rir · H3B55 · 2015-04-14 00:00:00 — Detta har gjort att utredningen inte tar upp en rad risker med övergången, bland annat att lyssnarna möjligen väljer att inte lyssna på vanlig radio utan i stället lyssnar via internet. Utredningarna om en övergång till digitalradio har inte nog grundligt värderat hur framtiden kan se ut. Enligt teknikexperter kommer internetbaserad teknik att dominera utvecklingen och olika tekniker kommer att smälta samman. DAB+- tekniken omfattas inte av denna utveckling, eftersom det är ett separat system som endast kan användas för att sända radio, enkla bilder och textmeddelanden. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Digitaliseringen utifrån ett lyssnarperspektiv I det här kapitlet analyserar vi vilket behov lyssnarna har av ett marksänt digitalradionät och vilka konsekvenser en släckning av FM-nätet och en övergång till DAB+ medför för lyssnarna. Iakttagelserna handlar om att lyssnarnas behov inte är utredda, att fler kanaler inte nödvändigtvis ger ett mervärde för lyssnarna och att en övergång till DAB+-radio blir kostsam för ett hushåll. Dessa faktorer påverkar enskilda men även det samhällsekonomiska värdet av att införa ett digitalt marksänt nät. 4.1Lyssnarnas behov och efterfrågan är inte klarlagda Regeringen valde 2005 att inte fortsätta utbyggnaden av DAB, tvärt emot förslag.123 Dåvarande kulturministern menade att argumenten för att genomföra en övergång till DAB-radio inte var tillräckligt tydliga, framför allt inte med avseende på nyttan för medborgarna.124 PTS påpekade samma sak i sitt remissyttrande till Public service-utredningen.125 () menar att fler kanaler gör det enklare för bolaget att uppfylla sitt public service-uppdrag i och med att man kan nischa sig mer och tydligare rikta vissa program till speciella lyssnarkategorier. De kommersiella aktörerna vill å sin sida nå ut till en större publik och därigenom bli mer attraktiva för företag och organisationer som vill köpa reklamtid i kommersiell radio. Ett problem är att ingen har försökt att ta reda på vilka behov lyssnarna har.126 Medie- och teknikområdet utvecklas snabbt och lyssnarnas konsumtionsmönster har förändrats de senaste sex–sju åren. Det traditionella radiolyssnandet har minskat till förmån för lyssnande via till exempel poddar och strömmade musiktjänster. Ett annat problem är att ett byte från FM till DAB+ är förenat med kostnader för lyssnarna. Dessutom minskar användningen av traditionella medier, till exempel radio, till förmån för internetbaserade medier, framför allt hos yngre generationer – det vill säga morgondagens lyssnare. 2005/06:66, Digital distribution av ljudradio; SOU 2004:16, Digital Radio. 2005/06:66, Digital distribution av ljudradio; intervju med . Dnr 12/9519. 126Radio- och (2008) Framtidens radio s. 43–46. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? 4.1.1Olika lyssnare har olika behov och intressen Olika lyssnargrupper har olika intressen, bland annat beroende på var de bor i landet, vilka kanaler de lyssnar på och hur benägna de är att byta radiomottagare. Valet av plattform – FM, DAB+ eller internet – bör enligt uppfattning i första hand dikteras av en analys av lyssnarnas preferenser, men en sådan analys är komplicerad, bland annat eftersom olika lyssnare föredrar olika lösningar. För att avgöra vad som är bäst för lyssnarna krävs en djupare och ordentlig samhällsekonomisk analys där lyssnarnas preferenser väger tungt. Detta har regeringen inte gjort. Möjligen skulle man kunna tro att det vara klarlagt att de flesta svenska lyssnare föredrar FM framför DAB+ och webbradio, eftersom de flesta lyssnar på FM och inte byter till webben eller till DAB+ där den tekniken redan är tillgänglig. Det är dock inte alls säkert, eftersom valen är ömsesidigt beroende – det kan vara så att lyssnarna inte byter eftersom andra lyssnare inte byter. Man skulle också kunna analysera den norska övergången från FM till DAB+ och då dra slutsatsen att DAB+ är ett bättre alternativ eftersom lyssnarna i byter plattform. Men inte heller det är säkert eftersom övergången koordinerats, och i någon mån tvingats fram, av den . 