rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — Enligt de uppgifter som kommit fram i uppföljningen har detta dock inte inneburit några större problem i styrelsearbetet. Politiker i några samordningsförbund vill ha ett mer direkt ställningstagande och ett större engagemang från statens sida. Man ser det som ett nationellt ansvar att utveckla samordningsförbundens styrelser och tjänstemän då man anser att kompetensen är väldigt skiftande. Dels menar man att staten bör rikta upp verksamheten när det gäller förbundens arbetsformer och arbetssätt, dels anser man att det behövs mer statliga resurser. Flera politiker efterlyser ett större intresse för Finsam i kommun- och . De menar att andra politiker ofta har dålig kunskap om och liten förståelse för Finsamverksamheten. I två av Statskontorets uppföljningar av Finsam lyfts frågan om rollkonflikter i samordningsförbunden.46 Av de intervjuade i Statskontorets undersökning ansåg de flesta att det inte upplevde några svårigheter att kombinera myndighetsrollen med samverkansrollen. Statskontoret intervjuade styrelseledamöter, beredningsgrupper och handläggare. För handläggarna var verksamheten identisk med den ordinarie verksamheten vid myndigheten, varför man inte upplevde någon direkt rollkonflikt. Vid de intervjuer som genomförts i den här uppföljningen har bl.a. följande synpunkter framkommit: –Några politiker pekar på att förutsättningarna är olika för representanterna i styrelsen: En politiker förväntas försvara vad man lägger pengar på, medan tjänstemännen inte har samma tryck på sig när det gäller budgetansvar. –Politiker är mer vana än tjänstemän att agera i olika roller och sammanhang. Det kan underlätta när det gäller att ”ta på sig Finsamhatten” och samverka i samordningsförbunden. med Finsam (2008:7), Statskontoret 2008. 46Fortsättningen med Finsam (2006:6) och med Finsam (2008:7), Statskontoret. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING –Flera politiker ser positivt på samverkan och samordning som arbetsmetod och menar att även andra områden, t.ex. integration och räddningstjänst, skulle kunna vara lämpliga för detta. och Arbetsförmedlingens representanter förefaller ha ett tydligare uppdrag än politikerna i styrelsen. har riktlinjer för arbetet i samordningsförbund, där det anges att samsyn ska nås med på flera nivåer i frågor som rör den finansiella samordningen.47 Bland annat ska ta initiativ till regelbundet återkommande möten med Arbetsförmedlingens representanter i samordningsförbunden. I en gemensam avsiktsförklaring av de båda myndigheterna anges även att målgruppen unga med aktivitetsersättning ska prioriteras av myndigheternas representanter.48 Från centralt håll kan och Arbetsförmedlingen gå ut i sina organisationer och tala om vad som gäller, och man har effektiva kommunikationskanaler för detta. För kommuner och landsting finns inte samma samordnade och centraliserade stöd eftersom Kommuner och Landsting (SKL) inte har någon myndighetsfunktion. Detta ger tjänstemännen från och Arbetsförmedlingen ett annat utgångsläge än politikerna i styrelsen. förekommer det att tjänstemän i och Arbetsförmedlingen sitter i flera samordningsförbunds styrelser. Enligt riktlinjer ska uppdraget som styrelseledamot och uppdraget som ledamot i en lokal chefsgrupp innehas av olika personer för att undvika intressekonflikter. Endast i undantagsfall kan rollerna kombineras. Arbetsförmedlingen har ingen särskild regel som förhindrar att samma person både är representant i styrelsen och ingår i lokal chefsgrupp. Det finns rekommendationer om att sprida uppdragen, men i praktiken – med tanke på chefssammansättningar och antalet chefer – kan det vara svårt, enligt Arbetsförmedlingen. Från tjänstemannahåll framhålls att man visserligen har ett personligt mandat i styrelsen men att man ändå upplever sig som en representant för myndigheten. Det behöver inte innebära någon intressekonflikt i samverkansdelen – trots att vissa insatser inte ligger inom myndighetens uppdrag ställer man sig bakom