rfr · H30WRFR4 · 2015-12-17 00:00:00 — RAÄ har konstaterat att regionerna efterfrågar mer samverkan, stöd, kontakt och dialog med RAÄ. Exempelvis har framfört att man har mer kontakter med RAÄ än med eftersom museet gör mycket inom kulturmiljöområdet och är intresserat av dessa frågor. uppger däremot att man tidigare hade mycket nära kontakter med RAÄ, men att sedan modellen infördes har kon- takterna med RAÄ försämrats betydligt. De centrala myndigheterna samarbetar genom samverkansrådet Som framgår av avsnitt 3.5 finns vid ett råd för samverkan mellan bl.a. de centrala myndigheterna. Rådet ska samordna de statliga perspektiven och värna de nationella kulturpolitiska målen. för kultursam- verkansmodellen ska bl.a. granska kulturplanerna och överväga vilken upp- följning som behövs. Bland annat tjänstemän vid har framfört att samverkansrådet fungerar bra. Departementet konstaterar bl.a. att många myndigheter vill sitta med i rådet. När det gäller samarbetet mellan de myndigheter som ingår i samverkans- rådet uppges att det har haft flera positiva effekter för modellen. RAÄ har framfört att samverkansrådet fungerar bra och att det förs bra samtal. Riksar- kivet uppger att det bl.a. har resulterat i att dessa kulturmyndigheter nu ser bidragsgivningen och de olika kulturområdena i ett större sammanhang: Förut höll man sig inom sitt eget område och behövde inte ta hänsyn, eller ens känna till vad som hände på de andra kulturområdena. kan man inte arbeta på det sättet. Genom att man läser och diskuterar kulturplanerna 209 , intervju . 7 DIALOG GENOM SAMVERKAN OCH SAMRÅD och uppföljningsrapporterna får man en mycket bättre kännedom om det regionala sammanhang som det egna kulturområdet ingår i, men även om kulturlivet i sin helhet på en nationell nivå. Arbetssättet främjar samtal och viljan att utveckla samsyn inte enbart mellan de berörda myndigheterna utan även mellan myndigheterna och de regionala beslutsfattarna och ak- törerna. Något förenklat kan man kanske sammanfatta det som att mo- dellen resulterar i både mer kunskap och mer demokrati inom den offent- liga kulturförvaltningen och politiken.210 Museernas representation i samverkansrådet är oklar RAÄ har uppmärksammat att museerna inte är representerade i samverkans- rådet.211 har betonat att museiperspektivet bör kunna stärkas på nationell nivå genom att en föreslagen museimyndighet kan vara representerad i samverkansrådet.212 roll och ansvar borde förtydligas uppgift är att gemensamt diskutera de regionala kulturpla- nerna och låta olika synsätt och aspekter läggas fram inför myndighetschefer inom rådet och debatteras gemensamt. Bland annat har be- tonat att samverkansrådet är en viktig instans för att analysera modellen och kulturens utveckling i landet. Därför är det uppfattning att antalet möten är alltför få. hade från star- ten fyra möten , men har det reducerats till två. menar även att samverkansrådets roll och ansvar kunde förtydligas. 7.6 Dialogen på politisk nivå Avsaknad av politisk dialog ger en obalans i modellen Regionernas kulturchefer har framfört att ett problem i kultursamverkansmo- dellen är att det finns ett demokratiskt underskott, dvs. det förekommer inget samtal på politisk nivå mellan den statliga och regionala nivån. Regionerna menar att det är viktigt att det inte bara är en tjänstemannamodell – före- träds staten av tjänstemän på . Bland annat har fram- fört att det finns en obalans i modellen i och med att politiker från regionen ska föra en dialog med tjänstemän på . Presidiet vid kulturnämnd menar att det vore bra om kunde föra en dialog med regionen t.ex. innan regleringsbreven skrivs. Dialog mellan kulturministern och regionpolitiker uppger att det har varit fyra dialog- möten mellan politiska ledningar och regionpolitiker. 210Riksarkivet, intervju . 211Riksantikvarieämbetet, intervju . 