rir · H3B55 · 2015-04-14 00:00:00 — Samma modell tillämpades vid övergången till digital-tv i marknätet.192 Enligt digitalradiosamordnaren kommer SR:s skuld att 2022 uppgå till och 2024. Lånen ska kunna vara återbetalda om FM-nätet släcks 2022 och efter dubbelt så om nätet släcks 2024.193 Om övergången till marksänd digitalradio inte går som planerat och FM-nätet inte tas ur bruk, innebär det en risk att SR inte betalar tillbaka lånet i Riksgälden. 6.1.2Teracoms analys utgår bara från radioföretagens kostnader analys presenteras i Public service-utredningen . Vi menar att analysen har en rad brister som gör att den inte är tillräcklig som underlag för en samhällsekonomisk bedömning av om det är effektivt att släcka FM-nätet och digitalisera marknätet. Huvudproblemet är att det bara är radioföretagens kostnader som finns med; varken lyssnarnas kostnader, lyssnarnas värdering av nya kanaler eller alternativvärdet för frekvensresurserna har tagits med i analysen. analys utgår från Public service-utredningens två olika scenarier där den räknar med tio respektive parallellsändningar med FM och DAB+. I båda scenarierna utgår från samma investerings- och utsändningskostnader och Digital Radio, s. 225. Nya villkor för public service. 2012/13:164. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 2012/13:164, s. 70. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 35–36 och 124–125. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beräknar att kostnaden för utsändning av digitalradio är jämfört med för att sända analog FM-radio. anger däremot inte vilken investeringskostnad som krävs för att bygga upp DAB+-nätet utan räknar bara med en extra kostnad på . anger dock att beloppen är en uppskattning och kan påverkas av bland annat konjunktursvängningar. I scenariot med parallellsändningar av DAB+ och FM anger Public service- kommittén att de extra kostnaderna för utsändning och för utbyggnaden, sammanlagt , har tjänats in efter övergången eftersom utsändningskostnaderna blir lägre vid digitala sändningar. I scenariot med parallellsändningar anger att de extra distributionskostnaderna och kostnaden för utbyggnaden blir . Detta ska ha tjänats in efter det att parallellsändningarna upphört. I digitalsamordnarens plan för övergången till digitalradio används dessa siffror som grund för beräkningarna. Där antas att DAB+-nätet ska vara fullt utbyggt och att FM-nätet ska släckas 2022. Parallellsändningstiden blir med digitalradiosamordnarens plan. Professorerna antar i sitt scenario att parallellsändningstiden blir men att nedsläckningen av FM-näten påbörjas först . 6.1.3Betydande risker med beräkningar I Public service-kommitténs betänkande anges att beräkningar är beroende av ett antal olika förutsättningar:194 hur parallellsändningar med FM och DAB+ ska pågå om är den aktör som sänder digitalradio åt SR, så att befintlig infrastruktur kan användas om de kommersiella radioföretagen använder sig av samma operatör som SR för radioutsändningar om samtliga FM-nät släcks vid ett och samma tillfälle195 storleken på den investering som krävs för att nå full täckning. En analys av hur parallellsändningstiden kommer att påverka projektets återbetalningstid görs i betänkandet. De övriga faktorerna som nämns, men utan vidare analys, är till exempel konsekvenserna om SR och de kommersiella aktörerna väljer olika leverantörer av DAB+-nätet. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 394–398. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 396. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Det finns även risker med att SR har samma operatör som de kommersiella aktörerna för då blir de avgifter SR betalar till i någon mån beroende av att de kommersiella aktörerna delar på de fasta kostnader som finns för till exempel . Vad händer i så fall om de kommersiella aktörerna drar sig ur digitalradiosatsningarna eller om de går i konkurs? Ett annat problem som kan få stora samhällsekonomiska konsekvenser är att den beräkning av DAB+-nätets utbyggnad som presenterat inte kommer att nå samma yttäckning som FM-nätet. Om regeringen vill ha samma yttäckning med DAB+-näten kommer det att krävas betydligt större investeringar.196 6.2I en samhällsekonomisk analys ingår nytta och effekt I en samhällsekonomisk analys är kostnader och intäkter inte nödvändigtvis förknippade med monetära betalningsströmmar; främst på intäktssidan brukar man även prata om nytta och positiv effekt till följd av en investering, vilket kan vara svårt att kvantifiera. Vid en övergång till digitalradio handlar sådan nytta till exempel om hur lyssnarna värderar nya radiokanaler. Det är viktigt att försöka beräkna dessa faktorer för att få en uppfattning om huruvida det är värt att genomföra en övergång från analog till digital marksänd radio. Enligt professorerna bör en samhällsekonomisk analys av övergången till digitalradio innehålla sex faktorer: 3.lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare 4.lyssnarnas värdering av nya kanaler 5.värdet av en alternativ frekvensanvändning 6.nuvärdesberäkning av kostnader och kostnadsminskningar. menar att tidigare utredningar endast tagit hänsyn till kostnaderna för radioutsändningar i sina analyser. 