rfr · H30WRFR1 · 2015-10-13 00:00:00 — Detta behov har i vissa länder lett till att organens utredningsbefogenheter reglerats 4 ANDRA NATIONELLA PARLAMENT Av genomgången framgår att det finns en stor variation i vilka befogenheter som har tilldelats organen. Det finns exempel på kontrollorgan som inte har större befogenheter än andra utskott i parlamentet. Andra har befogenheter som snarare påminner om den typ av tvångsmedel som vanligtvis är förbehållen domstolsväsendet. I flera fall görs hänvisningar till att straffrättslig lagstiftning är tillämplig om regelverket inte följs. finns flera exempel på att de mer långtgående befogenheter som vissa av kontrollorganen har är begränsade i olika hänseenden. Ett exempel är att de inte kan göras gällande i förhållande till vissa personkategorier, såsom ministrar. Det är med andra ord ingen svartvit bild som framkommer i fråga om vilken eventuell skyldighet som finns att medverka i granskningen. I praktiken tycks det som om medverkan till stor del sker på frivillig basis; personer tycks vanligtvis inställa sig för att lämna uppgifter efter att ha fått en inbjudan eller kallelse till en utfrågning. Skillnaden mellan organens befogenheter visar sig i situationen då en inkallad person väljer att inte följa en sådan uppmaning. Vissa kontrollorgan har i denna situation ingen möjlighet att vidta några ytterligare åtgärder för att förmå personen i fråga att inställa sig. Andra organ kan, om det anses nödvändigt, gå vidare i frågan och exempelvis skicka en mer formell kallelse som innebär att en fortsatt vägran är förknippad med olika påföljder. Här finns en skillnad i vilka rättsliga befogenheter olika kontrollorgan har i utredningsarbetet. Likheter och skillnader mellan kontrollorganen Ett sätt att åskådliggöra förhållandena är att föra in länderna på en tänkt skala, där ena änden utmärks av en ordning som endast bygger på frivillig medverkan, medan motsatt ände karaktäriseras av att det finns en skyldighet att medverka (i den betydelsen att en vägran att medverka är förknippad med sanktioner av olika slag). Länderna fördelar sig då, grovt sett, i tre huvudgrupper. Det ska påpekas att de mindre nyanserna inte kommer fram i denna bredare bild. För en mer detaljerad beskrivning hänvisas till bilaga 5. kan sägas befinna sig i den förstnämnda änden av skalan, i det perspektivet att medverkan i de utskott som utför granskning vilar på frivillighet. Dessa utskott har inga befogenheter att agera för att tvinga fram en medverkan om en person inte infinner sig självmant. Ordningen kan jämföras med den som gäller för det svenska . I andra änden av skalan återfinns länder som , , och . Kontrollorganen i dessa länder har möjligheter att agera och utöva påtryckningar i det fall en person inte följer en uppmaning att ge in handlingar eller infinna sig till en utfrågning. De nederländska utredningsutskotten kan kalla in personer genom domstolsbeslut och vid vite. På samma sätt kan de franska utredningsutskotten utfärda en formell inkallelseorder om en person inte har infunnit sig efter en första kallelse. Att underlåta att inställa sig till utfrågning i utskottet kan leda till bötes- och fängelsestraff. 4 ANDRA NATIONELLA PARLAMENT ordning tillämpas av de amerikanska utskott som utför granskningar. om de danska undersökningskommissionerna finns en lagstadgad vittnesplikt. De kontrollorgan som finns i , , och Nya har också befogenheter att vidta åtgärder om personer inte lämnar upplysningar efter en begäran. Dessa befogenheter är dock begränsade i för- hållande till ministrar. Allmänt gäller att vittnen är förpliktade att infinna sig till det tyska utredningsutskottet. Enligt en undantagsregel krävs emellertid tillstånd från regeringen för att ministrar och f.d. ministrar ska få yttra sig. ministern i fråga är medlem av förbundsdagen krävs ett tillstånd också däri- Med andra ord är utskottets möjlighet att få ställa frågor och inhämta upplysningar i dessa fall beroende av att tillstånd ges. har en omfattande befogenhet att kräva in handlingar och upplysningar, ”to send for persons, papers and records”. och har anammat denna ordning. Om en första kallelse inte följs kan en formell kallelse utfärdas. Om inte heller denna följs kan par- lamentet vidta åtgärder. Parlamentens befogenhet att begära in information kan delegeras till utredningsutskotten i respektive land. dock inte utfärdas i fråga om ministrar. Dessa kan med andra ord inte tvingas att inställa sig hos ett utredningsutskott. Medverkan i det norska kontrollog konstitusjonsko- miteen bygger på frivillighet. En kallelse att infinna sig till en utfrågning är att se som en inbjudan eller en uppmaning. Det finns dock en intressant mekanism Enligt den norska grundlagen har rätt att kalla in vilken medborgare som helst för att inhämta upplysningar. alla medborgare och den är straffsanktionerad. Bestämmelsen gör att kontroll- organet trots allt har medel till sitt förfogande att agera för att förmå en mot- strävig person som inte följt en inbjudan att ändå medverka. på detta sätt likheter med vad som gäller i , och Nederlän- Den norska regleringen aktualiserades i en situation som hade likheter med den som uppstod i Nuonärendet och visade sig då ef- Resultatet redovisas överskådligt i följande tabell. 