urf · H3A5URF1 · 2015-10-16 00:00:00 — En översyn av det ekonomiadministrativa regelverket för myndigheter Riksdagsstyrelsen beslutade att ge en kommitté i uppdrag att göra en översyn av lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och och därtill hörande föreskrifter. Uppdraget skulle redovisas senast . beslutade riksdagsstyrelsen om tilläggsdirektiv till kommittén. förlängdes tiden för redovisning av kommitténs uppdrag till . Till ordförande i kommittén utsågs fr.o.m. avdelningschefen . Som ledamöter utsågs fr.o.m. ämnesrådet Nebil , resultatstyrningsexperten , ekonomichefen , enhetschefen , administrativa direktören , kanslichefen , planeringschefen , juristen och redovisningsexperten . Från och med utsågs utredaren som ledamot i kommittén. Som experter att biträda utredningen utsågs fr.o.m. verksamhetscontrollern , internrevisionsansvariga , ekonomichefen , redovisningsansvariga , verksjuristen och budgetsamordnaren . entledigades från sitt uppdrag fr.o.m. . utsågs fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Hon entledigades fr.o.m. . förordnades kammarrättsassessorn som sekreterare i utredningen. Kommittén, som har antagit namnet (dnr 1511- 2013/14), får härmed överlämna sitt betänkande En översyn av det ekonomiadministrativa regelverket för myndigheter (2015/16:URF1). Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om budget och ekonomiadministration för Förslag till lag om ändring i lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion Förslag till lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion Förslag till lag om ändring i lagen (2012:880) med instruktion Förslag till lag om ändring i lagen (2012:881) med instruktion Förslag till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna........ Förslag till lag om ändring i lagen (2012:883) med instruktion 1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2012:884) med instruktion 1.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:353) med instruktion 3 Nuvarande reglering .................................................................................. Ändringar i REA-lagen sedan ikraftträdandet ...................................... Erfarenheter av REA-lagen .................................................................. 4 Behov av en ändrad reglering .................................................................... Anpassning till en ändrad regeringsform och en ny budgetlag............. Utgångspunkter för en ändrad reglering ............................................... Ändringar i REA-lagen eller en ny lag ................................................. Ändringar i riksbankslagen................................................................... 5 Budgetering och redovisning ..................................................................... Inkomsttitlar och anslag ....................................................................... Budgetering och redovisning på statens budget.................................... Redovisning mot inkomsttitlar och anslag............................................ Undantag från kravet på kostnadsmässig redovisning för utgifter för särskilda ekonomiska avgångsförmåner ............................................... 6 Ekonomiska åtaganden .............................................................................. Ökade krav på redovisningen av beställningsbemyndiganden ............. 6.2 Ett generellt bemyndigande.................................................................. 7 Finansiering av investeringar..................................................................... 7.1 Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet och andra tillgångar .................................................................................... 7.2 Investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara 7.3 Möjlighet att besluta om någon annan finansiering.............................. 7.4.1 Investeringar för samhällsändamål och i fast egendom................... 7.4.2 Investeringar i anläggningstillgångar som används i 8 Förvärv och överlåtelse av egendom ......................................................... 8.2 Disposition av vissa försäljningsinkomster .......................................... 9.1 Den generella regleringen av avgiftsuttag ............................................ 9.1.1 Bestämmelsernas ändamålsenlighet................................................ 9.1.2 Beräkning av avgifternas storlek..................................................... 9.1.3 Avgifter för kopior m.m. av allmänna handlingar........................... 