6.2.1Investeringskostnaderna bör framgå tydligt Det är svårt att analysera investeringskostnaderna i detalj eftersom uttrycker kostnaderna i form av en uppskattad årsavgift som SR ska betala för ett sändarnät. I denna årsavgift ingår investering, underhåll, det löpande återinvesteringsbehovet och egen marginal.197 196Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med hjälp av öppna prisuppgifter från en av nuvarande leverantörer, uppskattar professor med kollegor vid () en tänkt investering till cirka 250–för ett komplett landstäckande nät, baserat på existerande infrastruktur.198 Detta innefattar dock endast sändarutrustningen och dess kringkomponenter. har uppgett att de normalt har sju–avskrivning på sin sändarutrustning, vilket motsvarar 25–. Enligt digitalradiosamordnarens plan ska täckas av fyra sändningsnät. Kostnaden för det första sändningsnätet, SR:s, är något högre än för kommande tre, men sammantaget handlar det om en investering för uppbyggnaden av DAB+-nätet motsvarande 500–1 000 miljoner kronor.199 eller digitalradiosamordnaren redovisar storleken på den investering som krävs för att bygga upp DAB+-nätet. Professorerna utgår i sina analyser från att det krävs en investering på totalt medan DAB+-nätet byggs upp. antar i beräkningarna nedan att SR:s extra kostnad för utbyggnaden av DAB+-nätet uppgår till sammanlagt . 6.2.2Kostnaderna för utsändningen bör uppskattas Kostnaderna för att sända radio uppskattar till (FM) respektive (DAB+) per år.200 Den lägre kostnaden för att sända DAB+ handlar bland annat om att den digitala tekniken är mer energieffektiv än den analoga. Kostnadsbesparingen för blir därmed . Denna besparing inträder dock först när FM-nätet är släckt och SR slipper dubbla distributionskostnader för analog och digital radioutsändning. Professorerna antar också att det blir driftsynergier mellan FM och DAB+ under parallellsändningstiden.201 De har i sina beräkningar även med de privata radioaktörernas kostnader för att distribuera radiosändningar och antar att dessa är för de analoga FM-sändningarna och för de digitala utsändningarna. Enligt digitalradiosamordnaren plan kommer de privata radioföretagen att slippa betala sändningsavgifter i FM-nätet från . Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. Nya villkor för public service. 201Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? 128 miljoner kronor.202 Denna minskade inkomst för staten har vi inte beaktat i beräkningarna nedan. 6.2.3Lyssnarnas kostnader för nya radiomottagare bör vägas in i den sammantagna bedömningen Digitalradiosamordnaren har uppskattat lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare, men denna kostnad finns inte med i den ekonomiska kalkyl som ligger till grund för bedömningen att övergången till digitalradio innebär besparingar. Digitalradiosamordnaren beräknar att cirka 10 miljoner radiomottagare måste bytas ut när FM-nätet släcks 2022 samt att 3,56 miljoner fordon i landet måste utrustas med nya mottagare för att ta emot DAB+. Kostnaderna för dessa mottagare uppskattas till per radioapparat och per fordon plus monteringskostnad. För fordon finns dock alternativet att montera in en adapter för att ta emot DAB+-radio; kostnaden för en sådan uppskattas till 800–exklusive monteringskostnader enligt samordnaren.203 I beräkningar nedan antar vi en kostnad för hushållen på per radioapparat och per bil för att undvika att överskatta lyssnarnas kostnader. 6.2.4Lyssnarnas värdering av nya kanaler bör uppskattas Lyssnarnas värdering av nya kanaler är viktig för att kunna bedöma om det är samhällsekonomiskt effektivt att släcka FM-nätet och införa marksänd digitalradio. En brittisk studie kan fungera som utgångspunkt för att värdera det svenska radiolyssnandet.204 Enligt denna studie kan lyssnarnas värdering av radiolyssnandet grovt uppskattas till . Enligt Nordicoms mediebarometer lyssnar den genomsnittlige invånaren i på radio . Enligt samma källa lyssnar av befolkningen på radio en genomsnittlig dag. Dessa siffror ger att den genomsnittlige lyssnaren värderar sitt lyssnande till . Totalt är det svenska radiolyssnandet med denna beräkning värt . Professorerna bedömer att det kommer att finnas utrymme för högst 25 radiokanaler i ett framtida marksänt digitalradionät. Bedömningen baseras dels på hur många kommersiella radiokanaler det kommer att vara lönsamt att etablera utifrån reklamintäkter och annonsmarknaden i svenska medier,205 dels på sambandet Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 63. 