rir · H3B55 · 2015-04-14 00:00:00 — De konstaterar att det finns en avvägning mellan antalet kanaler, kostnaden för energiförbrukningen och ljudkvaliteten i DAB+-nätet: ju fler kanaler, desto sämre ljud. Analysen visar också att kalkyler av den investering som krävs för att uppnå samma befolkningstäckning som FM-bandet inte ger samma yttäckning som FM-bandet. För att nå samma täckning krävs större investeringar i och sändare. Det är dessutom tveksamt om DAB+-nätet med nuvarande utbyggnadsplan blir lika robust och redundant som FM-nätet. Analysen pekar också på att det frekvensutrymme som ska användas för DAB+ kan ha en alternativ användning som inte har beaktats. 5.1Teracom har genomfört den tekniska analysen De senaste tekniska bedömningarna av en övergång till marksänd digitalradio har gjorts av det statliga bolaget i samband med Public service-utredningen.163 Bedömningarna handlar om vilka investeringar som krävs för en övergång till DAB+- radio, vilka kostnader övergången till DAB+-radio medför, vilka konsekvenser en övergång får för frekvensutrymmet samt om DAB+-nätet uppfyller kraven på täckning, robusthet och beredskap. Dessa beräkningar var en viktig grund för regeringens bedömning 2013 att bör gå över till marksänd digitalradio med DAB+-teknik. För att bedöma om den tekniska analysen är tillräckligt grundlig, har gett professor i uppdrag att granska den teknisk-ekonomiska analys som presenteras i Public service-kommitténs betänkande. Det tekniska underlaget inför en övergång till marksänd digitalradio har granskats utifrån följande frågor: Är bedömningarna av DAB+-nätets robusthet rimliga? Är beräkningarna om DAB+-nätets täckning rimliga? Är bedömningarna om vilka investeringar som krävs rimliga? 163 SOU 2012:59. Nya villkor för public service. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Är analyserna av de strategiska konsekvenser som en övergång från FM till marksänd digitalradio får för frekvensutrymmet rimliga? har genom internationella överenskommelser tilldelats frekvensutrymme i bandet 174–motsvarande fyra så kallade frekvenslager för marksänd digital radio. Varje frekvenslager definierar en frekvensmängd som ger utrymme för att etablera ett rikstäckande sändarnät. I ett sändarnät kan flera kanaler sändas genom multiplexering, vilket är en teknik som innebär att flera digitala signaler som var för sig representerar olika radiokanaler kombineras i en och samma utsändning. Den omvända processen, demultiplexering, sker i radiomottagaren och ger lyssnaren möjlighet att ta del av de enskilda kanalerna. En multiplex, eller mux, är en del av den tekniska utrustning som ingår i ett sändarnät för digital marksänd radio. Begreppen sändarnät och multiplex (mux) kan användas synonymt för att beskriva en infrastruktur för digitala marksändningar. Med DAB+ ryms ett antal radiokanaler i ett sändarnät (mux), hur många beror på vilken ljudkvalitet man vill ha. har tilldelats en sändarenhet. (SOU 2014:77 s. 42–43.) 5.2Funktionalitet och prestanda är inte tillräckligt utrett Ett viktigt argument för att införa marksänd digitalradio handlar om DAB+-radions möjlighet till fler kanaler och att radion därigenom utvecklas som medieform. FM-nätet däremot anses vara fullt.164 Nätens funktionalitet och prestanda vad gäller till exempel robusthet, ljudkvalitet och täckningskrav är viktiga frågor som har stor betydelse för ett beslut om huruvida FM-nätet ska släckas. Detta är dock aspekter som digitalradiosamordnaren inte har utrett i sin plan; den planen bygger i stället på de beräkningar som Public service-utredningen gjorde 2012. 5.2.1Antalet kanaler påverkar ljudkvaliteten En fördel som lyfts fram med marksänd digitalradio är att radiolyssnarna får tillgång till så mycket som 60 radiokanaler om alla fyra sändarnäten utnyttjas maximalt. Dessutom kommer kanalerna att ha nationell täckning. Vissa storstadsområden har ett relativt stort utbud av radiokanaler, men på de flesta orter ute i landet finns det utrymme för sex kanaler.165 Ett annat argument för digitalradio är att det blir bättre ljud än i existerande FM-radio.166 Även om det digitala marknätet ger möjlighet till fler radiokanaler är det däremot tveksamt om DAB+-radio ger bättre ljud, enligt professor med flera,167 eftersom antalet kanaler är en kompromiss mellan den tillgängliga bandbredden och 164Till exempel SOU 2012:59, Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 23–24. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 24. Digitalradio ger fler kanaler. 167Intervju med professor , KTH. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N önskad ljudkvalitet.168 För att ge utrymme för fler kanaler använder de digitala stationerna en hög komprimering och låg bandbredd, och de levererar därför ett något sämre ljud än FM-stereo. De digitala kanalernas informationsöverföring är lägst 70 Kbit/sekund med 15 kanaler per sändarnät. Med 12 kanaler per sändarnät får man 100 Kbit/sekund per kanal i genomsnitt och det motsvarar ljudkvalitet för köks- eller bilradio. FM-stereo ger minst 160 Kbit/sekund och för högklassigt ljud krävs hastigheter på över 300 Kbit/sekund. Som jämförelse kan nämnas att () levererar upp till 192 Kbit/sekund över internet. Antalet möjliga kanaler i ett sändarnät är omdiskuterat och det finns en mängd olika ståndpunkter, enligt Myndigheten för radio och tv.169 Professor anser att det är tveksamt om antalet kanaler i ett nytt DAB+-nät kan vara så högt som 60 om ljudkvaliteten ska vara hög. Enligt analys är den maximala hastigheten med den tänkta DAB+-tekniken (192 Kbit/sekund) otillräcklig för att erbjuda ett så kallat perceptuellt transparent ljud, vilket innebär att det är omöjligt att höra någon skillnad mellan ljudet i radio och originalljudet. Däremot tillåter denna hastighet en kvalitet som är jämförbar med – och i vissa fall bättre än – ett modernt FM-system. Enligt vissa beräkningar skulle denna högsta kvalitet innebära att 24 kanaler kan rymmas i etern.170 Professor menar att DAB+-nätet inte kan uppnå alla fördelar som lyfts fram i till exempel Public service-kommitténs betänkande – lägre energiförbrukning, fler kanaler och bättre ljud – utan att man kommer att tvingas till kompromisser mellan dessa tre egenskaper.171 5.2.2Det är tveksamt om DAB+-nätet är lika robust som FM-nätet Ett robust och väl utbyggt marknät för radio är en viktig infrastruktur i ett informationssamhälle, enligt digitalradiosamordnaren. Ett marknät innebär dessutom en möjlighet till generell informationsspridning. Enligt digitalradiosamordnaren är det utomordentligt värdefullt att ha flera och delvis överlappande infrastrukturella kommunikationssystem.172 () anser däremot att det är viktigt att minimera antalet plattformar för informationsspridning i Sverige.173 Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 376. 169Myndigheten för radio och tv i faktagranskning till . 170Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 171Ibid., s. 6. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 25. 173DN debatt, nätupplagan , marksand-digitalradio/ R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? har ett robust och väl utbyggt marknät i form av FM-nätet som klarar av att leva upp till högt ställda beredskapskrav och som till exempel visat sig stå emot hårda väderförhållanden. I princip alla människor har tillgång till FM-mottagare i hemmet och i princip alla bilar är utrustade med FM-mottagare. FM-nätet uppfyller alltså kraven på robusthet och redundans som ställs på denna typ av infrastruktur. Det är tveksamt om ett DAB+-nät så som det är planerat erbjuder samma robusthet som FM-nätet. Enligt den analys professor med flera vid KTH har gjort skiljer sig FM- och DAB+-näten åt en del på just denna punkt. Den tekniska beräkningen