beslut ändå eftersom det ingår i myndighetens uppdrag att samverka. Enligt några tjänstemän har samverkan i samordningsförbunden skapat relationer och kontakter mellan myndigheter som tidigare låg mycket långt från varandra, t.ex. mellan Arbetsförmedlingen och . Några tjänstemän menar att har en maktposition på lokal nivå men att styrkeförhållandena mellan politiker och tjänstemän i styrelserna varierar mycket. I en del fall har kommunpolitikerna en mycket stark ställning baserat på deras politiska erfarenheter från arbete i nämnderna. Förhållandet mellan styrelsen och förbundschefen kan också variera beroende på olika styrkeförhållanden. 47Riktlinjer för samverkan genom samordningsförbund, dnr . 48Dnr , bilaga 3. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING Enligt vad som framkommit i uppföljningen kan det förekomma problem i samverkansarbetet, särskilt när det gäller primärvårdens deltagande. Från flera samordningsförbund har det framkommit synpunkter om svårigheter att få med primärvården i den finansiella samordningen. menar att primärvården är frånvarande på flera nivåer, även centralt inom /regionen. Men det är framför allt samverkan med vårdcentraler som inte kommer till stånd. Samverkan sker fortfarande oftast med den psykiatriska vården, och på en del håll fungerar denna samverkan bra. Flera förbund uttrycker en förståelse för primärvårdens problem med bl.a. hög arbetsbelastning. Vårdcentraler på mindre orter har ofta stafettläkare, och tunga distrikt i storstäderna kan ha flera läkartjänster vakanta. Primärvården och psykiatrin har svårt att upprätthålla en jämn standard enligt vissa samordningsförbund, och en synpunkt är att primärvården har lämnat ”walkover”. I vissa fall pekar man på att det är som organisation som är svår att få med i samverkan – har ett annat fokus eller en beställarmodell som gör samverkansprocessen väldigt trög. Några samordningsförbund, t.ex. , har tidigare haft problem att samverka med primärvården men har stegvis löst detta, och primärvården är nu med i bl.a. de lokala samverkansgrupperna. Andra samordningsförbund (t.ex. Nordost och Hi- singen) har ett nära och bra samarbete med /regionen och primärvården. En del av dessa förbund har t.ex. förlagt handläggarteam till vårdcentraler och psykiatrimottagningar och har ett kontinuerligt samarbete som fungerar.49 4.2 Utvecklingen av samordningsförbundens arbetsformer Samordningsförbunden har samlat på sig en mängd erfarenheter av samverkansarbete i olika former. har haft en fördel i att bygga vidare på tidigare samverkanskulturer mellan kommuner och landsting. Andra har samverkat inom Finsam 93, Frisam eller Socsam. Från olika utgångspunkter och lokala förutsättningar har en allsidig och djupgående diskussion och praktik utvecklats kring samverkanskulturen. 4.2.1 Projekt som arbetsmetod Samordningsförbunden har av tradition valt att i stor utsträckning arbeta i projektform. Ett projekt har en uppstartsfas, en genomförandefas och ett avslut. Beställaren av ett arbete som utförs i projektform förväntar sig att projektet ska leverera något. Resultatet av ett projekt kan genomföras i myndigheternas 49 Detta beskrivs mer utförligt i bilaga 2 under respektive samordningsförbund. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING ordinarie verksamhet, eller drivas vidare av förbundet i någon form. resultat ska även dokumenteras. Projekt kan uppfattas som en krävande arbets- form eftersom mycket arbete måste läggas på att starta upp ett projekt när det gäller t.ex. personal, lokaler, kringresurser – faktorer som redan finns i den Det finns samordningsförbund som i huvudsak arbetar i projektform och som är både projektägare och deltagare/medfinansiär i andra projekt, vanligt- vis projekt i samarbete med Europeiska socialfonden (ESF). samordningsförbund som strävar efter att vara projektägare för stora ESF- projekt och därför har byggt upp en egen organisation för detta.50 En viktig fråga när man tar ställning till ett projekt är, enligt vissa förbund, om insatsen