203Ibid., s. 117. 204Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mellan antalet radiokanaler och ljudkvaliteten i ett sändarnät.206 och har beräknat att av det totala radiolyssnandet överförs till de nya kanalerna.207 Utifrån dessa antaganden uppskattar att lyssnarna värderar de nya radiokanalerna till . 6.2.5Värdet av en alternativ användning av frekvenser bör uppskattas Professorerna anser att det framtida värdet av de frekvenser som DAB+ kommer finnas i, bör tas med i en samhällsekonomisk skattning av en övergång till digitalradio.208 Frekvenserna skulle bland annat kunna användas för digital-tv. Baserat på en genomgång av olika frekvensauktioner, andrahandshandel och tekniska beräkningar menar professorerna att det kommersiella värdet av frekvenserna i kan värderas till per MHz och person. Utifrån antagandet att det frekvensutrymme som är avsatt till DAB+ i stället används till digital- tv skulle kunna frigöras i ett annat frekvensband till mobil datatrafik.209 Detta skulle dock kräva internationell samordning. Givet dessa antaganden bedömer och det företagsekonomiska värdet av det frigjorda frekvensutrymmet till och det samhällsekonomiska värdet . Utifrån en uppskattad ränta på 3,5–blir den samhällsekonomiska alternativkostnaden 120–enligt och . Det finns dock en osäkerhet i dessa beräkningar eftersom det alternativa värdet av frekvenserna är hypotetiskt och handlar om framtiden. antar därför i beräkningarna nedan att värdet för frekvenserna är noll. Sannolikt underskattas då värdet av det framtida frekvensutrymmet eftersom konkurrensen från andra användningsområden, främst mobil datatrafik, ökar kraftigt. 6.2.6Framtida kostnader och kostnadsminskningar bör nuvärdesberäknas Nuvärdesmetoden innebär att man antingen beräknar en investerings nuvärde och jämför det med investeringskostnaden eller att man beräknar nettonuvärdet direkt. Det finns dock problem med att nuvärdesberäkna en samhällsinvestering; bland annat måste kalkylränta och tidshorisonten på investeringens livslängd fastslås. 206Cirka av 3 miljarder är . För ett utförligare resonemang se avsnitt 5.2.1 i rapporten. 207Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Eftersom det är svårt att beräkna nuvärdet av en övergång till digitalradio, föreslår professorerna att man i stället använder den så kallade internräntemetoden. Då slår man först fast investeringens internränta. Denna jämförs sedan med rimliga avkastningskrav för investeringar, för att på så sätt få en uppfattning av investeringens lönsamhet. Enligt för offentlig ekonomi () bör samhällsinvesteringar ge en avkastning på 5–. Detta riktmärke används i diskussionen nedan om huruvida övergången till digitalradio är lönsam.210 6.3Övergången till digitalradio är troligen inte samhällsekonomiskt lönsam Här presenteras en samhällsekonomisk skattning som väger samman de olika faktorer som borde ingå i en samhällsekonomisk bedömning av en övergång till digitalradio. Skattningarna baseras på de uppdrag har gett professorerna , men beräkningarna är egna. De samhällsekonomiska konsekvenserna av följande fyra olika alternativ analyseras: 1.Digitalradiosamordnarens plan om att övergången till marksänd digitalradio ska påbörjas och FM-nätet tas ur bruk 2022. 2.Public service-utredningens förslag om att övergången till marksänd digitalradio avslutas efter utbyggnaden börjar. 3.Public service-utredningens förslag om att övergången till marksänd digitalradio pågår under . 4.Bergman och Stenneks beräkning med parallellsändningar samt en gradvis släckning av FM-nätet. Det sista alternativet är ett jämförelsealternativ som tar med ett möjligt alternativvärde för frekvenserna som planeras för DAB+. Vi gör inte anspråk på att presentera en heltäckande analys utan syftet med de olika beräkningarna är att dels visa hur en ekonomisk bedömning kunde ha gjorts, dels peka på vilka samhällsekonomiska ekonomiska risker en övergång till marksänd digitalradio medför. 