urf · H3A5URF1 · 2015-10-16 00:00:00 — Av dessa myndigheter är det endast som bedriver sådan verksamhet att myndigheten har behov av ett beställningsbemyndigande. behöver inom ramen för sitt internationella utvecklingsarbete kunna göra fleråriga åtaganden i form av exempelvis avtal om samarbetsprojekt. Myndighetens anslag för internationellt utvecklingsarbete har 2009–2015 uppgått till och beställningsbemyndigandena kopplade till anslaget har uppgått till Kommittén kan konstatera att åtagandena uppgår till sådana belopp att de inte kan hanteras genom ett sådant generellt bemyndigande som diskuteras. Att det inte finns något behov av en bestämmelse av detta slag innebär emellertid inte att ett sådant behov inte skulle kunna uppstå i fram- Med hänsyn till att utgångspunkten är att reglerna i så stor utsträckning som möjligt ska vara desamma för myndigheterna under som för myndigheterna under regeringen anser kommittén att en sådan möjlighet ändå bör införas i den nya lagen. Kommittén föreslår mot bakgrund av detta att myndigheten utan särskilt bemyndigande ska få göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . 7 Finansiering av investeringar har utöver uppdraget att göra en allmän översyn av REA- lagen också i uppdrag att analysera behovet av investeringsplaner hos myndigheterna, var besluten om sådana planer bör fattas och vilka beloppsgränser som bör gälla. I kommitténs uppdrag ingår även att klarare definiera investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamheten, och som därmed ska lånefinansieras, respektive investeringar som görs för bevarande av riksbyggnaderna och som ska finansieras med anslag. 7.1 Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet och andra tillgångar Kommitténs förslag: Det ska framgå av lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter att huvudregeln är att anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska finansieras med lån i inom de ramar som har beslutat för budgetåret. Sådana tillgångar får också finansieras med bidrag som mottagits från icke-statliga givare. Sådana tillgångar får under vissa förutsättningar anskaffas genom att myndigheten ingår ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing). Ingår en sådan tillgång i en investeringsplan får finansiera investeringen med försäljningsinkomster från en av myndigheten beslutad försäljning av bostadsrätt. Konstföremål, bostadsrätter, mark och sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska oavsett om tillgången används i myndighetens verksamhet eller inte finansieras med anslag. Andra tillgångar ska finansieras med anslag. I 11–13 §§ REA-lagen finns bestämmelser om finansiering av anläggningstillgångar. Enligt 11 § första stycket ska anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet, med de undantag som anges i 12 och 13 §§, inom en eller flera ramar som fastställer finansieras med lån i , om inte beslutar om att finansiering ska ske på annat sätt. I 11 § andra stycket anges att anläggningstillgångar som inte används i myndighetens verksamhet ska finansieras med anslag. Av 12 § framgår att konstföremål, bostadsrätter och mark samt sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska finansieras med anslag. Enligt 13 § får en anläggningstillgång trots 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR bestämmelserna i 11 och 12 §§ finansieras med donation eller bidrag, om bidraget eller donationen ska svara för hela eller en del av finansieringen. Enligt 15 § REA-lagen får ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing) träffas under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. Vidare får enligt 31 § REA-lagen disponera inkomsten från en försäljning av bostadsrätt, om förvaltningen beslutat om försäljningen, för att finansiera investeringar som ingår i en sådan investeringsplan som avses i 23 §, dvs. en plan som innehåller uppgifter om förvärv samt ny- och ombyggnad av fast egendom, bostadsrätt, tomträtt och byggnad som är lös egendom. För regeringen och dess myndigheter finns bestämmelser om finansiering av investeringar dels i 7 kap. budgetlagen (2011:203), dels i 2 och 5 kap. kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Bestämmelserna i motsvarar delvis bestämmelserna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Bestämmelserna är dock i vissa delar mer detaljerade och har den numera upphävda kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) som förebild. I den nya budgetlagen och kapitalförsörjnings- förordningen har de här aktuella bestämmelserna fått en delvis annan Även om det sakliga innehållet i bestämmelserna i huvudsak är oförändrat medför den nya strukturen, i framför allt kapitalförsörjnings- förordningen, att bestämmelserna framstår som tydligare än sina företrädare. Kommittén föreslår