rfr · H30WRFR4 · 2015-12-17 00:00:00 — Vilka konsekvenser har modellen haft för balansen mellan stöd till långsiktig verksamhet och tidsbegränsade projekt? Lämnas bidrag till nydanande verksamheter? •Administration: Inför beslutet om kultursamverkansmodellen pekade några remissinstanser på att det fanns en risk för ökad byråkratisering. Hur har modellen fungerat vad gäller behovet av administrativa resurser? Eftersom ämnet för uppföljningen är så pass brett och innehåller en mängd olika aspekter har gruppen varit tvungen att avgränsa den. –att processen för att införa kultursamverkansmodellen inte är i fokus för denna uppföljning –att fokus riktas mot att följa upp modellen i sig, inte finansieringen av re- gional kultur –att det inte ingår att bedöma kvaliteten i de verksamheter som får stöd. Uppföljningen har genomförts av kulturutskottets uppföljnings- och utvärde- ringsgrupp. Underlagen till gruppen har tagits fram av tjänstemän vid utskotts- avdelningens utvärderings- och forskningssekretariat. Uppföljningen har i hu- vudsak genomförts genom intervjuer och skriftliga frågor till de olika aktö- rerna. Uppföljningen har inriktats på en bredd i valet av frågor och aktörer. Intervjuer har genomförts med flera centrala aktörer: , , Myndigheten för kulturanalys, (), , Kungl. (KB), , , Kommuner och Landsting (SKL), Ideell kulturallians () och Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS). har även information getts vid ett möte med för regionala kul- Vidare har underlag tagits in genom skriftliga svar på uppföljningens frågor från ett antal centrala myndigheter och organisationer: , Konstnärs- nämnden, , Länsmuseernas samarbetsråd, , Teatercentrum, Svensk Scen- konst, Ájtte svenskt fjäll- och samemuseum och . Dessutom har material inhämtats från en nationell konsulentträff som arrange- När det gäller att beskriva och analysera vilka resultat och konsekvenser som kultursamverkansmodellen har fått från ett användarperspektiv har detta gjorts genom att ta in uppgifter från olika aktörer i tre län: , och (se bilaga 2). Intervjuer har genomförts med regioner, kommu- ner, länsstyrelser och företrädare för kulturinstitutioner, kulturskapare och ci- Syftet med detta har varit att kunna redovisa exempel på vad kul- tursamverkansmodellen har inneburit för kulturen på lokal och regional nivå. I urvalet av län har bl.a. den geografiska spridningen mellan olika delar av Både storstadslän och landsbygdslän har ingått, och olika for- mer av kultur och organisationer har funnits representerade. också gjorts med ett fåtal organisationer som får eller har fått utvecklingsbi- drag men inte verksamhetsbidrag inom ramen för modellen. Följande aktörer har intervjuats i län: (kulturnämndens presidium), (tjänstemän), , Ystads kom- mun, , , , Inkonst, Konstitutet, Stads- teater, Musik i Syd, och . Följande aktörer har intervjuats i län: läns landsting, Upp- sala kommun, , , Läns Bild- ningsförbund, , Musik i , i Upp- sala län och . Följande aktörer har intervjuats i : Region Film i , Västerbottensteatern, , Västerbot- tens museum, Ung kultur , kommun, kommun, Vidare har intervjuer gjorts med och Skriftliga svar har inhämtats från och . I uppföljningen har det även ingått att redovisa och analysera befintlig sta- tistik och att studera olika rapporter och dokument i ämnet, bl.a. kulturplaner och faktisk bidragsfördelning. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen genomförde vidare den 22 septem- ber 2015 en mindre, intern utfrågning av olika aktörer som ett led i arbetet. utfrågningen deltog företrädare för , Myndigheten för kulturanalys, SKL, KLYS och . Ett utkast av delar av rapporten har överlämnats till , , Myndigheten för kulturanalys, , , Nämn- den för hemslöjdsfrågor, RAÄ, , , , , Region , läns landsting och för fakta- granskning. 