från som ingår i Public service-utredningen innefattar bara en sändarenhet. Det ger inte samma redundans som för dagens FM-nät som har minst fyra sändare per station. Ett bortfall av en sändarenhet skulle därmed blockera Viktigt meddelande till allmänheten i DAB+-nätet medan en defekt FM-sändare inte gör det. Enligt och hans kollegors analys krävs minst två sändarenheter per station för att få rimlig redundans.174 menar att en digital utsändning via marknätet kommer att kunna motsvara eller till och med överträffa dagens analoga sändningar när det gäller tillgänglighet, robusthet och redundans.175 Även SR menar att företaget tänker kräva samma redundans och robusthet i DAB+-nätet som i FM-nätet.176 5.2.3Yttäckningen blir sämre för den mobila lyssnaren Direktiven till digitalradiosamordnaren angav att ett framtida marknät för digitalradio ska nå av hushållen, vilket är detsamma som för dagens FM-nät. Några krav på yttäckning, vilken är viktig för mobil mottagning, specificeras dock inte i utredningen. sker av radiolyssnandet i bilen. Därför finns det anledning att tro att allmänhetens subjektiva upplevelse av täckningen i stor utsträckning kommer att färgas av yttäckningen, och inte bara hushållstäckningen. Dagens svenska FM-nät har mycket god yttäckning, där stereomottagning ofta fungerar utmärkt. Att matcha denna med DAB+-tekniken som har en mindre täckning per sändarstation blir en utmaning, enligt professor med flera, som i sin analys uppskattar att täckningsradien för DAB+ minskar till cirka två tredjedelar av motsvarande täckningsradie för FM. Det innebär att det behövs betydligt fler sändarstationer än för FM-nätet. plan för utbyggnaden är att använda befintlig infrastruktur för DAB+, det vill säga för dagens FM-nät och tv-nät. Det går att använda stationshus, , koaxialkablar och till viss del också antenner från nuvarande installationer. 174Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 175Teracom i faktagranskning till . 176SR i faktagranskning till . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är 176 utrustade med FM-sändare men genom att placera DAB+ på de digital-tv-master (DVB-T) som använder kommer man upp i totalt 578 master.177 En befolkningstäckning på av hushållen ger med det analoga FM- marknätet en yttäckning på . menar att detta förhållande skulle gälla även för det planerade DAB+-nätet.178 Professor preliminära beräkningar visar dock att yttäckningen utifrån planerad infrastruktur med 600 sändarstationer blir sämre med DAB+, vilket därmed även gäller mobiltäckningen eftersom DAB+-mottagaren kräver högre signalstyrka än FM. Det medför att räckvidden per sändarstation blir lägre. Varje DAB+-sändare täcker en mindre del av den yta som motsvarande FM-sändare täcker. Detta kompenseras visserligen av fler sändarstationer men de nya sändarstationerna är inte placerade i nya högmaster utan de är främst placerade i låga för lokal hushålls-tv-täckning. Enligt professor med flera kan det leda till att den mobila täckningen i framför allt glesbygden kan bli problematisk. De menar att konsekvenserna för det mobila radiolyssnandet vid en lägre yttäckning blir omfattande. I en FM-radio börjar det brusa långt från sändaren när signalen blir svag; programinnehållet kan visserligen avlyssnas men med allt sämre kvalitet. I DAB+-nätet är ljudkvaliteten hög ända tills ljudet försvinner helt eller så växlar det mellan bra kvalitet och helt tyst. Detta kan upplevas som störande. Det är därför viktigt att det finns tillräcklig marginal för att upprätthålla DAB+-signalen. I glesbygd kommer nya täckningsfläckar att uppstå, speciellt på mindre vägar utanför huvudstråken, om inte DAB+ förstärks ytterligare. Övergången till digital-tv uppvisade samma typ av beteende: avbrott i stället för snöig bild. Detta kantades av missnöjda tittare i täckningens utkanter. Ett sådant scenario kan också uppstå