rir · H3B55 · 2015-04-14 00:00:00 — R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ersätta en befintlig plattform måste man därför först lyckas bygga upp tillräckligt många lyssnare och kanaler för att övriga lyssnare och kanaler ska migrera spontant från den gamla plattformen till den nya. I detta sammanhang kan det vara viktigt att en stark aktör, till exempel staten, väljer en plattform och på så sätt tvingar lyssnarna att byta plattform eller stanna kvar på den befintliga plattformen.40 2.3Den europeiska utvecklingen är inte entydig Ett argument för att ska gå över till ett marksänt digitalradionät med DAB+- teknik är att det svenska nätet för radio ska harmonisera med radionät i grannländerna. Som en del av granskningen har därför gjort en internationell utblick som syftar till att se dels hur digitaliseringsprocessen ser ut i andra delar av , dels vilken roll respektive stat har tagit i processen. Det finns länder i som har kommit ganska långt med att övergå till DAB men att det också finns länder som av olika skäl inte kommit så långt. Det är därför svårt att få en entydig bild av åt vilket håll utvecklingen i går. Särskilt fokus ligger på och som är att betrakta som motpoler när det gäller övergången till marksänd digitalradio. Dessa båda länder är också extra intressanta beroende på deras kulturella och geografiska närhet till . Genom intervjuer med företrädare för de europeiska public service-bolagens paraplyorganisation () har även fått en mer generell bild av hur digitaliseringsprocessen ser ut i . 2.3.1Norge har kommit längst i är det land i som kommit längst i sin process att digitalisera radion. Enligt landets kulturdepartement stod vid ett vägskäl när de skulle välja mellan att antingen restaurera och utveckla FM-nätet eller att bygga ett nytt marksänt digitalt sändarnät, och enligt en ekonomisk analys som den norska regeringen lät göra skulle det bli billigare att digitalisera radion med DAB+.41 Investeringen för att bygga ett DAB+-nät uppgår till cirka en miljard norska kronor.42 har Norsk Rikskringkasting (NRK) extra kostnader för att hyra in sig på både ett analogt och ett digitalt nät motsvarande . Enligt det norska kompenseras inte NRK med extra medel för utgifterna. NRK har krävt extra medel för att kunna täcka St. 8 (2010–2011) om digitalisering av radiomediet. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? ökade utgifter, bland annat för de dubbla utsändningskostnaderna för DAB+ och FM. ökade den norska radio- och tv-avgiften med 45 procent.43 beslutade om en plan för en övergång från analog till digital radio.44 Övergången villkoras med fem kriterier: 1.NRK:s radio ska ha en digital täckning som motsvarar nuvarande P1:s täckning i FM-nätet, det vill säga befolkningstäckning. 2.De kommersiella sändarnäten ska vara utbyggda till befolkningstäckning . 3.De digitala radiotjänsterna måste utgöra ett mervärde för lyssnarna, innehållsmässigt och tekniskt. 4.Det måste finnas rimliga och tekniskt tillfredsställande lösningar för radiomottagning i bilar 2015. 5.Minst hälften av radiolyssnarna måste lyssna på radio via digital plattform. De tre första villkoren är absoluta medan de två sista ska vara uppfyllda för att regeringen kan besluta om en släckning 2017; i annat fall sker släckningen 2019. Utvärderingen av villkoren görs av den statliga myndigheten , vars senaste statusrapport visar att alla villkoren är uppfyllda.45 De norska villkoren har i stor utsträckning inspirerat den plan för övergång från analog till digital radio som den svenska branschsamordnaren presenterade den 1 december 2014.46 har gett Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i uppdrag att bekräfta Medietilsynets slutsats att de två första villkoren är uppfyllda. Myndigheten har beräknat och mätt täckningen för DAB+-näten i och bekräftat Medietilsynets bedömning.47 Det tredje villkoret, att digitalradion ska utgöra ett mervärde för lyssnarna, är definierat som både ett innehållsmässigt och ett tekniskt mervärde. Det innehållsmässiga mervärdet visar sig tydligast i NRK:s kanalutbud, där den seniorinriktade kanalen P1+ har fått stora framgångar, enligt en företrädare för radioföretagens branschorganisation.48 43NRK får ingen lisensøkning. St. 8 (2010–2011) om digitalisering av radiomediet. 