4.1.2Det är oklart om lyssnarna efterfrågar fler kanaler Det saknas en tydlig analys av lyssnarnas behov av och efterfrågan på fler public service-kanaler. Den senaste undersökningen gjordes 2008 och visade inte entydigt att lyssnarna efterfrågade fler kanaler. Enligt ett pressmeddelande från , UR och de två kommersiella radioföretagen 2008, i samband med publiceringen av utredningen radio, visade en konsumentundersökning att av radiolyssnarna ville ha fler kanaler och nya funktioner i radion.127 I utredningens rapport framgick det dock att en tredjedel av lyssnarna var ganska eller mycket intresserade av fler kanaler.128 Störst intresse fanns i och minst intresse i , som enligt utredningen hade flest radiokanaler i . Det framgick däremot inte att lyssnarna ansåg att kanalerna måste finnas i ett marksänt nät. Enligt för radio och tv har SR och UR uppfyllt sina uppdrag i allmänhetens tjänst.129 När det gäller programverksamheten för barn och unga som tillhör språkgrupperna meänkieli och chib samt barn och unga med 127Pressmeddelande Radioföretagen positiva till nya kanaler: Radion behöver fler kanaler. Se även Radio- och (2008) Framtidens radio(slutrapport), s. 43–46. 128Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport), s. 43–45. Dnr: 13/00507. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N funktionsnedsättning anser nämnden dock att villkoren i sändningstillstånden inte är uppfyllda. menar att även om public service lever upp till de krav som ställs så betyder det inte att man lever upp till de krav som publiken ställer på public service i framtiden.130 Radioföretagen gör bedömningen att lyssnarna vill ha fler kanaler, och Myndigheten för radio och tv beviljade nya tillstånd att sända digital markradio. Totalt har 25 kanaler, varav 21 nationella och 4 regionala kanaler, fått tillstånd att sända kommersiell digitalradio i marknätet. Tillstånden gäller från till och med . Sändningarna ska ha inletts senast den 1 oktober 2015.131 4.1.3Medietrender pekar inte på behov av marksänd digitalradio Statistiken visar att radiolyssnandet minskar och att individer överger traditionella medier för nya internetbaserade medier. Enligt Nordicoms mediebarometer lyssnade av befolkning på radio en genomsnittlig dag 2013. lyssnade av befolkningen på radio en genomsnittlig dag. Radiolyssnandet minskar i samtliga åldersspann. Totalt lyssnade på vanlig radio, lyssnade på bilradio medan lyssnade på webb- eller poddradio och på radio i mobilen. Radiolyssnande är en generationsfråga, där man lyssnar mer på radio ju äldre man är. Av landets 9–24-åringar lyssnade på radio, medan bland dem lyssnade på radio en genomsnittlig dag 2013. Yngre lyssnar också mer på kommersiella kanaler än på ; bland de äldre är mönstret tvärtom.132 Statistiken visar att de flesta lyssnar till en radiokanal. Enligt Mediebarometern lyssnar av befolkningen till en radiokanal en genomsnittlig dag medan lyssnar på tre eller fler kanaler.133 Enligt () är det viktigt att public service når konsumenterna på de olika distributionsformer som konsumenterna använder.134 Därför menar PTS att det är av stor betydelse att noga följa konsumenttrender för att se vilka distributionsformer som framtidens konsumenter vill använda inför ett eventuellt beslut om en övergång till digitalradio. 130Sveriges radio i faktagranskning till . 131http:/// 132Nordicom (2014) Mediebarometern 2013, s.31. 133Nordicom (2014) Mediebarometern 2013. 134PTS i e-brev till . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Tillståndsvillkoren avser dock bara sändningar i marknätet. Därför kan SR inte tillgodoräkna sig programtjänster via internet som ett sätt att uppfylla tillståndsvillkoren. Detta regleras i yttrandefrihetsgrundlagen.135 Regeringen ansåg i propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019, att regleringen av programbolagens verksamhet inte kan anses helt ändamålsenlig, eftersom verksamheten på internet inte kan regleras i sändningstillstånden. Regeringen bedömde att det inte var aktuellt att initiera en översyn av lagstiftningen 2013.136 Den tekniska utvecklingen leder emellertid till att internet blir en allt viktigare informationskanal. Programföretagens verksamhet på internet kommer därför troligen att öka enligt regeringen. Regeringen ville noga följa utvecklingen på området och vid behov återkomma i frågan.137 4.2Det är inte klarlagt att fler marksända kanaler ger ett mervärde Ett av digitalradiosamordnarens kriterier för att FM-nätet ska kunna släckas 2022 är att programutbudet i digitala marksändningar ska ge lyssnarna ett mervärde i form av ett större utbud jämfört med FM-sändningarna.138 Utredaren menar att detta krav kommer att sätta press på programföretagen att engagera sig i innehållsutvecklingen och därigenom möjliggöra en kostnadseffektiv övergång. Det innebär också, menar utredaren, att drivkrafterna ökar för lyssnaren att skaffa sig en digitalradio.139 Forskning om medier och konsumentbeteende är ett sätt att undersöka om fler kanaler innebär ett mervärde för lyssnarna. Vi går här igenom olika aspekter av ett ökat utbud som forskningen tar upp. 4.2.1Lyssnarna har redan ett stort utbud av radiokanaler på internet Enligt docenten i marknadsföring, vid i , är det tveksamt om man ur ett konsumentperspektiv kan argumentera för att det blir mer nytta för konsumenten med ett teknikbyte, eftersom konsumenten redan kan hitta ett större utbud på annat sätt, via internet.140 På internet har lyssnaren dessutom tillgång till radiokanaler från hela världen menar forskaren 135Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). 2012/13:164, s. 19. 2012/13:164, s. 17–19. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 88. 139Ibid., s. 89. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt digitalradiosamordnaren kommer en övergång till marksänd digitalradio att innebära ett mervärde för lyssnarna i form av fler kanaler.142 Kvantitet innebär dock inte nödvändigtvis ett mervärde för lyssnaren. Till exempel menar YLE i att det är lättare att upprätthålla en hög kvalitet i programutbudet med färre kanaler. Med fler kanaler finns det en risk att utbudet alltför mycket kan komma att likna de kommersiella aktörernas utbud.143 Medieforskaren vid anser att kvalitet kontra kvantitet inte är enkelt att avgöra. Ger fler kanaler med liknande innehåll ett mervärde? De kanaler som anmält intresse av att sända digitalt är i stort sett samma aktörer som i FM-radion och med ett liknande innehåll.144 Inom forskningsfältet konsumentbeteende finns det teorier som visar att ett stort antal valmöjligheter kan hämma en konsument som tycker att det är besvärligt att ställas inför många val. Resultatet kan bli att man väljer den enkla vägen och det som är känt,145 eller väljer bort konsumtion helt.146 4.2.2Det är sannolikt inte effektivt med väldigt många kanaler Utifrån samhällsekonomisk teori är det inte troligt att det är effektivt att sända så många som 60 kanaler via marksänd digitalradio. Med så många kanaler kommer de minsta kanalerna troligen att ha få lyssnare, i medeltal kanske bara ett tusental samtidiga lyssnare i hela , enligt en samhällsekonomisk analys av professorerna vore enligt och mer effektivt att sända motsvarande innehåll till individuella lyssnare via internet. Även medieforskaren vid är skeptisk till hur många nya kanaler de kommersiella aktörerna kommer att kunna etablera. Reklammarknaden för radio är relativt liten och de kommersiella kanalerna är helt beroende av annonsintäkter. För de kommersiella radioaktörerna är huvudargumentet för att övergå till DAB+ att man därigenom kan nå fler lyssnare och då locka till sig fler annonsörer. Den centrala frågan enligt blir hur annonsörerna ser på det nya mediet, marksänd digitalradio, i när lyssnarna migrerar från lineära medier som traditionell radio och tv till online-medier. Här är radion den stora förloraren; Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 24. 