för en migration från FM till DAB+, menar professor med flera. Om fler än planerat måste byggas för att kompensera för sämre yttäckning kommer de ekonomiska kostnaderna för en utbyggnad bli högre än har beräknat. Eftersom kostnaderna för mast- och stationsplatser är de helt dominerande ska nybyggnation, enligt kalkyl, helst undvikas när DAB+ byggs ut. Vid täckningsproblem kommer i stället att söka inplacering i mobil- eller andra typer av master.179 SR anser att det inte är aktuellt att sänka kraven när det gäller täckningen i DAB+-nätet och att det kan komma att gälla även yttäckning och vägtäckning.180 177Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 178Teracom (2013) : Klarar mobiltelenäten utsändning av radio? 179Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 180SR i faktagranskning till . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? 5.3Frekvensutrymmet är inte tillräckligt utrett En stor och viktig fråga vid övergången till marksänd digitalradio är de problem som kan relateras till frekvensutrymmet. Frekvensutrymmet är en begränsad resurs som transporterar elektromagnetiska radiovågor via frekvenser och som staten beslutar över. Många användningsområden konkurrerar om utrymmet, bland annat tv, mobiltelefoni och radio, och värdet är högt eftersom resurserna är knappa. Frekvensutrymmet har också ett viktigt strategiskt värde för ur försvars- och beredskapssynpunkt samt ett stort ekonomiskt värde. Frågan om frekvensutrymme är delvis utredd av regeringen och andra aktörer i olika sammanhang men det saknas analyser av vad det utrymme som är avsatt för DAB+ kan vara värt om inte skulle bygga ut ett digitalt marknät. Inte heller har det analyserats vilka konsekvenser det kan få att man fördelar frekvenser till marksänd digitalradio . 5.3.1Den framtida användningen av frekvenserna är oklar Dagens FM-nät finns i det som kallas band II (87,5–) medan DAB+-systemet är tänkt att finnas i band III (174–), vilket är ett frekvensband som även har använts för tv-distribution. Vid en släckning av FM-nätet skulle band II potentiellt kunna frigöras till andra ändamål. Problemet är att det inte räcker att bandet frigörs i eftersom det är globalt harmoniserat för radio; för att leverantörer ska producera utrustning för alternativ användning krävs en världsmarknad. Det är alltså rimligt att anta att FM-bandet måste frigöras i hela eller större delen av för att det ska kunna bli kommersiellt intressant.181 Som digitalradiosamordnaren konstaterar finns det ingen tydlig alternativ användning för band II som skulle kunna ge det ett kommersiellt värde.182 Mobilindustrin är knappast intresserad, eftersom antennerna i detta frekvensband är stora och opraktiska för mobila enheter som surfplattor och smarttelefoner. () har dock internt diskuterat möjligheterna att använda band IIför viktiga meddelanden till allmänheten eller vid speciella tillfällen. Andra områden som har diskuterats är fjärrstyrning och övervakning.183 5.3.2DAB-frekvenserna kan ha ett värde för annan användning Itidigare utredningar saknas en analys av vilket värde de frekvenser som är planerade för DAB+-nätet har för annan användning om DAB+ inte byggs ut. Alternativanvändningen av band III har samma typer av problem som band II om inte DAB+ byggs ut – att det inte finns någon klar alternativ användning på kort till 181Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 119. 183Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N medellång sikt som ger bandet ett kommersiellt värde. Det finns dock ett viktigt undantag, nämligen att bandet redan används, och fortsatt kan användas, för digital-tv, enligt professor med flera vid KTH. I och med att den övre delen av frekvensbandet (470–), som används för digital-tv nu planeras för mobil kommunikation kan delar av digital-tv-sändningarna flyttas till band III, som har goda täckningsegenskaper för glesbygden. kan en del av det nuvarande frekvensutrymmet för digital-tv användas för mobilt bredband.184 För att få en uppfattning om vilket värde digitalradiofrekvenserna eventuellt skulle kunna ha för annan användning, har professorerna på uppdrag skattat värdet av en alternativ användning av ett frekvensband som är planerat för DAB+-nätet. Uppskattningen är gjord för frekvensband som är attraktiva för mobilnäten och där kraven är att antennerna är små så att telefonerna kan stoppas i fickan. Baserat på detta uppskattar och att det företagsekonomiska värdet av frekvensband av motsvarande storlek kan vara så högt som och det samhällsekonomiska värdet till dubbelt så mycket – . Denna beräkning bygger på auktionspriser på frekvenser och uppskattningen att det samhällsekonomiska värdet är ungefär dubbelt så högt som auktionspriset.185 Eftersom band-II och band-III kräver att telefonerna har relativt stora antenner är bandet mindre lämpligt för dagens mobiltelefoner och därmed inte särskilt attraktivt för mobilt bredband. Alternativ användning för banden ligger troligen främst inom framtida system för maskinkommunikation, intelligenta transportsystem och andra system med krav på stor yttäckning. Det är dock oklart vilket värde det frekvensutrymme som har reserverats för digitalradion kan ha och tidsaspekten är viktig. Det är viktigt att frekvensutrymmet utnyttjas optimalt eftersom det är en ändlig, gemensam resurs. PTS anser att det inför ett eventuellt kommande politiskt beslut om en släckning av FM-nätet och en övergång till digitalradio behövs en övergripande helhetssyn av frekvensanvändningen.186 Detta för att undvika att resultatet blir ett näst intill tomt och oanvänt frekvensband på 87,5–som olika möjliga användningar av frekvensbandet 174–inte kan tillgodoses. Det skulle enligt PTS inte bidra till en hög samhällsnytta. 185Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. 186PTS i e-brev till . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? 5.4Iakttagelser utifrån ett tekniskt perspektiv gör följande iakttagelser när det gäller det tekniska perspektivet på marksänd digitalradio. Det finns ett samband mellan antal kanaler och ljudkvaliteten i DAB+, där fler kanaler (något förenklat) innebär sämre förutsättningar att sända radio med hög ljudkvalitet. Det är därför inte sannolikt att DAB+-nätet kan ha så många som 60 kanaler med rimlig ljudkvalitet. Det är tveksamt om DAB+-nätet kommer att vara lika robust som FM-nätet utifrån den plan för utbyggnad som har presenterat för utbyggnaden av sändarnät. Regeringen har krävt att befolkningstäckningen ska motsvara den i FM-bandet (99,) för det marksända digitalradionätet. Däremot har den inte angett några krav på yttäckning, vilket är ett viktigt mått för det mobila lyssnandet, i huvudsak i bilar. analys visar att yttäckningen riskerar att bli betydligt sämre med DAB+-radio än med FM-radio utifrån plan för utbyggnaden. Konsekvensen kan bli att den mobila täckningen i framför allt glesbygden blir sämre. SR anser att det inte är aktuellt att sänka kraven när det gäller täckningen i DAB+- nätet och att det kan komma att gälla även yttäckning och vägtäckning. Om den sämre yttäckningen ska åtgärdas måste fler byggas. Det kommer att påverka den ekonomiska beräkningen av hur mycket en utbyggnad kommer att kosta. En sådan beräkning saknas . De frekvenser som används för att sända FM-radio (band II) skulle potentiellt kunna frigöras till andra ändamål. Det finns dock problem med detta, eftersom det krävs samordning grannländer emellan. Dessutom saknas en tydlig alternativ användning för bandet som FM-radion sänds i, vilket gör att det kommersiella värdet är lågt. Ingen alternativanvändning av frekvensutrymmet i band III, det band som digitalradio enligt planen ska sändas i, har utretts i det fall DAB+ inte byggs ut. Bandet används redan och kan