9.1.4 Rätten att disponera avgiftsinkomster ............................................. 9.2 upplåtelser av lägenheter och lokaler ............. 9.3 Uppföljning av avgiftsuttag.................................................................. Mottagande av donationer .................................................................. 11 Kompensation för ingående mervärdesskatt ............................................ Pågående översyn av myndigheters rätt till kompensation för 12 Redovisning och revision......................................................................... 12.1.1 Årsredovisningens innehåll ........................................................... 12.1.2 Årsredovisningens undertecknande............................................... 13 Intern styrning och kontroll och internrevision........................................ Var bör frågor om intern styrning och kontroll och Vad bör regleras i lag respektive i andra föreskrifter?...................... Allmänt om chefspensioner .............................................................. Ansvaret för pensionsåtagandena ..................................................... Redovisning av pensionsåtagandena ................................................ 14.3.1 Redovisning i resultat- och balansräkning .................................. 14.3.2 Redovisning mot anslag .............................................................. Allmänt om nämndmyndigheter ..................................... Riktlinjer om medelsanvändning hos nämnderna............................. Redovisning och revision hos nämnderna ........................................ 15.4.1 Redovisning av nämndernas kostnader ....................................... 15.4.2 Årsredovisning och årlig revision ............................................... Rätten att meddela föreskrifter ......................................................... Förslag till föreskrifter...................................................................... 17 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................................... 18 Kostnads- och konsekvensanalys........................................................... Förslaget till lag om budget och ekonomiadministration för Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter............................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1023) med Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:745) med Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:880) med Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:881) med Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:883) med 19.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:884) med 19.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:353) med Bilaga 1 Kommittédirektiv ......................................................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ............................................................................ Bilaga 3 Förslag till föreskrifter till lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter................................... Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och , förkortad REA-lagen, trädde i kraft och är utformad med lagen (1996:1059) om statsbudgeten med tillhörande ekonomiadministrativa förordningar som förebild. När REA-lagen infördes var utgångspunkten att regleringen för myndigheterna under inom det ekonomiadministrativa området skulle överensstämma med vad som gällde för regeringen och dess myndigheter, såvida inte särskilda skäl motiverade en avvikelse. som gått sedan REA-lagen trädde i kraft har regeringsformens bestämmelser om finansmakten ändrats och en ny budgetlag (2011:203) trätt i kraft. Erfarenheter har också kunnat dras av tillämpningen av REA-lagen under de som lagen har varit i kraft. Det finns därför ett behov av att se över REA-lagen såväl innehållsmässigt som språkligt för att säkerställa att lagstiftningen är relevant och ändamålsenlig. Med anledning av ett tillkännagivande från har även frågor om hanteringen av s.k. chefspensioner utretts. En ny lag, lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter, som bättre överensstämmer med budgetlagens struktur och språk, föreslås ersätta REA-lagen. Utgångspunkten ska även fortsättningsvis vara att det ekonomiadministrativa regelverket för myndigheter både till innehåll och språk ska överensstämma med de regler som gäller för regeringen och dess myndigheter, om en avvikelse inte kan motiveras. saknas denna överensstämmelse eftersom den nya budgetlagen har en annan struktur, delvis har fått ett annat innehåll och även har omarbetats språkligt, bl.a. för att anpassa lagen efter den nya begreppsapparaten i regeringsformen. Skillnaderna mellan regelverken, främst i struktur och språk, är så stora att REA-lagen bör ersättas med en ny lag för myndigheter om denna överenstämmelse ska upprätthållas. De sakliga skillnaderna är däremot mindre. omfattas inte av REA-lagen och föreslås inte heller omfattas av den nya lagen. Ekonomiadministrativa bestämmelser för finns i lagen (1988:1385) om riksbank. I den mån de ändringar som föreslås i den nya lagen också berör bör motsvarande ändringar göras i lagen om riksbank. 