rir · H3B510 · 2015-05-19 00:00:00 — Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen? TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen? har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Miljö- och , , , i , i , i län, i , i , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , länsstyrelserna, , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Miljö- och , , länsstyrelserna, , TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Granskningens inriktning och avgränsningar Begrepp som används i rapporten Avfallstyper och transportflöden för avfall Bakgrund om avfall och farligt avfall Transportflöden där avfall förekommer Tillsyn – aktörer och ansvar Aktörer och tillsynsansvar över transporter och anläggningar Förslag på förändringar i tillsynsansvaret Överblick över farligt avfall, illegala transporter och tillsyn Avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall Omfattning och kartläggningar av illegala avfallstransporter Tillsynen över nationella avfallstransporter Tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter Bakgrund om processen för tillsyn och kontroll Beslut om transporten kan godkännas Administrativa åtgärder om fel har upptäckts Straffrättsliga åtgärder om fel har upptäckts Återtagande av avfallstransporter från utlandet TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Komplext system medför utmaningar för tillsynen Bristande överblick och dålig spårbarhet för farligt avfall försämrar förutsättningarna för tillsynen Varierande tillsynsnivåer, ineffektivt arbetssätt och bristande uppföljning Sanktionerna avskräcker troligtvis inte oseriösa aktörer Bilaga 1 Metodbeskrivning för enkätundersökning Bilaga 3 Syftet med tillsynen samt tillsynsansvar och aktörer Bilaga 4 Åtgärder vid olagliga gränsöverskridande avfallstransporter 2009–2013 Bilaga 5 Beskrivning av straffrättsliga åtgärder efter kontroll har granskat om regeringen och de ansvariga myndigheterna har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Motiv: Det är viktigt att farligt avfall tas om hand på ett korrekt sätt för att avfallet inte ska påverka miljön och människors hälsa på ett negativt sätt. Det har dock funnits problem med att farligt avfall skickas illegalt till länder där det ofta inte kan tas om hand på ett säkert sätt. Den främsta drivkraften bakom illegala avfallstransporter är stora förtjänster i kombination med låg upptäcktsrisk och låga straff. Illegal handel med avfall har ökat i betydelse och området är attraktivt för organiserad brottslighet. Det svenska systemet för tillsyn över avfallstransporter karaktäriseras av många aktörer på olika nivåer och med olika befogenheter. Tillsynsansvaret för avfallstransporter delas mellan länsstyrelserna och kommunerna. Samverkan behöver också ske med , och i vissa fall . beslutar om vissa gränsöverskridande transporter får genomföras. Det betyder att det behövs styrning och samordning för att systemet för tillsyn ska fungera på ett effektivt sätt. Syfte: Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och ansvariga myndigheter har överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall. Fokus i granskningen ligger på att beskriva och analysera hur systemet för denna tillsyn är utformat och hur det fungerar. En viktig del i detta är att belysa brister i olika delar av systemet. Granskningen belyser inte dessa områden fullständigt, utan avsikten är att kunna ge en övergripande bedömning av systemet i sin helhet. Genomförande: har genomfört ett stort antal intervjuer med departement, myndigheter och andra relevanta aktörer. Syftet med intervjuerna har främst varit att samla in uppgifter om hur tillsynen bedrivs och ta del av de olika aktörernas syn på hur tillsynen fungerar. har även samlat in befintliga data om exempelvis utförda kontroller, upptäckta olagliga transporter, samt administrativa och straffrättsliga åtgärder. För att få en bild av kommunernas tillsyn över avfallstransporter skickades även en enkät till samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. I enkäten ställdes både frågor som berörde kommunernas tillsyn över hantering av farligt avfall på anläggningar och frågor om kommunernas tillsyn över transporter av avfall. har även studerat lagstiftning, rapporter och andra dokument. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? övergripande slutsats är att det finns brister i systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall. Dessa brister leder sammantaget till att systemet inte är tillräckligt effektivt för att säkerställa efterlevnaden av lagstiftningen på området. Detta medför i sin tur en risk för att farligt avfall orsakar skada på miljön och människors hälsa. Bristerna handlar bland annat om att det saknas överblick över avfallet och olaglig verksamhet, att det finns luckor i tillsynen, att arbetssätt är ineffektiva och att sanktionerna troligtvis inte avskräcker oseriösa aktörer. Regeringen och myndigheterna har vidtagit förbättringar i delar av systemet, men det krävs ytterligare åtgärder för att en effektiv tillsyn över transporter av farligt avfall ska kunna bedrivas. Komplext system medför utmaningar för tillsynen Länsstyrelserna har det huvudsakliga tillsynsansvaret när det gäller gränsöverskridande avfallstransporter, medan kommunerna har tillsynsansvar för nationella avfallstransporter. Både länsstyrelser och kommuner har tillsynsansvar för olika typer av anläggningar som hanterar avfall. Vidare behöver tillsynsmyndigheterna samverka med andra myndigheter. Till exempel kan behöva biträda tillsynsmyndigheterna med att stoppa och öppna transporter. Det är vanligt att tillsynen över avfallstransporter initieras av någon av de samverkande myndigheterna. När misstänkt olagliga avfallstransporter upptäcks av , eller behöver tillsynsmyndigheten oftast medverka för att göra en bedömning av avfallet. De olika behörigheterna medför att de olika aktörerna blir beroende av varandra och ofta behöver samarbeta vid samma enskilda tillsynstillfälle. När det gäller länsstyrelsernas tillsynsansvar över gränsöverskridande avfallstransporter finns det ett förslag om att ansvaret huvudsakligen ska koncentreras till fem länsstyrelser. Regeringen har också tillfört extra resurser till dessa fem utpekade länsstyrelser men har inte genomfört någon ändring av tillsynsansvaret. Enligt bedömning leder detta till en otydlig situation både för de fem utpekade länsstyrelserna och för de övriga länsstyrelserna. Otydligheten gäller bland annat om resurser ska satsas på området eller inte. Bristande överblick och dålig spårbarhet för farligt avfall försämrar förutsättningarna för tillsynen Den svenska statistiken över hur mycket farligt avfall som uppkommer och behandlas innehåller stora osäkerheter. Enligt tillgänglig statistik var skillnaden mellan uppkommet och behandlat farligt avfall 2012. Enligt är det inte möjligt att bedöma om den betydande skillnaden enbart beror på brister i statistiken eller om det även är så att farligt avfall försvinner. När det gäller de illegala avfallstransporternas omfattning har det inte gjorts någon skattning på nationell nivå På regional nivå har det gjorts en kartläggning i . Denna kartläggning visar att det förekommer en omfattande illegal avfallshantering. Enligt medför den bristande överblicken försämrade möjligheter att använda resurserna för tillsynen på ett effektivt sätt. pågår ett utvecklingsarbete på området. Bland annat har fått ett uppdrag av regeringen att förbättra avfallsstatistiken och ta fram ett förslag till spårbarhetssystem. ser mycket positivt på detta och vill framhålla vikten av att ett system som medger spårbarhet i praktiken realiseras. Oklart om tillsynsnivåerna är tillräckliga Tillsynen över nationella avfallstransporter är begränsad. Endast ett fåtal kommuner bedriver tillsyn över nationella avfallstransporter på eget initiativ. Det är även relativt sällsynt att kommunerna genomför tillsyn i samverkan med andra aktörer. Sammantaget innebär detta att det på många håll i landet inte bedrivs någon tillsyn över nationella avfallstransporter. Däremot bedriver de flesta kommuner tillsyn över avfallshanteringen och dokumentationen på anläggningar där farligt avfall utgångspunkt är att även om tillsyn av avfallshanteringen på anläggningar är viktig, behövs även tillsyn av själva avfallstransporterna. Bristen på information om legala och illegala avfallsströmmar medför att det inte går att bedöma om antalet kontroller av gränsöverskridande avfallstransporter är tillräckligt. Antalet kontroller i hela landet av gränsöverskridande avfallstransporter har dock enligt officiella uppgifter ökat från 25 till 250 . I granskningen har dessutom framkommit att tillsynen över det avfall som importeras till är begränsad. Det sker visserligen en dokumentkontroll inför beslut om att godkänna avfallsimporter, men generellt sett ingen kontroll av själva transporterna. När det gäller transporter av anmälningspliktigt avfall från till finns det en risk för att de inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning av vare sig svenska eller norska myndigheter. Brister i effektiviteten i genomförandet av tillsynen Bristen på information om bland annat avfallsströmmar och olaglig verksamhet medför att förutsättningarna för en riskbaserad tillsyn inte finns