rfr · H20WRFR8 · 2015-04-29 00:00:00 — Seminarium om samhällsekonomiska analyser Riksdagstryckeriet, , 2015 har tagit fram rapporten ? Om samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn med särskild hänsyn till hållbar utveckling. Samhällsekonomiska analyser är metoder för att beräkna eller beskriva positiva och negativa effekter av olika åtgärdsförslag. Analyserna fungerar ofta som beslutsunderlag inom transportsektorn. Det senaste dryga decenniet har man försökt hitta sätt att få in hållbarhetsperspektivet i ekonomiska analyser. Med anledning av detta anordnade utskottet ett seminarium i syfte att inhämta ytterligare kunskap i frågan. enhetschef för samhällsekonomi och trafikprognoser, , ansvarig för ASEK, , kvalificerad utredare på Trafikanalys Utskottet bedömer att det som framfördes under hearingen är av allmänt intresse och därför bör göras tillgängligt för en vidare krets. Därför publiceras här en utskrift från utfrågningen. Stenografisk utskrift från trafikutskottets seminarium om samhällsekonomiska analyser och hållbar utveckling .................................. Ordförande (MP) ................................................... , Näringslivets Transportråd ......................................... Seminarium om samhällsekonomiska analyser har tagit fram rapporten ? Om samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn med särskild hänsyn till hållbar utveckling. Samhällsekonomiska analyser är metoder för att beräkna eller beskriva positiva och negativa effekter av olika åtgärdsförslag. Analyserna fungerar ofta som beslutsunderlag inom transportsektorn. Det senaste dryga decenniet har man försökt hitta sätt att få in hållbarhetsperspektivet i ekonomiska analyser. Med anledning av detta anordnar utskottet ett seminarium i syfte att få ytterligare kunskap i frågan. Tid: 9.00–12.00 Plats: Skandiasalen, 1 9.00–9.05: Inledning: trafikutskottets ordförande (MP) 9.05–9.20: , professor Hållbarhet i samhällsekonomiska analyser, och samhällsekonomiska analyser av åtgärder för hållbarhet. 9.20–9.35: , professor Hållbarhetsbedömningar som komplement till samhällsekonomiska analyser. 9.35–9.55: , enhetschef för samhällsekonomi och trafikprognoser, samt , ansvarig för ASEK, tillämpning av samhällsekonomiska analyser samt arbete för att uppnå hållbar tillväxt i analyserna. Särskilt om cykel och hälsa. 9.55–10.05: , riksrevisor Närmare om rapporten – på väg mot klimatmålen (RIR 2012:7) 10.05–10.20: , klimatexpert Koldioxidberäkningar i samhällsekonomiska analyser. Bör klimatet hållas utanför CBA-analyserna? 10.20–10.35: , styrelseledamot SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Hållbarhet och samhällsekonomiska analyser av transporter ur ett närings- 10.35–10.50: , kvalificerad utredare på Trafikanalys Fungerar arbete med att uppnå hållbar tillväxt i de samhälls- 10.50–11.15 Kaffepaus 11.15–11.55 Frågestund 11.55–12.00 Avslutning: trafikutskottets vice ordförande (M). Stenografisk utskrift från trafikutskottets seminarium om samhällsekonomiska analyser och hållbar utveckling Ordförande under seminariet var (MP), och vice ordförande var (M). Ordföranden: är 9.00, och det är dags att börja. Välkomna allihop till trafikutskottets offentliga seminarium om samhällsekonomiska kalkylmodeller i relation till begreppet hållbar utveckling. Detta seminarium spelas in av och kommer att sändas . Vi har den här utfrågningen som ett underlag för våra kommande beslut om infrastrukturinvesteringar. Alla har fått ett program. Utfrågningen bygger på ett arbete som sattes igång under den förra mandatperioden av den dåvarande forskningsgruppen i trafikutskottet. Vi som tillträdde har fortsatt arbetet i samma anda och slutfört det. Till vår hjälp har vi, förutom vårt eget kansli, haft folk som jobbar med forskningsfrågor på , och vi har också tagit stöd av forskare externt och låtit granska våra slutsatser. Det här är en redogörelse för diskussion och forskningsläge när det gäller samhällsekonomiska kalkylmodeller och hållbar utveckling. De politiska slutsatserna, i den mån man kan kalla dem så, kommer egentligen först i vårt betänkande när vi ska yttra oss över nästa plan för hur statens medel för investering i vägar och järnvägar ska användas. Men vi har ett förord som samtliga representanter i trafikutskottets forskningsgrupp har ställt sig bakom. I detta förord betonar vi de frågeställningar som jag tror var anledningen till att projektet sattes igång. Hållbar utveckling innehåller olika dimensioner. Det innehåller en ekologisk dimension och en social och en ekonomisk dimension. Vi använder hållbar utveckling väldigt flitigt i våra beslut i riksdag, men någon väldigt distinkt definition av hur dessa tre hållbarhetsbegrepp förhåller sig till varandra har vi aldrig gjort rent beslutsmässigt. Ska man titta lite till de politiska källorna är startpunkten för begreppet när 1987 lämnar en rapport till där man hade gått igenom hur läget stod till när det gällde avskogning, ökenutbredning och diverse andra naturfenomen. Deras slutsats blev att nuvarande utveckling inte är hållbar. Den som tillkom på initiativ 1992 i hade den övergripande uppgiften att skapa en plan för att göra utvecklingen hållbar så att kommande generationer kan få leva ett värdigt liv. Det här har definierats på olika sätt, men jag har gått tillbaka till den ursprungliga skrivelsen , och där är problematiken naturvetenskap i SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER förhållande till andra vetenskaper redan belyst. Man har nämligen olika sätt att se på saker. Människors beteende i relation till varandra i både sociala och ekonomiska aspekter kan vi ju delvis reglera genom beslut vi fattar demokra- tiskt, mer eller mindre. Men relationerna i naturen lär vi inte kunna ändra på, vare sig i trafikutskott eller i . Vi har också granskat den diskussion som finns om samhällsekonomiska Den har väldigt stor tyngd i vilka beslut som faktiskt blir av, vilka vägar och järnvägar som blir byggda och så vidare. Vad finns det för underbyggnad av de ekonomiska kalkylmodellerna? Det är en sak som vi ska Hur har man förhållit sig till den kritik som har funnits till de så kallade ASEK-värdena? Hur ser det ut med de olika bedömningarna? ken utsträckning ska vi ta till oss den granskning som har gjort där man konstaterar att det finns en motsättning mellan att ha en trafikplane- ring som bygger på prognos om ständigt ökande trafik och ha ett klimatmål som är absolut och fast när de två inte går att förena? För att ventilera detta har vi bjudit in ett antal representanter, och ledamö- terna av trafikutskott får också möjlighet att ställa frågor. denna inledning vill jag välkomna från KTH att göra sin första , : Tack, det är trevligt att vara Jag heter alltså och är professor i transportsystemanalys på Hållbarhetsbegreppet innefattar, som vi just hörde, så väldigt många olika delar, så jag ska på mina avgränsa mig till att prata om några bitar Ni får ursäkta att jag inte är fullständig här. Vi kanske kan återkomma till en del ytterligare saker i frågestunden sedan. Först vill jag säga en liten käpphäst som alla bör ha hört i alla Till att börja med: Alla åtgärder ger inte lika mycket för pengarna. inte någon nyhet. Det här är en stapel som visar nettonuvärdeskvoter, alltså i princip samhällsekonomiska nyttor per investerad krona, för en plan som var Det spelar inte så stor roll vilken, för de brukar se likadana Detta är de framfiltrerade kandidaterna till investeringar. kunna tro att här skulle liksom allting som i någon mening inte gav speciellt mycket värde för pengarna redan vara bortfiltrerat. Så är det inte. pekar under stapeln är sådant som ger samhällsekonomisk onytta per investe- Är det under minus 1 betyder det att man till och med får onyttor, vilket alltså innebär att även om man skulle få det gratis så skulle det vara en samhällsekonomiskt dålig investering. Men de finns kvar på kandidatlistorna. Hur valde då regeringen och med hänsyn till detta? kanske kan tro att samhällsekonomi skulle väga väldigt tungt. I så fall skulle man plocka det som ligger långt till vänster på bilden, alltså de höga staplarna. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Valen såg i själva verket ut så här. Regeringen plockade ut den första biten. plockade ut nästa serie av staplar. Om man helt hypotetiskt fick till sa att då vill vi ha de här staplarna. Utanför planen hamnade det som hamnat längst till höger. Det är väldigt svårt att tro att samhällsekonomiska utfall spelar stor roll för besluten. Det går till och med att se att de inte gör det. Det finns en liten korrelation mellan vad plockade med och samhällsekonomiska utfall. Detta syns på att det ändå är lite fler positiva staplar i just skara av staplar. Det här var den enda åtgärdsplan där man har kunnat se någon sådan korrelation. Den här studien har jag och flera andra personer gjort tidigare, ända tillbaka , och det här är den enda gången som denna korrelation syns i materialet. När vi sitter här och pratar om samhällsekonomi ska vi därför inte tro att det är det enda som avgör. Det är snarare så att det har ganska liten påverkan på vilka beslut som faktiskt fattas. Så vet vi det. Med detta sagt hoppas jag och flera andra att det här ska kunna få en större tyngd. Då är det förstås viktigt att man utvecklar metoderna. Det finns ju ändå en förhoppning om att detta ska kunna vara ett viktigt beslutsunderlag. Då är frågan: Ingår hållbarhet i samhällsekonomiska analyser? Hållbarhet har som bekant tre aspekter – ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet. Låt oss börja med att tala om huruvida den ekonomiska hållbarheten ingår i de samhällsekonomiska analyserna. Det låter kanske som en tautologi; ordet ”ekonomi” finns ju med på bägge ställena. Vad är då ekonomisk hållbarhet? Jo, det är att inte göra av med mer pengar än man har. Det är alltså en budgetrestriktion. Det här ingår inte direkt i kalkylerna. Det ingår indirekt därför att kostnaden ingår, men det gör inte själva restriktionen. Att kostnaden ingår i kalkylen innebär att om man gör en viss åtgärd så blir det svårare att uppfylla sin budgetrestriktion, för då har man gjort av med lite pengar, och omvänt. Om det är en åtgärd där man tjänar lite pengar – man kanske tar in trängselskatt, vanlig inkomstskatt eller vad det kan vara – så blir det lättare att uppfylla sin budgetrestriktion. Men själva restriktionen, kontrollen, av att paketet av åtgärder inte bryter mot budgetrestriktionen ingår inte i själva kalkylen, bara bidraget till restriktionen, om ni förstår distinktionen. Att något är samhällsekonomiskt lönsamt betyder helt enkelt att de positiva effekterna, alltså nyttorna, är större än kostnaderna, alltså de negativa effekterna. Men detta är inte i sig någon garanti för att man klarar en budgetrestriktion. Rent konkret kan det vara så att vi kanske inte har råd med alla lönsamma åtgärder man kan tänka sig. Vi kanske har en lista på lönsamma åtgärder som kostar sammanlagt 100 miljarder, men vi har bara 50 miljarder. Då är ekonomisk hållbarhet att plocka det bästa av detta. Beslutsregeln skulle alltså kunna vara i princip att man genomför så många och så lönsamma åtgärder som bara är möjligt utan att man bryter mot budget- SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Då kommer en del av de här åtgärderna att ha ett positivt ekono- miskt netto och andra ett negativt. En del tjänar man pengar på, och en del förlorar man pengar på. Men paketet bör förstås bara bestå av samhällsekono- miskt lönsamma åtgärder. Man kan till exempel tänka sig att man bara plockar ut sådant som trafiksäkerhet, som ju är en positiv sak, men som kostar pengar när man sätter upp fartkameror eller så. Vad är då budgetrestriktionen? Det beror på avgränsningen man gör. trafikverksregion har förmodligen en budgetrestriktion som är mindre. verket nationellt har en annan restriktion, ett större område att betrakta sin Regeringen har en ännu större restriktion, för de kan potentiellt omfördela mellan sakområden. har förstås den största av alla, för man kan i princip plocka in hur