2015/16:URF1 SAMMANFATTNING I bestämmelserna om budgetering och redovisning på statens budget föreslås vissa ändringar jämfört med REA-lagen. Ändringarna är främst språkliga och syftar till att göra regelverket tydligare. Inom två områden föreslås dock sakliga ändringar i förhållande till REA-lagen. Enligt förslaget ska intäkter av avgifter och liknande ersättningar redovisas mot inkomsttitel på intäktsmässig grund i stället för som tidigare på inkomstmässig grund. Den praktiska effekten av den föreslagna ändringen torde dock vara begränsad i och med att huvuddelen av de inkomster som berörs av ändringen redovisas mot inkomsttitel det budgetår som intäkterna hänför sig till, dvs. på intäktsmässig grund. Vidare föreslås att det ska framgå direkt av lagen att vissa förvaltningsutgifter, bl.a. kostnader för s.k. chefspensioner, ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till och inte det budgetår till vilket kostnaderna hänför sig, dvs. utgiftsmässig redovisning i stället för kostnadsmässig. Ändringarna i bestämmelserna om ekonomiska åtaganden är främst språkliga, men två materiella ändringar föreslås jämfört med REA-lagens bestämmelser. Med ekonomiska åtaganden avses i detta sammanhang en myndighets möjlighet att vidta åtgärder som medför utgifter under senare budgetår, t.ex. ingå avtal eller besluta om bidrag. Sådana åtaganden får enligt REA-lagen bara göras om lämnat ett bemyndigande, s.k. beställningsbemyndiganden, eller om de är nödvändiga för att verksamheten ska fungera tillfredsställande. Förslaget ger myndigheterna en möjlighet, motsvarande vad som gäller för regeringen och dess myndigheter, att göra åtaganden utan ett beställningsbemyndigande från om åtagandet uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . Det föreslås också att myndigheterna i samband med att de begär ett beställningsbemyndigande ska redovisa under vilka år åtagandet beräknas medföra utgifter. Den föreslagna ändringen i denna del innebär endast en kodifiering av befintlig praxis. Bestämmelserna om finansiering av investeringar föreslås få en annan utformning jämfört med REA-lagen. De föreslagna ändringarna utgör dock inte någon egentlig ändring i sak utan syftar endast till att göra regleringen tydligare, främst vad gäller frågor om finansiering av anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet. För myndigheterna under regeringen införs fr.o.m. nya krav på information om och uppföljning av investeringar för samhällsändamål och i anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet. Det konstateras att myndigheterna under inte har några investeringar för samhällsändamål i den mening som avses i de nya bestämmelserna. Vidare är den information som lämnas i myndigheternas budgetförslag, och som enligt förslaget ska utvecklas något, tillräcklig för att tillgodose behov av information. Några ytterligare regler om information och uppföljning av investeringar föreslås därför inte i lagen. Förvärv och överlåtelse av egendom Enligt förslaget ska bestämmelserna om förvärv och överlåtelse av egendom i REA-lagen föras över till den nya lagen i det närmaste oförändrade eller med endast vissa smärre språkliga ändringar. Inom två områden föreslås dock ändringar i sak. Vid förvärv och överlåtelse av egendom finns ett krav på att sådana transaktioner ska genomföras affärsmässigt, dvs. till ett så fördelaktigt pris som möjligt för staten och utan ovidkommande hänsyn. För regeringen och dess myndigheter finns en möjlighet att i vissa situationer göra avsteg från kravet på affärsmässighet. Det föreslås att det också för myndigheter ska vara möjligt att i vissa situationer avvika från kravet på affärsmässighet. I likhet med vad som gäller för regeringen och dess myndigheter ska bedömningen av om det finns särskilda skäl att frångå kravet på affärsmässighet vara restriktiv och hänsyn ska tas till egendomens värde. Vidare föreslås att myndigheterna enligt den nya lagen ska få rätt att disponera hela försäljningsinkomsten vid en försäljning av lös egendom som har finansierats med anslag