45Medietilsynet (2015) Slukkevilkår för digitalradioovergang. 6/2015. 46Branschsamordnarens plan innehåller inget kriterium om täckningsgrad för de kommersiella aktörernas nät och innehåller därför endast fyra kriterier. 47Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (2015) Vurdering om dekningsvilkår for avvikling av FM er oppfylt. 48Intervju med vd för . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det fjärde villkoret, att det måste finnas rimliga och tekniskt tillfredsställande lösningar för radiomottagning i bilar, anses vara uppfyllt. finns det adaptrar och DAB+- mottagare att tillgå för de norska bilägarna. I fler än hälften av landets kommuner erbjuds också så kallad eftermontering av adaptrar och mottagare. Villkoret säger dock inget om hur många av landets bilägare som faktiskt har skaffat sig möjlighet att lyssna på DAB+-radio i bilen. uppger också att mottagare i bilar kommer att vara en utmaning vid en digitalisering. saknar av de nya bilarna DAB+-mottagare. Medietilsynets statusrapport visar att av de sålda nyproducerade bilarna på den norska marknaden hade DAB+.49 Utvärderingen av det femte villkoret bygger på enkätundersökningar via telefon. Vid de senaste enkäterna och uppgav av de 1 000 personer som tillfrågades att de helt eller delvis hade lyssnat på en digital radioplattform dagen innan.50 Både radiolyssnande via internet och via DAB räknas som en digital radioplattform. ska den norska regeringen avgöra om villkoren är uppfyllda och FM- nätet kan släckas. 2.3.2Finland ligger lågt men följer utvecklingen inledde sina försök att digitalisera radion men avbröt sina DAB- sändningar 2006. Public service-bolaget () var drivande i både att initiera sändningarna och att avsluta dem. De främsta skälen till att de digitala sändningarna avslutades var att de kommersiella aktörerna inte var intresserade av att delta, att DAB-nätet inte höll tillräckligt bra kvalitet samt att få DAB-mottagare såldes.51 Dessutom ansåg regeringen att DAB-tekniken var för dyr.52 , som ansvarar för digitalradio, var därtill inte pådrivande för en digitalisering av radion.53 planerar att fortsätta FM-sändningarna till dess att internet är tillräckligt robust och har kapacitet att bära allt radiolyssnande. Det råder dock viss osäkerhet kring hur skulle hantera en situation där digitalradio genom DAB+ blir en succé i . menar att DAB+ inte är ett alternativ för även om radion digitaliseras. Framför allt beror det på att sänder digital-tv i band III, som i är öronmärkt för digitalradio. YLE däremot följer utvecklingen i och i synnerhet i . 49Medietilsynet (2015) Slukkevilkår för digitalradioovergang. 6/2015. 50Medietilsynet (2015) Slukkevilkår för digitalradioovergang. 6/2015, s. 14. 51Intervju med representanter för YLE . 52Intervju med representanter vid . 53Intervju med representanter vid . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Om digitaliseringen fortgår i och kan YLE komma att ompröva sitt tidigare motstånd till en digitalisering med DAB+.54 radiomarknad skiljer sig från den svenska, såtillvida att de kommersiella aktörerna har större marknadsandelar än i . YLE:s kanaler står för av lyssnandet, jämfört med för . En ytterligare skillnad är att det inte finns någon närradio i . Den frekvensreglerande myndigheten (motsvarande svenska PTS) har genomfört en kontinuerlig frekvensplanering som visar att bristen på FM-frekvenser inte är lika stor i som i . I finns tolv nationella eller seminationella kanaler i FM-nätet, varav fyra av de nationella kanalerna tillhör YLE. YLE