mycket pengar som helst. Det säger jag lite vanvördigt, men i princip har man en väldigt flexibel budgetrestriktion. spelar det roll på vilken nivå man ser på detta. Det här säger jag fast det låter trivialt. Det är i och för kanske inte så trivialt när jag säger att inte ens den ekonomiska hållbarheten per definition ingår utan att bara bidraget gör det. Då tar vi nästa bild, ekologisk hållbarhet, och det är nu som analogin kom- Låt oss ta klimatet. Det finns en massa annat som jag inte kommer att hinna prata så mycket om som har med biologisk mångfald att göra, men låt oss ta klimatet eftersom det ändå är den mest omdiskuterade punkten. Den klimatmässiga hållbarheten är att inte bryta mot klimatmålet. kommer till vad ett klimatmål egentligen är. Det är alltså en utsläppsrestriktion som är helt analog med en ekonomisk restriktion. Den ingår inte direkt i kal- kylen, men den ingår indirekt därför att utsläppskostnaden ingår i kalkylen. Vissa åtgärder ger positiva bidrag – man släpper ut mindre. bidrag – man släpper ut mer. Ni ser att det ser exakt likadant ut som på den förra bilden, alltså att sam- hällsekonomisk lönsamhet innebär att nyttorna är större än kostnaderna. garanterar inte att klimatmålet uppnås, eftersom summan av de föreslagna åt- gärderna kanske inte uppnår målet, på exakt samma sätt som man kanske inte har råd med alla lönsamma åtgärder tillsammans. Beslutsregeln skulle kunna vara att man genomför så många och så lön- samma åtgärder som möjligt utan att bryta mot klimatmålet. kommer att vara ett positivt bidrag, andra ett negativt bidrag. Är det då så att man hamnar på fel sida om restriktionen, ja, då måste man, helt analogt med en ekonomisk restriktion, antingen generera fler åtgärder som kan handla om att ta in mer skatt när det handlar om ekonomi eller höja bensinpriser, koldi- oxidskatter eller vad det kan vara för någonting på klimatmålets sida. Vilken avgränsning ska man ha? Man kan tänka sig att man ska ha ett sär- skilt klimatmål enbart för transportinvesteringar. Jag tror att väldigt få skulle Man kan ha ett särskilt klimatmål bara för transportsektorn. Det är möjligt att förespråka, men har vi inte det. Man kan ha ett kli- matmål för den icke handlande sektorn i . Det kan vara en ganska bra Och man kan ha det på ännu högre nivåer. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Allmänt sett är det bättre, i meningen effektivare, med mål för ganska vida sektorer och inte på småområden. Vi behöver inte gå in på det just , men poängen är att det spelar roll på vilken nivå man sätter sitt klimatmål som man inte får bryta mot. En samhällsekonomisk analys svarar alltså på om en åtgärd genererar mer nyttor än onyttor. Jag menar att man i varje enskild åtgärd måste tänka kompensatoriskt. Jag brukar ibland säga att vi till exempel trots allt värmer upp våra sjukhus, trots att det genererar klimatutsläpp. Det är förstås för att det genererar nyttor. Folk överlever lite bättre om det är lite varmare i rummen. Då tar vi den kostnaden, den onyttan, som det innebär att generera klimatpåverkande utsläpp, och så tänker vi att vi kompenserar det någon annanstans i samhället. Vi ser nämligen inte klimatmålet bara för varje sjukhus för sig, till exempel. Precis samma analoga resonemang kan man tillämpa på många andra områden. Hållbarhet däremot är ett systemperspektiv, summan av många åtgärder tillsammans, och för att det ska vara ett meningsfullt begrepp måste man tänka i ganska stora paket. Det är sällan lämpligt eller fruktbart att man använder det för analys av enskilda åtgärder. Samhällsekonomiska analyser av åtgärder och hållbarhet på systemnivå är inte motstridiga, men det är olika perspektiv och olika avgränsningar. Hur ska man då få in de här hållbarhetsgränserna i samhällsekonomisk analys? I det ekonomiska fallet är det inte så svårt. Där ingår kostnaderna i kronor och ören. När det handlar om svårare saker, i synnerhet klimatet även om det finns fler sådana, brukar man använda skuggpriser. Vad är då ett skuggpris? Om vi börjar i