senare kan genomföras i ordinarie verksamhet eller ej. ken är att myndigheterna har ett samlat ansvar och att samordningsförbundets uppgift är att hjälpa dem att ta detta ansvar. ska varje projekt redan i ansökningsprocessen granskas utifrån perspek- tivet om ett senare genomförande. Förbundets bild är att Finsam med väl un- derbyggda insatser i hög grad bidrar till att myndigheterna tar ett gemensamt I kan samverkansparterna lämna in projektansökningar inom de områden som pekats ut, förutsatt att de ligger inom budget och uppfyller de kvalitetskrav som ställs. När en part har en idé till ett projekt går förbundschef och processledare aktivt in i arbetet för att klargöra syfte, mål, genomförande, m.m. När medel beviljas betyder det att förbundet har gjort sin kvalitetsgranskning. Man utgår från att projekt kan komma att genomföras i den ordinarie verksamheten eftersom de som deltar i projektet – med undantag för projektledare – arbetar inom myndigheternas or- Projekten är spridda på alla parter. Alla parter ska också skriva på att man är med i projekten. på detta vis genomfört flera projekt i den ordinarie verksamheten utan att till- föra nya resurser. Förbundet har påverkat strukturer som har lett till ett nytt sätt att arbeta, framhåller förbundet. I flera förbund som kontaktats i uppföljningen har projektformen ifrågasatts som det dominerande arbetssättet, och några framhåller att det finns en utbredd berättar att deltagande parter klagade på att man inte hade överblick över alla projekt som pågick. Ett annat problem som påtalas av flera förbund är svårigheten att genomföra projekt i den ordinarie Det beror dels på bristande resurser, då den ordinarie verksam- heten har svårt att överta en insats som kanske är mer resursintensiv, dels på 50 är ett exempel på detta. i och driver ett flertal ESF-projekt och Arvfondsprojekt. Förbundet hade 2013 en verksamhet på , varav närmare en tredjedel var ESF-medel ( 51 Man kan här jämföra med vad Statskontoret anför: För att undvika att samordningsförbund finansierar verksamhet som en av parterna ska finansiera rekommenderar Statskontoret att samordningsförbunden bör besluta om vilka kriterier som ska uppfyllas för att de ska gå in som finansiär, exempelvis att projekten ska bygga på samverkan och inte ligga inom en myn- dighets ordinarie verksamhet (Statskontoret 2007:6). 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING att insatsen som ska genomföras förutsätter ett nytt arbetssätt med utökad samverkan inom den ordinarie verksamheten. Från ett samordningsförbund menar man att projektformen som arbetssätt är ineffektivt eftersom mycket resurser går åt till uppstart och avslutningsfas. Den strukturella påverkan på myndigheternas arbetssätt, dvs. att de ska anpassa sitt arbete efter behovsgrupperna inom sin organisation och mellan myndigheterna, har inte heller gett full effekt. har till viss del löst strukturproblemen vid sidan av den ordinarie myndighetsorganisationen. Genomförande och integrering i den ordinarie verksamheten Med projektmodellen blir genomförande av insatserna i den ordinarie verksamheten en huvudfråga. Erfarenheten från samordningsförbundet är att det framför allt är svårt att integrera projekt med externa projektägare, t.ex. ESF-projekt där samordningsförbundet är medfinansiär och där myndigheterna medverkar som samverkansparter men inte är projektägare. Trots att förbundet kan konstatera att ett projekt är bra så är det svårt att finansiera projektets verksamhet långsiktigt. Myndighetsdrivna projekt med bra resultat kan lättare genomföras i den ordinarie verksamheten om ordinarie personal redan från start medverkar. Trots att projektformen relativt sett är resurskrävande och kortsiktig kan positiva samhällsekonomiska effekter ofta redovisas genom den effektivisering och särskilda dynamik som samverkansformen innebär. i län har sedan förbundet bildades hållit hårt på att projekt ska genomföras i den ordinarie verksamheten – men samverkansparterna har varit tveksamma. De har inte kunnat finna utrymme i sina budgetar för de resurser som projekten kräver när de ska genomföras. Förbundschefen framhåller att förbundet vet vad som fungerar. Förbundet har gjort ganska många socioekonomiska utvärderingar och har haft en hygglig grad av genomförande.52 Det finns en samfälld uppfattning bland samordningsförbunden att projektformen behövs, men vissa förbund ser projekt mer som ett sätt att testa ny verksamhet eller utveckla en specifik metod. Många samordningsförbund arbetar huvudsakligen i projektform, andra har successivt gått över till att arbeta i mer varaktiga och långsiktiga former, bl.a. i integrerad samverkan. 52 I utvärderingen av läns samordningsförbund framgick att trots att alla var nöjda med den verksamhet som ett projekt levererar och att utvärderingar visar att det ger samhällsekonomiska vinster, så återkommer samma frågor som de som var upphov till projektet: ”Inom vems budget ska verksamhetens bedrivas?” (Strategy, Utvärdering av i län, 2014, s. 71). 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING Integrerad samverkan beskrivs ibland som en strävan efter samverkan mellan myndigheter i en mer permanent form. Den organiserade principen för samverkan ska vara individers behov och, underförstått, inte aktörernas behov. Denna samverkan utmärks av att man har en strategi som betonar långsiktighet och ett mindre ensidigt fokus på arbete i projektform. Organisering av verksamheten i samordningsteam, t.ex. i , beskrivs av förbundet som en relativt ny verksamhetsform och en organisering som drivs och utvecklas gemensamt av myndigheterna. Tjänsterna i teamen anpassas kontinuerligt efter behoven hos de enskilda individer som deltar. Det är, enligt förbundet, ett kvalitativt helt annat sätt att arbeta än det som görs i projektform eller det som görs hos de enskilda myndigheterna var för sig. Tjänsterna i teamet är tillsvidaretjänster, styrgruppen hanterar helt andra frågor och det finns en långsiktighet i åtagandet. Teamen har, med förbundets stöd och finansiering, skapat en förmåga till flexibilitet i det lokala samverkansarbetet på alla nivåer.53 I flera samordningsförbund förekommer en typ av ”mellanliggande roller” och mellanliggande tjänster i form av samordnare, koordinatorer, samordningsledare, projektledare, processtödjare eller verksamhetsledare för gemensamt drivna insatser, vilket ger stabilitet åt samverkan.54 Förespråkarna för integrerad samverkan menar att arbetsformen kan leda till en effektivare ledning av samverkansinsatser med en tydligare ledning, bättre styrning och bättre använd tid. Samverkansarbete kan vara mycket känsligt för förändringar i omvärlden. Nya regelverk eller nya chefer hos parterna påverkar hur samverkan organiseras. Integrerad samverkan kan enligt förespråkarna skapa större stabilitet när det sker förändringar i omvärlden. Integrerad samverkan innebär även arbete med att stödja metod- och kunskapsutveckling och förbättrad samverkanskultur. Att det görs fler strukturövergripande insatser kan också ses i detta ljus – fler förbund arbetar i riktning mot integrerad samverkan och fäster större vikt vid denna typ av insatser. delar t.ex. in sin verksamhet i två uppdrag, dels att finansiera, stödja och utveckla individinriktade samverkansinsatser, dels långsiktiga och strategiska processer. Vad händer med myndighetsansvaret för insatser som utförs inom permanent samverkan med samlokaliserade handläggare? Enligt förbundschefen för teborg /Delta innebär det inte någon skillnad. Myndighetsutövningen vilar alltid på handläggaren, och handläggarna är anställda på respektive myn- 53Ramberättelse om integrerad samverkan: , 2013. 54Det finns samordningsförbund som finansierar mellanliggande tjänster, och det förekommer att de finansieras med ESF-medel. Det finns även sådana tjänster som utvecklas inom ramen för olika myndigheter. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING dighet oavsett om verksamheten är temporär eller långsiktig. i samordningsförbundet är finansierat av myndigheterna själva, medan samordningsförbundet finansierar lokaler, samordnare, utvecklingsmedel, m.m., dvs. sådant som skapar förutsättningar för verksamheten. Om det vore förbundet som ägde verksamheten hade det däremot varit ett problem. Samordningsförbunden som ett ramverk för samverkan Gemensamt för de som förespråkar långsiktig verksamhet och integrerad samverkan i förbunden, är att man ser samordningsförbunden som ett ramverk och en infrastruktur för samverkan. Samordningsförbunden är en etablerad samverkansstruktur för att initiera, organisera och finansiera samverkan på individnivå. De strukturer för fyrpartssamverkan som många förbund utvecklar, t.ex. via plattformar där handläggare från alla medverkande myndigheter arbetar, ger ett gemensamt förhållningssätt. Enligt en förbundschef ger detta förhållningssätt en kvalitet och kontinuitet i samverkan utifrån en helhetssyn på individens behov. I bilaga 3 redovisas några exempel på integrerad samverkan och en forskningsstudie om samordningsförbundens roll. 4.2.3 Fler strukturinriktade insatser Samordningsförbunden arbetar i allt större utsträckning med strukturinriktade insatser, vilket framgår av återrapportering . Många förbund menar det finns ett behov av långsiktiga samverkansstrukturer för att säkra rehabiliteringen av Finsams målgrupp. är ett exempel på ett förbund där strukturinriktad verksamhet betraktas som minst lika viktig som individinriktade insatser. Av de prioriterade områdena för verksamheten var 2013 hälften individinriktade och hälften strukturinriktade. Finsam satsar på samverkan med aktörer inom det gotländska samhället och med näringslivet. Av fem projekt som pågick var tre strukturinriktade.55 Många förbund satsar i likhet med Finsam på insatser till stöd för socialt företagande och samarbete med det lokala näringslivet för att bl.a. finna platser för arbetsträning och praktik. Många betonar vikten av strukturinriktade insatser som man framhåller att både struktur- och individinriktade insatser behövs. 55 Enligt en utvärdering av Finsam har strukturansatsen kommit att prägla mycket av förbundets inriktning. ”Med strukturansatsen vill man i mycket högre utsträckning arbeta förebyggande och det kräver att man påverkar och förändrar strukturer i samhället.” Samverkan ska nå fler individer ur olika målgrupper. ”Finsam modell och arbete har därmed skapat grunden till att institutionalisera en ny struktur mellan huvudmännen.” Den ena ansatsen handlar om att tidigt skapa projekt som är riktade mot individer, den andra om att skapa mötesplatser för nätverksbyggande, informationsöverföring och kompetensutveckling (nr 125, s. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING det kan vara svårt att göra en exakt gränsdragning mellan individ- och strukturinriktade insatser. menar att insatserna ska ge effekter på tre plan: för individen, i samhället och hos organisationerna. I den lokala samverkansgruppen finns chefer som ansvarar för verksamheter inom området arbete/utbildning-hälsa-försörjning. Om det saknas kunskap på ett område kan förbundet gå in och finansiera en kartläggning, t.ex. av vilka som får försörjningsstöd. Förbundet utgör en infrastruktur för samverkan. menar att det inte går att generellt ställa insatstyperna mot varandra. Man utgår från behoven och då ur ett individperspektiv. Det är sedan dessa behov som styr om det är strukturella insatser som behövs eller om det gäller att förstärka insatser som är direkt individpåverkande. Båda insatstyperna varierar och styrs av många parametrar. Exempelvis ändras regelverk inom de olika försörjningssystemen, vilket får konsekvenser direkt för enskilda individer. En annan parameter är hur parterna organiserar sig, eller omorganiserar sig. Detta kan också ge direkt följdverkan för individen. Nationella rådet har diskuterat frågan om balansen mellan individinriktade respektive strukturinriktade insatser. Parterna på nationell nivå är eniga om att den finansiella samordningens uppgift är att både stödja individer i behov av samordnat stöd och