på plats i . Granskningen visar även att tillsynen i praktiken inte baseras på riskbedömningar i tillräcklig utsträckning. och länsstyrelsernas arbetssätt vid kontrollen av avfallsexporter kan effektiviseras. I många fall skulle det mest effektiva arbetssättet vara att tillsynen sker i hamnarna eftersom där ofta har möjlighet att skanna transporterna med hjälp av röntgenutrustning. har dock anpassat tullkontrollen till de stora hamnarnas krav på att gods ska vara klarerat innan det kommer in i hamnen, genom att och länsstyrelserna ofta genomför tillsynen ute på anläggningar i landet. Det innebär i sin tur långa resor och att tillgång till röntgenutrustning saknas. Den personal på länsstyrelserna som arbetar med tillsyn av avfallstransporter är endast tillgänglig under kontorstid. Det försvårar tillsynen utanför kontorstid, eftersom TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? till exempel eller inte kan få tillsynsmyndighetens bedömning när de upptäcker en misstänkt otillåten avfallstransport. Exempelvis har det förekommit att misstänkt olagliga avfallstransporter har släppts utan kontroll på grund av att personal inte har varit tillgänglig. Också när det gäller övriga myndigheters tillgänglighet finns det problem. Brister i uppföljningen av tillsynen Uppföljningen av tillsynen över avfallstransporter är begränsad. Kommunernas tillsyn över nationella avfallstransporter följs i princip varken upp av länsstyrelserna eller . Detta innebär att det saknas en samlad bild av denna tillsyn. Länsstyrelsernas tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter följs upp i viss utsträckning, främst genom att sammanställer antalet genomförda kontroller och antalet upptäckta olagliga gränsöverskridande avfallstransporter och rapporterar detta till EU. Rapporteringen innehåller dock stora osäkerheter. senaste övergripande uppföljning av tillsynen över nationella avfallstransporter gjordes 2007. Myndighetens senaste uppföljning av tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter gjordes 2010. Bristerna i uppföljningen innebär att möjligheterna till lärande och utveckling inom tillsynen är små. Vidare har varken regeringen eller någon tillförlitlig bild över hur tillsynen bedrivs. Sanktionerna avskräcker troligtvis inte oseriösa aktörer Granskningen visar att när olagliga gränsöverskridande avfallstransporter har upptäckts, har den vanligaste åtgärden varit att utfärdar ett föreläggande om exportförbud. Det är dock inte säkert att avfallet därmed hindras från att lämna . Det förekommer att förelägganden kommer i retur exempelvis på grund av att mottagaren inte kunnat hittas. Föreläggandena blir då i praktiken verkningslösa. Vidare har miljösanktionsavgifter för överträdelser av reglerna om gränsöverskridande avfallstransporter påförts i få fall. Granskningen visar vidare att det ofta är svårt att använda de svenska straffbestämmelserna på olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Det är oklart när brottet försök till otillåten avfallstransport inträffar. Dessutom är handlingar av förberedande karaktär inte straffbelagda, såvida det inte är fråga om grov Kombinationen av straffbestämmelsernas utformning och och länsstyrelsernas arbetssätt leder ofta till att straffrättsliga åtgärder inte kan aktualiseras för misstänkt olagliga gränsöverskridande avfallstransporter. Det beror på att dessa myndigheters gemensamma kontroller av avfallstransporter numera oftast genomförs innan transporterna har börjat röra sig mot gräns. Det anses då oklart om försökspunkten är nådd. Brottsanmälan har gjorts i få fall av allvarligare överträdelser som upptäckts vid dessa kontroller. Svårigheterna att använda straffbestämmelserna kan minska den avskräckande effekten av sanktionerna. Granskningen har visat att systemet för tillsyn över transporter av farligt avfall på många sätt inte fungerar . De myndigheter som ingår i systemet har olika befogenheter, vilket medför att tillgänglighet och resurser hos en enskild myndighet påverkar andra myndigheters möjligheter att genomföra tillsynen. Det medför att systemet blir sårbart. Tillsynen över nationella avfallstransporter är även mycket begränsad. För att skapa förutsättningar för ett effektivt system bör regeringen därför se över ansvar och roller för tillsynen över nationella och gränsöverskridande avfallstransporter på en övergripande nivå. Eftersom området har ett betydande inslag av brottslig verksamhet, finns anledning att i en sådan översyn också beakta de brottsbekämpande myndigheternas ansvar och roller. anser också att ett antal förbättringar behöver genomföras omgående för att höja effektiviteten i tillsynen. ger följande rekommendationer: Regeringen bör se till att illegala avfallstransporter kartläggs på nationell och regional nivå. I ett sådant arbete bör såväl brottsbekämpande myndigheter som tillsynsmyndigheter involveras. Regeringen bör säkerställa att ett spårbarhetssystem som medger faktisk spårbarhet införs inom rimlig tid. Som ett led i detta bör regeringen överväga att tidigarelägga leveranstiden för uppdrag att ta fram ett förslag till spårbarhetssystem och förbättra statistiken. Regeringen bör besluta om hur länsstyrelsernas tillsynsansvar ska vara organiserat. Regeringen bör utreda om de svenska straffreglerna beträffande otillåtna avfallstransporter behöver ändras. bör förbättra uppföljningen av insatserna beträffande gränsöverskridande avfallstransporter, bland annat eftersom uppgifterna är osäkra och ofullständiga. och länsstyrelserna bör förbättra uppföljningen av tillsynen över nationella avfallstransporter. bör utreda möjligheten att i större utsträckning genomföra kontroll av avfallstransporter i hamnområden. Det kan vara relevant att i detta sammanhang undersöka lösningar som används i andra länder, till exempel i . bör se till att fler importsändningar med avfall väljs ut för kontroll. Länsstyrelserna bör se till att tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter är riskbaserad och täcker alla relevanta avfallsströmmar in i och ut ur . Länsstyrelserna bör tillsammans med , och förbättra möjligheterna att genomföra tillsyn över avfallstransporter dygnet runt. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? Efter narkotika- och vapenhandel är miljöbrott den största illegala verksamheten i världen.1 Illegal avfallsexport till andra länder, främst utvecklingsländer, är ett globalt miljöproblem. Den illegala avfallsexporten påverkar människors hälsa och miljön eftersom de mottagande länderna ofta saknar kapacitet att ta hand om avfallet på ett säkert sätt. drivkraften bakom illegala avfallstransporter är stora förtjänster i kombination med låg upptäcktsrisk och låga straff. Det finns kopplingar till annan gränsöverskridande grov brottslighet, exempelvis bedrägerier, skattebrott, stölder, penningtvätt samt narkotika- och människosmuggling.2 Eurojust3 och Europol4 har uppmärksammat att illegal handel med avfall har ökat i betydelse. Det inkluderar illegala transporter av farligt avfall till tredje land, främst och . En anledning till detta är enligt Europol ökade avfallsmängder och höga priser för avfallshantering, vilket gör området attraktivt för organiserad brottslighet.5 Problemet med att farligt avfall skickas till utvecklingsländer uppstod delvis som en följd av att ökade miljökrav i västvärlden medförde högre kostnader för att ta hand om avfall. För att hantera detta problem antogs om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall.6 Enligt konventionen ska farligt avfall tas om hand på ett korrekt sätt och så nära källan som möjligt. (FOI), Strategisk utblick , s 65 f. 2Rikskriminalpolisen, , Grov organiserad miljöbrottslighet. Sammanställning av information kring storskalig/grov/organiserad miljöbrottslighet, rapport , s. 5 samt United Nations Interregional Crime and (), Eco-Crime and – Essays on Environmental Crime (2010) s. 55 f. och , Från avfallshantering till resurshushållning. avfallsplan 2012–2017, Rapport 6502, s. 105 f. 3Eurojust har till syfte att underlätta och förbättra samordningen och samarbetet mellan de nationella myndigheterna i samband med bekämpning av grov gränsöverskridande brottslighet som berör Europeiska unionen. 4Europol – European . 5Eurojust, on Environmental Crime – Report, , s. 16; Europol, EU Serious and Organised Crime Threat Assessment (SOCTA) 2013, s. 30. 6Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall, . TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? transporter av farligt avfall ska minskas till ett minimum. Sverige7 och EU har ratificerat konventionen. EU har genomfört genom och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall (härefter kallad EU:s avfallstransportförordning).8 Länge saknades tillsyn över gränsöverskridande avfallstransporter i . Svenska myndigheter började kontrollera gränsöverskridande avfallstransporter 2009–2010. En orsak till att tillsynsverksamheten kom igång var att hade besökt flera medlemsstater, däribland , för att öka medvetenheten om avfallsproblematiken och om EU:s avfallstransportförordning. Dessutom hade () anordnat kontrolloperationen Demeter i vilken tullmyndigheter från 64 länder, däribland , deltog. Under den långa operationen beslagtogs olagligt farligt avfall.9 I förstudien till denna granskning framkom