rfr · H20WRFR9 · 2015-04-16 00:00:00 — rfr 2014/15 RFR9 Sjöfartsnäringen och dess konkurrenskraft Riksdagstryckeriet, , 2015 Som ett led i trafikutskottets arbete med uppföljning och utvärdering av fattade riksdagsbeslut samt fördjupning av beredningsunderlaget i frågor som aktua- liseras på utskottets område, beslutade utskottet att genom- föra en uppföljning av svensk sjöfarts konkurrenskraft. Uppföljningen har ge- nomförts av trafikutskottets grupp för uppföljning och utvärdering. Frågor som rör sjöfartsnäringen och dess konkurrenskraft omfattar flera ut- giftsområden och berör flera utskott, departement och myndigheter. Uppfölj- ningsgruppen menar därför att uppföljningen kan vara ett användbart underlag för både trafikutskottet och andra i den fortsatta utvecklingen av området. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat. Upp- följningsgruppen har biträtts av föredraganden , trafikutskot- tets kansli. Uppföljningsgruppen överlämnar härmed sin rapport med resulta- ten av uppföljningen. (FP), ordförande uppföljnings- och utvärderingsverksamhet................. Syfte, genomförande och avgränsning ................................................. 2 Mål, regler och aktörer............................................................................... Handlingsplanen för förbättrad konkurrenskraft .................................. Den danska handlingsplanen och strategin för sjöfarten ...................... 3 Den svenska sjöfartens tillstånd och utveckling ........................................ Den svenskflaggade flottans utveckling ............................................... Konkurrensen inom sjöfartens olika delsegment.................................. Den danska handelsflottans utveckling ................................................ 4 Näringslivsfokus och myndighetsutövning................................................ Det näringspolitiska målet och kommentarer om svensk 4.1.1 Iakttagelser om handlingsplanen..................................................... 4.2.1 Krav på myndighetssamverkan och förtydligande av 4.3.1 Förbättrad service och tillgänglighet vid inflaggning...................... 4.3.3 Behörighet och bemanningsregler................................................... 5.1.1 Utredningen om tonnageskatt och andra stöd till sjöfarten ............. 5.1.2 tillkännagivanden om tonnageskatt.............................. 5.1.3 Tonnagebeskattning och dess symbolvärde .................................... 5.1.4 Tonnageskattens betydelse enligt sjöfartsnäringen ......................... 5.1.5 Tonnagebeskattningens betydelse för passagerarsjöfarten.............. 5.1.6 De danska tonnageskattebestämmelserna........................................ Förslag om ändrade möjligheter till ränteavdrag .................................. Tillfälligt anställd personal ()............................................... 6.1.1 Iakttagelser i fråga om ................................................ 6.1.2 TAP och passagerarsjöfarten........................................................... Ett svenskt internationellt skeppsregister ............................................. Skillnader i bemanningskostnader........................................................ 6.3.1 Skillnader i bemanningskostnader mellan tre olika fall ................ Det danska internationella skeppsregistret ......................................... Utökning av sjöfartsstödet till fler fartygskategorier .......................... Remissynpunkter på sjöfartsstödet ..................................................... Förväntade konsekvenser av förslagen............................................... Iakttagelser om sjöfartsstödet ............................................................. 7.6.1 Utökningen av sjöfartsstödet......................................................... 7.6.2 Kvarvarande brister med sjöfartsstödet......................................... 