om inkomsten uppgår till ett mindre belopp. En motsvarande regel finns för regeringen. De bestämmelser som finns om avgifter och avgiftsuttag framstår som ändamålsenliga och någon större förändring av reglerna när de förs över till den nya lagen föreslås därför inte. De ändringar som föreslås är främst av språklig karaktär och syftar till att göra regleringen tydligare. Det föreslås t.ex. att det av bestämmelsen om hur avgifter ska beräknas uttryckligen ska framgå att vad som anges där gäller under förutsättning att inte har beslutat om något annat. Det förslås också att ett förtydligande görs i lagen (2011:745) med instruktion för om förvaltningens rätt att ta ut avgifter för upplåtelser av lägenheter och lokaler i myndighetens fastigheter. Det föreslås även att det av instruktion ska framgå att sådana avgifter ska beräknas på marknadsmässiga grunder. 2015/16:URF1 SAMMANFATTNING Det innebär att hyressättningen för upplåtelse av kommersiella lokaler ska beräknas utifrån marknadshyran för det aktuella området och att hyressättningen för upplåtelse av lägenheter ska göras enligt bruksvärdesprincipen, dvs. följa utvecklingen inom allmännyttan. Bestämmelserna om donationer i REA-lagen föreslås föras över till den nya lagen i det närmaste oförändrade eller med endast smärre språkliga ändringar. En ändring i sak föreslås dock. medgivande krävs för att myndigheterna ska få använda statens medel för att förvärva aktier eller andelar i ett företag. I den nya lagen föreslås att medgivande också ska krävas för att en myndighet genom donation ska få ta emot aktier eller andelar. I och med att ingen av de myndigheter som berörs av lagen har i uppdrag att förvalta egendom av detta slag är det rimligt att en myndighet innan den påbörjar en sådan verksamhet låter ta ställning i frågan också när egendomen erhålls genom en donation. Bestämmelserna i om redovisning och revison är tämligen övergripande. Närmare bestämmelser om t.ex. innehållet i årsredovisningen lämnas i stället i föreskrifterna till lagen. Någon ändring i detta avseende föreslås inte. Däremot föreslås att regleringen i lagen ska kompletteras i två avseenden i syfte att understryka årsredovisningens roll som underlag för uppföljning och prövning av verksamheten. Det föreslås att det av lagen uttryckligen ska framgå att myndigheterna i årsredovisningen utöver resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter även ska lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse. Med detta avses information om förhållanden och händelser som inträffat under räkenskapsåret eller efter dess slut och där ett utelämnande eller en felaktighet i de lämnade uppgifterna kan påverka de beslut som fattas på basis av informationen i årsredovisningen. Vidare föreslås att det också uttryckligen av lagen ska framgå att myndighetsledningen ska skriva under årsredovisningen och att ledningen i anslutning till underskriften ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Det framgår av REA-lagen att en sådan bedömning ska lämnas och av föreskrifterna till lagen följer att ledningen också ska skriva under årsredovisningen. Innebörden av underskriften är att ledningen intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. innefattar även bedömningen av den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten. är därmed av central betydelse för ledningens ansvar för verksamheten vid myndigheten och för ansvarsutkrävande. Det är därmed en fråga av sådan vikt att den bör framgå direkt av lagen. Intern styrning och kontroll och internrevision Enligt förslaget ska bestämmelserna om intern styrning och kontroll och internrevision föras över till den nya lagen i det närmaste i sin helhet. Reglerna har en tydlig koppling till verksamhetskrav och ledningens ansvar för verksamheten. Dessa frågor regleras i myndigheternas instruktioner, vilket talar för att bestämmelserna om intern styrning och kontroll och internrevision borde regleras där. En sådan ordning skulle också bidra till en tydligare koppling mellan kraven på verksamheten och ansvaret för densamma. Fördelarna med att även fortsättningsvis ha en gemensam reglering av dessa frågor för alla myndigheter väger emellertid över. Även om kraven på verksamheten och ansvaret för denna framgår av myndigheternas instruktioner finns grunden för detta i portalparagrafen om effektivitet och hushållning i den myndighetsgemensamma lagen. Att reglera frågor om intern styrning och kontroll och internrevision i den gemensamma lagen ökar också möjligheten till en enhetlig utveckling och tillämpning av regelverket hos samtliga myndigheter. Med chefspensioner