4 ANDRA NATIONELLA PARLAMENT Tabell 1: Befogenhet att kräva medverkan i granskningen av ministrar av andra personer Tabellen bygger på uppgifter i bilaga 5. I de studerade länderna finns ett flertal kontrollorgan som, rent rättsligt, har en stark ställning för att kunna säkerställa att efterfrågade uppgifter och annat material faktiskt kan inhämtas. För samtliga länder utom och finns regler om påföljder om en person inte hörsammar en kallelse till en utfrågning eller en uppmaning att ge in handlingar. Det kan exempelvis handla om att använda sig av en mer formell inkallelseorder som är förenad med påföljder. saknar befogenheter av denna karaktär. I krävs tillstånd från regeringen för att ministrar och f.d. ministrar ska få yttra sig. I övrigt har den genomgång som har gjorts inte visat på någon särreglering av vad som gäller för f.d. ministrar i fråga om medverkan i kontrollorganens verksamhet. Kontrollorganen i och har som nämnts ingen befogenhet att tvinga fram upplysningar, om man bortser från inkallningsrätt. I dessa sammanhang tillämpas inte heller någon typ av edgång eller sanningsförsäkran vid utfrågningar. Detta överensstämmer även med ordningen i svenska . I övriga länder är bilden en annan. Edgång eller sanningsförsäkringar kan tillämpas av de flesta av dessa kontrollorgan i samband med utfrågningar. Däremot är det inte alltid att det sker. Dock lämnas uppgifter till kontrollorganen i regel under straffansvar. Ofta finns en koppling till regler om mened och liknande i ländernas straffrättsliga lagstiftningar, med innebörden att böter eller fängelse kan dömas ut. 4 ANDRA NATIONELLA PARLAMENT Bland de studerade länderna finns ett flertal kontrollorgan som har en rättsligt stark ställning för att kunna säkerställa att efterfrågade uppgifter och annat material faktiskt kan inhämtas. Merparten av organen har möjlighet att agera om en person inte hörsammar en kallelse till en utfrågning eller en uppmaning att ge in handlingar. Det kan exempelvis handla om att använda sig av en mer formell inkallelseorder som är förenad med påföljder. Den typen av befogenheter finns både i nordiska länder och bland de övriga länderna. synes vid en jämförelse ha föga utvecklade befogenheter av denna karaktär. 5 Utredarens överväganden och slutsatser I detta avsnitt redovisas utredarens överväganden och slutsatser. Den allmänna bakgrunden har tecknats i det föregående.173 Utredarens förslag finns i avsnitt 5.6 Förslag: krav från på regeringsbildaren. 5.2 Kontrollmaktens roll i statsskicket Grundläggande för den svenska folkstyrelsen enligt regeringsform är att är folkets främsta företrädare. Regeringen styr riket med ansvar inför . Det har skett olika förändringar sedan regeringsformen trädde i kraft. Ge- nom ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen har utrymmet för omedelbara beslutsfattande begränsats. Domstolarnas ställning har stärkts. har blivit medlem i EU, vilket innebär att beslut som tidigare fattades av nu fattas inom EU, där det är regeringen som företräder . beslut om statens budget är mindre detaljerade . fattar ett beslut om anslagens fördelning inom respektive utgiftsområde och kan således inte besluta om ett enskilt anslag skilt från ramen för utgiftsområdet. I den bemärkelsen har makt minskat. Kontrollmakten är en central del i ställning som det främsta statsorganet. Det kan hävdas att förändrade roll när det gäller både normgivningsmakten och finansmakten innebär en starkare koncentration på uppföljning och kontroll. insatser för uppföljning och kontroll i olika avseenden har utvecklats. Regeringen är skyldig att informera och samråda med om EU-arbetet. beslut om anslag och statens budget är mer bindande för regeringen . Den övergripande kontrollen över statens finanser är större. De olika kontrollinstrumenten används flitigt. granskning har vuxit avsevärt i omfång och är omfattande. Genom utskottets offentliga utfrågningar och betänkandena har allmänheten en möjlighet att följa granskningen av regeringen. Utskottet har en central roll i kontrollmakten och har dessutom andra centrala uppgifter i statsskicket. Frågeinstituten har reformerats och används i stor utsträckning. Revisionen har lagts under . De iakttagelser som och JO gör används i arbete. Behandlingen i av regeringens skrivelser om effektivitetsrevisionens rapporter innebär att revisionens arbete är en del av uppföljning och kontroll. 