7 DIALOG GENOM SAMVERKAN OCH SAMRÅD Mötena ses av departementet som ett forum för att inhämta synpunkter. hade nya politiska ledning sitt första dia- logmöte med regionpolitiker. Tjänstemän vid departementet menar att dialog- mötet fungerade bra och man fick ett gott intryck av detta format för dialog. Departementet menar att det är viktigt att pröva sig fram för att hitta en bra modell för denna dialog, och man vill antagligen fortsätta med att ha sådana möten. Även regionerna och betonar att det är bra att det numera finns årliga träffar mellan regionerna och den centrala politiska nivån, dvs. Kultur- departementets politiska ledning. Vid mötet framhölls att det finns ett behov av regelbundna dialoger och kontinuitet i relation till Kulturdeparte- mentet. Det måste finnas en politisk aktivitet på både lokal, regional och cen- tral nivå.213 SKL har under uppföljningen tagit upp frågan hur staten ser på sig själv som aktör och vilken roll som och regeringen har. SKL menar att det är viktigt att den statliga kulturpolitiken möter den regionala kulturpoliti- ken i dialog: Det stora engagemanget i kulturplaneprocesserna på regional nivå behöver mötas av politiken på nationell nivå.214 Presidiet vid kulturnämnd berättar att regionen har saknat en bra dialog på politisk nivå med staten. Regionen vill ha direktkontakt med kul- turministern genom möten . Sådana möten är ett bra sätt att lära känna varandra. Därutöver behöver ha en egen direktkon- takt med staten. Presidiet upplever att inställningen från är god, och man känner att de har en omsorg om modellen. Även läns landsting har framfört att politiker vill ha möten med . Tjänstemännen har redan en bra kontakt med departementet. Man betonar att det är bra om också tjänstemän får vara med på åtminstone delar av de möten som landstingspolitiker har med ministern. Den politiska dialogen stärker den regionala kulturpolitiken I uppföljningen har några aktörer framfört att politiken måste komma in i kul- tursamverkansmodellen på nationell nivå för att ge regionala kulturpolitiker en högre status. Detta är viktigt för att kunna rekrytera bra politiker till kultur- området och därmed kunna försvara kulturens roll i välfärdsbygget.215 Region- ernas kulturchefer har bedömt att kultursamverkan skulle kunna ge en häv- stångseffekt för den regionala kulturpolitiken. Det är viktigt att bygga upp rol- len som kulturpolitiker på regional nivå, och regelbundna dialoger med riks- politiken ger en sådan status.216 213SKL:s nätverk för regionala kulturchefer, möte . 214SKL, intervju . 215Region , intervju med tjänstemän . 216SKL:s nätverk för regionala kulturchefer, möte . –Flertalet aktörer har tagit upp att statens bidrag inte har ökat i samma takt som regionernas bidrag. Det finns en besvikelse över att staten inte har skju- tit till mer resurser. Finansieringsfrågan betraktas av många som avgörande för modellens fortsatta framgång. –Det har inte skett några större förändringar av bidragsfördelningen , varken inom eller mellan länen. Pengarna är till stor del bundna i etablerade verksamheter. –Dialogerna leder till förväntningar på förändringar av bidragsfördel- ningen. –Det är viktigt med både långsiktighet och stöd till förnyelse inom ramen för modellen. Utvecklingsbidraget betraktas som avgörande för modellens förmåga att stödja utveckling och förnyelse. –Det har framkommit några exempel på samarbeten över länsgränserna. –Modellen öppnar för nya möjligheter för kulturen som utvecklingsfaktor. Kulturen har en roll i det regionala utvecklingsarbetet, men det är svårt att säga om den påverkas av modellen. Statens bidrag har inte ökat i samma takt som regionernas bidrag presenterade en övergripande nationell uppfölj- ning av utfallet för modellen . Uppföljningen visar att det statliga stödet till länen i snitt uppgick till av de totala årliga verksamhetsstöden, medan de regionala och kommunala bidragen utgjorde 46 respektive 25 pro- cent (se tabell nedan). Tabell 3 Statliga, regionala och kommunala stöd till verksamheter inom kul- tursamverkansmodellen (andel i procent) Andel av de totala år- Källa: (2014) och prop. 2015/16:1 utg.omr. Av