8 Övriga finansiella stöd ............................................................................. 8.1.1 Begränsning i Svenska Skeppshypoteks utlåningsverksamhet...... 8.1.3 Iakttagelser om Svenska Skeppshypoteks verksamhet.................. Praktikstöd och kompetensförsörjning ............................................... 8.2.1 Iakttagelser om praktikstödet – rederier........................................ 8.2.2 Iakttagelser om praktikstödet – övriga sjöfartsklustret.................. 9 Administrationskostnader och tillsynsarbete ........................................... 9.1.1 Inflaggnings- och tillsynskostnader .............................................. Delegering av tillsyn till klassificeringssällskap................................. 9.4.1 Tillsynskostnader vid en utökad delegering .................................. Iakttagelser från sjöfartsnäringen om en utökad delegering ............... 9.5.1 Löpande tillsyn.............................................................................. 9.5.2 Inflaggning och nybyggnation ...................................................... Delegering av vissa tillsynsuppgifter inom sjöfartsskyddet till Administrationskostnader och delegeringen av tillsynsarbetet i 10 Olika avgifter......................................................................................... 10.2.2 Öppensjölotsning och transport av varor och personer till och från fartyg........................................................................................ 11 Forsknings- och utvecklingsinsatser ...................................................... Betydelsen av forskning och utveckling........................................... Stöd till sjöfartsforskning ................................................................. Plattformar för grundforskning inom sjöfartsområdet ...................... Iakttagelser om sjöfartsforskningens betydelse för näringens Forsknings- och utvecklingsinsatser i ............................... 12 In- och utflaggning ................................................................................ Orsaker bakom utflaggningsbeslut ................................................... Orsaker till beslut att behålla delar eller hela fartygsflottan i 13 Gruppens bedömningar och slutsatser ................................................... De nationella ramvillkorens betydelse för svensk sjöfart ................. En svenskflaggad handelsflotta genererar ett mervärde ................... Skillnader i ramvillkor mellan och ...................... Handlingsplan för att förbättra svensk sjöfartsnärings konkurrenskraft ..... Förteckning över gällande certifikat i ............................................ Näringspolitiskt mål för sjöfarten och en minskande svensk handelsflotta antog ett beslut om näringspolitiskt mål för sjöfarten, näm- ligen att på olika sätt tillvarata sjöfartens möjligheter som en konkurrenskraf- tig exportnäring och därigenom stärka betalningsbalansen, dels att den svenska handelsflottan ska tillförsäkras rimliga konkurrensvillkor. Som motiv till beslutet angavs bl.a. sjöfartens stora betydelse för utrikes- handeln och näringslivet, att sjöfartsnäringen bidrar till att stärka den svenska ekonomin och att det krävs en svensk handelsflotta av en viss storlek för att kunna upprätthålla maritima kompetens. och regeringen har därefter uttalat att det är angeläget att slå vakt om den svenska sjöfartsnäringen och att denna näring måste ges likvärdiga konkur- rensvillkor som de närmaste konkurrentländerna. redovisade den dåvarande alliansregeringen en handlingsplan för sjöfarten. Den svenska handelsflottan har emellertid uppvisat en negativ utveckling sett till både antal fartyg och flottans storlek. fanns det 339 svenskflaggade handelsfartyg över 100 bruttoton (bt), vilket är den lägsta nivån –2013. års fanns det 99 fartyg med sjöfartsstöd. Detta ska jämföras med totalt 254 fartyg som hade beviljats sjöfartsstöd . En stor andel av den svenska handelsflottan har således avregistrerats från det , men till skillnad så flaggas fartyg ut till andra europeiska län- der, inte minst till våra grannländer t.ex. och . har tagit emot flest avregistrerade svenska fartyg. minskade den danska handelsflottan med ca 50 fartyg som bruttotonnaget nästan fördubblades, dvs. fartygen blev färre men större. har antalet danskflaggade fartyg ökat relativt kraftigt, från 551 fartyg 2009 till 652 fartyg 2015. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens arbete uppföljnings- och utvärderingsgrupp inledde en utvärdering av den svenska sjöfartfartsnäringens konkurrensförutsättningar. Syftet med uppföljningen har varit att ge utskottet ökade kunskaper och un- derlag vid behandlingen av ärenden som berör sjöfartsområdet. I uppföljningen studeras vilken effekt svensk sjöfartspolitik och beslutade statliga insatser har haft för att nå det näringspolitiska mål som har beslutat om för sjöfarten. Av den anledningen analyseras vilka ramvillkor, i form av nationella näringsvillkor, som svenska rederier anser vara avgörande 2014/15:RFR9 SAMMANFATTNING vid beslut av flagg på fartygen och om de anser att det krävs ytterligare åtgär- der som förbättrar svensk sjöfartsnärings konkurrenskraft i förhållande till andra länder. I denna uppföljning beskrivs följande nationella ramvillkor: •forsknings- och utvecklingsinsatser. Uppföljningen fokuserar således i första hand på att följa upp resultaten av företagsfrämjande insatser, även om frågor inom andra områden också berörs. Eftersom är det land som tagit emot flest avregistrerade svenska far- tyg beskrivs de mest betydelsefulla skillnaderna mellan och när det gäller de nationella ramvillkoren. Uppföljningen bygger i hög utsträckning på intervjuer med rederier, branschorganisationer, arbetsmarknadens parter, myndigheter och andra in- tressenter. Målet med uppföljningen har varit att få en fördjupad kunskap om och synpunkter på hur den svenska rederinäringen ser på den svenska sjöfarts- politiken, regelutformningen och de statliga insatser som har beslutats, och att beskriva och analysera de statliga insatser som görs och vilka resultat dessa insatser förväntas få utifrån ett branschperspektiv. Uppföljningen visar att förekomsten av en nationell sjöfartsstrategi som mani- festeras i form av ett näringslivsfokus med fördelaktiga och stabila ramvillkor och myndighetsutövning är centrala för att skapa gynnsamma villkor för den svenska sjöfartsnäringen. Det råder en enighet inom sjöfartsnäringen om betydelsen av att det finns ett näringspolitiskt mål för den svenska handelsflottan. Ett problem som har framkommit i uppföljningen är att målet inte har varit föremål för diskussion eller konkreta åtgärder av myndigheter eller statsmakterna under . Det faktum att den svenskflaggade handelsflottan har minskat kraftigt visar att målet inte har haft någon styrande effekt. Målet behöver lyftas fram och konkretiseras inom det sjöfartspolitiska arbetet även om hand- lingsplanen för sjöfartens konkurrenskraft innebär ett visst fokus på näringen och dess villkor. Utgångspunkten bör vara att tillförsäkra näringen liknande konkurrensvillkor som i våra grannländer. SAMMANFATTNING 2014/15:RFR9 Handlingsplanen för att förbättra sjöfartsnäringens konkurrenskraft har hit- tills haft en begränsad effekt när det gäller att förbättra sjöfartsnäringens nä- ringsvillkor. I uppföljningen framförs att det behövs ytterligare åtgärder och konkretisering, t.ex. i form av ett tydligt och uppföljningsbart mål för den svenska sjöfarten, för att vända den negativa utvecklingen och få utländska rederier att flagga in fartyg till eller rederier som har flaggat ut sina fartyg att flagga tillbaka fartyg till . visar uppföljningen att i stort sett hela branschen är positiv till handlingsplanen. Myndigheternas verksamhetsinriktning och mål styrs av deras instruktioner och regleringsbrev. En analys av , , och Transportstyrelsens och förordningar och instruktioner visar att myndig- heternas