173 Mer utförliga bakgrundsbeskrivningar ges i rapportens bilagor. 5 UTREDARENS ÖVERVÄGANDEN OCH SLUTSATSER Utskotten, och kammaren arbetar med EU-frågor, och riks- dagen utnyttjar flitigare än något annat parlament möjligheten att lämna in- vändningar som rör subsidiaritetsprincipen. Genom kontrollmakten blir rege- ringens agerande i EU föremål för kontroll. EU-frågor tas upp i KU:s granskning och i frågeinstituten. Sedan 1974 års regeringsform trädde i kraft har kontrollinstrumenten fort- löpande förändrats, delvis även utan att regeringsformen har ändrats. sionen har gjorts oberoende och blivit en myndighet under . den förhållandevis korta tid revisionen har legat under har förhål- landet till förändrats. Ändringarna för andra kontrollinstrument är mindre omfattande, men gemensamt är att regler och praxis har förändrats se- dan 1974 mot bakgrund av vunna erfarenheter och förändrade omständigheter. Att i ljuset av detta överväga ändringar i fråga om skyldigheten att biträda i dess granskning av regeringen ter sig inte främmande. Ytterst är det väljarna som på valdagen utkräver ansvar av de styrande. relationen riksdag–regering är misstroendevotum en yttersta garanti för parla- En författare uttrycker det så att misstroendeförklaring är ett va- pen att ta till då inget annat fungerar. De övriga kontrollinstrumenten ska så att säga ta hand om den dagliga verksamheten.174 Reglerna om misstroendeförklaring kan sägas vara den tydligaste regle- ringen av parlamentarismen i regeringsformen. des vid enkammarreformen 1969 som en yttersta garanti för parlamentar- Bestämmelsen om misstroendeförklaring ersatte den tidigare ord- ningen som innebar att på förslag från kunde begära entledigande av det eller de statsråd mot vilket utskottet riktat anmärk- ningar, det s.k. dechargeinstitutet. Andra kontrollinstrument än misstroende- förklaring är, som uttrycker det, inte på samma sätt kopplade till parlamentarismens principer eftersom de inte i sig leder till någon möjlighet för att avsätta regeringen.175 Efter förslag från Grundlags- utredningen har ordningen med statsministeromröstning efter val tillkommit. granskning ska enligt de uttalanden som gjorts i för- arbetena vara inriktad på rättskontroll och administrativ praxis. innebär att granskningen i första hand ska syfta till att kontrollera om statsrå- den i sin tjänsteutövning och vid sin handläggning av reger- ingsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. inte främst inriktad på personligt ansvar utan på hur allmänna rättsprinciper Det förekommer att regeringen tillsätter kommissioner för att utreda särskilt Vid en jämförelse med sådana kommissioner bör det framhållas att består av folkvalda ledamöter. möterna svarar inför väljarna ytterst vid allmänna val. 174 Bremdal 2011 s. 202. 175 SOU 2008:125 s. 258. 5 UTREDARENS ÖVERVÄGANDEN OCH SLUTSATSER Kontrollmakten har sammantaget fått en viktigare roll i statsskicket. En fungerande kontrollmakt framstår som vital för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet. Detta understryker betydelsen av att de som utsätts för granskning också bidrar med uppgifter som de granskande organen behöver. 5.3 Medverkan i granskning och har att värna om kontrollmaktens ställning. Utskottets granskning kan sägas syfta till att långsiktigt vårda genomslaget för allmänna principer om legalitet och rättsstatlighet i utövandet av regeringsmakten. Mot bakgrund av kontrollmaktens betydelsefulla roll i statsskicket är en rimlig slutsats att de som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande organen behöver. Det kan redan sägas ligga i det levande statsskicket att den som ombeds inkomma med uppgifter till gör det i den form som utskottet finner lämplig. Detta är alldeles särskilt fallet för den som är eller har varit statsråd. Kontrollmakten tar sikte både på enskilda statsråd, som kan bli föremål för frågor och interpellationer samt misstroendeförklaring, och på regeringen som helhet genom att hela regeringen entledigas om statsministern entledigas. kan i ett granskningsärende ha utfrågningar med både statsministern och övriga statsråd. Utskottets synpunkter och kritik kan också riktas både mot enskilda statsråd, inklusive statsministern, och mot regeringen som helhet. Utskottets rätt att för granskningen få ut handlingar från regeringen har varit grundlagsstadgad såväl som regeringsform. Genom