6.3.1Lyssnarna tjänar på en senare släckning De olika beräkningarna ger olika resultat beroende på vilka antaganden som görs, men för samtliga gäller att en övergång till marksänd digitalradio bara blir lönsam om man antar en relativt lång övergångsperiod med parallellsändningar av FM och DAB+. Tiden för övergången till digitalradio är därför betydelsefull. Vid en lång övergångsperiod kan man i stort sett bortse från lyssnarnas kostnader att byta radioapparater eftersom bytena då inte behöver ske utan kan förväntas ske på naturlig väg. 210Expertgruppen för offentlig ekonomi (2013) Investeringar in ? En om behovet av infrastruktur. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N med en lång övergångsperiod är att radioföretagen får dubbla kostnader för utsändningen av radio. Digitalradiosamordnarens plan betalar sig sikt Digitalradiosamordnarens plan för övergången innebär att DAB+-nätet ska byggas ut –2019 och att FM-nätet ska släckas år 7 (2022). Detta innebär en kort och intensiv övergångsperiod där 10 miljoner FM-mottagare i hushåll ska bytas ut mot DAB+- mottagare och där 3,56 miljoner fordon ska utrustas med DAB+-mottagning. Lyssnarvärdet av de nya kanalerna uppgår till när DAB+- nätet är fullt utbyggt och alla lyssnare har skaffat sig nya radiomottagare. Värdet av en alternativ användning av det frekvensutrymme som är avsatt till DAB+ antas vara noll i beräkningarna, men troligen har frekvenserna ett värde . Givet dessa och tidigare antaganden kommer övergången till marksänd digitalradio ha betalat sig . Då inkluderas kostnadsbesparingar, lyssnarnas kostnader för att köpa nya mottagare och lyssnarnas värdering av de nya kanalerna. Internräntan är negativ och stagnerar vid . Detta innebär att övergången till digitalradio enligt samordnarens plan inte är lönsam enligt internräntemetoden. Om man enbart ser till kostnaderna för att sända radio har investeringen med digitalradiosamordnarens plan återbetalat sig . Räknas däremot lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare in är återbetalningstiden och internräntan kommer aldrig över nollstrecket. Public service-utredningens scenario med kort övergångsperiod betalar sig sikt Public service-utredningen antar en femårig utbyggnad av DAB+-nätet där FM-nätet släcks stegvis under och är helt släckt efter att utbyggnaden påbörjades. Detta scenario, som liknar digitalradiosamordnarens, betyder att lyssnarna får på sig att byta ut sina analoga radiomottagare mot digitala. Om man antar att utbytet kommer att ske gradvis under har övergången till digitalradio återbetalat sig och internräntan är negativ . Inte heller med dessa antaganden är en övergång till digitalradio lönsam inom rimliga tidshorisonter. Public service-utredningens scenario med lång övergångsperiod betalar sig på drygt 33 år Enligt Public service-utredningens andra förslag släcks FM-nätet gradvis under utbyggnad och släckningen avslutas efter att utbyggnaden påbörjades. Nedsläckningsperioden är relativt lång och därför kan det antas att färre FM-mottagare måste bytas ut , eftersom en stor del av mottagarna med en längre övergångsfas kommer att bytas ut av åldersskäl. Här antas därför att det rör sig om hälften så många mottagare som måste bytas ut i bilar och i hushåll. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? antaganden har övergången till digitalradio återbetalat sig . Internräntan är och . Det innebär att det är tveksamt om övergången till digitalradio med parallellsändningar är samhällsekonomiskt lönsam. Parallellsändningar betalar sig på 19 år Antagandet här är att FM-nätet börjar släckas och avslutas efter att utbyggnaden påbörjades. Nedsläckningsperioden är relativt kort, medan övergångsperioden med parallellsändningar och utbyggnad av DAB+-nätet är lång. Konsekvensen blir att det är rimligt att anta att man helt kan bortse från lyssnarnas kostnader för att köpa nya mottagare eftersom dessa utbyten då kan antas ske naturligt. Denna beräkning från professorerna ger en återbetalningstid om man enbart ser till investeringens kostnadssänkande effekter på radiobolagens utsändningskostnader. Detta ger en internränta på . Om lyssnarnas värdering av de nya kanalerna och värdet av en alternativ användning av de frekvenser som DAB+ tar i anspråk inkluderas, kommer investeringens återbetalningstid att vara . och antar att lyssnarvärdet sjunker eftersom färre kommer lyssna på radio . Därför kommer investeringen att ha ett negativt betalningsflöde igen. Internräntan för investeringen blir i denna beräkning . Om investeringen i ett marksänt digitalradionät ses på 25–med en lång parallellsändningstid kan den möjligen motiveras ur samhällsekonomisk synvinkel. Det förutsätter dock att lyssnarnas kostnader för att köpa nya radiomottagare till sina fordon och hem inte räknas med i en samhällsekonomisk bedömning. 