rir · H3B53 · 2015-03-17 00:00:00 — Andra syften var att stärka användarnas inflytande över statistiken, öka flexibiliteten i statistikproduktionen samt införa ett ökat kostnadsmedvetande. Av förarbetena till statistikreformen framgår att det var den lagreglerade officiella statistiken som var i fokus för reformen. Övrig statlig statistik berördes inte.36 Reformen innebar att ansvaret för delar av den officiella statistiken flyttades från SCB till ett tjugotal andra myndigheter. hade redan tidigare beslutat att decentralisera beställansvaret för skolstatistiken till från och ansvaret för livsmedelsstatistiken till från den 1 juli 1993.37 Flera av de myndigheter som i och med statistikreformen blev utsedda till statistikansvariga myndigheter hade emellertid redan ett mer eller mindre uttalat statistikansvar genom att de publicerade statistik inom . I vissa fall var statistikansvaret även uttryckt i myndigheternas instruktion, regleringsbrev eller andra dokument.38 2000/01:27, bet. 2000/01:FiU15, rskr. 2000/01:151. Genom den nya lagen sammanfördes den reglering som fanns i den tidigare lagen (1992:889) om den officiella statistiken med lagen (1992:888) om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område och lagen (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik. 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1993/93:122. 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122 och prop. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. 1992/93:182, bet. 1992/93:FiU22, rskr. 1992/93:304. 38Se SOU (1992:48), Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning och SOU (1999:96), Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Genom reformen fick de utpekade myndigheterna ett beställaransvar för statistiken och gavs därigenom möjlighet att styra och kontrollera produktionen av den officiella statistik de ansvarade för, oavsett om de valde att producera statistiken i egen regi eller lägga ut den på någon annan. SCB fick fortsatt ansvar för sådan officiell statistik som betraktades som sektorsövergripande eller som saknade en entydig användare medan andra myndigheter fick ansvaret för den statistik som låg inom deras respektive verksamhetsområde.39 Principer till grund för statistikreformen Vid statistikreformen fördelades ansvaret för den statistik som omfattades av lagen om officiell statistik mellan SCB och ett antal statistikansvariga myndigheter.40 En särskild kommitté () fick i uppgift att förbereda ändringar i ansvarsfördelningen samt att precisera gränsen mellan officiell och övrig statlig statistik.41 konstaterade att de kriterier som angavs i lagen om den officiella statistiken inte gav någon entydig vägledning för vilken statistik som ska utgöra officiell statistik. Kriterierna kunde med en vid tolkning inkludera i princip all statlig statistik som producerades. bedömde kommittén att det inte heller var möjligt att en gång för alla fastställa någon exakt gräns mellan officiell statistik och annan statistik eftersom behoven av statistik ständigt förändras. En översyn av den officiella statistikens inriktning och omfattning borde i stället, enligt kommittén, vara en naturlig och löpande process. Kommittén föreslog därför en relativt övergripande beskrivningsnivå för innehållet i den officiella statistiken, vilken i allt väsentligt utgick från den dåvarande grupperingen av den officiella statistiken i 22 ämnesområden enligt bilagan till statistikförordningen. Någon precisering i termer av ingående variabler, redovisningsnivåer, frekvens med mera gjorde inte kommittén. Detta överlämnades i stället till respektive beställarmyndighet att besluta om efter samråd med statistikens övriga användare. Regeringen och följde i stort kommitténs förslag.42 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122. 41SOU (1994:1), Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. Se även prop. 2000/01:27, bet. 2000/01:FiU15, rskr. 2000/01:151. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Statistikreformen innebar förändringar och ändrade förutsättningar för både SCB, övriga statistikansvariga myndigheter och statistikens övriga användare. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera om syftet med statistikreformen hade uppnåtts. Utredningen lämnade sitt betänkande Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling i september 1999.43 I betänkandet konstaterar utredningen att statistikreformen i huvudsak hade fungerat bra. Användarinflytandet hade ökat på flera områden, vilket i många fall medfört bättre kvalitetskontroll och ökad användning av den officiella statistiken. Tillgängligheten till statistiken hade också förbättrats sedan reformen, vilket framför allt var en följd av den tekniska utvecklingen. Utredningen konstaterade att överblicken över systemet hade minskat sedan statistikansvaret decentraliserades. För att förstärka överblicken över och samordningen av statistiksystemet föreslog utredningen därför att det skulle inrättas ett råd för den officiella statistiken. Ett sådant råd inrättades vid SCB 2002. Rådet består av representanter för de statistikansvariga myndigheterna.44 Utredningen konstaterade dessutom att gränsen mellan vad som utgör officiell statistik och vad som utgör annan statlig statistik var flytande och behövde förtydligas. betonade utredningen att gränsen mellan officiell och övrig statlig statistik inte får innebära en definitiv låsning utan att gränsen kan behöva ändras . Ett skäl för detta var enligt utredningen att den officiella statistiken inte enbart ska svara mot dagens behov utan även tillgodose framtida behov. Utifrån den praxis som utvecklats av vissa myndigheter kunde utredningen dock konstatera att den officiella statistiken som regel utgjordes av anslagsfinansierad, regelbundet producerad statistik av allmänt intresse.45 I samband med behandlingen av utredningens förslag uttalade regeringen sin avsikt att i statistikförordningen förtydliga hur den officiella statistiken kan definieras och avgränsas.46 Något sådant förtydligande har regeringen ännu inte infört i förordningen. 43SOU (1999:96), Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. 44SOU (1999:96), Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. 45SOU (1999:96), Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling. 2000/01:27, bet. 2000/01:FiU15, rskr. 2000/01:151. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? , ungefär efter utvärderingen av statistikreformen, beslutade regeringen att tillsätta en ny statistikutredning () med uppdrag att se över SCB och systemet för den officiella statistiken. Utredningen skulle analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem och särskilt granska statistikens kvalitet och tillgängligheten till statistiken. Utredningen skulle även överväga om det fanns behov att förtydliga vilka samhällsområden som ska beskrivas med hjälp av officiell statistik. Ett skäl för detta var, enligt regeringen, att det framförs omfattande önskemål på ny och förbättrad officiell statistik som EU utvidgar lagstiftningen inom statistikområdet. Ett annat skäl för omprioriteringar var att det fortfarande fanns brister inom centrala statistikområden.47 presenterade utredningen sitt slutbetänkande.48 Utredningen bedömde att det svenska systemet för officiell statistik i huvudsak fungerar väl och att den decentraliserade modellen bör behållas. Enligt utredningen bör den officiella statistiken även fortsättningsvis utgöras av sådan statistik som bedöms vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Utredningen konstaterade att det produceras en hel del statlig statistik som inte är klassificerad som officiell statistik men som till sin karaktär påminner om denna och att gränsen mellan denna statistik och officiell statistik är diffus. Detta talade, enligt utredningen, för att statsmakterna tydligare bör uttala vilken statistik som bör vara officiell. Utredningen föreslog dessutom att Rådet för den officiella statistiken borde utvidgas och ges uppgiften att göra löpande översiktliga granskningar av statistikens kvalitet och tillgänglighet. För att markera vikten av god kvalitet föreslog utredningen dessutom att de viktigaste kvalitetskriterierna för den officiella statistiken skulle föras in i statistiklagen. 2.4.1Kraven på statistikens kvalitet förtydligas behandlade regeringen de förslag till ändringar av statistiklagen som lämnade. Ändringarna innebar bland annat att kraven på statistikens kvalitet förtydligas så att de viktigaste kvalitetskraven som ställs på den officiella statistiken numera framgår av statistiklagen. I förtydligande syfte har lagen därmed kompletterats med de sju kvalitetskriterier som gäller för den europeiska statistiken.49 Vissa ändringar gjordes även i regleringen av uppgiftsskyldigheten för den officiella statistiken. Bland annat infördes en uppgiftsskyldighet för kommunalförbund samt för 47Dir 2011:32, Översyn av och statistiksystemet. 48SOU (2012:83), Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. 