upplever att de har tillräckligt med kanalutrymme för att uppfylla sitt uppdrag. Ett sätt att komma tillrätta med de kommersiella aktörernas brist på kanalutrymme är att regeringen i samband med nästa tillståndsperiod (inleds 2019) beslutar att YLE ska upplåta frekvenserna för en av sina kanaler till den kommersiella radion.55 YLE sänder med andra digitala tekniker än DAB+. Exempelvis sänder tre kanaler med DVB-T. DVB-T är dock ingen ersättning för FM utan enbart ett komplement. YLE försöker också att få till stånd pilotsändningar med den mobilnätsbaserade tekniken evolved (eMBMS). YLE har dock inte funnit någon partner med kapacitet att leverera den utrustning som krävs för pilotsändningarna. En av fördelarna med dessa sändningar är att telekomoperatörerna kommer att bygga ut nätet, förmodligen till 99 procents befolkningstäckning.56 2.3.3Läget i övriga varierar Några länder i genomför en digitalisering av radion med DAB och DAB+- tekniken medan andra länder inte har planer på att ersätta FM-nätet med ett markbundet digitalradionät. Det är särskilt intressant hur de stora länderna i agerar eftersom dessa kan förväntas vara draglok för utvecklingen. Av länderna i är det utöver framför allt och som har kommit långt med digitaliseringen av radion. inledde sin digitaliseringsprocess . Trots att digitalradiosändningarna i har pågått är dock täckningen fortfarande förhållandevis låg, i synnerhet på landsbygden. Enligt den ansvariga myndigheten täckningskartor är det framför allt områden i och som saknar 54Intervju med representanter för YLE . 55Intervju med representanter för YLE . 56Intervju med representanter för YLE . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N DAB-täckning.57 Det finns planer på att bygga ut det marksända digitalradionätet , från 71 procents täckning till 90 procent.58 Liksom har satt upp ett antal kriterier för släckning av FM-nätet, och beslut om ett datum för släckning av FM-näten kan tas när båda av följande kriterier är uppfyllda: av radiolyssnandet sker digitalt. Den nationella DAB-täckningen är jämförbar med FM och den lokala DAB- täckningen motsvarar av befolkningen och inkluderar alla större vägar. Den brittiska regeringens avsikt var att övergångskriterierna skulle vara uppfyllda , men de är ännu inte uppfyllda. Enligt Ofcom lyssnade av den brittiska radiopubliken på en digital plattform (DAB, internet eller DTV) första kvartalet 2014.59 Den brittiska kulturministern anser att kriterierna kommer att kunna nås vid slutet av 2016.60 I presenterade en arbetsgrupp, med aktörer från den publika och den kommersiella radion, en plan för hur ska gå över från FM till DAB+.61 I , och pågår DAB+-sändningar i olika utsträckning. Inget av dessa länder har dock tagit beslut om att släcka det analoga FM-nätet. I deltar heller inte public service-bolaget i sändningarna.62 Den ansträngda ekonomiska situationen i har troligtvis bidragit till att digitaliseringen inte har satt igång där . I har digitalradiosändningar med DAB pågått . DAB-täckningen för sändningar är inomhus och utomhus.63 Kulturstyrelsens tidplan för en övergång till digitalradio innehåller dels en utbyggnad av DAB+, dels en släckning av FM-nätet 2019 – om av radiolyssnandet, inklusive lyssnandet i bil, sker på digitala plattformar den 1 juli 2018.64 Det finns dock vissa frågetecken kring övergången till digitalradio i . Den enda kommersiella aktören i , SBS Discovery, förordade tillsammans med public service-företaget i en skrivelse till kulturutskott, att tidsplanen för DAB/DAB+ borde läggas på is och att det bör 57http://maps.ofcom.org.uk/dab/ 58https:///government/news/radio-listeners-to-benefit-from-major-digital-radio-expansion 59http://media.ofcom.org.uk/facts/ 60Ed Vaizeys speech to Go to Digital . speech-to-drive-to-digital 61http:///country-information/ 62EBU (2014) Digitalradio Europe. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 383. 