inte någon ändring i sak av bestämmelserna om Kommittén anser ändå att bestämmelserna i den nya lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter i möjligaste mån bör följa strukturen i budgetlagen och den nya kapitalförsörjnings- Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet Med anläggningstillgångar avses sådana tillgångar som är avsedda för stadig- varande bruk eller innehav. Innebörden av begreppet stadigvarande preciseras av god redovisningssed och varierar för olika slag av tillgångar. ningstillgång används i en myndighets verksamhet innebär att den ska utgöra en produktionsfaktor, en s.k. insatsresurs i verksamheten. Det är alltså fråga om investeringar för förvaltningsändamål, t.ex. maskiner, inventarier och it- system men också fastigheter, mark och byggnader. Huvudregeln ska även i fortsättningen vara att anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet inom de ramar som bestämmer ska finansieras med lån i . huvudregeln bör dock varje undantag från huvudregeln regleras i enskilda De undantag som avses är dels möjligheten till finansiering genom 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR bidrag som mottagits från icke-statliga givare, dels möjligheten till anskaffning genom leasing, dels möjligheten för att finansiera vissa investeringar med inkomster från en försäljning av bostadsrätt, dels anslagsfinansiering av konstföremål, bostadsrätter, mark och investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna (se vidare om detta i avsnitt 7.2). Vad gäller det sistnämnda undantaget gäller detta till skillnad från de övriga undantagen oavsett om tillgångarna används i myndighetens verksamhet eller inte (se framst. 2005/06:RS5 s. 115). Med en sådan reglering blir det tydligare än i vilka situationer finansiering av anläggningstillgångar som används i verksamheten faktiskt får eller ska ske på annat sätt än med lån. Det framgår exempelvis endast genom en läsning av 23 och 31 §§ REA-lagen tillsammans att , om den beslutat om försäljning av bostadsrätt, får använda inkomsterna från försäljningen för att finansiera investeringar i sådana anläggningstillgångar i myndighetens verksamhet som ingår i myndighetens investeringsplan. Investeringar i andra tillgångar än de ovannämnda ska finansieras med anslag. Det torde inte vara särskilt vanligt att myndigheterna under gör investeringar i sådana tillgångar som inte omfattas av den ovannämnda huvudregeln och undantagen till denna. Det skulle emellertid undantagsvis kunna förekomma sådana investeringar, t.ex. att inom ramen för sin biståndsverksamhet investerar i anläggningstillgångar som inte används i myndighetens verksamhet. För att regleringen ska vara heltäckande och därmed också bidra till en ökad tydlighet anser kommittén att det av lagen uttryckligen bör framgå att andra tillgångar ska finansieras med anslag. Kommittén föreslår att det av den nya lagen ska framgå att anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet som huvudregel ska finansieras med lån i inom de ramar som har beslutat för budgetåret. Sådana investeringar ska också få finansieras med bidrag som mottagits från icke-statliga givare. Sådana anläggningstillgångar ska under vissa förutsättningar få anskaffas genom att myndigheten ingår ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing). Det föreslås vidare att det av den nya lagen ska framgå att om en anläggningstillgång som används i myndighetens verksamhet ingår i en investeringsplan får finansiera investeringen med försäljningsinkomster från av myndigheten beslutad försäljning av bostadsrätt. Av lagen ska det också framgå att konstföremål, bostadsrätter, mark och sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska finansieras med anslag. Kommittén föreslår slutligen att det av lagen även ska framgå att andra tillgångar ska finansieras med anslag. 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR De ändringar som kommittén föreslår är endast språkliga och någon ändring i sak föreslås inte jämfört med REA-lagens bestämmelser. 7.2 Investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna Kommitténs bedömning: Bestämmelsen om finansiering av investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna behöver inte förtydligas. Bestämmelsen bör kompletteras med interna styrdokument inom . Av 12 § REA-lagen framgår att bl.a. sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska finansieras med anslag. Bestämmelsen utgör ett undantag från vad som anges i 11 § om lånefinansiering av anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet. Av förarbetena framgår att bestämmelsen gäller oavsett om tillgångarna används i myndighetens verksamhet eller inte. Investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska alltid finansieras med anslag. Detta hindrar inte att en sådan investering även kan ha ett verksamhetsmässigt intresse. Avgörande för om anslagsfinansiering ska ske är om investeringen kan sägas ha ett vidare samhälleligt eller statligt intresse. Karakteristiskt för de investeringar som avses med undantaget är också att de tar betydande resurser i anspråk. Sådana investeringar i riksbyggnaderna som har en mer direkt koppling till verksamhet ska dock finansieras med lån enligt huvudregeln. Med riksbyggnaderna avses byggnaderna på (se framst. 2005/06:RS5 s. 115 f.). Hur har bestämmelsen tillämpats i praktiken? I förarbetena till REA-lagen gjordes en genomgång av då kända större fastighetsprojekt, bl.a. det s.k. tätskärmsprojektet och bankkajsprojektet. Utifrån redovisningen konstaterades följande. Investeringarna i bankkajen och tätskärmsprojektet syftar huvudsakligen till att bevara riksbyggnaderna på . Bevarandet av dessa byggnader är en angelägenhet både för och – i en vidare bemärkelse – för staten. Byggnaderna har i detta avseende vissa likheter med kulturtillgångar, genom att det finns samhälleliga skäl till att bevara dessa byggnader för framtiden. Mot bakgrund av att investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna bedöms tjäna vidare statliga intressen än bara de rent verksamhetsmässiga och det faktum att dessa investeringar tar betydande resurser i anspråk i verksamhet bör anslag anvisas för sådana investeringar. 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR driver emellertid även andra projekt som kräver finansiering. Som exempel kan nämnas ombyggnaden av plenisalen och entréer och anskaffningen av reservkraftsanläggningar, som har en direkt koppling till verksamhet. Sådana investeringar i byggnader och markanläggningar har begränsad ekonomisk livslängd. Vid lånefinansiering överensstämmer lånets löptid med den ekonomiska livslängden, vilket innebär att amorteringsbelopp och avskrivningsbelopp blir desamma. Räntan speglar kapitalkostnaden för lånet. Om lånefinansiering tillämpas belastas anslaget med avskrivning och ränta. Anslagsbelastningen speglar de faktiska kostnaderna för anläggningstillgången. Investeringens kostnad kan därmed ställas mot de löpande personal-, lokal- och driftskostnaderna i verksamheten på ett rättvisande sätt (jfr framst. 2005/06:RS5 s. 55 f.). Sammanfattningsvis föreslogs att investeringar i byggnader och markanläggningar som huvudregel borde lånefinansieras. Undantag borde dock göras för investeringar som huvudsakligen syftade till att bevara riksbyggnaderna på , vilka borde anslagsfinansieras. Sedan REA-lagen infördes har följande större investeringar gjorts i riksbyggnaderna utöver de projekt som redan nämnts i förarbetena. vidtogs åtgärder för att stabilisera norra del. Kostnaderna för detta uppgick till , varav bedömdes som en investering och finansierades med anslagsmedel med hänvisning till bestämmelsen om finansiering av investeringar i mark och investeringar som huvudsakligen avser bevarandet av riksbyggnaderna i REA-lagen. Övriga kostnader bedömdes utgöra driftskostnader. installerades spänningsställverk för totalt . iordningsställdes entréer för . En investering i en reservkraftsanläggning om gjordes 2010 och slutligen vidtogs trafikbegränsande åtgärder till en kostnad om . Av de ovan angivna investeringarna är det endast stabiliseringen av norra del som finansierats med anslag. Övriga investeringar har i enlighet med huvudregeln för investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamheten finansierats med lån. Investeringar i riksbyggnaderna, dvs. fastigheterna på , kan avse såväl anläggningstillgångar som har en direkt koppling till verksamheten, t.ex. iordningsställande av entréer, som anläggningstillgångar som saknar en sådan direkt koppling. exempelvis syftade till att stabilisera grundvattennivån runt för att långsiktigt säkra trägrundläggning. Kommittén kan inledningsvis konstatera att de motiv som anfördes i förarbetena till REA-lagen till att investeringar för bevarandet av riksbyggnaderna ska anslagsfinansierats är relevanta. Sådana investeringar bör därför även fortsättningsvis finansieras med anslag. 