6.4Iakttagelser utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv gör följande iakttagelser när det gäller det samhällsekonomiska perspektivet på marksänd digitalradio. Regeringen har inte gjort någon rimlig samhällsekonomisk analys av digitalradioprojektet och det saknas en rad viktiga faktorer i de underlag som ligger till grund för de bedömningarna. En rimlig samhällsekonomisk bedömning av övergången till digitalradio bör inkludera investeringens storlek, investeringens påverkan på utsändningskostnaderna, lyssnarnas kostnader för nya radiomottagare, lyssnarnas värdering av de nya kanaler som följer med investeringen i ett marksänt digitalradionät samt det alternativa värdet av de frekvenser som DAB+ tar i anspråk. 211 och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns risker i att ska låna pengar från Riksgälden och betala tillbaka dem när FM-nätet släcks. Om övergången till digital marksänd radio inte går enligt plan, kommer SR att ha ett obetalt lån till staten motsvarande . olika beräkningar indikerar att investeringen i digitalradio inte är lönsam, trots försiktiga antaganden om lyssnarnas kostnader för att köpa nya radioapparater. Det finns också kostnader vi inte har räknat med, till exempel ett möjligt alternativvärde för DAB+-frekvenserna och statens minskade intäkter för tillstånd att sända FM-radio. Även om beräkningarna inte gör anspråk på att vara fullständiga pekar de på att införandet av marksänd digitalradio och släckningen av FM-nätet är förenad med stora ekonomiska risker. Lyssnarnas kostnader blir höga med en kort parallellsändningsperiod. Med en så kort parallellsändningstid som digitalradiosamordnaren föreslår kommer lyssnarna, speciellt bilägare, att få betala relativt höga belopp för nya mottagare. skulle medföra lindrigare kostnader för lyssnarna vid en eventuell övergång eftersom de då har hunnit byta ut sina radioapparater ändå. Planen som digitalradiosamordnaren har tagit fram för övergången till digitalradio är fördelaktig för radiobranschens aktörer men ofördelaktig för lyssnarna. Som jämförelse kan antas att med en lång parallellsändningsperiod på till exempel kan lyssnarnas kostnader för att köpa nya mottagare undantas i den samhällsekonomiska analysen. Analysen visar då att återbetalningstiden av investeringen i digitalradio skulle bli . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och riksdag står inför ett stort beslut som kommer att få omfattande konsekvenser, oavsett vilken väg som väljs. Grovt sett handlar beslutet om huruvida det analoga FM-bandet ska släckas ett visst årtal och gå över till marksänd digitalradio med DAB+-tekniken. Frågan om ett marksänt digitalradionät har varit aktuell sedan åtminstone 1995, men granskning visar att det fortfarande finns åtskilliga frågetecken kvar, trots ett stort antal utredningar. Det finns nu en plan för att släcka FM-nätet och gå över till marksänd digitalradio. Om regeringen följer den plan som digitalradiosamordnaren har lagt och fattar beslut i enlighet med planen, innebär det att (), Utbildningsradion (UR) och de kommersiella aktörerna ska sluta sända FM-radio inom 8–och successivt övergå till DAB+-radio. Det finns fördelar med detta men granskning har visat att det även finns ett antal nackdelar. Argumenten för att gå över till marksänd digitalradio handlar om att så gott som alla frekvenser i FM-nätet redan används och att de nuvarande kanalerna i FM-nätet inte räcker för att uppfylla radioföretagens behov. SR anser att man behöver fler kanaler för att få större möjlighet att utveckla sitt utbud och bättre uppfylla sitt public service- uppdrag. De kommersiella aktörerna anser att de behöver nå en bredare publik för att attrahera fler och större annonsörer. Enligt företrädarna för radiobranschen är en digitalisering av marksänd radio nödvändig för att utveckla radion. Ett markbundet radionät som FM eller DAB+ har fördelen att alla med mottagare kan ta emot radiosändningar; det krävs inga abonnemang och det kostar ingenting utöver elektricitet att lyssna. Ett markbundet radionät är också viktigt ur beredskapssynpunkt eftersom det är viktigt att i krissituationer kunna nå alla människor med viktiga meddelanden. granskning visar dock att det också finns argument som talar emot att släcka FM-nätet och att gå över till marksänd digitalradio. En övergång är förknippad med betydande risker. övergripande slutsatser är: 1.Regeringens beredning av en övergång till digitalradio har brister. 2.Det saknas ett tydligt lyssnarperspektiv i analyserna. 3.Regeringens tekniska bedömningar har svagheter.