rir · H3B51 · 2015-02-18 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Utbildningsstödet till varslade vid – omskolad till arbete? UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Utbildningsstödet till varslade vid – omskolad till arbete? har granskat effektiviteten i det arbetsmarknadspolitiska projektet och dess underleverantörer. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, och Arbetsförmedlingen. UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Varslen vid och statens insatser Arbetsmarknadspolitiska åtgärder med stöd från EGF Projektet och dess underleverantörer Inträde i arbetslöshet och tid till utbildningsstart Resultat – återgång till arbete Projektdeltagarnas yrkesinriktning över tid Inga positiva effekter på återgång till arbete Inga tecken på att utbildningsinsatser leder till förändrad yrkesinriktning Tekniska termer och begrepp UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat effektiviteten i det arbetsmarknadspolitiska projektet och dess underleverantörer. Projektet riktade sig till personer som omfattades av varslen vid och dess underleverantörer och början av 2009. Granskningsrapporten är en fallstudie och utgör ett komplement till arbete vid varsel, RiR (2014:27). Motiv för granskning: och dess underleverantörer är det första av tre exempel på arbetsmarknadspolitiska projekt där den sökt och fått medel från Europeiska globaliseringsfonden (EGF) för att kunna erbjuda omskolningsåtgärder som går utöver den ordinarie arbetsmarknadspolitikens verktyg. Enligt villkoren för att kunna använda medel från EGF får stöd lämnas när genomgripande strukturförändringar inom världshandeln leder till en allvarlig ekonomisk störning. Syftet med åtgärder som är stödberättigade enligt EGF är att återintegrera uppsagda arbetstagare på arbetsmarknaden. En tidig utvärdering av projektet, som genomfördes av Arbetsförmedlingen, visade bland annat att arbetslösheten för projektdeltagare var signifikant högre jämfört med övriga varslade vid företaget som inte tog del av åtgärder inom ramen för projektet. Resultaten från utvärderingen är en indikation om att projektet inte varit effektivt, men det är också sannolikt att de negativa effekter som påvisades i utvärderingen till stor del rör sig om kortsiktiga inlåsningseffekter. Projektets långsiktiga effekter har inte utvärderats tidigare, vilket är det huvudsakliga motivet för granskning. Granskningens syfte: Syftet med granskningen har varit att undersöka om statens insatser i samband med varslen vid uppnådde syftet med åtgärder som är stödberättigade enligt EGF, det vill säga att återintegrera uppsagda arbetstagare på arbetsmarknaden. Granskningens genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser baseras på kvantitativa metoder. För att bedöma effektiviteten i har jämfört projektdeltagarnas faktiska återinträde i arbete med en matchad kontrollgrupp som inte fått stöd. UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? Granskningens övergripande slutsats är att statens insatser i samband med varslen vid har haft negativ effekt på återgången till arbete för berörda personer jämfört med andra varslade i . Inga positiva effekter på deltagarnas återgång till arbete Granskningen visar att personer som deltagit i EGF-finansierade utbildningsinsatser med anledning av varslen vid och dess underleverantörer har haft en långsammare återgång i arbete jämfört med en matchad kontrollgrupp. Inledningsvis finns en naturlig inlåsningseffekt i och med att deltagarna i projektet har varit upptagna med utbildningar och därför sannolikt varit mindre benägna att söka jobb jämfört med andra som förlorat arbetet i samband med stora varsel. På kan vi emellertid inte se några positiva effekter av att ha deltagit i projektet när det gäller återgång i arbete. Tiden spelar roll: Granskningen visar också att tidsaspekten spelar roll för projektdeltagarnas utfall: Ju som deltagarna fick vänta på utbildningsstart, desto längre blev den efterföljande arbetslösheten. Dessutom finns det ett starkt samband mellan utbildningarnas längd och efterföljande arbetslöshet: Ju längre utbildning, desto i arbetslöshet efter avslutad utbildning. Finansiering från EGF innebar fokus på strukturell omställning: För att kunna motivera en ansökan om EGF-medel har regeringen lutat sig mot bedömningen att krisen i fordonsindustrin hade strukturella orsaker. Med facit i hand innehöll krisen både konjunkturella och strukturella inslag. Produktionen föll kraftigt under krisåren, men återhämtade sig åren därpå till en något lägre nivå än före krisen. Sannolikt kvarstår dock