49Se artikel 12.1 i EU:s statistikförordning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER framställning av sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU- förordning ska leverera till Europeiska kommissionen. beslutade i enlighet med regeringens förslag och lagändringarna trädde i kraft den Den officiella statistiken anses vara av särskild vikt för att beskriva samhället och den intar en särställning jämfört med annan statlig statistik. Den officiella statistiken ska offentliggöras utan avgift och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form. Systemet för den officiella statistiken består av de statistikansvariga myndigheterna, det regelverk som omger statistiken samt den statistik som enligt lag och förordning, av regeringen eller en statistikansvarig myndighet, klassificerats som officiell statistik. Systemet omfattar även Rådet för den officiella statistiken och SCB i sin egenskap av samordningsansvarig för statistiksystemet. Därutöver omfattar systemet underliggande dokumentation, rådata, databaser, publikationer med mera med koppling till den officiella statistiken eller dess framställning. Regeringen beslutar om den officiella statistikens indelning i ämnes- och statistikområden samt vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga. Statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bland annat vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området, om inte något annat följer av särskilt beslut av regeringen. En statistikprodukt motsvaras i de flesta fall av en statistisk undersökning. Regeringen har inte fastställt några entydiga kriterier för vilken statistik som bör utgöra officiell statistik. Viss praxis har dock utvecklats bland de statistikansvariga myndigheterna. De utredningar som utrett frågan har konstaterat att det är svårt att en gång för alla definiera vad som är officiell statistik. Klassificeringen av officiell statistik handlar snarare om en löpande process som bör utgå från hur behoven av statistik utvecklas. 2013/14:7, bet. 2013/14:FiU7, rskr. 2013/14:58. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3Regeringens övergripande ansvar och styrning Detta kapitel fokuserar på regeringens övergripande styrning av det officiella statistiksystemet (revisionsfråga 1). I kapitlet redogörs för regeringens beslut om förändringar i statistikförordningen av ämnes- eller statistikområden samt statistikansvariga myndigheter. Syftet är att försöka belysa vilka beslut regeringen fattat och om dessa sammantaget bidragit till att den officiella statistiken fångar de mest centrala samhällsföreteelserna. Kapitlet omfattar även en diskussion av områden som ligger utanför den officiella statistiken men som enligt olika bedömare skulle kunna ingå. Här ligger fokus snarare på vad som krävs för att ett samhällsområde eller en myndighet ska ingå i den officiella statistiken. I kapitlet behandlas också regeringens styrning i relation till de statistikansvariga myndigheterna och hur denna styrning tar Även om de statistikansvariga myndigheterna ska vara självständiga i sin roll har regeringen flera möjligheter att i detalj styra och påverka den statistik myndigheterna ansvarar för. 3.1Regeringens beslut om officiell statistik Definitionen av officiell statistik i lagen om den officiella statistiken utgår från tanken att den officiella statistiken är av särskild vikt för att beskriva samhället. Enligt lagen ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. I bilagan till statistikförordningen har regeringen specificerat den officiella statistiken i 22 övergripande ämnesområden (se tabell 3.1). Ämnesområdena är i sin tur indelade i 108 statistikområden, vilka är en precisering av ämnesområdena i förordningen. Det är också till ett specifikt statiskområde som en enskild myndighets statistikansvar är kopplat. finns 27 statistikansvariga myndigheter utsedda av regeringen, vilket innebär att en myndighet kan vara ansvarig för flera statistikområden. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Tabell 3.1 Ämnesområden i officiella statistik Boende, byggande och bebyggelse Handel med varor och tjänster Jord- och skogsbruk, fiske Källa: Bilaga till förordning (2001:100) om den officiella statistiken. 3.1.1Få förändringar av ämnes- och statistikområden De 22 ämnesområden som pekats ut av regeringen inom vilka det ska produceras officiell statistik utgör grunden för det officiella statistiksystemet och dess beskrivning av samhället. Ämnesområdena är relativt allmänt hållna, ungefär som statsbudgetens utgiftsområden. Dock är antalet ämnesområden något färre än antalet utgiftsområden i statsbudgeten. Regeringen har inte beslutat om några egentliga förändringar av ämnesområden i statistikförordningen sedan statistikreformen 1994. Ett område har bytt namn från Medborgarinflytande till Demokrati, men det har inte påverkat ämnesområdet i sak. De statistikområden som ingår i ämnesområdet har inte ändrats. till statistiksystemet som helhet är dock antalet statistikområden något färre jämfört med när statistikreformen genomfördes. Antalet statistikområden har minskat från 118 till 108. Minskningen av antalet statistikområden har inte handlat om någon åtstramning av statistiken utan om att områden lagts ihop och därmed breddats. , när den nya statistiklagen och statistikförordningen infördes, har regeringen beslutat om nio ändringar av statistikområden. Av dessa är fem områden helt nya och inkluderar statistik som en statistikansvarig myndighet tidigare producerat utanför det officiella statistiksystemet. Endast ett område har utgått. Den statistik som redovisades under detta område produceras dock fortfarande men inte under beteckningen officiell statistik. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Den förklaring som ges av () till varför inga ämnesområden ändrats sedan statistikreformen är att de 22 ämnesområdena har betraktats som så pass heltäckande att det mesta av samhällsutvecklingen anses rymmas inom dessa.51 En utblick till internationella organ (, ) och andra nationella statistikmyndigheter (i , och ) visar också att indelningen av statistiken i övergripande ämnes- eller temaområden tycks vara relativt likartad mellan länder. Det som skiljer ut indelningen av den svenska officiella statistiken är att områden som Informations- och kommunikationsteknik samt Forskning och utveckling inte är representerade som egna ämnes- eller temaområden. Det behöver inte innebära att den officiella statistiken inte täcker denna typ av statistik eller statistiska undersökningar men det går inte att utläsa utifrån den övergripande indelningen i ämnes- eller statistikområden. 3.1.2Förändring av statistikansvar sker av andra skäl än statistik Den vanligaste förändring i statistikförordningen som regeringen har beslutat om, har varit förändringar av statistikansvariga myndigheters statistikansvar. Ett vanligt skäl till att ansvaret för en statistikansvarig myndighet ändras är för att myndigheten upphör, ombildas eller på annat sätt reformeras. Sedan statistikreformen har tretton statistikansvariga myndigheter upphört och ersatts av nya.52 Två myndigheter har knoppats av från en befintlig myndighet och tagit med sig delar av statistikansvaret och tre myndigheter har fått delar av sitt statistikansvar överflyttat till en annan myndighet.53 Det är ovanligt att en befintlig statistikansvarig myndighet helt blir av med sitt statistikansvar om den inte läggs ner. Sedan statistikreformen har det endast skett i två fall, för och Migrationsverket.54 Det är också ovanligt att en befintlig myndighet utan tidigare statistikansvar tilldelas ett sådant ansvar. Även detta har endast skett i två fall, för och som tagit över ansvaret för statistik som (Brå) respektive () tidigare ansvarade för. 52Arbetarskyddsstyrelsen, Delegationen för prognos- och utvecklingsverksamhet, , , , , , , , Styrelsen för Sverigebilden, Turistdelegationen, Verket för högskoleservice och Överstyrelsen för civilberedskap. 53Pensionsmyndigheten, (Brå), () och . 54Migrationsverket blev av med sitt statistikansvar på egen begäran medan statistikansvar fördelades på och Myndigheten för kulturanalys. 2000/01:27 respektive Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , rapport 2011:18. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? 3.2Svårt att fånga nya ämnes- och statistikområden Det har i flera olika sammanhang, bland annat av , påpekats att det saknas entydiga kriterier för vilken statistik som bör utgöra officiell statistik. Utredningen lyfte även fram att det produceras relativt mycket statlig statistik som inte är klassificerad som officiell statistik men som till sin karaktär påminner om denna. Utredningen hade visserligen inte i uppdrag att genomföra någon behovskartläggning över vilken statistik som bör ingå i den officiella statistiken men den konstaterade ändå att vissa av statsbudgetens utgiftsområden förefaller vara underrepresenterade, exempelvis utgiftsområdena Försvar och samhällets krisberedskap, Internationellt bistånd och Regional tillväxt.55 Enligt , som är huvudman för regelverket för den officiella statistiken, finns det inte någon tydlig gemensam strategi kring frågor med koppling till det officiella statistiksystemet inom . Det har heller inte genomförts någon heltäckande behovskartläggning av vilken statistik som på ett övergripande plan bör ingå i det offentliga åtagandet sedan 1979 års statistikutredning. Den mest omfattande genomgången gjordes av den utredning om översyn av den ekonomiska statistiken som regeringen tillsatte 2002.56 Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken nämnde flera områden som den bedömde som viktiga för statistikanvändarna och där statistiken enligt utredningen borde utvecklas. Det gällde exempelvis it-statistik, regionalstatistik, lönestatistik samt statistik över statens finanser, hälso- och sjukvård med mera.57 Utredningens bedömningar resulterade emellertid inte i några förändringar i statistikförordningen. 