uppföljning framgår att både de regionala och kommunala årliga bidragen till kultursamverkansmodellens verksamheter totalt sett hade ökat relativt kraftigt . till fasta priser hade de statliga årliga bidragen däremot minskat. Det innebar att utvecklingen inom modellen i första hand finansierats på regional och nivå. Årliga och övriga bidrag från statlig, regional och nivå samt EU-bidrag utgjorde till- sammans av de samlade intäkterna för verksamheter inom kul- tursamverkansmodellen. Av konst- och kulturområdena fördelade regionerna mest bidrag till professionell teater-, dans- och musikverksamhet följt av regi- onal museiverksamhet.217 har i denna uppföljning framfört att man noterar att regionerna menar att de får för lite medel från staten. konstaterar att modellen har lett till att regioner och kommuner har satsat mer pengar, medan statens bidrag inte har ökat i motsvarande takt. Tjänstemän vid konstaterar dock att statens bidrag sannolikt inte hade varit högre utan mo- dellen. Det kan konstateras att staten inte har matchat de regionala bidragsuppräk- ningarna. Modellen möjliggör att regionerna kan satsa på de verksamheter som man vill lyfta fram – detta har ökat möjligheten att få fram regionala medel. Det är inte sannolikt att statens bidrag hade varit högre utan mo- dellen.218 I har avsatt mer pengar till kultur. har man ökat satsningen med ca 125–. Regionen konsta- terar att staten dock inte har svarat upp på samma sätt. En av institutionerna, Musik i Syd, framhåller att bl.a. tar sitt ansvar och räknar upp de regionala medlen. Musik i Syd konstaterar att kulturen numera får avsevärt mycket mer pengar från . En orsak till detta är att kulturfrågorna har blivit regionala frågor. menar att kultursamverkansmodellen innebär en teoretisk möjlighet att större resurser tillförs filmområdet och be- dömer därför att filmen vunnit mer än den förlorat på modellen. Besvikelse över att staten inte har skjutit till mer resurser I denna uppföljning har det framkommit att det finns en stor besvikelse över att staten inte har skjutit till mer resurser. Flera aktörer har framfört att det fanns stora förväntningar när kultursamverkansmodellen infördes. SKL har i uppföljningen framfört att det är den svaga statliga anslagsutvecklingen som orsakar svårigheter, inte kultursamverkansmodellen i sig. SKL betonar att samverkan kräver gemensamt ansvarstagande från alla nivåer.219 Musik i menar att man från statens sida borde ha tänkt till innan modellen infördes. Modellen kan fortsätta om finansieringen fungerar. Kul- turens dilemma är att kultur skapas oavsett tillgången på pengar. Kulturskap- ande uppstår genom olika drivkrafter och drivs på av eldsjälar. Musik i Upp- land menar att bidragsgivare är medvetna om detta. 217Kulturrådet (2014). 218Kulturdepartementet, intervju . 219Bland annat , intervju , Västerbottensteatern, intervju 2015- 05-26, och SKL, intervju . Regeringen har i den senaste budgetpropositionen konstaterat att flera landstingspolitiker från de län som ingår i kultursamverkansmodellen har ut- tryckt att det finns behov av ytterligare finansiering.220 Det fanns tidigt farhågor för krympande statliga anslag Några aktörer har framfört att det fanns en oro för krympande statliga anslag redan innan modellen infördes. kommun menar att den farhågan har bekräftats, och man menar att staten backar från sitt ansvar. En av de intervju- ade institutionerna, , menar att redan innan kultursamver- kansmodellen infördes talades det om att hela idén var ett sätt för staten att backa från finansiering av den regionala kulturen utan att det skulle märkas. menar att denna farhåga tyvärr verkar besannas och att det finns en besvikelse över att staten inte har tillfört mer pengar. En annan av institu- tionerna i län, Musik i , instämmer i kritiken: Över tid har politiker blivit besvikna på att statens finansiering inte har hängt med. I stället har regioner och kommuner fått gå in med mer pengar. Politikerna i länet känner sig ”satta på pottan” av staten. Det har blivit mindre statliga pengar, men ökad statlig kontroll. Det måste finnas en ba- lans mellan statens andel av den regionala kulturfinansieringen och upp- draget att genomföra en nationell kulturpolitik. Det är ett stort glapp mellan behovet av resurser och vad förmår att betala. Staten har därför ett ansvar att se till hela landet.221 Statliga bidraget ökar inte i samma takt som lönerna Flertalet aktörer har i denna uppföljning framfört att det statliga bidraget inte har ökat i samma takt som lönerna. SKL har framfört att den statliga anslags- utvecklingen ger en förskjutning av det ekonomiska ansvarstagandet för reg- ional kulturverksamhet. Det innebär enligt SKL att regionerna, tillsammans med kommunerna, har fått bära en större del av kostnadsökningarna både re- laterade till befintlig verksamhet –exempelvis lönekostnader – och till utveckl- ingsarbete. Även regionala kulturchefer har framfört att den statliga anslagsutveckl- ingen inte täcker kostnadsökningarna och därmed urholkar anslaget. Detta in- nebär enligt kulturcheferna en risk för att modellen hotas. Det finns en risk för att ett svagt statligt engagemang för regional kultur påverkar intresset på regional och nivå. Det är en mycket viktig fråga att de statliga medlen till modellen inte har ökat. När de statliga peng- arna till kultursamverkan krymper finns det risk för att politikområdet blir ointressant för de regionala politikerna. De kommunala och regionala med- len har däremot ökat. Det finns en risk för att detta gör att modellen urhol- kas eller till och med havererar.222 En av de regionala institutionerna, i , har sammanfattat läget på följande sätt: 2015/16:1 utg.omr. 221Musik i , intervju . 222SKL:s nätverk för regionala kulturchefer, möte . Det är ett problem att det statliga bidraget inte ökar i samma takt som lö- nerna. Löner är den största utgiften och följer det statliga märket när det gäller löneförhandlingar. Uppräkningarna av det statliga bi- draget ligger dock långt under detta, vilket innebär att operan måste göra besparingar. Glappet mellan bidrag och kostnadsökningar ökar. Vill staten ha operaverksamhet så måste man också betala för detta. Ope- ran upplever att staten i och med modellens införande har dragit sig till- baka. Modellens införande upplevs som ett sätt för staten att föra över an- svaret till regioner och kommuner. Det borde vara mer samverkan även med staten.223 Finansieringsfrågan avgörande för modellens framgång Flertalet aktörer har tagit upp den statliga finansieringen och dess betydelse för kultursamverkansmodellens framgång. Flera aktörer betonar att samver- kansmodellen behöver tillföras mer medel för att den ska bära . En av de små kommunerna konstaterar: Staten borde satsa mera pengar på kultur och först då kan samverkansmo- dellen få större genomslagskraft.224 Frågan om finansieringen har inte enbart tagits upp av institutioner och myn- digheter, utan även av t.ex. civilsamhällets representanter. Exempelvis Upp- sala menar att diskussionen om hur kultursamverkans- modellen fungerar i första hand handlar om finansieringen av kulturen. Det finns ett grundläggande problem i att resurserna inte har ökat – det blir mycket prat och arbete, men sedan ser budgeten ändå likadan ut. Civilsam- hället kommer inte att vilja delta om man inte ser några resultat av det arbete man lägger ner.225 I uppföljningen har flera aktörer pekat på vikten av att få information om bidragen för att kunna planera verksamheten. Ett problem som bl.a. Lands- tinget i län har tagit upp är att beslut kommer först som bidraget avser. hjälper dock institutionerna genom att betala ut de regionala medlen . Musik i har betonat att det är svårt att planera på lång sikt när man inte vet hur mycket pengar man får. Musikproduktioner planeras , och kontrakt skrivs år i förväg. Musik i efterlyser tydligare och mer långsiktiga besked om bidragen. En annan institution, , konstaterar att man får en årlig budget och att det vore bättre om man fick pengar framåt. Regeringen har i sin senaste budgetproposition uppmärksammat att de ak- törer som får bidrag inom ramen för kultursamverkansmodellen har behov av att kunna planera sin verksamhet . Regeringen har därför fö- 223Norrlandsoperan, intervju . 