rfr · H30WRFR4 · 2015-12-17 00:00:00 — rfr 2015/16 RFR4 Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av Riksdagstryckeriet, , 2015 beslutade om en ny modell för fördelning av statliga medel till regional och lokal kulturverksamhet. Den nya kultursamverkansmo- dellen innebär att landstingen/regionerna tillsammans med kommunerna och i samråd med civilsamhälle och kulturskapare tar fram regionala kulturplaner som sedan bildar underlag inför statens beslut om medfinansiering. Tanken med modellen var att det regionala inflytandet skulle öka som an- svars- och rollfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå skulle tydliggöras. I utskottens beredning av ärenden ingår enligt regeringsformen att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. beslutade att följa upp och utvärdera kultursamverkansmodellen. Uppföljningen har in- riktats på att närmare beskriva och analysera hur kultursamverkansmodellen har fungerat samt vilka resultat och konsekvenser som införandet av modellen har fått. Uppföljningen har genomförts av kulturutskottets uppföljnings- och utvär- deringsgrupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av sekretariatsche- fen och forskningssekreteraren vid ut- skottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med kanslichefen vid kulturutskottets kansli. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (S), ordförande Per Lodenius (C) Inriktning och huvudfrågor................................................................... 2 beslut om kultursamverkan..................................................... Regeringens proposition 2009.............................................................. Riksdagsbeslut och ny lag .................................................................... Modellen införs successivt ................................................................... Läs- och litteraturfrämjande verksamhet läggs in i modellen............... 3 Statlig styrning av regional kulturverksamhet ........................................... Finansiering av regional kulturverksamhet........................................... Verksamhetsbidrag och utvecklingsbidrag........................................... 3.5.1 Landstingen, regionerna och regionförbunden................................ 3.5.5 Myndigheten för kulturanalys......................................................... 3.5.6 Övriga statliga myndigheter m.m.................................................... De sju kultur- och konstområdena........................................................ 4 Kultursamverkansmodellen: mål och styrning........................................... Modellen och de nationella kulturpolitiska målen................................ Modellens påverkan på möjlighet till utövande och deltagande........... 4.2.1 Regionala aspekter.......................................................................... 4.2.2 Sociala aspekter............................................................................... 4.2.3 Nydanande verksamheter................................................................ Styrningen av regional kulturverksamhet............................................. 5 Kultursamverkansmodellens omfattning ................................................... Nya satsningar inom kulturområdet...................................................... påverkan på modellen....................................................... Kulturmiljöarbetets roll i kultursamverkansmodellen .......................... Bibliotekens och den läs- och litteraturfrämjande verksamhetens roll i modellen .......................................................................................... 6 Engagemang och ansvarsfördelning ........................................................ Kulturen på den politiska agendan ..................................................... Modellens påverkan på politikers engagemang.................................. Ansvarsfördelning mellan aktörer ...................................................... 7 Dialog genom samverkan och samråd ..................................................... Framtagandet av kulturplanerna......................................................... Regionernas samverkan med kommunerna........................................ Regionernas dialog med kulturinstitutionerna.................................... Regionernas samråd med kulturskaparna och civilsamhället ............. 7.4.1 Samrådet med kulturskaparna....................................................... 7.4.2 Samrådet med civilsamhället ........................................................ Dialogen med centrala myndigheter och aktörer................................ Dialogen på politisk nivå.................................................................... Förändring i bidragsfördelningen....................................................... Kulturens roll i det regionala utvecklingsarbetet m.m........................ 9 Administrativt arbete inom modellen ...................................................... 10 Uppföljning och utvärdering.................................................................. 10.1 Uppföljning och utvärdering av kultursamverkan............................ 10.2 Regeringens resultatredovisning till ................................. 11 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar......................... Bilaga 1 Lagen och förordningen ............................................................... Bilaga 2 Kultursamverkan i , och ........... Bilaga 3 Verksamhetsbidrag....................................................................... Bilaga 4 Utvecklingsbidrag till regional kulturverksamhet inom ramen för kultursamverkansmodellen......................................................... Bilaga 5 Regleringsbrev ............................................................... Bilaga 6 Riktlinjer för uppföljning ............................................................. beslutade om en ny modell för fördelning av stat- liga medel till regional och lokal kulturverksamhet, den s.k. kultursamverkans- modellen. Tanken med modellen var att det regionala inflytandet skulle öka som ansvars- och rollfördelningen mellan nationell, regional och lo- kal nivå skulle tydliggöras. Modellen började införas och är alla län utom med. I utskottens beredning av ärenden ingår enligt regeringsformen att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. har följt upp och ut- värderat kultursamverkansmodellen. Uppföljningen har inriktats på att när- mare beskriva och analysera hur kultursamverkansmodellen har fungerat samt vilka resultat och konsekvenser som införandet av modellen har fått. Uppfölj- ningen har genomförts av kulturutskottets uppföljnings- och utvärderings- grupp. beslut om den nya kultursamverkansmodellen innebär att landstingen eller regionerna numera får fördela vissa statliga medel till reg- ional och lokal kulturverksamhet. avgjorde regeringen vilka region- ala kulturinstitutioner som hade rätt till statligt stöd, och dessa fick var och en söka stöd från (nedan ). Varje landsting eller reg- ion ska ta fram en flerårig plan för hur kulturverksamheten ska bedrivas i länet, hur man vill att de statliga medlen ska användas samt hur kulturverksamhet- erna ska finansieras av kommuner och landsting. eller regionen ansvarar för att den regionala kulturplanen tas fram i samverkan med länets kommuner och efter samråd med länets professionella kulturliv och civilsam- hället. Dessa regionala kulturplaner ligger sedan till grund för de beslut som fattar om medelsfördelning till respektive län. Den statliga styrningen av regional kulturverksamhet utgår från beslut om nationella kulturpolitiska mål. eller regionen ska ansvara för att bidragsgivningen främjar en god tillgång för länets invånare till professionell teater-, dans- och musikverksamhet, museiverksamhet, biblio- teksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verksamhet, konst- och kul- turfrämjande verksamhet, regional enskild arkivverksamhet, filmkulturell verksamhet och till främjande av hemslöjd. fördelade to- talt ca till landstingen eller regionerna, som i sin tur för- delar de statliga medlen vidare till bidragsmottagare inom de sju olika konst- och kulturområdena. Dessutom fördelade utvecklingsbidrag. SAMMANFATTNING 2015/16:RFR4 Enligt uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning är införandet av kultursamverkansmodellen en av de större förändringarna inom det kulturpo- litiska området i . Modellen innebär att det är region- erna som beslutar om stödet till den regionala kulturen. Denna regiona- lisering av det statliga stödet inom kultursektorn ligger i linje med den bedöm- ning som kulturutskottet gjorde vid beredningen av modellens införande. En- ligt gruppen har regionaliseringen av bidragsfördelningen och införandet av dialoger på regional och lokal nivå i många fall varit vitaliserande för kultur- livet i regionerna. kan gruppen konstatera att regionerna upplever att staten har backat från sin finansierande roll av modellen och med det tvingat fram ett utökat åtagande från regionernas sida. Gruppen vill påminna om att utgångspunkten när de första ini- tiativen till modellen togs var att det skulle finnas färre och större regioner i . Gruppen kan konstatera att den faktiska bidragsfördelningen inte har förändrats nämnvärt och att mycket fortsätter på samma sätt som . I utskottets uppföljning har erfarenheter inhämtats från ett stort antal aktörer i olika delar av landet. Som framgår av