3.2.1Svårt att hantera sektorsövergripande statistik Några av de områden som pekats ut som underrepresenterade i den officiella statistiken är av sektorsövergripande karaktär. Sådana områden innebär särskilda utmaningar i ett system som bygger på sektorsansvar. Två exempel på detta är it-statistik och regional statistik. Behovet av ett samordnat it-statistiksystem Statistik om informationsteknik (it) utgör inte något eget område i statistikförordningen trots att flera utredningar, och även regering och 55SOU (2012:83), Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. 57SOU (2001:34), Behovet av ekonomisk statistik och SOU (2002:118) Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER riksdag,58 i olika sammanhang lyft frågan om behovet av ett samordnat it- statistiksystem. Enligt utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken kom utvecklingen av it-statistiken av sig i samband med statistikreformen eftersom ingen myndighet gavs statistikansvar för området som helhet.59 It-statistik har i stället utvecklats och producerats inom respektive statistikansvarigmyndighets sektorsansvar samt till en del utanför den officiella statistiken. Av SCB:s webbplats framgår att ett tiotal myndigheter ansvarar för it-statistik som är relevant för respektive myndighets sektorsområde.60 Delar av denna statistik ingår i officiella statistik, medan andra delar ligger utanför.61 Det finns även några fristående aktörer som publicerar it-statistik i samordnad form. (.SE) tar bland annat fram rapporter om svenskarnas internetanvändning och driver webbplatsen . En annan webbplats framtagen av bransch- och arbetsgivarorganisationen inom är Itstatistik. Där redovisas basstatistik över it-branschen och dess utveckling från 2008 och framåt.62 Det produceras alltså en hel del statistik om it och dess påverkan på samhället men det sker inte samordnat som en del av den officiella statistiken. Det innebär att det är svårt att avgöra om den officiella statistiken sammantaget uppfyller sitt syfte att belysa förhållanden och utveckling i samhället. Det faktum att it-statistik produceras av flera olika aktörer innebär också en risk för dubbelinsamling och att individer och företag belastas i onödan med att lämna uppgifter till statistiken. Med syftet att koordinera den it-statistik som tas fram av statliga myndigheter tog SCB 2003 initiativ till Nätverket för IT-statistik. Syftet var bland annat att undvika att belasta individer och företag i onödan och att undvika onödigt dubbelarbete. Ett annat syfte var att identifiera områden där det saknades statistik. Nätverket var verksamt och tog bland annat fram en länksamling för it-statistik, vilken bekostades av . Även om nätverket har upphört tillhandahåller SCB fortfarande en förteckning med 58Regeringen och påtalade behovet av en utökad it-statistik i samband med behandlingen av it-propositionen, prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9. 59SOU (2001:34), Behovet av ekonomisk statistik och SOU (2002:118) Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken. 60Enligt SCB:s portal publiceras it-relaterad statistik av bland annat , , , , , Myndigheten för kulturanalys, Nordicom, , , , , och . 61http:///it. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? länkar till myndigheter som producerar it-statistik på sin webbplats. Någon samordning eller koordinering av statistiken är det dock inte frågan om.63 Regional statistik – också en sektorsövergripande fråga Ett annat sektorsövergripande område som inte utgör ett eget ämnes- eller statistikområde i statistikförordningen är regional statistik, vilket påpekade i sitt slutbetänkande. nämnas att Tillväxtanalys i sitt regleringsbrev fick i uppdrag att belysa möjligheterna att förbättra tillgången till statistik och fakta om regional tillväxt och utveckling. Tillväxtanalys avrapporterade sitt uppdrag till regeringen () . Av rapporten framgår att det finns ett relativt stort utbud av relevant regional statistik både inom och utanför det officiella statistiksystemet. I rapporten nämner Tillväxtanalys 29 myndigheter och statliga bolag med uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken som också kan generera viss statistik. produceras och utvecklas utifrån myndigheternas egna sektorsspecifika behov är det trots detta svårt att få fram uppgifter som på en övergripande nivå beskriver regionala frågeställningar.