verksamhet ska bedrivas för att primärt uppfylla de transportpolitiska målen. I uppföljningen har flera rederier framfört att de önskar att det fanns en ökad förståelse för sjöfartsnäringens villkor hos och de myndigheter som arbetar med sjöfarten, framför allt Transportstyrelsen. Fokus ligger i alltför hög utsträckning på de transportpolitiska målen och endast i undantagsfall berörs det näringspolitiska målet. Flera rederier menar att av- saknaden av ett tydligt uppdrag att främja svensk sjöfart sannolikt har bidragit till den tillbakagång som har skett med det svenskflaggade tonnaget. Uppfölj- ningen visar att de intervjuade rederierna inte är eniga när det gäller hur de upplever Transportstyrelsen och det sätt på vilket myndigheten arbetar. Vissa rederier anser att Transportstyrelsen i stort sett fungerar bra medan andra re- derier menar att myndigheten i högre utsträckning borde kundanpassa sin verksamhet. Kritik riktas bl.a. mot att det saknas en genomtänkt strategi hos Transportstyrelsen när det gäller att attrahera rederier att registrera fartyg i och att det råder en brist på förutsägbarhet i myndighetsutövningen. Transportstyrelsen fick i sitt regleringsbrev i uppdrag att redovisa en strategi för hur myndigheten ska säkerställa att myndigheten i sin verksam- het tar hänsyn till näringslivets villkor och bidrar till en positiv näringsutveck- ling. Strategin kommer bl.a. att inbegripa åtgärder för att förbättra servicen och tillgängligheten vid inflaggning när det gäller registrering, certifiering och bemanningsbeslut. För att förbättra myndighetens service och för att underlätta inflaggning till det svenska registret har Transportstyrelsen utsett en s.k. inflaggningslots. Transportstyrelsen har som ambition att inrätta en one- stop-shop för att ge företagen en samlad väg in i myndighetsvärlden. För de enskilda rederierna innebär det att ansvaret samlas hos en myndighet i stället för som vara utspritt mellan flera myndigheter. Tillsynsarbetet regleras genom Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) krav på sjöfarten som alla länder har antagit. Därutöver kan länder anta särskilda särregler, vilket framför allt har gjort på arbetsmiljöområdet och till viss del i fråga om fartygs läckskadestabilitet. I uppföljningen har det 2014/15:RFR9 SAMMANFATTNING framkommit exempel på att detta kan skapa problem vid inflaggningar av far- tyg till . Branschen betonar betydelsen av regler och villkor som mot- svarar de som gäller för sjöfarten i övriga europeiska länder. Särregler riskerar att fartyg blir inlåsta i alternativt att rederierna inte vågar flagga in fartyg på grund av inlåsningsrisken. Regelverken bör i högre utsträckning vara harmoniserade med övriga flaggstaters regler för att undvika merkostnader som bidrar till att snedvrida konkurrensförutsättningarna. Uppföljningen visar att det finns svenska särkrav som det kan finnas anledning att se över för att skapa mer fördelaktiga konkurrensvillkor för den svenskflaggade handelsflot- tan. En del av de upplevda särkraven beror, enligt Transportstyrelsen, sanno- likt på hur enskilda länder har tolkat och valt att genomföra EU-krav och IMO- krav. Ett sådant exempel är det s.k. språkkravet ombord på färjor. Flera rederier menar att en annan anledning till utflaggningen är att Sveri- ges regler när det gäller behörighet, bemanning av fartyg och fartområdesin- delning skiljer sig åt jämfört med de internationella bemannings- och behörig- hetsreglerna. För att undvika nationella inlåsningseffekter bör regelverk i största möjliga utsträckning säkerställa rörlighet av likvärdiga fartygstyper inom likvärdiga fartområden mellan nationsgränser inom . Transport- styrelsen hävdar att inte har strängare krav men att myndigheten har varit otydlig i informationen om vad regelverket föreskriver. Den danska strategin för sjöfarten har haft som uttalat mål att bli ledande sjöfartsnation. Tillväxtplanen för Det Blå innehåller en rad förslag som ska bidra till att skapa tillväxt och sysselsättning och utnyttja möjligheterna i den gröna omställningen. Visionerna för tillväxt- planen är att ska vara maritima centrum, att gröna lösningar är framtiden för Det Blå och att tillväxten av havsklustret ska stödjas av starka danska kompetenser. Ett mer specificerat mål finns formulerat för den danska sjöfartsnäringens konkurrensvillkor. Den danska Søfartsstyrelsen har i uppdrag att ”fremme sik- kerhed og sundhed på rent hav, samt effektivt at styrke søfartserhvervenes konkurrenceevne og beskæftigelse”. Søfartsstyrelsen ska tillsammans med de- partementet för företag och tillväxt arbeta för att främja kvalitetssjöfart, sjösä- kerheten och gynnsamma förutsättningar för företag, sjömän och andra intres- senter som är verksamma inom sjöfartsnäringen. Ett tonnageskattesystem innebär att den inkomst som ett företag betalar skatt på beräknas schablonmässigt utifrån fartygens tonnagevolym och inte utifrån det verkliga resultatet. En tonnageskatt innebär även att företag inte behöver SAMMANFATTNING 2014/15:RFR9 göra försäljningar och investeringar i fartyg utifrån skattemässiga övervägan- den, vilket skulle vara en skillnad från de nuvarande svenska skattereglerna som innebär att en redare som säljer ett fartyg måste köpa ett nytt fartyg under samma räkenskapsår för att undvika att betala skatt på fartygsförsäljningen. I uppföljningen konstateras att är ett av få sjöfartsländer i som inte har infört ett tonnageskattesystem. Rederierna är eniga om att detta är olyckligt. överlämnade utredningen om tonna- geskatt och andra stöd för sjöfartsnäringen sitt betänkande till regeringen. Ut- redningen har analyserat möjligheten att införa ett system med tonnageskatt i . Arbetsmarknadens parter välkomnar i stort sett utredningen och dess slutsatser. Det system som föreslås är enligt parterna likvärdigt med våra grannländers system. Att finansiera tonnageskattesystemet genom en generell minskning av sjöfartsstödet är den fråga som arbetsmarknadens parter är mest kritisk till då det skulle verka kontraproduktivt. I övrigt anser man att fartygs- storlekar, fartområden m.m. borde vara överensstämmande med stödförord- ningen. Det råder en enighet inom sjöfartsnäringen om betydelsen av en svensk ton- nagebeskattning och att den kan bidra till att motverka en fortsatt utflaggning av svenska fartyg. En svensk tonnagebeskattning bedöms framför allt vara vik- tig för rederier som har svenskflaggade fartyg och som avser att förnya tonna- get. Enskilda rederier menar att det sannolikt krävs fler åtgärder för att förmå rederier att flagga in fartyg till . Ett svenskt tonnageskattesystem skulle innebära att rederierna inte längre skulle vara tvungna att köpa ett nytt fartyg som man säljer ett fartyg för att inte utlösa en reavinstbeskattning. Tonnageskatten anses ha betydligt större betydelse för mindre rederier. Möjlighet till tonnagebeskattning infördes i , vilket var till- lämpligt fr.o.m. . De danska tonnageskattebestämmelserna är relativt lika de motsvarande svenska bestämmelser som föreslogs av Utredningen om tonnageskatt och andra stöd för sjöfartsnäringen. Huvudregeln är att en förvärvsarbetande betalar skatt i arbetslandet. Möjlighet till skattebefrielse finns enligt den s.k. 183-dagarsregeln när det gäller inkomst av tjänstgöringen på ett utländskt fartyg. kan beskattning bli aktuell i arbetslandet (flaggstaten) enligt de skatteregler som gäller där. Den utflag- gade svenska handelsflottan gick tidigare framförallt i s.k. oceanfart, medan en stor andel av de svenska sjöbefälen arbetar i s.k. europafart. Denna förändring innebär att användningen av 183-dagarsregeln begränsas eftersom den endast kan tillämpas för fartyg som går i oceanfart. En stor andel av de svenska sjöbefälen kan därmed inte arbeta ombord på de utflaggade fartygen om de vill bo kvar i . I uppföljningen har flera rederier gett uttryck för att man i ökad utsträckning skulle vilja anställa svensk besättning än ombord på de fartyg som har 2014/15:RFR9 SAMMANFATTNING en utländsk flagg. Problemet är att kostnaderna upplevs bli alltför höga ef- tersom förutsättningarna för att uppfylla 183-dagarsregeln är alltför strikta. Ett utvidgat tillämpningsområde för 183-dagarsregeln för sjömän anställda på flertalet fartygstyper, dock inte färjor, som ansvaret för socialförsäk- ringar, pensioner m.m. helt lyfts över på parterna skulle, enligt flera intervju- ade aktörer, kunna bidra till att skapa nya jobb för svenska ungdomar, företrä- desvis med juniorbefälsbehörighet. Ärendet bereds inom . Förslag om förändrade möjligheter till ränteavdrag I slutbetänkande, som överlämnades , föreslås ett nytt system för bolagsbeskattning. Bland annat föreslås en begränsning av avdragen för räntekostnader och andra finansiella kostnader genom att enbart finansiella kostnader som motsvaras av finansiella intäkter får dras av. Det innebär i praktiken ett slopat avdrag för negativa finansnetton. I betänkandet föreslås vidare ett schablonmässigt avdrag för alla finansierings- kostnader som uppgår till av företagets hela skattemässiga resultat. Förslaget skulle, om det genomförs, innebära att sektorn transport och maga- sinering, i vilken sjötransporter ingår, skulle få en skatt som är ca högre än med nuvarande regler. Förslaget bereds i . avstyrker förslaget och menar att det utan ett ton- nageskattesystem i skulle riskera att medföra att större delen av den kvarvarande svenska handelsflottan flaggar ut. En slopad avdragsrätt för ne- gativa finansnetton skulle få stora konsekvenser för rederinäringen på grund av att den är en kapitalintensiv bransch med ett stort kapitalbehov och en hög belåningsgrad på fartyg. lyfter fram det faktum att rederinäringen till stor del är privatägd. En ökning av det egna kapitalet genom nyemission skulle därmed leda till att man skulle avhända sig kontrollen av företaget. En annan risk är att en borttagen avdragsrätt på räntekostnader skulle motverka möjligheten att nyinvestera i nya fartyg. Tillfälligt anställd personal () Arbetsmarknadens parter har kommit överens om ett ramavtal för tillfälligt anställd personal från länder utanför EU/EES på särskilda villkor () för att hantera den ökande konkurrensen från fartyg flaggade i öppna register och det faktum att allt fler länder inom har vidtagit åtgärder för att stödja och utveckla sina nationella handelsflottor. är i grund och botten ett rent bemanningsavtal. finns det ca 400 filippiner anställda på TAP-villkor ombord på svenskflaggade fartyg. Svenska ombordanställda med en rederianställning har betald ledighet de vistas i land, medan TAP-anställda med en fartygs- eller ombordanställning endast kompenseras SAMMANFATTNING 2014/15:RFR9 för effektiv arbetstid. Detta innebär att antalet anställda i princip måste dub- bleras när det gäller svenskt anställda jämfört med TAP-anställd personal. reviderades tillämpningsavtalen för ett antal rederier. Arbets- marknadens parter kom överens om en höjning av TAP-kvoterna från till för de Seko-anslutna och en hög grad av flexi- bilitet när det gäller bemanningen av de befattningar som är anslutna till . Ett absolut krav vid fastställandet av bemanningen är att be- fälhavare och teknisk chef ska ha svenska behörigheter. Avtalet medger en viss flexibilitet eftersom de fastställda nivåerna inte gäl- ler för samtliga befattningar ombord på varje enskilt fartyg utan avser rederiets fartygsflotta. Detta är inte minst viktigt för rederier som bedriver oceanfart där fartygen sällan kommer in i svenskt vatten. Den andel av besättningen som omfattas av bestämmelserna beslutas i lokala förhandlingar med facket och gäller per befattnings- eller avtalsområde. Det faktum att bemanningen bestäms av utfallet i den lokala förhandlingen innebär att det faktiska antalet TAP-anställda personer ofta blir betydligt lägre än de överenskomna nivåerna på för manskap, alternativt alla utom befälhavare och teknisk chef på befälssidan.