64Kulturstyrelsen (2014) Justeret køreplan for udbygning af digital radio i . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? genomföras en marknadsundersökning av lyssnarmönster och teknisk utveckling. Bakgrunden var att medievanorna ändras snabbt och att allt fler, speciellt unga, går från FM och DAB till att lyssna på radio och musik via internet. I skrivelsen betonar SBS Discovery också att en släckning av FM-nätet bör ske på marknadens villkor.65 2.3.4European Broadcasting Union förordar en digitalisering () är en medlemsorganisation för främst europeiska public servicebolag. EBU:s mandat är att bevaka medlemmarnas intressen. EBU har tagit ställning för en digitalisering av radion,66 och enligt organisationen är DAB+ den tekniska lösning som förefaller vara mest lämplig för digitalradio. EBU:s medlemsundersökningar tyder på att DAB+ kommer att vara den dominerande tekniken i åtminstone 10–. Därefter är det möjligt att internetbaserad radio är mogen att ta över, menar EBU. Det finns dock skeptiker inom EBU som tror att internets kapacitet aldrig kommer att räcka för att bära all radiotrafik. EBU utesluter inte andra tekniska lösningar, i synnerhet DRM och DRM+, men poängterar att dessa lösningar inte haft någon framgång i Europa.67 EBU har tagit fram en manual för införandet av digitalradio. Manualen är baserad på framgångsfaktorer från de länder som kommit längst i digitaliseringsprocessen, det vill säga , och . Enligt EBU:s manual är en viktig framgångsfaktor för digitalisering att hela branschen involveras, det vill säga både privata bolag och public service-bolag. Det behövs också politiska regleringar för att göra en avvägning mellan marknadskrafter och medborgarbehov. Politikerna bör lova de kommersiella radiodistributörerna att man inte kommer att erbjuda nya licenser i FM-frekvenserna efter att dessa lämnats, för att öka drivkrafterna för digitalisering. Slutligen är det viktigt att erbjuda ett utvecklat kanalutbud. I har exempelvis BBC etablerat tillfälliga så kallade pop-up- stationer i samband med de i och vid stora konserter. 65http:///samling/20141/almdel/kuu/bilag/60/1425417.pdf 66https://tech.ebu.ch/docs/r/r138.pdf. 67Intervjuer med representanter för EBU . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I det här kapitlet redogör vi för hur regering och ansvariga myndigheter har förberett en övergång till digitalradio och för vilka brister vi menar att dessa utredningar har haft. har regeringen tillåtit provsändningar med marksänd digitalradio. Regeringen stoppade dock utbyggnaden av det digitala nätet 2005, trots rekommendationer från om en fortsatt utbyggnad. beslutade regeringen att tillsätta en utredare som skulle presentera en plan för övergång till marksänd digitalradio 2022. Planen som presenterades ställer upp ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för att FM-nätet ska kunna släckas 2022. Regeringen har tillsatt ett antal utredningar men direktiven har i vissa fall varit snäva, och det finns fortfarande frågetecken om huruvida digitalradio fyller ett behov för lyssnarna, om det finns tillräckligt bra tekniska alternativ till DAB+ och om DAB+ ger den täckning och robusthet FM-nätet har. En huvudkritik är att framtiden inte har diskuterats i tillräcklig utsträckning. Vi presenterar här ett antal antaganden om framtiden som är viktiga att ta hänsyn till inför en möjlig släckning av FM-nätet, bland annat att olika tekniker som har varit separata kommer att smälta ihop och att internetbaserad teknik kommer bli dominerande för alla typer av media. 3.1Provsändningar och utbyggnad till att börja med beslutade att låta (), Utbildningsradion (UR) och privata programföretag inleda provsändningar med den digitala markbundna tekniken DAB.68 Beslutet motiverades bland annat med att den digitala tekniken ger bättre ljudkvalitet, tål störningar bättre och medför effektivare frekvensanvändning. Frågan hade behandlats av två utredningar som bedömde att digital marksänd radio med DAB-teknik hade utvecklingspotential och borde introduceras i Sverige.69 1994/95:170, bet. 1994/95:KU47, rskr 1994/95:369. 69SOU 1991:108, Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio, och SOU 1994:34, Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Syftet med försöket var att ge SR, UR och andra radioföretag möjlighet att pröva den nya tekniken samt ge lyssnarna möjligheter att bedöma för- och nackdelar med denna. Regeringen bedömde dock att det inte var aktuellt att fatta beslut om att byta från analoga till digitala radiosändningar innan det fanns omfattande erfarenhet av den nya tekniken. En utvärdering skulle därför göras när sändningarna pågått . Regeringen beslutade att sändningarna skulle finansieras av de medverkande företagen själva utan att staten anslog några extra medel. Inga kommersiella programföretag deltog i slutänden i sändningarna, eftersom de inte ansåg att de ekonomiska villkoren i tillståndet var tillräckligt fördelaktiga. De kommersiella bolagen befarade dessutom att bristen på kanaler skulle bestå med DAB-tekniken, eftersom den erbjöd färre kanaler än det uppgraderade DAB+ och att de skulle behöva fortsätta betala sändningsavgifter för sina tillstånd.70 Initialt nådde de digitala radiosändningarna av befolkningen. byggde dock det statliga bolaget ut nätet i etapper till en befolkningstäckning motsvarande . 3.2Provsändningarna begränsades och digitalradio utreddes fattade beslut om riktlinjer för radio och tv –2005.71 Regeringen framhävde i propositionen radions betydelse för public service-verksamheten och att det därför var viktigt att använda ny teknik för att utveckla och förnya verksamheten. ansåg regeringen att SR i avvaktan på en utvärdering av den digitala radion skulle minska kostnaderna för digitala sändningar. Som en konsekvens av beslut träffade SR och ett avtal om att minska DAB-sändningarnas täckning från till av hushållen . De regionala sändningarna upphörde helt. Enligt MTG Radio, misslyckades det första försöket med DAB primärt på grund av att det inte fanns någon samordning eller tydliga politiska direktiv. De kommersiella bolagen deltog inte, på grund av att den analoga verksamheten fortfarande var olönsam.72 gav regeringen en utredare i uppdrag att kartlägga och analysera digitalradion. Efter det beslutade regeringen att fortsätta utredningsarbetet som en parlamentarisk kommitté, , som 2004 föreslog att digitaliseringen av radion borde fortsätta.73 Enligt kommittén hade en utveckling av digitala sändningar en rad fördelar, bland annat att de skulle öka mångfalden samt gynna yttrande-, informations- 70Intervju med representanter för MTG , intervju med representanter för SBS . 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268. 72Vd för i e-brev till . 73SOU 2002:38, Digital radio. Kartläggning och analys, och SOU 2004:16, Digital Radio. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fler aktörer skulle kunna sända radio samt utöka och bredda sitt utbud. På så sätt ökade möjligheterna att tillgodose lyssnarnas behov och intressen. En digitalisering kunde också, enligt kommittén, bidra till att stärka radions ställning på massmedieområdet. konstaterade att DAB-standarden framstod som den mest överlägsna befintliga standarden men den ville inte peka ut en särskild teknik inför ett eventuellt teknikskifte. En avveckling av FM-sändningarna borde, enligt kommittén, vara beroende av en mängd olika faktorer, som geografisk täckning för marksänd radio, antalet sålda digitalradiomottagare, lyssnandet på digitalradio, kostnader för parallellsändning samt besparingen som en släckning av FM-sändningarna skulle medföra. Kommittén föreslog ingen tidpunkt för när FM-sändningarna skulle upphöra men den ansåg att det var viktigt att DAB-sändningarna fortsatte eftersom ett stopp skulle vara till nackdel för utvecklingen. 