denna rapport har ett antal olika problem och utvecklingsbehov identifierats i uppföljningen. Enligt gruppen är det mycket angeläget att dessa problem åtgärdas. Gruppen noterar att regeringen i årets budgetproposition har angett att det är angeläget att utveckla kultursam- verkansmodellen baserat på de erfarenheter som har inhämtats. Mot den bak- grunden vill gruppen betona att modellen behöver ses över och att kulturut- skottets uppföljning och utvärdering ska ses som ett första steg och ett un- derlag till ett sådant arbete. Enligt gruppen är det viktigt att följer detta arbete, och det vore värdefullt om regeringen vid lämpliga tillfällen kunde informera om de insatser som genomförs. De nationella kulturpolitiska målen och kultursamverkansmodellen Fördelningen av statsbidraget till regional kulturverksamhet ska bidra till att de nationella kulturpolitiska målen uppnås. uppföljning visar att kultursamverkansmodellen har ökat medvetenheten bland de olika aktö- rerna om de nationella kulturpolitiska målen. I uppföljningen framkommer det att det dock är oklart hur modellen i sig bidrar till möjligheten att nå målen. Enligt de nationella kulturpolitiska målen ska alla ha möjlighet att delta i kul- turlivet. Kulturpolitiken ska bl.a. främja allas möjlighet till kulturupplevelser och till att utveckla sina skapande förmågor samt konstnärlig förnyelse. En tanke med modellen var att den skulle ta hänsyn till både de nationella kultur- politiska målen och regionala prioriteringar och variationer. Gruppen konsta- terar att detta ibland kan vara en svår balansgång, vilket är viktigt att fortsätta diskutera. Utifrån vad som har framkommit i uppföljningen har kultursamver- kansmodellen ökat medvetenheten om de nationella kulturpolitiska mål som har beslutat om. Gruppen anser att detta är mycket glädjande. 2015/16:RFR4 SAMMANFATTNING tidigt kan gruppen konstatera att modellen i sig inte direkt har förändrat reg- ionernas och kommunernas arbete för att nå de nationella kulturpolitiska må- len. I det fortsatta arbetet bör det övervägas hur en ökad fokusering på målen kan byggas in i modellen med hänsyn till regionala prioriteringar och variat- ioner. Statlig styrning av regional kulturverksamhet Uppföljningen visar att modellen har lett till ett ökat regionalt och kommunalt inflytande, som den statliga styrningen i vissa hänseenden är fortsatt stark. Några exempel på detta är den förordning som styr modellen och Kul- turrådets uppföljning. Det finns också exempel på detaljstyrning från regering- ens sida genom det årliga regleringsbrevet. Gruppen menar att kultursamver- kansmodellen är ett tydligt exempel på decentralisering av statligt inflytande till regional och lokal nivå. Gruppen konstaterar vidare att en tanke med mo- dellen har varit att ge regionerna ett ökat ansvar och ökad frihet inom kultur- området, men att staten även fortsatt ska ha ett övergripande strategiskt ansvar för den nationella kulturpolitiken. I uppföljningen har det även framkommit att en del aktörer anser att staten har dragit sig tillbaka och fört över hela ansvaret till regionerna och kommu- nerna, vilket de upplever har skapat en obalans i modellen. Många har pekat på att den statliga finansieringen inte har ökat i samma takt som den regionala och kommunala som många anser att den statliga kontrollen har ökat. Gruppen menar att det är viktigt att staten även fortsatt har ett övergri- pande strategiskt ansvar för den nationella kulturpolitiken, som mo- dellen ska kunna skapa utrymme för regionala prioriteringar och variationer. Enligt gruppen är det viktigt att se över denna balansgång och beakta både kommunala, regionala och statliga aspekter. Det fortsatta utvecklingsarbetet bör omfatta en översyn av dels statens ansvar när det gäller kultur för alla i hela landet, dels statens ansvar som aktör för att de kulturpolitiska målen upp- fylls. Gruppen vill framhålla att det är viktigt att regionerna har utrymme att ut- veckla sin egen kulturpolitik och att göra sina egna kulturpolitiska priorite- ringar. Det är väsentligt att även detta beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Regional variation mellan och inom län En tanke med modellen var att öka det regionala inflytandet och möjliggöra ökad regional variation. Det finns stora skillnader i kulturutbudet mellan länen, inte minst mellan storstadslän och mer glesbefolkade län. Uppfölj- ningen visar att det är oklart om modellen i sig har påverkat dessa skillnader. Det finns också skillnader inom länen, och där har modellen lett till en dis- kussion om balansen mellan olika länsdelar. Möjligheterna till deltagande och utövande är mindre i små och glest befolkade kommuner. I flera regioner möts detta med krav på att de regionala institutionerna ska turnera. Enligt gruppens bedömning kan de stora skillnaderna i kulturutbudet mellan olika län SAMMANFATTNING 2015/16:RFR4 delvis förklaras av demografiska och geografiska skillnader, men även av skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan olika delar av landet. Ekono- miskt starka regioner har kunnat ge större bidrag till kulturen, medan man i andra län har tvingats att prioritera andra verksamheter inom eller regionen. Inför beslutet om kultursamverkansmodellen fanns det en mindre andel re- missinstanser som bl.a. pekade på att det fanns en risk för att de regionala skillnaderna skulle öka. kan gruppen konstatera att en tanke med modellen var att just möjliggöra en ökad regional variation. Enligt gruppens bedömning har inte modellen i sig påverkat de skillnader i kulturutbud som finns mellan länen. Gruppen anser dock att det är viktigt att följa utvecklingen av den regionala variationen. Gruppen vill betona vikten av att det finns kultur för alla i hela landet och att staten har en viktig uppgift att följa utvecklingen utifrån såväl sociala som geografiska faktorer. Enligt gruppen är det avgörande att tillgången till och möjligheten för alla att delta i kultur är god i hela landet – från norr till söder, både i stad och på landsbygd. Det är viktigt att i det fortsatta arbetet följa och uppmärksamma denna fråga. Gruppen vill framhålla att det är mycket positivt att införandet av modellen har lett till att det har uppstått en diskussion i flera län om balansen mellan olika länsdelar, framför allt mellan stora och små kommuner. kan gruppen emellertid konstatera att det finns stora skillnader i kulturutbud mel- lan olika kommuner. Gruppen kan konstatera att möjligheterna till deltagande och utövande är mindre i små och glest befolkade kommuner. Gruppen vill peka på att en positiv konsekvens av modellen är att den har gett de små kom- munerna en möjlighet att vara med i samtalen kring den regionala kulturen. Att kulturutbudet i de små kommunerna är mindre beror inte i sig på modellen. Detta är aspekter som är viktiga att följa i det fortsatta arbetet. Nya deltagargrupper och allas möjlighet att delta i kulturlivet Enligt kulturpolitiska mål ska alla ha möjlighet att delta i kulturli- vet och kulturpolitiken ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser och till att utveckla sina skapande förmågor. Särskilt barns och ungas rätt till kultur ska uppmärksammas, men det kan vara svårt att inom ramen för modellen nå exempelvis ungdomskulturen. Detta är en fråga som institutionerna arbetar med . Gruppen konstaterar i sin bedömning att en rad olika insatser genomförs för att främja arbetet med att nå nya besöks- och publikgrupper. Det kan exempelvis handla om barn och unga, personer med funktionsnedsätt- ning, nationella minoriteter, invandrare eller socioekonomiskt svaga grupper. Gruppen vill framhålla att detta är mycket viktiga insatser som görs runt om i landet. Gruppen menar att modellen ger förutsättningar för att nå nya använ- dargrupper men uppföljningen visar att modellen i sig inte har påverkat det arbetet i någon större utsträckning. Gruppen vill peka på ci- vilsamhällets betydelse när det gäller att främja allas möjlighet att delta i kul- turlivet och att nå nya kulturdeltagare. Det är viktigt att i det fortsatta arbetet 2015/16:RFR4 SAMMANFATTNING följa utvecklingen av arbetet med att nå nya deltagargrupper i enlighet med de kulturpolitiska mål som har beslutat om. Konstnärlig förnyelse och nydanande verksamheter Ett av de kulturpolitiska målen är att främja konstnärlig förnyelse. Uppfölj- ningen visar att kultursamverkansmodellen i sig inte har påverkat möjlighe- terna att fånga upp nydanande verksamheter mer än tidigare modeller. Institu- tionerna arbetar med nyskapande kultur och uppföljningen visar att Kulturrå- dets utvecklingsbidrag är viktigt för att uppnå konstnärlig förnyelse. Enligt gruppens bedömning fångar inte kultursamverkansmodellen upp nydanande kulturverksamheter mer än tidigare resursfördelningsmodeller. Uppföljningen visar att etablerade kulturinstitutioner arbetar på olika sätt för att få med nya aktörer, rörelser och uttryck, och gruppen menar att detta är mycket viktigt och något som bör följas i det fortsatta arbetet. Det har pågått och pågår fortfarande en diskussion om vilka statliga bidrag som ska ingå i kultursamverkansmodellen. Flera aktörer har i uppföljningen kritiserat att nya satsningar inom kulturområdet inte läggs in i modellen. Som exempel har bl.a. Skapande skola nämnts. Gruppen menar att det är viktigt att hålla denna diskussion levande. I de fortsatta samtalen om statens bidrag till kultur bör det föras en diskussion om vilka satsningar som ska ingå i modellen. När det gäller filmområdet har det bl.a. framförts att filmen som konstom- råde har förlorat finansiering i och med modellen och att det behövs ett tydli- gare statligt engagemang för filmen. I uppföljningen uppmärksammas även att en svårighet med modellen är att den fokuserar på den regionala nivån, vilket är ett problem när det t.ex. gäller att stödja den samiska kulturen. Samiska kulturskapare verkar över hela Sápmi och publiken finns utspridd på en stor geografisk yta som omfattar flera länder. En del av statens medel till regional kulturverksamhet fördelas inte till landstingen. Det handlar framför allt om utvecklingsbidraget som fördelas av . fördelades i utvecklingsbidrag, vilket motsvarar av kultursamverkansmodellens sammanlagda bidrag. Uppföljningen visar att det finns olika åsikter om vem som ska fördela ut- vecklingsbidraget. Några anser att utvecklingsbidraget ska fördelas av region- erna, men de flesta anser att det ska ligga kvar hos som anses ha sakkunskap och ett nationellt perspektiv. Utvecklingsbidraget kan leda till för- ändringar, och det finns erfarenheter från projekt vars resultat har kunnat föras in i den ordinarie verksamheten. pekar ett flertal aktörer på att pro- jektstöd ger kortsiktiga förutsättningar. Gruppen kan konstatera att införandet av kultursamverkansmodellen inte har haft några större konsekvenser för balansen mellan stöd till långsiktig verksamhet och stöd till tidsbegränsade projekt. Det är i första hand Kulturrå- dets utvecklingsbidrag som används för att stödja nydanande verksamheter. SAMMANFATTNING 2015/16:RFR4 Gruppen vill starkt betona att det är viktigt med både långsiktighet och stöd till förnyelse inom ramen för modellen. Gruppen menar att utvecklingsbidra- get är avgörande för modellens förmåga att stödja utveckling och förnyelse. Några aktörer har framfört att det kan övervägas om delar av utvecklingsbi- draget bör överföras från till regionerna. har ett flertal aktörer framhållit att utvecklingsbidraget är en av få möjligheter för nyskap- ande verksamheter av nationellt intresse att få statliga bidrag. ingår inte i kultursamverkansmodellen är det enda län som inte ingår i modellen. är det flera aktörer som menar att modellen inte är hel utan medverkan. vill inte att ansluter sig till modellen, medan det finns andra kommuner i länet som önskar att gör det. utreder nu förutsättningarna för och konse- kvenserna av att införa modellen i länet. Enligt gruppens bedömning är påver- kan av att inte ingår i modellen begränsad. Gruppen vill dock betona att tanken med modellen när den beslutades var att den skulle införas i alla län . Uppföljningen visar vidare att flera av de stora kommuner som ingår i mo- dellen upplever att modellen har gett dem ett minskat inflytande, och de ut- trycker kritik mot modellen. Flera regionala kulturinstitutioner ligger i de stora kommunerna. Gruppen vill framhålla att dessa kommuner svarar för en ansen- lig del av finansieringen av kulturen och att de har framfört att de i modellen inte alltid har fått den roll som de menar att de borde ha. Enligt gruppen är det viktigt att alla kommuner – oavsett storlek – får ett skäligt inflytande. Även denna fråga är viktig att följa i det fortsatta arbetet. Kulturmiljöarbetets roll i modellen Det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön, och an- svaret för kulturmiljön delas av alla. Länsstyrelserna har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länen och () har överinseende över kulturmiljöarbetet i landet. De regionala museerna har delvis statlig finansiering genom kultursamverkansmodellen, och i deras verksamhet ingår kulturmiljöfrågor. Uppföljningen visar att kulturmiljöarbetet har en oklar roll i kultursamverkansmodellen och att det finns en lång rad problem inom områ- det. Gruppen noterar exempelvis att både länsstyrelsernas, länsmuseernas och RAÄ:s roller i modellen upplevs som otydliga. finns det indika- tioner på samarbetsproblem mellan länsstyrelser och länsmuseer. Gruppen an- ser att detta är allvarligt. Kulturmiljöarbete omnämns inte i den förordning som styr kultursamverkansmodellen. Det är enligt gruppen mycket viktigt att frå- gan om kulturmiljöarbetets ställning i modellen klargörs, liksom de olika ak- törernas roller. Detta är viktigt både för att det ska bli tydligt för alla berörda parter och för att kulturmiljöarbetet ska kunna fortsätta att utvecklas positivt i 2015/16:RFR4 SAMMANFATTNING Gruppen vill peka på att det finns ett tydligt behov av fort- satt utvecklingsarbete vad gäller kultursamverkansmodellen i denna del. Det är viktigt att fortsättningsvis kan följa resultaten av ett sådant ut- vecklingsarbete, t.ex. genom årliga återrapporteringar i regeringens resultatre- dovisning till . Regional biblioteksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verk- samhet