ytterligare anpassning för europeisk fordonsindustri. I fallet menar att tillgången till finansiering från EGF, där själva utgångspunkten är strukturella förändringar i handelsmönstren, kan ha inneburit en alltför ensidig fokusering på omställning till arbete i andra branscher. Inga tecken på att utbildningsinsatser leder till förändrad yrkesinriktning En angränsande fråga är om projektet bidrog till att underlätta byte av yrkesinriktning. För att besvara denna fråga har granskningen kompletterats med en genomgång av projektdeltagarnas yrkesinriktning i syfte att undersöka om projektet bidrog till att underlätta byte av yrkesinriktning. Här har vi funnit att andelen projektdeltagare som arbetar med tillverkning (och särskilt som fordonsmontörer) har minskat sedan varslen inleddes medan andelen som arbetar inom serviceyrken och yrken som kräver högskoleutbildning har ökat. Motsvarande mönster finns dock även bland övriga som varslades inom och dess underleverantörer, men som inte tog del av utbildningsinsatser inom ramen GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Sammantaget tycks det inte finnas några större skillnader mellan EGF-gruppen och övriga varslade inom när det gäller förändringar i yrkesinriktning, trots den förstnämnda gruppens fokus på omskolning. Granskningsrapportens slutsatser är specifika för projektet och dess underleverantörer och bör inte generaliseras till att gälla alla liknande projekt. anser emellertid att det går att dra lärdomar av projektets effekter . Med anledning av granskningens resultat riktar följande rekommendationer till regeringen: Använd EGF-instrument i kombination med ordinarie arbetsmarknadsåtgärder. Då det är omöjligt att i förväg avgöra om stora varsel har strukturella eller konjunkturella orsaker bör regeringen undvika att ensidigt fokusera på den typ av omställningsåtgärder som är stödberättigade med EGF-medel. Viktigt med tidiga åtgärder och korta utbildningsinsatser. Om regeringen vid liknande framtida fall överväger att anslå medel till omställningsåtgärder med stöd av EGF är det viktigt att agera snabbt för att åtgärderna ska få önskad effekt. i sådana fall säkerställa att ansökningsförfarandet går snabbt samt tillse att kortare utbildningsinsatser prioriteras framför längre. UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat effektiviteten i det arbetsmarknadspolitiska projektet och dess underleverantörer. Projektet riktade sig till personer som omfattades av varslen vid och dess underleverantörer och början av 2009. Det pågick mellan i regi av Arbetsförmedlingen, och Svenska med delfinansiering från Europeiska globaliseringsfonden (EGF). Granskningsrapporten är en fallstudie och utgör ett komplement till granskningsrapport Arbetsförmedlingens arbete vid varsel, RiR (2014:27). Många personer som varslas om uppsägning finner nytt arbete redan innan uppsägningen har ägt rum och har generellt sett relativt goda förutsättningar på arbetsmarknaden. Däremot tenderar personer som blir arbetslösa efter att ha varslats om uppsägning att vara arbetslösa än andra arbetslösa. Risken för återgång till arbetslöshet är också större bland varslade än för andra grupper. Dessa förhållanden kan enligt forskningslitteraturen förklaras med att varslade personer i högre utsträckning än andra arbetslösa är äldre, lågutbildade och har arbetat hos samma arbetsgivare under en längre tid.1 Det finns inga specifika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som riktar sig till varslade personer. Eftersom arbetsmarknadspolitiken är generell är utbudet av åtgärder istället i stort sett detsamma för alla som är eller riskerar att bli arbetslösa. Ett undantag är de riktade projekt med delfinansiering från EGF som den dåvarande regeringen tog initiativ till i samband med stora varsel i under finanskrisen. Villkoren för dessa projekt styrdes av just EGF. och dess underleverantörer är det första av tre exempel på arbetsmarknadspolitiska projekt där den sökt och fått medel från EGF för att underlätta återinträde på arbetsmarknaden för varslade personer. Syftet med åtgärder som är stödberättigade enligt EGF är att återintegrera uppsagda arbetstagare på arbetsmarknaden. 1Jans, A-C. Notifications and on the Swedish Labour Market. research, Dissertation Series No. 54 samt , M & Storrie, D. Lasting or Latent Scars? Swedish Evidence on the Long-Term Effects of . 