3.3Sedan följde ett stopp av utbyggnad samt fortsatt utredning Regeringen valde 2005 att inte fortsätta utbyggnaden av DAB, tvärt emot förslag,74 eftersom den ansåg att DAB-teknikens fördelar för konsumenterna inte var klarlagda och att andra tekniska lösningar inte testats fullt ut.75 Dessutom noterade regeringen att DAB hade haft begränsade framgångar i andra länder. När regeringen beslutade att inte fortsätta utbyggnaden av DAB-sändningarna var ett argument att andra tekniska lösningar redan höll på att utvecklas. Regeringen gav därför dåvarande Radio- och i uppdrag att ta fram underlag för en löpande bedömning av utvecklingen av olika tekniker för distribution av radio. Myndigheten presenterade sin slutrapport radio 2008.76 I samband med rapporten skrev SR och UR tillsammans med de kommersiella bolagen ett pressmeddelande där de ansåg att den uppgraderade DAB+-tekniken var mest lämpad för Sverige.77 Även och företrädare för närradion uttryckte sitt stöd för DAB+.78 2005/06:66 Digital distribution av ljudradio samt SOU 2004:16. 2005/06:66 Digital distribution av ljudradio. 76Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport). Radioföretagen positiva till digital radio: Radion behöver fler kanaler. 78Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport), s. 98. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? I rapporten skriver Radio- och att huvuddelen av radiobranschen är överens om följande:79 Radion behöver utvecklas och DAB+ är den lämpligaste tekniken. FM-näten brister i kapacitet och utvecklingspotential. Radion behöver en huvudform för distributionen. Digitaliseringen är nödvändig och brådskande. Det behövs beslut om regelverk för tillståndsgivning. Radio via internet kommer att fortsätta utvecklas oavsett vilken huvuddistributionsform som väljs. 3.4Regeringen planerar nu för en övergång Frågan om en övergång till marksänd digitalradio aktualiserades på nytt 2012 genom Public service-kommitténs slutbetänkande Nya villkor för public service.80 Kommittén konstaterade att de fördelar som en digitalisering av marknätet ger i form av ökade möjligheter till nationella sändningar, fler kanaler, nya tjänster och långsiktigt lägre distributionskostnader motiverar en övergång från analog till digital marksänd radio, trots att övergången initialt innebär kostnader för parallella sändningar och köp av nya radiomottagare för konsumenterna. I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 framhöll regeringen att en digitalisering av marknätet har fördelar, vilket talade för en övergång till marksänd digitalradio.81 De största fördelarna, enligt regeringen, var nationella sändningar för kommersiell radio, fler kanaler, lägre utsändningskostnader och möjlighet till nya tjänster. Regeringen poängterade i propositionen att utvecklingen av marksänd digitalradio bör vara marknadsdriven,82 det vill säga att SR, UR och de kommersiella aktörerna på radiomarknaden skulle delta och samverka i processen. Samverkan skulle gälla dels val av teknisk standard, dels vem som ska bära kostnaderna för utveckling och utbyggnad.83 I propositionen bedömde regeringen att en branschsamordnare skulle få i uppdrag att utarbeta en plan för en övergång till digitalradio. Planen skulle tas fram i samverkan med Myndigheten för radio och tv. En sådan samordnare tillsattes och direktiven utgick från att FM-sändningarna ska upphöra 2022 och att de digitala sändningarna ska nå av befolkningen och uppfylla högt ställda beredskapskrav.84 79Ibid., s. 98–99. Nya villkor för public service. 2012/13:164 s. 62 ff. 2008/09:195, s. 67. 84Regeringen (2013) kommittédirektiv 2013:76, Branschsamordnare för digitalisering av radion. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N behandlade regeringens proposition 2013 och stödde regeringens hållning. ansåg att utskottet skulle avvakta det påbörjade arbetet och förutsatte att regeringen skulle återkomma till i frågan.85