2 beslut om kultursamverkan påbörjades försök med att decentralisera de statliga kulturbidragen. Inom ramen för den s.k. kulturpåsen betalade ut en klumpsumma till försökslänen , och . Regleringen av bidragsfördelningen var dock fortsatt stark – regeringen beslutade t.ex. vilka institutioner som var bidragsberättigade. fortsatte försöksverksam- heten endast i . träffades ett samarbetsavtal om regional fördelning av bidrag även för . Den statliga detaljregleringen av bidragsfördelningen var nu mindre och i stället tillämpades en förhandlings- orienterad modell med dialoger mellan regionen och staten.5 I budgetpropositionen anmälde den dåvarande regeringen att den avsåg att pröva hur de kulturpolitiska prioriteringarna och strukturerna förhåller sig till dagens samhälle.6 gavs en kom- mitté i uppdrag att se över kulturpolitiken, dess inriktning och arbetsformer och lämna förslag om de förändringar som följer av kommitténs övervägan- den. Kommittén tog namnet Kulturutredningen.7 Även tog upp bidragen till regional kultur. I utredning- ens betänkande lämnades förslag om att den statliga bidragsgivningen till re- gional kulturverksamhet skulle ske inom ramen för förhandlingar mellan sta- ten och de regionala företrädarna.8 Denna idé utvecklades av Kulturutred- ningen som i sitt slutbetänkande föreslog att en s.k. portföljmodell skulle införas fr.o.m. 2011.9 Portföljmodellen skulle bygga på dialog och förhandling mellan stat och region och utmynna i en överenskommelse som angav satsningarna på kultur i länet. Utredningen ansåg att man borde överväga om en särskild förhand- lingsperson skulle tillsättas för att utveckla modellen och genomföra den första förhandlingsomgången. föreslog också en genomgripande myndighetsreform som bl.a. innebar att skulle få ett renodlat ansvar för dels analys och uppföljning, dels förhandlingar med regionerna inom ramen för den före- slagna portföljmodellen. Ett av skälen till att man föreslog portföljmodellen var att Kulturutred- ningen konstaterade att det inom kulturområdet fanns ovanligt många bidrags- förordningar och organ med statliga åtaganden och någon form av organisa- 5 (2010a). 2006/07:1 utg.omr. 7 Dir. 2007:99, SOU 2009:16. 8 SOU 2007:10. 9 Begreppet ”portföljmodell” valdes för att man ville markera en förändring jämfört med den tidigare regionala försöksverksamheten ”kulturpåsen”, där bidragen gavs som en klump- summa. pekade på att en portfölj till skillnad från en påse är indelad i fack, SOU 2009:16. 2 BESLUT OM KULTURSAMVERKAN Jämfört med andra politikområden tillämpade regeringen en mer långtgående och detaljerad styrning i fråga om ändamål och mottagare av me- del inom kulturområdet än inom andra politikområden. Utredningen menade att statliga medel som riktar sig till regionala och lokala institutioner och verk- samheter därför borde fördelas på ett annat sätt. ansåg vidare att engagemanget för kulturfrågorna be- hövde öka och att kulturpolitiken borde vitaliseras. Besluten om resursfördel- ning skulle flyttas närmare de regionala och kommunala demokratiska försam- lingarna. Modellen skulle leda till att medborgarna fick bättre förutsättningar att påverka besluten, vilket i sin tur förutsatte en process som engagerade ett stort antal lokala och regionala aktörer. Ett grundläggande strukturellt problem var enligt utredningen att statens roll inom kulturområdet var otydlig. Över huvud taget saknade kulturområdet tydliga aktörer med väldefinierade roller och ansvarsområden. Utredningen menade att samspelet mellan staten, regionerna och kommunerna behövde för- nyas och att dialogerna parterna emellan behövde fördjupas. De regionala kul- turinstitutionerna behövde tydliga mandat och längre planeringshorisonter. Kommunala verksamheter som folkbildning, skola, biblioteks- och arkivverk- samhet skulle få nya möjligheter till samspel med övrig kulturverksamhet. Man ville åstadkomma samverkan över länsgränser. Utredningen såg behov av såväl ökad flexibilitet som långsiktighet. Avsik- ten med den föreslagna modellen var att öka långsiktigheten genom att gå från en ettårig till en längre bidragscykel, vilket skulle förbättra möjligheterna till planering och utvärdering. Flexibiliteten