24, Issue 4. UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? i sig var att kunna erbjuda de som blivit uppsagda kompetensutveckling, nya yrkeskunskaper och möjlighet att etablera egna företag. En tidig utvärdering av projektet har genomförts av konsultföretaget på uppdrag av Arbetsförmedlingen.2 Utvärderingen visade bland annat att arbetslösheten för deltagare i projektet var signifikant högre jämfört med en matchad kontrollgrupp som bestod av övriga varslade vid företaget som inte tog del av åtgärder inom ramen för projektet. Det har gått sedan och dess underleverantörer avslutades och det finns därmed förutsättningar att granska projektets effektivitet på lite , det vill säga en tidshorisont där man annars kan förvänta sig negativa sysselsättningseffekter för varslade personer. Resultaten från ovan nämnda utvärdering är en indikation om att projektet inte varit effektivt, men det är också sannolikt att de negativa effekter som påvisades i utvärderingen till stor del rör sig om kortsiktiga inlåsningseffekter.3 Projektets långsiktiga effekter har inte utvärderats tidigare. Sammantaget utgör dessa omständigheter motiv för granskning av detta specifika fall. Syftet med granskningen har varit att undersöka om statens insatser i samband med varslen vid uppnådde syftet med åtgärder som är stödberättigade enligt EGF, det vill säga att återintegrera uppsagda arbetstagare på arbetsmarknaden. Granskningen besvarar följande revisionsfråga: Har långsiktigt haft en positiv effekt på deltagarnas återgång till arbete jämfört med andra varslade personer i ? En delfråga för granskningen är även om det finns indikationer på att EGF- projektet har lett till att projektdeltagarna har bytt yrkesinriktning . 2Arbetsförmedlingen (2012) Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet och dess underleverantörer, Eurofutures . Resultaten av den effektutvärdering som görs i AF:s rapport avser efter sista programavslut. 3Med inlåsningseffekter menas här att personer som deltar i utbildningsinsatser kan antas vara mindre benägna att söka arbete än om de inte hade varit inlåsta i utbildning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Granskningens övergripande utgångspunkt är budgetlagens krav på att statlig verksamhet ska karakteriseras av hög effektivitet och god hushållning.4 En utgångspunkt är också och rådets förordning (EG) NR 1927/2006 av om upprättande av Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter, enligt vilken ekonomiskt stöd får lämnas i syfte att återintegrera uppsagda arbetstagare på arbetsmarknaden.5 Enligt Arbetsförmedlingens utvärdering syftade projektet till att underlätta för de som har sagts upp att hitta ett nytt arbete, starta ett företag eller att studera vidare.6 Antalet projektdeltagare som startade företag eller studerade vidare efter att ha tagit del av åtgärderna var dock mycket få, varför vi inte bedömer det vara meningsfullt att granska projektet i förhållande till dessa delsyften. I regeringens ansökan till EGF betonas att åtgärdernas fokus på omskolning skulle leda till ny kompetens inom nya jobb. Eftersom arbetarna sannolikt skulle behöva lämna fordonsindustrin behövde de förbereda sig för andra sektorer där det finns efterfrågan på personer med relevant kompetens.7 Enligt var det en central utgångspunkt i regeringens EGF- ansökan att finanskrisen skulle komma att få en stor strukturell påverkan på den svenska fordonsindustrin och att de övertaliga till stor del därför måste hitta jobb i andra branscher.8 Det kan även noteras att de regeringsuppdrag som Arbetsförmedlingen, och fick i samband med gavs för att korta tiden i arbetslöshet.9 41 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 5Regeringens ansökan till EGF byggde på denna förordning. Eftersom ansökan inkom till kommissionen efter , bedömdes den på grundval av de genom förordning (EG) nr 546/2009 ändrade reglerna i förordning (EG) nr 1927/2006. Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet och dess underleverantörer, Eurofutures . 7Europeiska kommissionen SEC. 1379 final, Communication to the commission on application EGF/2009/007 SE/received from for a financial contribution from . Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet och dess underleverantörer, Eurofutures . Årsredovisning och Arbetsförmedlingen. UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? Granskningens iakttagelser och slutsatser baseras på kvantitativa metoder. För att bedöma effektiviteten i har jämfört projektdeltagarnas faktiska återinträde i arbete med en matchad kontrollgrupp som inte fått stöd. Data har hämtats från Arbetsförmedlingen och MONA- databasen vid (). I syfte att få indikationer på om projektet har lett till byte av yrkesinriktning görs en jämförelse (ej effektanalys) av EGF-deltagare inom och dess underleverantörer med övriga varslade inom m.fl. En översiktlig beskrivning av metoden återfinns i avsnitt 4.1 och en mer detaljerad metodgenomgång görs i bilaga 1. Den officiella starten för var . Efter beslut av fick dock medel användas retroaktivt för vissa arbetsmarknadsåtgärder 2009, det vill säga före den officiella projektstarten. Utbildningar samt åtgärder före ingår inte i vår effektstudie eftersom information om utbildningsinsatserna och deras syfte gick ut till berörda individer först i samband med den officiella projektstarten . Kapitel 2 ger en kortfattad bakgrund till varslen vid 2008, EGF samt statens insatser med anledning av varslen. Kapitel 3 innehåller beskrivande statistik om deltagarna i . I kapitel 4 följer resultatet av effektstudie. slutsatser och rekommendationer lämnas i kapitel 5, följt av en metodbilaga samt en bilaga med tekniska termer och begrepp. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2 Varslen vid och statens insatser Den svenska fordonsindustrin drabbades hårt av finanskrisen . nära nog halverades fordonsindustrins produktion i och sysselsättningen i branschen minskade med en femtedel.10 Samtliga svenska fordonstillverkare fick problem, vilket även fick följdverkningar hos underleverantörer och i andra branscher. Den dåvarande regeringen försökte begränsa finanskrisens återverkningar i med ett antal åtgärder och . krisåtgärderna för att specifikt stötta fordonsindustrin märks särskilt bildandet av för statliga riskkapitalinvesteringar i fordonsindustrin samt statliga kreditgarantier av lån från Europeiska investeringsbanken till svenska fordonstillverkare. varslade och dess underleverantörer cirka 4 700 personer om uppsägning som en följd av den svåra situation som företaget och dess dåvarande moderbolag befann sig i. Antalet varslade motsvarade drygt en tredjedel av samtliga varslade personer i , eller av den totala sysselsättningen i svensk fordonsindustri i slutet av 2008.11 Merparten av de varslade vid med underleverantörer registrerade sig hos Arbetsförmedlingen som arbetssökande. Målgruppen för projektet utökades av Arbetsförmedlingen i enlighet med EGF-förordningen med ytterligare cirka 1 000 personer och uppgick slutligen till 5 713 personer. /2009 inledde ett arbete med att ansöka om finansiering hos EGF för att kunna erbjuda utbildningsinsatser till de varslade vid och dess underleverantörer. Utgångspunkten var en bedömning om att finanskrisen skulle komma att få en stor strukturell påverkan på den svenska fordonsindustrin och att de övertaliga till stor del 10SCB Industriproduktionsindex respektive Kortperiodisk sysselsättningsstatistik, SNI 29 industri för motorfordon, släpfordon och påhängsvagnar. 11Arbetsförmedlingens varselstatistik, SCB Kortperiodisk sysselsättningsstatistik och beräkningar. UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? därför måste hitta jobb i andra branscher.12 Regeringens ansökan till EGF lämnades in och godkändes . 2.2Arbetsmarknadspolitiska åtgärder med stöd från EGF Europeiska fonden för justering av globaliseringseffekter (EGF) tillkom 2007 för att ge stöd till arbetstagare i EU:s medlemsländer som blivit uppsagda på grund av strukturella förändringar i världshandelsmönstren. Inrättandet av EGF var en del i en bredare uppgörelse om EU:s långtidsbudget –2013. Fondens regelverk reviderades 2009 mot bakgrund av den ekonomiska och finansiella krisen i , och inför perioden –2020 förlängdes fonden som en del av ett lagstiftningspaket med förslag på det regional- och sysselsättningspolitiska området. EGF:s årliga budget är med en finansieringsandel på av kostnaderna för de projekt som godkänns. För perioden –2013 var finansieringsandelen 65 procent.13 har i alla förhandlingar om EGF:s inrättande, förändringar och förlängning intagit en skeptisk hållning, eftersom de svenska regeringarna har ansett att huvudansvaret för att möta globaliseringens effekter och för att vidta aktiva arbetsmarknadsåtgärder ska ligga hos de enskilda medlemsstaterna. När fonden väl funnits på plats har dock ansökt om och fått stöd : varslen vid 2009, varslen vid 2011 samt konkursen för . Medel från fonden finansierade av kostnaderna för bland annat yrkesinriktad vuxenutbildning för uppsagda från och dess underleverantörer. Arbetsförmedlingen och fick ett uppdrag från regeringen att ansvara för projektets genomförande, medan (som normalt administrerar medel från Europeiska socialfonden, ESF) fick i uppgift att förvalta medlen och stå för den finansiella kontrollen. Utvärdering av det arbetsmarknadspolitiska projektet och dess underleverantörer, Eurofutures . 