143Intervju med YLE . 144Seminarium vid ; , Nya tillstånd för digitalradio i marknätet, . (2012) Consumer Behavior – Buying, Having and Being, s. 330–351. 146Docenten (i ) på seminarium vid . 147Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? lyssnandet på kommersiella kanaler bland yngre har minskat de senaste fem–sex åren.148 4.3Kravet på 50 procents radiolyssnande är problematiskt Ett annat av Digitalsamordningens kriterier för att släcka FM-nätet är att av radiolyssnarna ska lyssna på radio via en digital plattform.149 Hur detta ska mätas har samordnaren däremot inte utrett. Med digital plattform avses alla digitala plattformar, det vill säga inte bara DAB+-radio utan även exempelvis internetradio. Detta kriterium är styrande för när en släckning av FM-nätet ska ske, inte om. Det innebär alltså, hypotetiskt sett, att om av befolkningen lyssnar på internetradio medan den andra halvan lyssnar på traditionell FM-radio och ingen lyssnar på DAB+-radio, ska FM-nätet släckas och DAB+ ta över. Detta riskerar att medföra att radion inte når ut till alla människor i kris- och katastrofsituationer.150 Digitalradiosamordnaren menar att detta kriterium ska motivera radiobranschen att öka andelen digitalt lyssnande genom att den därmed vill erbjuda ett attraktivt programutbud både på internet och DAB+. säger digitalradiosamordnaren att internet inte är ett alternativ till ett marksänt digitalradionät, bland annat eftersom internet inte kan bära all radiotrafik . 151 Som vi redovisade i kapitel 3 är det dock sannolikt att internet har tillräcklig kapacitet för radiolyssnande. Det är motsägelsefullt att även lyssnare som lyssnar på internetradio enligt planen ska räknas in när staten bedömer om det är rimligt att gå över till marksänd digitalradio – när utredaren skriver att lämna kvar radion analogt på FM-bandet kan innebära att vissa lyssnargrupper helt går över till att lyssna på radio via internet och strömmat i sina mobiler. skulle det kunna få konsekvenser för radions roll i informationssamhället.152 Att utredaren anser att om många lyssnar på radio via internet är det ett hot mot radions roll i informationssamhället, kan tolkas som att marksänd radio är ett självändamål menar forskaren Metodologiskt är det också problematiskt att mäta 50-procentgränsen – hur den faktiskt och praktiskt uppskattas och att den faktiskt har passerats – menar forskaren 148Jonas () på seminarium vid ; The Media Barometer 2013, Special Issue: and Media. Enligt den mätningen minskade lyssnandet på kommersiell radio i åldern 9–14 från , och från i åldern 15–24. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 150Teknikexperten (Netnod) på seminarium vid . Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 26. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 26. 153Francis () i e-brev till . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ohlsson.154 En knäckfråga är hur man ska veta att ett visst antal lyssnare lyssnar digitalt. Hur ska man fråga människor? Har de ens någon aning om att de lyssnat på just digitalradio? Enligt kommer det troligen att bli stora mörkertal eftersom lyssnarna inte nödvändigtvis vet vilken teknik radion sänds med. En alternativ metod är så kallade PPM-mätningar (Portable People Meter) som genomförs av på uppdrag av , MTG Radio och SBS Radio. PPM-statistiken bygger på paneldata från drygt 1 300 personer som försetts med mobila mätare som på elektronisk väg registrerar när bäraren kommer i kontakt med någon av bolagens sändningar via FM, webb eller app. En fördel med PPM-tekniken är att det är möjligt att i sändningarna koda in vilken teknik som sändningarna distribueras med. En nackdel är att PPM-tekniken registrerar exponering, lyssnarens närvaro inom hörbart avstånd, och inte nödvändigtvis aktivt lyssnande. Dagens PPM- mätningar omfattar dessutom bara nationella sändningar från de tre radioföretagen. Allt övrigt lyssnande, inte minst på webben, men också lokal- och närradio, faller utanför undersökningarna.155 mäter 50-procentsgränsen genom telefonenkäter med knappt 1 000 svarande och frågar huruvida respondenterna lyssnade på radio dagen före och om det i så fall var FM-radio eller digitalradio (internet eller DAB+). Dessa enkäter fångar dock inte upp om radiolyssnarna faktiskt har gått över till att lyssna på just DAB+-radio. 4.4Lyssnarna får betala för nya radiomottagare Det är svårt att uppskatta hur många radiomottagare som berörs om FM-nätet släcks och vad det kommer att kosta. Digitalradiosamordnaren uppskattar att varje hushåll har två radioapparater och att totalt tio miljoner radiomottagare måste bytas ut vid ett beslut om övergång till DAB+.156 Med ett uppskattat pris på kostar detta i genomsnitt per hushåll. Priset för att byta ut sin analoga bilradio till en digital är betydligt högre. Samordnaren utgår från de norska priserna där priset för eftermontering av digitalradiomottagare i nyare bilar varierar mellan motsvarande 3 400 och plus installationskostnad. Priserna för digitala bilradioapparater, vilka kan köpas som separata enheter varierar från cirka 1 300 till . En extern adapter kostar från motsvarande för de enklaste varianterna, till . Totalt beräknar digitalradiosamordnaren att 3,56 miljoner fordon i måste eftermontera en DAB+-apparat eller en adapter.157 155Jonas () i e-brev till . Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 110. 157Ibid., s. 117–118. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Det är av central betydelse att nya och gamla fordon utrustas med DAB+-mottagare vid övergången eftersom av allt radiolyssnande sker i bilar och andra fordon. Bilradio är den kanske största utmaningen i en digitalisering av radion.158 I såldes till exempel drygt en tredjedel av alla nya bilar utan DAB+-radio 2013. 4.4.1Lyssnarnas kostnader blir mindre om parallellsändningarna pågår länge Som en del av samhällsekonomiska bedömning har professorerna analyserat kostnaderna för lyssnarna vid en övergång till marksänd digitalradio.159 De antar utifrån en försiktig bedömning att kostnaderna är ungefär desamma för digitalradio som för analog radio vid nyanskaffning. Emellertid kommer vissa lyssnare att behöva ersätta fungerande utrustning om analoga utsändningar upphör, inte minst i det befintliga beståndet av bilar. Beroende på hur lång parallell sändningstid som väljs kommer detta behov att bli större eller mindre.160 I sin plan antar digitalradiosamordnaren en övergångsperiod när både DAB+ och FM sänds parallellt . Med utgångspunkt från Public service-utredningen antar professorerna att en ny radiomottagare kostar , att en adapter för radiodigital mottagning i bil kostar och att det inte är dyrare att köpa digitala än analoga radiomottagare vid inköp av ny bil respektive ny radio. De antar också att hela bilparken och hela beståndet av radiomottagare med eller utan digitalisering byts ut på 15 år.161 Eftersom det finns cirka 4,5 miljoner personbilar skulle en total och ögonblicklig släckning parallellsändningar innebära att 3 miljoner bilar måste förses med adapter och uppskattningsvis lika många radiomottagare måste bytas ut. Vid