den här änden ska jag säga att det är fullt möjligt att göra samhällsekonomiska analyser på de globala klimatmålen. Vad är ett samhällsekonomiskt motiverat globalt klimatmål? Det är en ganska intressant övning som och Nordhaus bland andra har försökt göra förut. Det är väldigt sällan det här är relevant för oss – trafikexperter i . Om någon ber oss göra det här skulle vi vara jätteintresserade, men det är sällan de ber oss. I stället är vårt läge att det finns ett svenskt klimatmål som är en del av ett europeiskt klimatmål som är satt med en massa olika hänsyn. Det är en förhandling med olika länder, man vill gärna gå före, man vill sätta press på olika länder, och så säger man att det här är ett rimligt klimatmål för oss. Hur ska vi då operationalisera detta? I princip ställer man sig frågan: Vad måste koldioxidutsläpp kosta för att målet ska nås? Den kostnad som man måste lägga på koldioxidutsläpp motsvarar skuggpriset. Detta är i samhällsekonomiska termer ett undantag från den princip som brukar gälla, att det är medborgarnas egna värderingar av oftast triviala saker som till exempel turtäthet gentemot biljettpris gentemot restid. Där försöker vi använda medborgarnas egna värderingar för att värdera dessa saker emot varandra. Koldioxid är ett undantag. Här går det liksom via det politiska systemet, via internationella förhandlingar där man åtar sig ett klimatmål. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER alltså en demokratisk förankring, men det är inte medborgarnas individuella, personliga värdering som är grundval för det. Då kan det se ut så här, och det här är något som jag bara har hittat på. oss säga att det finns en åtgärd där man skapar regional tillgänglighet för 30 Man sparar lite liv – 10 miljarder – men det kostar lite pengar – 50 Den samhällsekonomiska nettokostnaden för det här, alltså inte den finansiella kostnaden utan den samhällsekonomiska nettokostnaden, är 10 mil- Åtgärden skulle också minska koldioxidutsläppen med , sä- Då kan man räkna ut att den samhällsekonomiska kostnaden per koldi- oxidminskning är per kilo. Då kan man jämföra det här med det skugg- pris vi har som i transportsektorn, i alla fall på kort sikt, är runt per Det skulle innebära att denna åtgärd är kostnadseffektiv. över skuggpriset är åtgärden inte kostnadseffektiv. På det här viset kan man alltså rangordna vad som är de kostnadseffektiv- aste styrmedlen eller åtgärderna. Då inser man att det finns ett ännu listigare sätt att räkna ut vad skuggpris Vi tänker oss nämligen att vi listar alla tänkbara klimatåtgärder – det här finns det förstås folk som har gjort – och sedan beräknar vi hur stora delar samhällsekonomiska kostnader, alltså inte deras finansiella kostnader utan de samhällsekonomiska kostnaderna per kilo, rangordnar allihop, beräk- nar hur stor koldioxidminskning var och en kan ge och så får vi en lista. kollar man hur långt ned på den här listan i fallande ordning vi måste gå för att nå klimatmålet. Den sista åtgärdens samhällsekonomiska kostnad är skugg- Om man hamnar över det priset får man vara med på listan; under det priset får man inte vara med på listan. Sammanfattningsvis måste vi tänka hållbarhet på paketnivå som uppfyller någon sorts restriktion, till exempel samma nyttonivå för nästa generation, el- ler mer operationella som inte går i konkurs, det vill säga att vi har råd att genomföra åtgärderna eller till exempel uppfylla klimatmålen. Paketet bör då lämpligen bestå av samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder, alltså där varje enskild åtgärd genererar mer nytta än vad den genererar kost- Varje åtgärd måste dock inte bidra positivt till varje mål. pengar, en del kan mycket väl bidra negativt klimatmässigt, alltså man släpper ut mer, om det finns åtgärder någon annanstans som kompenserar för detta, precis på samma sätt som att man någonstans måste ta in pengar. I begreppet samhällsekonomisk lönsamhet kan det ingå via skuggpris att en viss åtgärd gör det lättare eller svårare att nå vissa restriktioner och mål, till exempel att kostnad gör det lättare eller svårare att nå budgetrestriktionen. gäller klimat ingår det här via skuggpriset på koldioxidutsläpp. del andra hållbarhetsmål, till exempel social hållbarhet, biologisk mångfald och ändliga naturresurser, ingår det oftast inte. Då kommer en annan av mina käpphästar: Det finns en hel del saker som inte ingår i samhällsekonomiska analyser, till exempel intrång i särskilt värde- Det här är extremt välkänt – väldigt, väldigt välkänt. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER som håller på med samhällsekonomiska analyser vet om att det är så här, så man behöver inte vara orolig för att åh nej, de vill rangordna allting i fallande skala efter en nuvärdeskvot och bara ta det översta. Ingen förespråkar det, så har vi liksom klarat ut det. Ordföranden: tackar för inlägget och går vidare till nästa presentatör, från KTH. , : Tack för inbjudan! Det är trevligt att vara här. Även jag är professor från KTH, och jag ska prata om hållbarhetsbedömningar som komplement till samhällsekonomiska analyser. Det är en rubrik som jag tror att jag själv valde, men när jag sedan såg den i tryck började jag fundera lite grann på den. Är det så man ska se det, att hållbarhetsbedömningar görs som komplement till samhällsekonomiska analyser, eller ska vi se samhällsekonomiska analyser som komplement till hållbarhetsbedömningar, eller ska vi se att de kompletterar varandra? Egentligen är ju det transportpolitiska målet både samhällsekonomisk effektivitet och hållbarhet, så egentligen borde de balansera varandra. Om man tittar på beslutsunderlagen inför olika infrastrukturplaneringar och så vidare betonar man ofta de samhällsekonomiska analyserna. Man kanske inte alltid tar hänsyn till dem i besluten, men i underlagen betonas de väldigt ofta och man skriver ibland att det finns inga etablerade metoder för hållbarhetsbedömningar och så vidare. I praktiken har vi därför inte riktigt den balansen . Jag återkommer lite grann till hur man kan gå vidare med det. En fråga som var inne på och som ju är ett grundtema här är om samhällsekonomiska analyser fångar hållbarhetsdimensionerna. Jag tänkte försöka besvara den frågan med ett exempel. Exemplet är lite vridet, för vi står ju inte riktigt inför det här valet. Men man kan ändå roa sig med att räkna ut den samhällsekonomiska kostnaden om 7 miljarder människor skulle dö om 1 och använda de ASEK-värden som vi har i de transportpolitiska besluten. Vad blir värdet då? Det kan jämföras med två timmars tidsvinst för en person som enligt samma underlag är värt . Om vi vill följa de samhällsekonomiska analyserna bör vi alltså välja tre timmars tidsvinst för en person framför 7 miljarder människors liv om 1 . Det här är naturligtvis extremt vridet. Vi står aldrig inför den valsituationen. Men till exempel klimatfrågan har ändå element av detta. Det är långa tidsperioder vi pratar om, och det kan drabba många människor. För mig illustrerar det här att vi inte fångar hållbarhetsdimensionerna i de samhällsekonomiska analyserna. Vi fångar inte de långsiktiga effekterna. Det är en massa aspekter som är svåra att kvantifiera som ofta får värdet 0, vilket var inne på. Det vet vi alla. SEMINARIUM OM SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER Det här leder också till att försiktighetsprincipen nedtonas. För att vi ska kunna ta med någonting i de samhällsekonomiska analyserna måste vi ju kunna sätta siffror på det, och innan vi kan sätta siffror på fenomenen måste vi kunna ganska mycket om dem. Saker som vi misstänker och tror – vi kan ha vetenskapliga skäl att tro att det ger effekt, men vi har inte tillräcklig kun- skap för att kunna kvantifiera det – får vi inte med. Om man tittar på underlagen för hur folk gör analyserna ser man ofta något slags omvänd försiktighetsprincip. Man ser ofta formuleringen att ja, men det är osäkerhet kring det här och därför tar vi inte med det. Om det finns ett spann av värden väljer analytikerna ofta att lägga sig på den försiktiga sidan, för man