att det finns betydande problem när det gäller tillsyn av gränsöverskridande och nationella avfallstransporter i . Ett grundläggande problem är att det inte finns någon tillförlitlig statistik eller överblick över avfallsströmmarna. Även kunskapen om omfattningen av det illegala flödet är begränsad. Bilden av de insatser som genomförs är också bristfällig. Ansvar och resurser är utspridda på flera aktörer, vilket riskerar att leda till en bristande helhetssyn, en ineffektiv tillsyn och i vissa fall rent dubbelarbete. Vissa uppföljningar av området har gjorts av och området har även delvis belysts i Avfallsutredningen.10 Det har dock inte genomförts någon övergripande genomlysning av systemet för tillsyn över avfallstransporter. Mot bakgrund av detta har gjort bedömningen att det är motiverat att granska hur systemet som helhet fungerar. Granskningen syftar till att ge underlag för att besvara den övergripande revisionsfrågan: Har regeringen och ansvariga myndigheter överblick och en effektiv tillsyn över gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall? För att besvara den övergripande revisionsfrågan har nedanstående revisionsfrågor undersökts: 8EUT L 190, , s. 1, Celex 32006R1013. 9Intervju med , , Operation Demeter Executive summary – Customs joint operation to combat illegal transboundary movement of waste between Europe, /Pacific and 23 – 11 2009. 10SOU 2012:56, Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering. Finns det brister som begränsar effektiviteten i tillsyns- och sanktionssystemen? I vilket utsträckning begränsas effektiviteten av brister i lagstiftningen? Är ansvarsfördelningen ändamålsenlig och resurserna väl utnyttjade? Arbetar myndigheterna effektivt inom ramen för givna resurser? Är data och statistik tillförlitliga? Granskningen omfattar regeringen, , länsstyrelserna, , , och . Kommunernas tillsynsverksamhet granskas inte, men uppgifter om denna har samlats in för att få en helhetsbild av hur systemet fungerar och för att kunna bedöma de statliga aktörernas insatser. Kommunernas tillsyn bedrivs av kommunala tillsynsmyndigheter som i vissa fall kan vara till exempel en gemensam kommuner.11 1.3Granskningens inriktning och avgränsningar Fokus i granskningen ligger på att beskriva och analysera hur systemet för kontroll och tillsyn av gränsöverskridande och nationella transporter av farligt avfall är utformat och hur det fungerar. En viktig del i detta är att belysa brister i olika delar av systemet. Granskningen belyser inte dessa områden fullständigt utan avsikten är att kunna ge en övergripande bedömning av systemet i sin helhet. Granskningen belyser inte närmare generella problem med den statliga tillsynsvägledningen på miljöområdet. Detta område har belysts av Statskontoret.12 Inom miljötillsynen i stort och vad gäller lagföringen av miljöbrott finns ett flertal strukturella problem, exempelvis att tillsynsmyndigheternas benägenhet att anmäla miljöbrott har minskat och att det finns brister i hantering av ärenden om miljöbrott.13 Granskningen går inte djupare in på sådana problem annat än som en bakgrund. Farligt avfall kan i vissa fall även vara farligt gods och därmed beröras av särskilda regler för transport av farligt gods. Granskningen berör inte tillsynen enligt detta regelverk. Tillsynen över farligt gods omnämns dock i vissa delar av rapporten eftersom olagliga transporter av farligt avfall upptäcks vid den tillsynen. 11I rapporten används begreppen tillsynsmyndighet och kommun synonymt. 12Statskontoret, Vägledning till en bättre tillsyn – En utvärdering av tillsynsvägledningen på miljöområdet, 2014:17. 13Rikspolisstyrelsen och , Strategier mot miljöbrott, s. 12 och 15. TRANSPORTER AV FARLIGT AVFALL – FUNGERAR TILLSYNEN? 1.4Begrepp som används i rapporten Nedan följer en beskrivning av vissa begrepp14 som används i denna rapport. Bortskaffande: En avfallshantering som innebär att den som innehar avfall gör sig av med avfallet utan att det återvinns, till exempel genom deponering på eller under jordytan, eller lämnar det till någon som samlar in eller transporterar bort det. Gränsöverskridande avfallstransport: En avfallstransport som rör sig över gräns eller är avsedd att göra det. Införsel: Import till från länder utanför EU och införsel från länder inom EU. Nationell avfallstransport: En avfallstransport som är avsedd att genomföras inom utan att röra sig över gräns. Olaglig eller illegal avfallstransport: En avfallstransport som inte sker i enlighet med gällande lagstiftning, i straffrättsligt och/eller administrativt hänseende. Utförsel: Export till länder utanför EU och utförsel till länder inom EU.