att underlätta samverkan mellan parterna, med referens till lagstiftningen. Nationella rådet har formulerat följande rekommendation: Individers behov ska vara utgångspunkten för alla samverkansinsatser. Lo- kala behovsinventeringar är grunden för att identifiera nödvändiga insatser och undanröja strukturella hinder. Samverkansinsatser kan finansieras som tidsbegränsade projekt eller mer långsiktiga verksamheter. Således ingår både individinriktade och strukturövergripande insatser i samordningsförbundens uppdrag.56 4.3 Nya uppgifter för samordningsförbunden? Vid socialförsäkringsutskottets offentliga utfrågning och i intervjuer med samordningsförbunden har det från olika håll framförts synpunkter om att förbundens arbetssätt och samverkansstrukturer även lämpar sig för andra uppgifter utöver rehabiliteringsinsatser. Samordningsförbunden kan utgöra en lämplig plattform för olika uppdrag, insatser och målgrupper eftersom fyra myndighetsparter finns representerade och det finns en fungerande lednings- och utförarstruktur på lokal nivå. Uppgifter som har nämnts i detta sammanhang handlar om integration, psykisk ohälsa och insatser för ungdomar som står utan både arbete och utbildning. Utredningen väg till arbete noterar att unga som varken arbetar eller studerar är en grupp som ofta är prioriterad i myndigheternas arbete, både 56 /Råd och stöd/Nationella rådets rekommendationer. 4 SAMARBETE, SAMVERKAN OCH SAMORDNING i den ordinarie verksamheten och i projekt, men att såväl insatser som målgrupper är överlappande mellan olika aktörer och att insatserna inte alltid är samordnade mellan aktörerna. Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen uppmärksammar denna grupp inom arbetet i samordningsförbund.57 Även externa aktörer kan förespråka samordningsförbund där man ser att det behövs en sektorsöverskridande samverkan. I en om unga vuxna som varken arbetar eller studerar efterlyses ökad samverkan mellan myndigheter. I rapporten anförs bl.a. följande: För att kunna bemöta komplexa problematiker, som ofta ligger till grund för unga vuxnas inaktivitet, med ett samlat, flexibelt och individanpassat stöd krävs en förstärkt sektorsöverskridande samverkan. Genom att utveckla befintliga lokala samordningsförbund (…) stärks möjligheten att bemöta komplexa stödbehov. Genom samverkan minskar risken för dubbelarbete och ineffektiva insatser. Samverkan bör riktas mot unga som varken arbetar eller studerar och som i första hand omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret, eftersom det är av stor vikt att korta tiden i inaktivitet.58 4.4 Samarbetet på central nivå Nationella rådet bildades och består av representanter för Arbetsförmedlingen, , Kommuner och Landsting (SKL) och . är den enda parten som inte är representerad på lokal nivå i Finsamsystemet. Nationella rådet behandlar frågor om finansiell samordning som är av gemensamt intresse, och syftet är att ge samverkan den legitimitet och förankring som är nödvändig. Rådet ger löpande information och stöd till samordningsförbunden, bl.a. när det gäller utbildningar, förbundsbildning och utarbetande av förbundsordningar. Nationella rådets tillkomst har, enligt flera aktörer, lett till ett tydliggörande av rollerna mellan parterna och ett delvis delat ansvar på central nivå. , och ska, enligt vad som föreskrivs i de tre myndigheternas regleringsbrev, tillsammans stödja utvecklingen av samordningsförbundens verksamhet. SKL har en delvis annorlunda och friare roll än myndigheterna men arbetar i rådet och i rådets arbetsgrupp som jämlik part. har i vissa avseenden en tyngre roll än de andra parterna med anledning av den överenskommelse som finns mellan parterna sedan Nationella rådet bildades, genom ansvaret för den statliga finansieringen samt systemägaransvaret för uppföljningssystemet . är även ansvarig för och har ett dagligt operativt ansvar på ett sätt som de andra myndigheterna inte har. Grundläggande är dock att fyrpartssamverkan bygger på de fyra parternas likvärdiga betydelse och deltagande.