen var jämställdhet en förhållandevis liten fråga, och de fyra partier som senare bildade regering hade inte heller något tydligt program för politiken. Att det inte fanns någon tydlig plan för satsningen som helhet och att den dessutom kom plötsligt medförde en del problem för , vilket bland annat ledde till att de avsatta medlen inte förbrukades under satsningens första två år.26 Vi återkommer till detta i kapitel 3. 2.2Tydligare intentioner –2014 Satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder fortsatte –2014, och inför var intentionerna tydligare. 2011 presenterade regeringen inriktningen för jämställdhetspolitiken i en skrivelse.27 Regeringen betonade att grunden för satsningen lades under föregående mandatperiod, och regeringen hade därför fortsatt fokus på åtgärder mot mäns våld mot kvinnor. Likaså fortsatte regeringen att prioritera åtgärder för jämställdhet på arbetsmarknaden och i skolan. I skrivelsen presenterade regeringen också en plattform för arbetet med jämställdhetsintegrering på nationell, regional och lokal nivå. Av skrivelsen går det att utläsa att reformarbetet med inriktning på att förbättra arbetet med jämställdhetsintegrering delvis bygger på lärdomar från den tidigare mandatperioden. I skrivelsen underströks att arbetet –2014 skulle syfta till att fullfölja arbetet under föregående mandatperiod, och att en utmaning var att säkra hållbarheten i redan genomförda insatser.28 I budgetpropositionen framhöll regeringen också att erfarenheterna från jämställdhetssatsningen –2010 visat att långsiktighet i stödet till olika verksamheter är en viktig förutsättning för måluppfyllelsen.29 Inför den andra mandatperioden fanns dessutom mer erfarenhet både hos politiker och 27Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3). 29Budgetpropositionen (prop. 2010/11:1), utgiftsområde 13. Regeringspartierna hade inför också ett samlat program för jämställdhet (Alliansen, Allians för jämställdhet (2010)). 2.3Vad har gjorts inom ramen för satsningen? Satsningen kom att bestå av ett stort antal regeringsuppdrag till ett 50-tal myndigheter. Flera av myndigheterna har också fått många uppdrag inom ramen för satsningen. Ett antal offentliga utredningar – i form av flera delegationer31 med uppgift att samla kunskap, lämna förslag och fördela medel – har tillsatts. Regeringen har även fördelat medel direkt till icke- statliga organisationer (främst till Kommuner och Landsting samt till internationella organisationer och samverkansorgan). I flera fall har uppdragen till myndigheter inneburit att berörda myndigheter i sin tur ska fördela projektmedel till kommuner, landsting eller ideella organisationer. Satsningen berör flera olika sakområden och åtgärdernas karaktär varierar således. Åtgärderna har bland annat handlat om verksamhets-, kunskaps- och metodutveckling samt om utbildnings- och informationsinsatser.