13Regeringskansliet, Faktapromemoria 2011/12:FPM27 Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter (2014–2020) samt och rådets förordning (EU) nr 1309/2013 av . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER publicerade en halvtidsutvärdering av EGF 2011. * Utvärderingen undersökte 15 fall från åtta medlemsstater där medel från fonden delfinansierat åtgärder för uppsagda personer i fordons-, telekommunikations- och textilbranscherna. I genomsnitt hade av de personer som sagts upp fått nya jobb direkt efter avslutat EGF-projekt. Resultaten skilde sig dock avsevärt från fall till fall (från ) beroende på skilda förutsättningar i de specifika fallen och på att mixen av åtgärder skilde sig mellan medlemsstaterna. Enligt utvärderingen tenderar EGF-projekt att vara mer framgångsrika när de kompletterar andra former av nationella åtgärder vid sidan av EGF. Sysselsättningsgraden efter avslutat projekt var högre när andelen stödmottagare med låg utbildningsnivå var relativt liten. Utvärderingen, som var externt upphandlad, rekommenderade bland annat att bör effektivisera den relativt utdragna processen för godkännande av stöd. Rapporten rekommenderar även förbättrad övervakning och rapportering. En slutlig utvärdering av fonden var planerad till , men hade ännu inte publicerats varför den inte kunnat återges i . Europeiska revisionsrättens granskning av EGF publicerade Europeiska revisionsrätten (ECA) en granskningsrapport om EGF med resultat från ett urval av åtta fall från fyra medlemsstater. ** Revisionsrätten drog bland annat slutsatsen att återintegreringen på arbetsmarknaden av arbetstagare som fått stöd från fonden inte kunde bedömas på ett tillförlitligt sätt, på grund av avsaknad av tillräckligt detaljerade och enhetliga uppgifter om återintegrering. Dessutom saknades kvantitativa mål om återintegrering. En annan slutsats var att förfarandet för att godkänna stöd från fonden tog mycket , vilket begränsade EU:s solidaritet med de uppsagda arbetstagare som stödet riktar sig till. Revisionsrätten rekommenderade medlemsstaterna och kommissionen att se till att aktuella och tillförlitliga uppgifter finns tillgängliga så att det går att övervaka måluppfyllelsen och jämföra utfallet av olika åtgärder. , rådet och kommissionen rekommenderades också, som ett alternativ till EGF, att överväga en anpassning av ramen för () och dess anslagstilldelning så att man snabbare kan stödja arbetstagare som drabbas av kollektiva uppsägningar. Mid-term evaluation of : final report. VC/2011/0207 **ECA. Has delivered EU added value in reintegrating redundant workers? Special Report No 7. 2.3Projektet och dess underleverantörer 2.3.1Villkor för stöd från EGF Enligt de villkor som gällde för EGF-medel för regeringens ansökan med anledning av Volvo-varslen fick stöd lämnas när genomgripande strukturförändringar inom världshandeln leder till en allvarlig ekonomisk störning, i synnerhet en väsentligt ökad import till EU, snabbt minskade marknadsandelar för EU inom en viss sektor eller en utflyttning av ekonomisk UTBILDNINGSSTÖDET TILL VARSLADE VID – OMSKOLAD TILL ARBETE? verksamhet till tredjeländer samt vid uppsägningar som en direkt följd av den globala finansiella och ekonomiska krisen.14 Huvudregeln var att finansiellt stöd kan erhållas från EGF när över 500 arbetstagare sägs upp på ett företag, inklusive hos leverantörer och producenter i efterföljande produktionsled, eller om många arbetstagare mister jobbet inom en viss sektor i en eller flera grannregioner. Det ekonomiska stödet skulle enligt EGF gå till arbetsmarknadspolitiska insatser såsom stöd i arbetssökande, yrkesvägledning, skräddarsydd utbildning, vidareutbildning, validering av arbetslivserfarenhet, omplacering eller entreprenörskapsfrämjande åtgärder, men får däremot inte gå till att finansiera passiva socialskyddsåtgärder. Ett annat viktigt villkor var att stödet skulle utgöra ett komplement, inte en ersättning, till befintliga nationella, regionala och lokala arbetsmarknadsåtgärder. De befintliga åtaganden som finns för företag inom ramen för landets lagstiftning eller kollektivavtal ska inte åsidosättas. Sammanfattningsvis fick ekonomiskt stöd enligt den förordning som gällde för regeringens ansökan till EGF med anledning av Volvovarslen lämnas till aktiva arbetsmarknadsåtgärder vilka utgör en del av ett samordnat paket med individanpassade tjänster och syftar till att återintegrera uppsagda arbetstagare på arbetsmarknaden.15 EGF-medlen skulle komplettera de generellt inriktade åtgärder som den reguljära arbetsmarknadspolitiken annars står för.