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR gränsdragningen mellan dessa investeringar och sådana som inte avser bevarandet ska göras. Den genomgång av gjorda investeringar i riksbyggnaderna som redovisats ovan visar att det endast förekommit att en investering bedömts uppfylla kriterierna för anslagsfinansiering. Det är dock endast ett av de tre projekten, stabiliseringen av norra del, som har bedömts utifrån REA-lagens bestämmelser. Vad gäller det projektet bedömdes endast drygt hälften av kostnaderna över huvud taget utgöra en investering. Den investeringen bedömdes i sin tur vara av det slag att den skulle finansieras med anslag med hänvisning till bestämmelsen om anslagsfinansiering av investeringar i mark och bevarande- åtgärder i 12 § REA-lagen. Någon redogörelse för hur bedömningen gjorts Om investeringen ansågs vara i mark eller för bevarande klargjordes Det finns inte heller några sådana redogörelser för de projekt avseende riksbyggnaderna som ansetts ha en så direkt koppling till verksamheten att de lånefinansierats enligt huvudregeln. Det är således svårt att utifrån tidigare genomförda projekt dra några tydliga slutsatser om hur bedömningen gjorts och om det förekommit några gränsdragningsproblem. Kommittén kan dock konstatera att det inte verkar vara lagen och hur bestämmelsen är utformad som skapar problem med vilka investeringar som ska omfattas av undantaget från kravet på lånefinansiering. Frågan är i stället hur bedömningen ska göras i det enskilda fallet. inte någon ändring av bestämmelsen utan den bör med endast begränsade språkliga justeringar föras över till den nya lagen. Kommittén anser att de problem som kan uppstå när det gäller investeringar för bevarandet av riksbyggnaderna bör hanteras genom att det arbete som har påbörjat med att ta fram interna styrdokument för olika processer kompletteras med att styrdokument tas fram också i denna Sådana styrdokument kan också bidra till att länka ihop olika processer inom och därmed exempelvis säkerställa att planerade investeringar identifieras för att kunna hanteras i budgetprocessen på ett 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR 7.3 Möjlighet att besluta om någon annan finansiering Kommitténs förslag: Vad som anges om finansiering av investeringar i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter ska gälla, om inte för en viss myndighet eller anskaffning beslutar om någon annan finansiering. Av 11 § första stycket REA-lagen framgår att vad som sägs i paragrafen om hur anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska finansieras inte gäller om beslutar att finansiering ska ske på något annat sätt. Av 7 kap. 6 § budgetlagen följer bl.a. att vad som anges om finansiering av investeringar inte gäller om för en viss myndighet, ett visst lån eller en viss anskaffning beslutar om någon annan finansiering. Bestämmelsen i REA-lagen om att kan besluta om någon annan finansiering gäller enligt sin ordalydelse endast investeringar i anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet. Motsvarande bestämmelse i budgetlagen innebär att för alla sorters investeringar kan besluta om att finansiering ska ske på ett sätt som avviker från vad som anges i lagen. Av bestämmelsen framgår också uttryckligen att ett sådant beslut kan omfatta en hel myndighet. Kommittén kan inte se annat än att det också för myndigheter bör finnas en generell möjlighet för motsvarande den i budgetlagen att besluta om någon annan finansiering både i fråga om en viss investering och en viss myndighet. Det är också så bestämmelsen i 11 § REA-lagen enligt förarbetena är avsedd att tillämpas och även har tillämpats i praktiken. En ändring i denna del innebär således endast en anpassning till praxis. I kommitténs uppdrag ingår som tidigare angetts att analysera behovet av investeringsplaner hos myndigheterna, var beslut om sådana planer bör fattas och vilka beloppsgränser som bör gälla. I den analysen är det naturligt att ta hänsyn till de ändringar i bestämmelserna om investeringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som träder i kraft . 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR I 23 § REA-lagen anges att ska lämna ett förslag till en investeringsplan till . Planen ska innehålla uppgifter om förvärv samt ny- och ombyggnad av fast egendom och bostadsrätt samt förslag till finansiering av investeringarna. Investeringsprojekt med en kostnad överstigande ska särredovisas i planen. Med fast egendom avses enligt 21 § REA-lagen även tomträtt och byggnad som är lös egendom. Enligt 11 § REA-lagen ska anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet som huvudregel finansieras med lån i , om inte beslutar att finansiering ska ske på annat sätt. disponerar såvitt här är av intresse två anslag för sin verksamhet, förvaltningsanslag och fastighetsanslag. I anslutning till förvaltningsanslaget finns en av beslutad låneram för finansiering av investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamhet. Till anslaget fastighetsanslag finns en låneram för investeringar i fastigheter och tekniska anläggningar. I anslutning till anslaget lämnar ett förslag till en investeringsplan som godkänner. I planen redovisas planerade investeringar fördelat på anläggningstillgångar samt underhåll och renoveringsplan. I planen redovisas också hur dessa investeringar ska finansieras, med anslag eller med lån i . Planen avser de kommande fyra budgetåren. I fråga om ombudsmän framgår av ändamålet med anslaget ombudsmän () att detta utöver att användas för myndighetens förvaltningskostnader också får användas för anskaffningar av anläggningstillgångar. har alltså med stöd av 11 § REA-lagen beslutat om ett undantag från huvudregeln att anläggningstillgångar som används i verksamheten ska finansieras med lån. Motivet till undantaget är att investeringsverksamheten vid ombudsmän är av mycket begränsad omfattning och att de positiva styreffekter som lånefinansiering skulle kunna ge inte bedöms uppväga den administrativa merkostnad som följer med lånefinansiering (se framst. 