en plötslig släckning parallellsändningar minskar behovet av adaptrar och radiomottagare till 1,5 miljoner vardera och vid en femtonårig parallellsändningsperiod kan kostnaden antas vara mycket låg.162 Konsumenternas kostnad för ny utrustning skulle med dessa antaganden bli 3,6 respektive vid släckning efter fem respektive . Annorlunda uttryckt kan hushållens besparing som övergången förlängs uppskattas till , eftersom ytterligare 300 000 bilar och lika många radioapparater kan antas hinna ersättas genom inköp som ändå skulle ägt rum. Detta är ungefär dubbelt så mycket som merkostnaden för att sända FM-radio . 158Seminarium vid ; intervju med representant för i och intervju med vd för . 159Analysen bygger på och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. 160Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. 161Dessa kostnader är lågt hållna. Det finns uppgifter om att en anpassning eller utbyte av radiomottagare i bil kostar . 162Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det samhällsekonomiskt ineffektivt att avbryta utsändningarna innan merparten av bilarna har hunnit bytas ut naturligt. 4.5Iakttagelser utifrån ett lyssnarperspektiv gör följande iakttagelser när det gäller analysen av lyssnarnas behov av och efterfrågan på marksänd digitalradio. Varken behovet av eller efterfrågan på marksänd digitalradio hos lyssnarna är klarlagt. Senaste undersökningen av lyssnarnas intresse för nya funktioner i radio gjordes 2008 och visade att en tredjedel av de tillfrågade var ganska eller mycket intresserade av fler radiokanaler. Däremot framgick det inte att kanalerna måste finnas i ett marksänt radionät. Ett mervärde för lyssnarna med att införa marksänd digitalradio är fler radiokanaler att lyssna till. Det är dock osäkert om detta skulle motivera en övergång från FM. De flesta lyssnare har tillgång till detta mervärde, globalt, via internet. Dessutom ger ett större utbud (kvantitet) inte alltid ett kvalitativt mervärde för konsumenterna. Det är även osäkert om fler kanaler skulle innebära så många nya lyssnare. Användningen av traditionella medier minskar snabbt till förmån för internetbaserade medier framför allt hos yngre generationer, det vill säga morgondagens lyssnare. får inte tillgodoräkna sig programtjänster via internet som ett sätt att uppfylla tillståndsvillkoren. Detta regleras i yttrandefrihetsgrundlagen, och regeringen har inte ansett att det är nödvändigt att initiera en översyn av lagen. Eftersom lyssnarna i ökande grad kommer att finnas på internet är detta en begränsning för public service. Ett kriterium i digitalradiosamordnarens plan är att av befolkningen ska lyssna på digitalradio via någon digital plattform. Det finns två problem med ett sådant kriterium – dels hur man ska mäta det på ett tillförlitligt sätt, dels hur man ska få information om hur många som faktiskt använder FM. Om av befolkningen lyssnar på internet och på FM-radio vore det olyckligt att släcka FM-bandet och satsa på DAB+. Det kan bland annat innebära att inte alla människor nås av viktiga meddelanden vid kriser och katastrofer. Ett byte från FM till DAB+ är förenat med ekonomiska kostnader för lyssnarna. En genomsnittlig radiolyssnare får investera i ny utrustning vid en övergång till DAB+. Problemet att utrusta alla fordon med nya mottagare ses av många som den största utmaningen vid en digitalisering av radion. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Digitaliseringen utifrån ett tekniskt perspektiv En övergång till ett digitalt marksänt radionät innebär ett stort teknikskifte. I detta kapitel analyseras övergången till DAB+-radio ur ett tekniskt perspektiv. Dessa delar har inte utretts av digitalradiosamordnaren men de ingick delvis i Public service- utredningen . Analysen baseras huvudsakligen på en utredning av professor med flera vid .