skulle öka genom att en kulturpolitisk behovsanalys med utgångspunkt i ett medborgarperspektiv utgjorde förutsätt- ningen för de statliga insatserna. Därmed skulle de kunna anpassas till nya behov och förändrade villkor och vara öppna för nya konst- och kulturformer. Man trodde inte att det fanns en enda gemensam lösning som passade alla reg- ioner och kommuner, utan underströk att utgångspunkten i modellen skulle vara en anpassning till olika lokala och regionala behov. föreslog därför att vissa medel som då fördelades av , , , gor och skulle omfattas av modellen. Förordningen borde ange att medlen skulle syfta till ett varierat utbud av kulturverksamheter, men man borde inte detaljreglera vilka dessa var. Vissa andra medel skulle ses som as- socierade till modellen. De skulle även i fortsättningen fördelas av den ansva- riga förvaltningsmyndigheten men myndigheten skulle inför bidragsbeslutet samordna sig och föra en dialog med regionerna. Utredningen övervägde att föreslå att fler bidrag skulle ingå i modellen (exempelvis anslag till förvärv av konst till den offentliga miljön samt anslag till kulturmiljövård) men avstod från detta. I väntan på den pågående filmutredningen avstod man även från förslag inom filmområdet. menade att det fanns en särskild problematik när det gällde tillämpningen av modellen i . Till exempel pekade man på att är en stor, stark och dominerande storstad i ett förhållandevis 2 BESLUT OM KULTURSAMVERKAN kulturpolitiskt svagt län. Utredningen förespråkade att särskilda riktlinjer för statens samverkan med skulle utarbetas. Utredningen identifierade även risker med modellen. Den största var att modellen skulle leda till att kulturpolitiken blev statisk och inte förmådde att snabbt parera akuta situationer. Man såg också en risk för regional inlåsning För det tredje pekade på att modellen kunde bli tids- och personalkrävande. lämnade sitt betänkande och gjorde där bedömningen att stödet till regionala resurscentrum för film och video kunde omfattas av en ny modell för fördelning av statligt stöd till regional kultur- borde då spela en framträdande roll i dialogen med den kommunala nivån om medlens användning.10 2.2 Regeringens proposition 2009 överlämnade den dåvarande regeringen propositionen Tid för kultur till med bl.a. förslag till nya kulturpolitiska mål och en ny modell för fördelning av statliga medel till regional och lokal kulturverksam- het.11 Där föreslogs att en ny fördelningsmodell skulle införas i linje med det som föreslagit, men med vissa modifieringar. Regeringen valde bl.a. att inte genomföra den omvandling av myndighetsstrukturen som föreslagit. I stället föreslog regeringen att den nya fördel- ningsmodellen skulle bygga på samarbete mellan befintliga myndigheter. Hös- ten 2009 godkände regeringens förslag (se följande avsnitt).12 Beslutet innebar bl.a. att portföljmodellen för fördelning av statliga bidrag till regional och lokal kulturverksamhet infördes. En särskild utredare gavs i uppdrag att lämna förslag på hur det praktiska genomförandet skulle ske. Regeringens förslag överensstämde delvis med förslag. En stor andel remissinstanser var i huvudsak positiva till förslaget att införa en ny modell för det statliga stödet till regional kulturverksamhet, bl.a. Kommuner och Landsting (SKL) och många enskilda kommuner, landsting och regionförbund. Många remissinstanser pekade dock på att den nya mo- dellen måste tydliggöras vad gäller både innehåll och utformning samt att ett genomförande ställer krav på väl utvecklad kompetens hos både tjänstemän och politiker. Många remissinstanser tog också upp frågan om vilka bidrag som bör omfattas av modellen. gav i sitt remissvar förslag på en modifierad variant av utredningens förslag. Flera länsstyrelser framhöll att kulturmiljövårdsbidraget inte borde ingå i modellen och att länsstyrelserna borde ha en roll i genomförandet. Det fanns en mindre andel remissinstanser som av olika skäl ställde sig ne- gativa till portföljmodellen. Dessa pekade bl.a. på att det fanns en risk för ökad byråkratisering och ökade regionala skillnader. Ett stort antal remissinstanser 10 SOU 2009:73. 2009/10:3. 2009/10:KrU5. 2 BESLUT OM KULTURSAMVERKAN ställde sig varken positiva eller negativa till förslaget som helhet, utan hade endast kommentarer i anslutning till den föreslagna modellens genomförande. Regeringen framförde i propositionen att kulturen har stor betydelse för så- väl enskilda individer som lokal och regional tillväxt. Regeringen menade att samspelet mellan nationell, regional och lokal nivå behövde vidareutvecklas, och att de föreslagna förändringarna skulle ge bättre förutsättningar att uppnå de mål beslutar för kulturpolitiken. I propositionen betonades att behovet av att precisera ansvarsfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå framgick kulturpoli- tiska beslut.13 Grunden för samhällets stöd till kulturpolitiska insatser skulle vara kommunernas stöd till kulturverksamheter. Verksamheter som var för stora för kommunerna skulle landstingen, inte staten, ansvara för. Statens in- satser skulle inriktas på att stimulera kulturverksamheten i landet – inte reglera den. kulturpolitiska beslut betonades åter att det offentliga ansvaret för att stimulera kulturens utveckling i länen vilar på kommunerna och lands- tingen, men att staten har ett ansvar för att främja kulturlivet genom ekono- miskt stöd.14 Vidare konstaterades att frågan om ett ökat regionalt inflytande hade varit föremål för utredningar, diskussioner och beslut . Regeringen betonade att huvudsakliga motiv för förslaget att införa en ny modell för fördelning av statligt kulturstöd till kulturverksamhet på den regionala och kommunala nivån var att detta kunde vitalisera kulturpolitiken. Utredningen menade att en sådan modell kunde öka både politikers och med- borgares engagemang för kulturområdet, som detaljstyrningen mins- kade och flexibiliteten blev större. Vidare borde regionalt förankrade analyser och prioriteringar tas fram inför dialogen med staten. Regeringen delade Kul- turutredningens bedömning i dessa delar och framförde att kulturens fria roll ska vara en grundbult som kulturens betydelse för andra samhälls- områden ska ges utrymme att utvecklas. Även frågan om samverkan med ide- ella organisationer på kulturområdet var enligt regeringen viktig i det region- ala och lokala perspektivet och borde belysas. Regeringen utgick från att länen antingen hade utvecklat eller kunde utveckla den kompetens som be- hövs för att ansvara för ett ökat regionalt inflytande. Genom att den kommu- nala nivån samlas kring gemensamma prioriteringar skapas förutsättningar för överenskommelser med staten som innebär att roller och ansvar förtydligas. I propositionen framförde regeringen att modellen bygger på att nationell, regional och lokal nivå ska ha ett gemensamt ansvar för att genomföra kultur- politiken och därmed för att uppfylla de kulturpolitiska målen. Modellen skulle även ge goda förutsättningar för samverkan och samarbeten över läns- gränser, liksom med den ideella sektorn. Staten ska ha ett övergripande strate- giskt ansvar för den nationella kulturpolitikens utveckling och för frågor om bl.a. nationell uppföljning och utvärdering. Regeringen framförde att det också 1974:28, bet. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1. 2 BESLUT OM KULTURSAMVERKAN var viktigt att kommuner och landsting eller regioner var överens om hur de skulle samverka i det nya systemet. I likhet med ansåg re- geringen att en ny modell borde införas successivt i hela landet. dömdes kunna införas i , , och Hal- land men borde även kunna införas i andra län som uppfyllde de villkor som förutsattes för att kunna införa modellen. Regeringen menade att man borde analysera om även andra statliga anslag än de som då fördelades till regionala och lokala kulturinstitutioner borde ingå Innan en ny modell genomfördes behövde också ekonomiska, or- ganisatoriska och kompetensmässiga behov belysas, liksom vilka kriterier som skulle vara uppfyllda för att modellen skulle kunna införas i respektive län. Konsekvenserna för enskilda institutioner och kulturlivet i stort borde beaktas i en sådan analys. Även den ideella sektorns roll i den nya modellen behövde I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det har skett en tyngdpunkts- förskjutning från centralt fattade beslut till ökat regionalt ansvar på bl.a. kul- turområdet.15 har varit pionjär i detta avseende genom den försöksverk- samhet med ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes . Staten har där överlåtit ansvaret på regionen att fördela de statliga medlen till den region- ala kulturverksamheten. Ett annat exempel som kulturutskottet lyfte fram var att tillsammans med landstingen och regionerna inlett ett arbete med att lämna gemensamma avsiktsförklaringar, där både nationella och reg- ionala mål och prioriteringar är utgångspunkter för samverkan mellan central och regional nivå. Utskottet menade att detta visade att tiden var mogen för en ny fördelningsmodell för regional och lokal kulturverksamhet. Utskottet väl- komnade regeringens förslag och noterade att motionärer i ärendet också var positiva till en regionalisering av ansvaret inom kultursektorn. I motionerna lyftes olika frågor fram, t.ex. att analysera konsekvenserna av den nya fördel- ningsmodellen för arrangörer, för mindre ensembler och för fria grupper på teater-, dans- och musikområdet, hur man säkerställer att den nya bidragsmo- dellen kan stimulera ett ökat regionalt engagemang i kulturen samt hur region- erna får utvecklas utifrån sina egna skiftande förutsättningar. fattade således beslut om en ny modell för för- delning av statliga medel till regional och lokal kulturverksamhet. Socialde- mokraterna och såg positivt på regeringens förslag men ifråga- satte i en reservation inför beslutet bl.a. bedömningen att modellen inte skulle kosta mer i administration och menade att regeringen först borde ha utvärderat den försöksverksamhet som pågått . 2009/10:KrU5. 2 BESLUT OM KULTURSAMVERKAN positivt till förslaget, men såg en risk för ökad byråkratisering och ökade reg- ionala skillnader med den föreslagna modellen.16 Den dåvarande regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utarbeta ett förslag till införande av den nya mo- dellen.17 Utredningsbetänkandet Spela samman överlämnades till regeringen i februari 2010.18 Utredningen föreslog att den nya modellen för fördelning av statliga medel till regional kulturverksamhet skulle införas successivt . Utred- ningen föreslog att statsbidraget fick användas för professionell teater-, dans- och musikverksamhet, museiverksamhet, konst- och kulturfrämjande verk- samhet, regional arkivverksamhet, filmkulturell verksamhet med särskild in- riktning på barn och unga samt främjande av hemslöjdsverksamhet. Förslaget innebar att de bidrag som tidigare gått till regional teater-, dans- och musikverksamhet, regionala museer, regionala arkiv, kulturkonsulent- verksamhet, regionala resurscentrum för film och video samt länshemslöjds- konsulenter skulle samlas under ett anslag till regional kulturverksamhet. Detta anslag skulle i huvudsak disponeras av . Även medel till reg- ional biblioteksverksamhet föreslogs föras till det nya anslaget, men till en egen anslagspost som utredningen bedömde borde disponeras av Kungl. Utredningen föreslog också att det tills vidare skulle vara möjligt för institutioner och verksamheter att ansöka om medel för tidsbegränsade in- satser (s.k. utvecklingsmedel) hos . Den föreslagna modellen innebar att liksom tidigare beslutar om nivån på de statliga medel som ska gå till regional kulturverksamhet och att regeringen fastställer anslagsvillkor i regleringsbrevet till ansvariga myndig- heter. Däremot ska regeringen inte peka ut enskilda institutioner eller verk- samheter i länen. I stället föreslogs att det i respektive län ska tas fram en flerårig plan för hur kulturverksamheten ska bedrivas i länet, hur man vill att de statliga medlen ska användas samt hur kulturverksamheterna ska finansie- ras av kommuner och regioner. Dessa regionala kulturplaner ligger sedan till grund för de beslut som fattar om medelsfördelning till respektive län. ska föra en dialog med i det berörda länet, eller det organ som valt att delegera uppgiften till. Vid dialogen kan even- tuella behov av att justera eller förtydliga kulturplanen diskuteras. Dialogen kan även röra andra statliga bidrag som har koppling till den regionala kultur- verksamheten. Den tidigare förslag om en särskild för- handlingsperson fanns däremot inte med i för- slag. Den regionala kulturplanen ska ta fram efter samråd med 2009/10:KrU5. 2 BESLUT OM KULTURSAMVERKAN kommunerna i länet. Det ska också finnas möjlighet för representanter för kul- turskaparna och civilsamhället att bidra med synpunkter. ska samverka med andra statliga myndigheter vars verksamhets- områden berörs av bidragsgivningen till regional kulturverksamhet. För att modellen ska vara möjlig att införa bedömde utredningen att det i länen måste finnas resurser för att ta fram, genomföra och följa upp de regio- Det måste även finnas etablerade former för samarbete mellan regioner och kommuner och en fungerande dialog med civilsamhället I angavs att , Västra Göta- lands, och inledningsvis skulle omfattas av modellen, men att utredningen även kunde föreslå andra län som bedömdes uppfylla de villkor som modellen förutsätter. att även skulle vara med i modellens inledningsskede. och hade informerat utredningen om att de inte var redo att ansluta sig till modellen från början. Utredningen menade att införandet av modellen borde ske under relativt Utredningen föreslog att de fem länen skulle inleda en dialog med om kulturplanernas utformning med målet att Kul- turrådet skulle kunna fatta beslut om utbetalning av medel till dessa län enligt den nya modellen. borde ytterligare ett antal län kunna ingå i modellen. Resterande län borde kunna gå in i den nya modellen fr.o.m. Enligt utredningens bedömning borde alla län kunna han- Utredningen menade att det behövdes en årlig uppföljning av hur de statliga medlen har använts, hur de regionala planerna har följts och om det behövdes Kulturanalys borde ges i uppdrag att på ett övergripande plan följa effekterna av införandet av den nya samverkansmodellen. ningen pekade också på att det fanns behov av att utveckla bättre uppföljnings- och analysverktyg såväl för de regionala aktörernas behov som för den sam- lade statliga nivån och att Kulturanalys hade en given roll här. menade också att Kulturanalys borde ta över ansvaret för de forskningsmedel fick i uppdrag av regeringen att förbereda införandet av modellen.19 lämnade bl.a. förslag på hur samverkansrådet skulle arbeta, hur kulturplanerna skulle utformas och hur villkoren för statens bedöm- ning av fördelningen av medel skulle se ut. 2 BESLUT OM KULTURSAMVERKAN Ett förslag till genomförande av modellen fanns i budgetpropositionen . Det främsta argumentet för att införa modellen var enligt propositionen att ge ökade möjligheter till regionala prioriteringar och variationer. Propositionen överensstämde i huvudsak med Kultursamverkansutredning- ens förslag. hade dock föreslagit att bidragen till den regionala biblioteksverksamheten skulle fördelas av Kungl. I remissbehandlingen hade däremot flertalet landsting, SKL och Kultur- rådet haft invändningar mot det förslaget och propositionen föreslog att Kul- turrådet även skulle fördela dessa medel.20 Till skillnad mot menade också regeringen att även vissa av de bidrag som enskilda nämnd fördelade till en- skilda arkiv skulle ingå i modellen. Området omnämndes också i fortsätt- ningen regional enskild arkivverksamhet (i stället för regional arkivverksam- het). hade i sitt remissvar påpekat att det annars fanns en risk för att regelverket kunde tolkas som att bidraget fick användas till offentlig arkiv- verksamhet som normalt finansieras inom ramen för den vanliga kommun- eller landstingsbudgeten.