2005/06:RS5 s. 51). För finansiering av investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamheten har en av beslutad låneram. Någon närmare redovisning av de investeringar som låneramen ska användas för lämnas inte i budgetpropositionen. Myndighetens budgetunderlag ska enligt 9 kap. 3 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag i dess lydelse fr.o.m. bl.a. innehålla uppgifter om investeringar. De uppgifter som avses är enligt 9 kap. 4 § samma förordning och lydelse förslag till investeringsplan för investeringar som avser samhällsändamål och information om planerade 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR investeringar i anläggningstillgångar i myndighetens verksamhet (verksamhetsinvesteringar). Uppgifterna ska avse de kommande fyra budgetåren. Investeringsplanen ska vara uppdelad på objekt eller objekttyper och omfatta såväl nya investeringar som åtgärder för vidmakthållande av befintliga investeringar. I planen ska anges hur stor del av investeringarna som myndigheten beräknar att den kommer att redovisa som anläggningstillgångar. Av planen ska även framgå hur myndigheten avser att finansiera investeringarna. Informationen om verksamhetsinvesteringar ska vara uppdelad på tillgångsslag. Om investeringsutgifterna för ett objekt överstiger ska dessa specificeras. Det ska även framgå hur myndigheten avser att finansiera verksamhetsinvesteringarna. Av det underlag som ligger till grund för de nya bestämmelserna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, bl.a. promemorian En utförligare reglering av myndigheters investeringar och avgifter (dnr Fi2014/2712), framgår bl.a. följande. Med samhällsinvesteringar avses investeringar för samhällsändamål, vilket i huvudsak är investeringar i infrastruktur, försvarsmateriel, samhällsberedskap och naturmiljö. Till samhällsinvesteringar hör också investeringar i fastigheter som ägs och förvaltas för samhällsändamål. Dessa investeringar finansieras genom särskilda beslut, dvs. genom anslag eller särskilda låneramar. Med verksamhetsinvesteringar avses enligt promemorian sådana investeringar i anläggningstillgångar som används i myndigheternas verksamhet och som finansieras via den generella låneramen som beslutar om. Med stöd av beslut om generell låneram tilldelar regeringen myndigheterna låneramar i myndigheternas regleringsbrev. Enligt promemorian ska de uppgifter som myndigheterna ska lämna användas i flera syften. Uppgifterna ska dels möjliggöra för regeringen att för presentera enhetligt strukturerade investeringsplaner, dels ligga till grund för en sammanställning över statens totala investeringar som regeringen avser att lämna i budgetpropositionen, dels förbättra regeringens möjlighet till styrning, kontroll och uppföljning av sina myndigheters verksamheter. 7 FINANSIERING AV INVESTERINGAR 7.4.1 Investeringar för samhällsändamål och i fast egendom Kommitténs bedömning: Det behövs inte några ytterligare bestämmelser om investeringar för samhällsändamål eller i fast egendom i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter. bör i resultatredovisningen redovisa och övergripande kommentera investeringsutfallet i förhållande till den av godkända investeringsplanen. Myndigheten bör också särskilt kommentera väsentliga avvikelser för investeringsprojekt som överstiger , dvs. de i planen särredovisade projekten. Kommittén kan inledningsvis konstatera att ingen av de berörda myndigheterna under har några renodlade investeringar för samhällsändamål i enlighet med hur detta definieras i promemorian till de nya bestämmelserna om myndigheters investeringar. De nya reglerna om investeringsplaner för samhällsändamål som ska gälla för regeringens myndigheter är därför inte aktuella för myndigheter. har rätt att förvärva och förvalta fastigheter. Av de fastigheter som förvaltar har flera stora kulturvärden och fastigheterna på kan i vissa avseenden också anses vara av samhälleligt intresse. Förvaltningen av dessa fastigheter är dock inte huvudsakligen motiverad av fastigheternas samhälleliga värde utan syftar främst till att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler för den verksamhet som bedriver.