224Älvkarleby kommun, intervju . 225Uppsala , intervju . reslagit ett bemyndigande på anslaget för att minska antalet beslut som behö- ver fattas och för att möjliggöra en mer långsiktig planering för mottagare av stödet.226 Särredovisning eller inte av den statliga andelen Uppföljningen visar att det finns olika syn på om fördelningen mellan statliga och regionala medel ska redovisas öppet. I förs de statliga och regionala medlen samman till en ”påse”. När de statliga pengarna inom modellen kom- mer till regionen blandas de med de regionala medlen. Exempelvis Musik i Syd har framfört att det är bra att regionen har slagit ihop bidragsmedel från staten och regionen till en påse. I redovisar regionen däremot öppet hur fördelningen mellan statliga och regionala medel ser ut, bl.a. för att Västerbottensteatern och Norr- landsoperan i dialogen med sina respektive kommunala huvudmän ska kunna visa hur mycket statliga kulturmedel som kommer dessa institutioner till del. 8.2 Förändring i bidragsfördelningen Ingen större förändring i bidragsfördelningen I en utvärdering konstaterade att det dittills inte hade skett några större förändringar i hur de statliga bidragen till regional kultur- verksamhet fördelas mellan och inom regionerna, när det gäller den del av bidragen som fördelas med kulturplanerna som underlag. Kulturanalys kon- staterade att förändringar i arbetssätt och i retoriken om kulturpolitik på regi- onal nivå skett, där vikten av möjligheten till regionala prioriteringar och va- riationer var en av de idéer som börjat slå rot. De tidsbegränsade bidragen till strategiska utvecklingsinsatser av nationellt intresse, utvecklingsbidragen, skapade dock ett visst manöverutrymme. För några regioner innebar utveck- lingsbidraget enligt Kulturanalys ett betydande tillskott i medlen för kultur. Den uppföljning som har gjorts visar att bilden kvarstår. Införandet av kultursamverkansmodellen har lett till små förändringar i bi- dragsfördelningen jämfört med tidigare då fördelade bidrag till in- stitutionerna. Flera aktörer menar att detta dock inte ska ses som ett misslyck- ande. Exempelvis dansen har lyfts fram något, men fördelningen mellan länen är samma som . konstaterar att bidragsfördelningen inte har ändrats särskilt mycket sedan kultursamverkansmodellen infördes. Några små förändringar har gjorts; en del institutioner har fått mer, men ingen har fått mindre bidrag. Flera aktörer, bl.a. SKL, har betonat att modellen är ny. formu- lerar det på följande sätt: 2015/16:1 utg.omr. Regeringens förslag innebär att den bör bemyndigas att un- der 2016 för anslag 1:6 Bidrag till regional kulturverksamhet besluta om bidrag som medför behov av framtida anslag på högst 2017 och 2018. I praktiken sker dialogen fortfarande mest med de organisationer som se- dan tidigare hade goda relationer med bidragsgivare. De områden som re- dan tidigare var svaga har inte fått något uppsving genom modellen. Mo- dellen har inte lett till att ”kartan har ritats om” och fler röster har inte kommit in genom modellen.227 Pengarna är bundna i olika etablerade verksamheter Bland annat från har det konstaterats att det är svårt att göra förändringar eftersom pengarna är så bundna till institutionerna. Institu- tionerna har många fasta kostnader som inte går att förändra. Verksamhetsbi- dragen går till ordinarie verksamhet, och flertalet aktörer har pekat på att ut- rymmet för omfördelningar är mycket litet om regionerna vill behålla befint- liga verksamheter. Till stor del är resurser bundna i olika verksamheter. Väs- terbottens museum har pekat på att ett problem är att det finns en låsning i modellen. Om någon ska få mer pengar måste någon annan aktör få mindre pengar. Det innebär att det är nästan omöjligt att ändra.228 menar att när modellen infördes såg man aldrig framför sig att verksamheter skulle läggas ned. SKL har betonat att det inte har funnits någon vilja att slå sönder den existerande infrastrukturen för kultur. I regioner med många institutioner har det varit svårt att omfördela medlen eftersom man inte vill försämra institutionernas verksamhetsförutsättningar för att bekosta ny el- ler annan verksamhet. Flera aktörer menar att det är mycket svårt att säga om förändringar i bi- dragsfördelningen skulle vara önskvärda. Musik i Syd konstaterar att statens medel bara är en del av den totala finansieringen. känns kulturutbu- det tämligen cementerat, t.ex. hur många orkestrar som finns. Det är politiskt svårt att omfördela bidragen Det är politiskt svårt att göra större omfördelningar av bidrag. Tjänstemän vid läns landsting har beskrivit bidragsfördelningen på följande sätt: När modellen infördes såg politikerna framför sig att de skulle få en påse pengar att fördela, men det blev inte så. Införandet av modellen har inte inneburit någon reell förändring i bidragsfördelningen. Det faktum att inga nya pengar har tillförts modellen gör att det inte finns utrymme för föränd- ring och omfördelning mellan institutionerna. I början fanns en oro för att institutionerna skulle börja konkurrera om pengarna, men var då tydligt med att det enbart är uppräkningar som kan komma att omför- delas. Sedan modellen infördes har varken staten eller ökat sina insatser, men kommun har ökat sin insats.229 227Ideell kulturallians, intervju . 228Västerbottens museum, intervju . 229Uppsala läns landsting, intervju . Otaktiskt att inte avsätta extra pengar vid införandet av modellen Ett flertal aktörer har i denna uppföljning framfört att det var otaktiskt av staten att inte avsätta extra pengar till området när kultursamverkansmodellen inför- des. Detta gjorde att det inte har varit möjligt att genomföra omfördelningar. Exempelvis presidiet vid kulturnämnd konstaterar att endast vissa mindre omfördelningar har gjorts i genom att medel för uppräk- ningar till viss del har fördelats på ett nytt sätt. Från politiskt håll i regionen vill man ha en dynamik i modellen och vill inte fortsätta att dela ut pengar som . För att få dynamik krävs en dialog, och staten bör enligt öka anslaget till modellen. Vissa mindre omfördelningar har gjorts Uppföljningen visar att vissa mindre omfördelningar har gjorts. Ett exempel på detta kan hämtas från . skedde en om- fördelning när regionen beslutade att använda den statliga uppräkningen till att satsa på vid i . Väster- bottens regionfullmäktige beslutade att hela uppskrivningen av anslaget från staten (0,) det året skulle tillfalla . Det var framför allt som fick stå tillbaka. Enligt fö- regicks inte denna förändring i bidragsfördelningen av någon dialog, och den stämdes inte heller av med operan. Från operan har framförts att eftersom pla- nering av operaverksamhet bygger på lång framförhållning hamnade Norr- landsoperan i en svår situation. För att klara det hela kunde man ställa in några konserter som låg sent och där kontrakten ännu inte var skrivna. De intervjuade tjänstemännen vid regionen uppger att beslutet medförde en svår politisk process som ifrågasattes av somliga. har det gjorts vissa omfördelningar. Regionen sänkte uppräkningen till de större institutionerna och gav i stället mer pengar till filmområdet. menar att man har förlorat ekonomiskt på modellen. Museet uppger att regionen har tagit bort från verksamhetsbidraget till museet. Detta uppges vara det belopp som regionen har uppskattat motsvarar kostnaderna för de ”tjänster” museet gör för statlig kulturmiljövård, dvs. Regionmuseet upp- fattade att denna miljon skulle tillföras potten för utvecklingsbidrag. Region- museet fick dra in två tjänster till följd av besparingen. konstaterar man att de kommunala museerna med regionala verksamhetsbidrag har fått en ökning. uppger att alla kommunägda institutioner i har fått minskat stöd från regionen.