avses viss ersättning som den som lämnar vissa statliga chefsanställningar kan ha rätt till fram till dess att han eller hon fyller . Pensionen utgör en slags inkomstgaranti. Av ett tillkännagivande från framgår det att det finns oklarheter i fråga om ansvaret för och redovisningen av åtaganden om chefspension. En genomgång visar att ansvaret för åtaganden om chefspension skiljer sig åt beroende på om åtagandet rör en befattningshavare vid en myndighet under eller regeringen. Myndigheterna under regeringen ansvarar inte själva för sådana åtaganden och bär inte heller kostnaderna för dem. Myndigheterna under ska däremot enligt tillkännagivande ansvara för sådana åtaganden. I ansvaret ingår att myndigheterna både ska redovisa sådana åtaganden i sina resultat- och balansräkningar och bära de kostnader som sådana åtaganden medför. Det konstateras att det i myndigheternas ansvar för löner, andra ersättningar och anställningsförmåner till de befattningshavare som har rätt till chefspension även ingår ett ansvar för åtaganden om chefspensioner. Någon särskild reglering av ansvaret för chefspensioner föreslås därför inte. Hur åtaganden om chefspension ska redovisas i myndighetens resultat- och balansräkning är ytterligare en fråga som enligt tillkännagivande ska klargöras. En genomgång av hur motsvarande åtaganden för myndigheterna under regeringen hanteras visar att det är först sedan ett åtagande 2015/16:URF1 SAMMANFATTNING föranlett ett beslut om utbetalning av chefspension som åtagandet redovisas. Åtagandet tas då upp som en avsättning till hela det belopp som det beräknas uppgå till . Det är enligt uttalanden av viktigt att samma redovisningsprinciper tillämpas av myndigheter som för staten i övrigt. Myndigheterna under föreslås därför redovisa åtaganden om chefspension på samma sätt som motsvarande åtaganden för myndigheter under regeringen redovisas. Enligt förslaget ska bestämmelser om detta tas in i föreskrifterna till lagen. Slutligen föreslås att det av lagen ska framgå att avsättningar för chefspensioner ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgifterna hänför sig, dvs. på utgiftsmässig grund. Detta utgör ett undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter men överensstämmer med det undantag som har beslutat om för redovisning av avsättningar för chefspensioner fr.o.m. . Det är också så som redovisningen mot anslag görs av åtaganden om chefspensioner som avser myndigheter under regeringen. Enligt förslaget ska den nya lagen, i likhet med REA-lagen, inte vara tillämplig på den verksamhet som nämndmyndigheter bedriver. I syfte att ändå tydliggöra ansvarsförhållandet mellan och nämndmyndigheter i ekonomiska frågor föreslås en ändring i nämndernas instruktioner. Det föreslås att nämnderna i den verksamhetsredogörelse som de ska lämna till också ska redovisa de kostnader som är förknippade med verksamheten. Vidare bör nämnderna likt övriga myndigheter under ha styrdokument som klargör vad som gäller för verksamhetens medelsanvändning. I anslutning till förslaget till lag om budget och ekonomiadministration för myndigheter lämnas även ett förslag till föreskrifter till stöd för tillämpningen av lagen. Den nya lagen förslås träda i kraft . Detsamma gäller för de ändringar i övriga lagar som föreslås. 1.1 Förslag till lag om budget och ekonomiadministration för myndigheter Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen. 2 § Bestämmelserna i lagen gäller för sådan verksamhet som , ombudsmän och ansvarar för. Bestämmelser om finns i lagen (1988:1385) om riksbank. Vad som sägs om resultatredovisning i 9 kap. 3 § andra stycket ska dock inte gälla för i fråga om resultatet för nämndmyndigheter. 3 § I myndighetens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 4 § Myndigheten ska för redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts. 2 kap. Budgetering och redovisning mot inkomsttitlar och anslag 1 § För budgetering och redovisning av myndighetens inkomster på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster användas. 2 § För budgetering och redovisning av myndighetens utgifter för bestämda ändamål på statens budget ska ramanslag användas. Budgetering och redovisning på statens budget 3 § Myndighetens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med de undantag som anges i 4 §. 4 § Inkomster som myndigheten får disponera ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Ska inkomsterna helt eller till en bestämd del täcka utgifterna i en viss verk- samhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovisas mot anslag. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifter