rir · H3B55 · 2015-04-14 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N – varför och för vem? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 5 - 0 3 - 1 9 D N R : 3 1 - 2 0 1 4 - 0 4 0 3 R I R 2 0 1 5 : 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1002) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – varför och för vem? har granskat om staten har bidragit till en effektiv övergång till marksänd digitalradio utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv och ett lyssnarperspektiv. Granskningen har också syftat till att ge ett underlag som belyser konsekvenser och alternativ till att släcka FM-nätet och ersätta detta med ett DAB+-nät. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , Myndigheten för radio- och tv, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit projektledare för granskningen. och har medverkat i granskningen. Myndigheten för radio- och tv, , , D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Varför har gjort denna granskning? Vad har granskningen omfattat? Vilka är utgångspunkterna? Hur har granskningen gått till? Radiobranschen, statens roll och den europeiska digitaliseringen Radiobranschen har starka intressen i marksänd digitalradio Statens utmaning är att radiomarknaden har samordningsproblem Den europeiska utvecklingen är inte entydig Provsändningar och utbyggnad till att börja med Provsändningarna begränsades och digitalradio utreddes Sedan följde ett stopp av utbyggnad samt fortsatt utredning Regeringen planerar nu för en övergång Det finns brister i tidigare utredningar Framtiden diskuteras inte i tillräcklig omfattning Iakttagelser utifrån digitaliseringens utveckling Digitaliseringen utifrån ett lyssnarperspektiv Lyssnarnas behov och efterfrågan är inte klarlagda Det är inte klarlagt att fler marksända kanaler ger ett mervärde Kravet på 50 procents radiolyssnande är problematiskt Lyssnarna får betala för nya radiomottagare Iakttagelser utifrån ett lyssnarperspektiv Digitaliseringen utifrån ett tekniskt perspektiv har genomfört den tekniska analysen Funktionalitet och prestanda är inte tillräckligt utrett Frekvensutrymmet är inte tillräckligt utrett Iakttagelser utifrån ett tekniskt perspektiv Digitaliseringen utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv Det saknas rimliga samhällsekonomiska analyser I en samhällsekonomisk analys ingår nytta och effekt Övergången till digitalradio är troligen inte samhällsekonomiskt lönsam Iakttagelser utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv Regeringens förberedelse av övergången har brister Det saknas ett tydligt lyssnarperspektiv De tekniska bedömningarna har svagheter Övergången är troligen inte samhällsekonomiskt lönsam D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen och står inför ett beslut om att genomföra en övergång från analog marksänd radio via FM-bandet till digital marksänd radio med DAB+-teknik. Övergången motiveras av att digitalradio kommer att ge ett mervärde för lyssnarna och att bättre kommer att kunna fullfölja sitt public service-uppdrag. Regeringen anser att investeringen i digitalradio är ekonomiskt lönsam eftersom kostnaderna för att distribuera radiosändningar minskar . Syfte: har undersökt om staten har bidragit till en effektiv övergång till marksänd digitalradio utifrån dels ett samhällsekonomiskt perspektiv, dels ett lyssnarperspektiv. Granskningen har också syftat till att ge ett underlag som belyser konsekvenser av och alternativ till att släcka FM-nätet och ersätta det med ett DAB+-nät. Granskningen har inte syftat till att väga för- och nackdelar mot varandra, utan till att visa på risker och problem som anser att tidigare utredningar har underskattat eller inte beaktat. Motiv: En övergång till marksänd digitalradio har varit föremål för flera utredningar , och det finns starka intressen inom radiobranschen att utveckla radion genom att bygga ett marksänt digitalradionät. Det föreligger nu en plan om att släcka FM-nätet och gå över till ett marksänt digitalradionät 2022. En eventuell övergång kommer att medföra konsekvenser för samhället och radiolyssnarna, och det finns risker som behöver beaktas inför en övergång. En övergripande risk är huruvida en övergång till marksänd digitalradio ligger rätt i tiden i förhållande till de stora förändringar som pågår inom kommunikationsteknik och medier där människors medievanor förändras snabbt. En annan risk handlar om huruvida de utredningar som har gjorts har underskattat kostnaderna och överskattat nyttan av ett nytt markbundet radionät. Ett argument för att ska gå över till digital marksänd radio med DAB+-teknik är att det svenska nätet för radio ska harmonisera med radionät i grannländerna. Utvecklingen av digitalradio i andra länder är dock inte entydig vad gäller DAB. , och är de europeiska länder som har kommit längst i utvecklingen av ett DAB-nät, men bara är nära ett beslut om att släcka FM- bandet. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? bedömer att den planerade övergången till marksänd digitalradio är förknippad med betydande risker. Regeringens förberedelse av övergången har brister En övergång till ett digitalt marksänt radionät innebär ett stort teknikskifte som berör hela befolkning. Regeringen ansvarar för en allsidig beredning av sådana stora teknikskiften. bedömer att de underlag som finns inte är tillräckligt allsidiga och grundliga. Regeringen har tillsatt ett antal utredningar men det finns frågetecken om huruvida digitalradio fyller ett behov för lyssnarna, om det finns tillräckligt bra tekniska alternativ till DAB+ och om DAB+ ger den yttäckning som FM-nätet har. Regeringen gav 2014 en samordnare uppdraget att ta fram en plan för övergången till marksänd digitalradio. Direktivet till samordnaren var dock snävt och begränsande eftersom aktörer, teknikval och tidpunkt för släckning av FM-bandet definierades redan på förhand. Denna avgränsning har gjort att utredningen om en övergång till digitalradio inte tar upp vissa risker med övergången, bland annat risken att lyssnarna inte kommer att köpa DAB+-apparater i den utsträckning som krävs för en lyckad övergång. Utredningarna om en övergång till marksänd digitalradio har inte nog grundligt analyserat radiolyssnandet i ett framtidsperspektiv. Regeringen har , , initierat utredningar om tekniska alternativ till DAB+, men med tanke på den snabba utvecklingen på teknikområdet hade det varit rimligt med en ny utredning av tekniska alternativ innan ett beslut tas om framtidens radio. Det finns enligt teknikexperter goda skäl att tro att internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen och olika tekniker kommer att smälta samman. DAB+-tekniken är dock ett separat system som inte omfattas av denna utveckling. Det saknas ett tydligt lyssnarperspektiv En risk med övergången till DAB+-radio är att regeringen inför en ny standard för radiolyssnande som det är oklart om lyssnarna behöver. anser att varken behovet av eller efterfrågan på marksänd digitalradio hos lyssnarna är klarlagt. Bristande utredning av lyssnarnas efterfrågan var en av anledningarna till att regeringen valde att inte fortsätta utbyggnaden av DAB+. Ett mervärde för lyssnarna med digitalradio är fler marksända radiokanaler att lyssna till. Det är dock osäkert om detta skulle motivera en övergång från FM eftersom de flesta lyssnare har tillgång till detta mervärde via internet. Det är också tveksamt om lyssnarna efterfrågar fler kanaler. Den senaste undersökningen av R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lyssnarnas preferenser gjordes 2008 och visade att en tredjedel av de tillfrågade var intresserade av nya kanaler. Ett problem är att som en följd av bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen inte får tillgodoräkna sig programtjänster via internet som ett sätt att uppfylla tillståndsvillkoren, utan endast program som sänds i marknätet. Regeringen har inte ansett att det är nödvändigt att initiera en översyn av lagen. anser att regeringen bör överväga att modernisera bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelserna är i sin nuvarande utformning en onödig begränsning för public service eftersom internet kan förväntas vara den centrala platsen för mediekonsumtion . Ett byte från FM till DAB+ är även förenat med kostnader för lyssnarna, inte minst för bilägarna eftersom nya apparater till bilarna är dyrare än radioapparater till hemmen. Alla FM-mottagare kommer att behöva bytas ut eftersom de inte kan ta emot radiosändningar med DAB+-teknik. Ett kriterium i digitalradiosamordnarens plan för att släcka FM-nätet 2022 är att av befolkningen ska lyssna på digitalradio via någon digital plattform. menar att det finns två problem med ett sådant kriterium – dels hur man ska mäta det på ett tillförlitligt sätt, dels hur man ska få information om hur många som faktiskt bara lyssnar på FM-radio. Om av befolkningen lyssnar på internetradio och på FM-radio vore det olyckligt att släcka FM-bandet och satsa på DAB+, bland annat ur beredskapsperspektiv. De tekniska bedömningarna har svagheter Det finns brister i de tekniska bedömningar som ligger till grund för planen att släcka FM-nätet och övergå till digital marksänd radio. Exempelvis finns det risk för sämre yttäckning med DAB+ än med FM-nätet, enligt bedömningar som professor vid har gjort på uppdrag. För att åtgärda en sämre yttäckning kommer den investering som krävs i ett DAB+-nät troligen att bli större än vad som framgår av den enda beräkning som finns, vilken gjorde 2012. Beräkningen låg bland annat till grund för regeringens förslag 2013 om att tillsätta en samordnare som skulle lägga fram en plan för en övergång till digitalradio 2022. En utbyggnad av DAB+-nätet innebär också en risk att dagens nyttjande av radiofrekvenser kan få negativa konsekvenser för framtidens planering av frekvensutrymmet. Frekvenser kan ha ett värde på lång sikt och ju mer frekvensutrymme som tas i anspråk , desto mindre utrymme finns det . De frekvenser som är avsatta för DAB+ har troligen ett betydande samhällsekonomiskt värde för annan användning på . Regeringen bör beakta detta för att effektivt hushålla med statens medel. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Övergången är troligen inte samhällsekonomiskt lönsam Regeringen har betonat vikten av en resurseffektiv digitalisering. Regeringen har däremot inte låtit göra en samhällsekonomisk analys av övergången till marksänd digitalradio som tar hänsyn till lyssnarnas kostnader för ny utrustning, deras värdering av nya kanaler samt värdet av alternativ användning av de frekvenser som digitalradio kommer att ta i anspråk. har därför tagit fram ett exempel på hur en samhällsekonomisk skattning skulle kunna se ut och vad en övergång kan innebära i samhällsekonomiska termer. Skattningen täcker inte in alla aspekter, men tyder på att en övergång till marksänd digitalradio medför samhällsekonomiska risker och att den sannolikt inte är samhällsekonomisk lönsam, inte ens i ett 50-årigt perspektiv om man följer digitalradiosamordnarens plan. En övergång till digitalradio sparar pengar för radioföretagen, i form av lägre utsändningskostnader, men den innebär betydande kostnader för lyssnarna, eftersom de måste köpa nya radioapparater både till hemmen och bilarna. För att en övergång inte ska bli alltför kostsam för lyssnarna bör tiden med parallellsändningar bli så lång som möjligt, enligt beräkningar, även om detta troligen blir dyrare för radioföretagen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beslutade att låta (), Utbildningsradion (UR) och privata programföretag inleda provsändningar med den digitala markbundna tekniken Terrestrial Digital Audio Broadcasting (DAB). valde dock regeringen att inte fortsätta utbyggnaden av DAB – dels för att teknikens fördelar för konsumenterna inte var klarlagda, dels för att andra tekniska lösningar inte hade testats fullt ut. Dessutom noterade regeringen att DAB hade haft begränsad framgång i andra länder.1 aktualiserade regeringen åter en övergång till digitalradio i och med propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019. I propositionen framhölls att de fördelar som en digitalisering av marknätet ger, talar för en övergång från FM-sändningar till marksänd digitalradio. Regeringen betonade dock att utvecklingen bör vara marknadsdriven och överlät därför åt branschen att välja teknisk lösning för den marksända digitala radion. har () varit överens med de dominerande kommersiella bolagen om en digitalisering eftersom det ger möjlighet till fler kanaler och lägre distributionskostnader. Dessa aktörer har också varit överens om att den uppgraderade tekniken DAB+ ska användas i . Som följd av propositionen gav regeringen en samordnare i uppdrag att utarbeta ett förslag till plan för övergång från analoga FM-sändningar till marksänd digitalradio. En sådan plan presenterades . Planen går i korthet ut på att FM-nätet ska släckas 2022 förutsatt att vissa kriterier är uppfyllda. Om villkoren inte är uppfyllda släcks FM-nätet enligt förslaget ändå ner 2024. Ett nät för digitalsänd markradio, DAB+, ska ta över radiosändningarna. Enligt planen föreslås också en övergångsperiod på mellan fem och med radiosändningar i både FM och DAB+.2 Digitalradiosamordnaren lyfter fram ett antal fördelar med att digitalisera den marksända radion: Möjligheten ökar att sända radio i flera kanaler än . FM-nätet har kapacitetsbrist och tillåter inte fler kanaler. Med ett digitalt marknät får och andra aktörer som vill sända radio tillgång till fler kanaler och kan anpassa lyssnarutbudet, vilket radioföretagen menar är viktigt för att utveckla radion. 2005/06:66. Digital distribution av ljudradio. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 83. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Radiomarknaden öppnas upp för nya aktörer och konkurrensen ökar. Enligt förslaget kommer övergången till marksänd digitalradio även att leda till mer jämbördiga konkurrensvillkor mellan de olika radioföretagen. Infrastrukturen blir lika robust och väl utbyggd som FM-nätet. Ett väl utbyggt och robust marknät för radio är en viktig del av infrastrukturen i ett informationssamhälle. Ett marknät är billigt för generell informationsspridning och därmed viktigt ur ett beredskapsperspektiv. Radiolyssnande förblir enkelt och billigt. Radio är det mest frekvenseffektiva och enklaste sättet att sprida information när många personer vill höra samma sak . Ett marknät är också enkelt för lyssnarna, för de behöver bara en radiomottagare – inget abonnemang, ingen mobiltelefon och ingen dator jämfört med att lyssna på internetradio. Kostnaderna blir långsiktigt lägre. Det drar mindre energi att distribuera radiokanaler digitalt. Distributionskostnaderna för radioföretagen blir därmed lägre . 1.1Varför har gjort denna granskning? Statens hantering av omställningen till digitalradion är intressant att granska eftersom nuvarande plan att släcka FM-nätet och införa ett digitalt marksänt radionät är genomgripande i och med att den berör många människor och får konsekvenser för samhället. Syftet med granskningen har varit att undersöka om staten har bidragit till en effektiv övergång till marksänd digitalradio utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv och ett lyssnarperspektiv. Granskningen har också syftat till att ge ett underlag som belyser konsekvenser av och alternativ till att släcka FM-nätet och ersätta detta med ett DAB+-nät. 1.1.1Det finns både risker och frågetecken med förslaget Den föreslagna förändringen är förenad med ett antal risker som har underskattats i de utredningar som har föregått planen att släcka FM-nätet och gå över till marksänd digitalradio. ser också en rad frågetecken i beredningen av en övergång till digitalradio. En central risk är kopplad till huruvida den övergång som planeras ligger rätt i tiden med tanke på de omvälvande förändringar som pågår inom kommunikationsteknik och medier. Människors medievanor förändras i snabb takt och internet står i centrum R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för förändringen.3 Barn och ungdomar, det vill säga de som ska leva med de beslut som fattas , lyssnar inte på traditionell radio i någon högre utsträckning utan de formar till stor del sitt mediebeteende via internet och olika sociala nätverk.4 Det finns en risk att det föreslagna teknikskiftet inte går i takt med övriga samhällstrender. Det är även oklart vilka behov hos lyssnarna som en övergång till marksänd digitalradio ska fylla. Det var oklart redan när regeringen stoppade utbyggnaden av DAB-nätet 2005, och det finns en risk att det fortfarande inte är klarlagt varför lyssnarna behöver marksänd digitalradio. Ytterligare en risk handlar om kostnaden, både för samhället och för den enskilde. De utredningar som har gjorts inför övergången till marksänd digitalradio kan ha underskattat kostnaderna och överskattat nyttan av ett nytt markbundet nät. För lyssnarna innebär ett marksänt digitalradionät att de måste byta ut sina FM-mottagare mot nya DAB+-mottagare. Det är oklart om lyssnarna verkligen kommer att köpa nya radioapparater, särskilt om man beaktar att de flesta lyssnare redan har tillgång till många radiokanaler via internet. Sammantaget finns det en risk att de underlag som tagits fram inte är tillräckligt allsidiga och grundliga inför ett beslut om att sluta att ge tillstånd för radioföretagen att sända i FM-nätet och genomföra ett teknikskifte som berör hela befolkning. 1.2Vad har granskningen omfattat? Granskningen har varit inriktad mot följande frågor: Är lyssnarnas behov tillgodosedda vid övergången till marksänd digitalradio? Är beräkningar och analyser av tekniska krav för utbyggnaden av det marksända digitalradionätet rimliga? Är analyserna av en övergång till marksänd digitalradio rimliga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv? Vi belyser dels brister i regeringens och andra statliga aktörers hantering av frågan om digitalradio, dels vilka risker som är förknippade med att släcka FM-nätet för snabbt och införa ett marksänt digitalradionät. Vi diskuterar också olika framtida scenarier för att undersöka om det finns alternativ till den plan som regeringens digitalradiosamordnare har utformat. 3Se avsnitt 3.6 i rapporten, där antaganden om framtiden redovisas. 4Se avsnitt 4.1.3, där det finns en kort redogörelse över mediestatistik. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Granskningen tangerar frågor om public service-uppdraget och finansieringen, men public service-frågorna belyses inte i analysen. granskning fokuserar inte på mediepolitiska aspekter som mångfald, massmediernas oberoende och yttrande- och informationsfrihet i granskningen. Regeringen har valt att behandla radiobranschen som en helhet, det vill säga både och de kommersiella aktörerna. däremot granskar inte de kommersiella aktörerna men berör dem kort där det är relevant. De fördelar som en övergång till marksänd digitalradio kan ge finns väl beskrivna i tidigare utredningar. har därför i denna granskning valt att analysera de underlag som finns om en övergång från FM-radio till DAB+-radio ur tekniskt, samhällsekonomiskt och lyssnarperspektiv samt peka på risker vid en övergång. Rapporten ger därmed inte en heltäckande bild av för- och nackdelar med att införa DAB+-radio. 1.3Vilka är utgångspunkterna? Digitalisering av radiosändningar i marknätet har varit på regeringens och agenda . Då beslutade att låta SR, UR och privata programföretag inleda provsändningar med den digitala markbundna tekniken DAB. tillsatte regeringen en utredare som skulle lägga upp en plan för en övergång till digitalradio i samarbete med radiobranschen. kulturutskott ville avvakta det påbörjade arbetet och förutsatte att regeringen skulle återkomma till i frågan.5 För att kunna bedöma om staten har bidragit till en övergång till digitalradio som är samhällsekonomiskt effektiv och som tillgodoser lyssnarnas behov utgår granskningen från följande rollfördelning: Regeringen ansvarar för en allsidig beredning med ett tydligt och övertygande underlag. Riksdag och regering ska ge långsiktiga förutsättningar och fatta tydliga politiska beslut. 1.3.1Regeringens roll är att eftersträva hög effektivitet och god hushållning För att bedöma om regeringen har bidragit till att övergången till marksänd digitalradio blir samhällsekonomiskt effektiv utgår från budgetlagen som säger att: 5 2013/14:KrU3, s. 29, rskr. 2013/14:60. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.6 I arbetet med att få till hög effektivitet och god hushållning vid en möjlig övergång till digitalradio ansvarar regeringen för en allsidig beredning med grundliga och övertygande tekniska underlag och breda samhällsekonomiska underlag som utgår från lyssnarnas behov. Regeringen ansvarar för en allsidig beredning Av regeringens skrivelse om förvaltningspolitik framgår följande: Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel m.m. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myndigheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser m.fl. 7 menar att en övergång till marksänd digitalradio är en sådan grundläggande omprövning som kräver ett allsidigt underlag. Underlaget bör vidare vara tydligt och övertygande. Det slog även regeringen fast i en skrivelse om digitalradio 2005: Ett beslut i riktning mot ett teknikskifte för radion ställer särskilt höga krav på ett tydligt och övertygande beslutsunderlag.8 Det är svårt att bedöma hur radiolyssnare kommer att bete sig när de ställs inför olika framtida alternativ. Detta hänger samman med medieutvecklingen i stort, och att det har visat sig vara svårt att förutspå hur olika medier utvecklas.9 Därför är det viktigt att och regeringen är medvetna om vilka risker en möjlig övergång till marksänd digitalradio innebär. Det är regeringens ansvar att ta fram ett underlag som analyserar olika risker. Inför ett teknikskifte som att släcka FM-nätet är det, enligt , rimligt att ett allsidigt, tydligt och övertygande underlag innehåller: en analys av lyssnarnas behov och intressen en bred samhällsekonomisk analys. Regeringen bör väga in lyssnarnas behov En utgångspunkt i granskningen är att regeringen före ett teknikskifte bör förvissa sig om det finns en efterfrågan hos lyssnarna på marksänd digitalradio och vilka behov en övergång till marksänd digitalradio kan uppfylla. Det är rimligt att lyssnarnas behov och intresse väger tungt vid ett beslut om att gå över till marksänd digitalradio, 63 § budgetlagen (2011:203). 2013/14:155. Regeringens förvaltningspolitik, s. 74. 2005/06:66. Digital distribution av ljudradio, s. 12; 2005/06:KU30. 9Appelgren, och , . Tröga processer i en snabb medievärld – en introduktion till att förutspå medieutvecklingen. I: , och (red.) (2013). På väg mot medievärlden . Journalistik, teknik, marknad, s. 41. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? eftersom radio produceras för lyssnare. Lyssnare kan dock ha olika behov och intressen och därmed olika åsikter om vilken plattform (FM, DAB+ eller internet) som föredras.