fortsatt användas för digital-tv. I och med att den övre delen av frekvensbandet 470–som används för digital-tv planeras att tas i anspråk för mobil kommunikation kan delar av digital-tv- sändningarna flyttas till band III, som har goda täckningsegenskaper för glesbygden. Professorerna menar att det företagsekonomiska värdet av de frekvenser som är avsatta för DAB+ kan uppskattas till och det samhällsekonomiska värdet till . Framför allt har frekvensutrymmet ett värde på . Därför är det viktigt att det utrymme man tar i anspråk är noggrant utrett och värderat utifrån en helhetssyn. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6Digitaliseringen utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv I det här kapitlet gör vi en samhällsekonomisk bedömning av vad det kommer att innebära att släcka FM-nätet och gå över till marksänd digitalradio. Vi går först igenom de ekonomiska analyser som gjorts i tidigare utredningar om digitalradion och pekar på brister i dessa utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Främst handlar det om lyssnarnas kostnader och deras värdering av nya kanaler. Sedan gör vi en övergripande bedömning av vilka samhällsekonomiska konsekvenser en övergång till digitalradio kan få. Där väger vi in de faktorer som tidigare ekonomiska analyser, enligt mening, inte har tagit hänsyn till i tillräcklig omfattning. Den plan digitalradiosamordnaren presenterar om att släcka FM-nätet 2022 är enligt våra skattningar inte samhällsekonomiskt lönsam. Dessa skattningar indikerar dessutom att det är tveksamt om det är samhällsekonomiskt lönsamt att införa digitalradio ens i ett 50-årigt perspektiv om man följer digitalradiosamordnarens plan. Däremot har det stor betydelse hur snabbt en övergång sker – ju snabbare nedsläckning, desto dyrare för lyssnarna. 6.1Det saknas rimliga samhällsekonomiska analyser Regeringen har betonat vikten av en resurseffektiv digitalisering och det kräver att FM- sändningarna upphör för att sänka utsändningskostnaderna på sikt.187 Regeringen har däremot inte gjort några omfattande samhällsekonomiska analyser för övergången, utan de ekonomiska bedömningar som har gjorts utgår bara från distributionskostnaderna för utsändning för (). Därmed tas enbart hänsyn till de kostnadsbesparande effekterna. anser att det finns flera andra viktiga parametrar som borde ha vägts in i en ekonomisk analys av möjliga konsekvenser. I tidigare utredningar har vissa av dessa parametrar antingen helt ignorerats eller berörts ytligt men avfärdats som för svåra att kvantifiera. slutbetänkande innehöll ingen analys över vilka samhällsekonomiska konsekvenser en digitalisering av marksänd radio kunde medföra – dels ingick det inte i utredarens uppdrag, dels menade utredaren att en sådan analys 2012/13:164, s. 69–70. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? inte var möjlig att genomföra eftersom alltför lite är känt om vad den digitala tekniken skulle kunna medföra i form av ekonomiska värden.188 Public service-kommittén189 gjorde inte heller någon samhällsekonomisk analys. Utredningen utgick i stället från analys av distributionskostnader för och Utbildningsradion (UR). Enligt denna analys är en digitalisering av marknätet lönsam. Det är denna bedömning som regeringen har använt när den har argumenterat för att övergången är motiverad även av samhällsekonomiska skäl.190 Bedömningen från ligger också till grund för digitalradiosamordnarens plan.191 Regeringen har uttalat att teknikinvesteringarna i så liten utsträckning som möjligt bör bekostas av licensbetalarna. Regeringen anser därför att public service-företagens kostnader för utbyggnad och parallellsändningar bör finansieras genom ett särskilt distributionskonto och lån i Riksgälden. Finansieringsmodellen innebär att lånen börjar återbetalas när FM- sändningarna har upphört och marksändningarna bara sker digitalt.