ändringar i regeringsformen utvidgades rätten att få del av handlingar. metoder för att inhämta underlag i granskningsärenden har utvecklats sedan 1974 års regeringsform infördes. Skriftliga frågor och muntliga utfrågningar är vanliga. Det finns dock endast få regler om vilken information ska ha tillgång till vid sin granskning. har utöver regleringen i regeringsformen inga särskilda befogenheter att begära information från regeringen, och varken statsråd eller enskilda tjänstemän är uttryckligen förpliktade att inställa sig till utfrågningar som utskottet håller. I praxis har utskottet vanligtvis ställt sig bakom önskemål från enskilda ledamöter om utredning i granskningsärenden, även om inte alla ledamöter har ansett att utredningen behövs. Utskottet har utvecklat en kultur som innebär att en ledamot inte gärna vägras att få en undersökning utförd som ett led i granskningen av en viss sak. Endast i undantagsfall har utskottet genom majoritetsbeslut avslagit yrkanden från en ledamot om ytterligare utredning, t.ex. utfrågningar eller anskaffande av skriftligt material. Utskottet får i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfrågningar. Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som 5 UTREDARENS ÖVERVÄGANDEN OCH SLUTSATSER finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen. Ett sittande statsråd har aldrig vägrat att komma till en utfrågning med kon- Om ett sittande statsråd skulle vägra att komma borde stats- rådet rimligen bli föremål för en misstroendeförklaring från . talar både erfarenheten och existerande regelverk för att några ändringar när det gäller möjligheter att begära upplysningar från ett sittande statsråd inte är påkallade. Trots att det kan sägas att det är en del av statsskicket att konstitutionsut- skottets inbjudningar hörsammas har det inträffat att f.d. statsråd inte har in- Uppgifter från f.d. statsråd kan vara värdefulla i utskottets gransk- ning av att regeringsarbetet bedrivs i rättsenliga former. medverkan kan också bidra till att klarlägga hur en viss fråga har hanterats och hur ansvarsförhållandena ser ut. Frågan om f.d. statsråds medverkan i granskning tycks inte ha uppmärksammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer. Den fråga som emellanåt diskuteras är sanningsförpliktelse när uppgifter läm- En förklaring till att frågan om närvaro inte har diskuterats kan vara att det har tagits för självklart att den som bjuds in till när det, trots upprepad inbjudan, har inträf- fat att f.d. statsråd har avböjt att infinna sig aktualiseras frågan om vilka krav som kan ställas. Någon form av åtgärd kan anses påkallad. 5.4 Erfarenheter från andra länder I avsnitt 4 och bilaga 5 redovisas praxis och regler i andra nationella parlament i fråga om kontrollfunktioner. Gemensamt för kontrollorgan i olika nationella parlament, oavsett deras utformning, är behovet att få tillgång till såväl skriftliga som muntliga uppgifter i utredningarna. Detta behov har i vissa länder lett till att organens utredningsbefogenheter har reglerats särskilt. De befogenheter som har tilldelats organen varierar mellan länderna. Det finns exempel på kontrollorgan som inte har större befogenheter än andra utskott i parlamentet. Andra har befogenheter som snarare påminner om den typ av tvångsmedel som vanligtvis är förbehållen domstolsväsendet. I flera fall görs hänvisningar till att straffrättslig lagstiftning är tillämplig om regelverket inte följs. finns flera exempel på att de mer långtgående befogenheter som vissa av kontrollorganen har är begränsade i olika hänseenden. Ett exempel är att de inte kan göras gällande i förhållande till vissa personkategorier, som ministrar. Det är med andra ord ingen entydig bild som framkommer i fråga om vilken eventuell skyldighet som finns att medverka i granskningen i olika länder. I praktiken förefaller medverkan till stor del ske på frivillig basis; personer inställer sig vanligtvis för att lämna uppgifter efter att ha fått en inbjudan till en utfrågning. Skillnaden mellan organens befogenheter i olika länder visar sig i situationen då en inkallad person väljer att inte följa en sådan uppmaning. 5 UTREDARENS ÖVERVÄGANDEN OCH SLUTSATSER Vissa kontrollorgan har i denna situation ingen möjlighet att vidta några ytterligare åtgärder för att förmå personen i fråga att inställa sig. Andra organ kan, om det anses nödvändigt, gå vidare i frågan och exempelvis skicka en mer formell kallelse som innebär att en fortsatt vägran är förknippad med olika påföljder. Här finns en skillnad i vilka rättsliga befogenheter som olika kontrollorgan har i utredningsarbetet. När det gäller sanningsförsäkran har kontrollorganen i och ingen befogenhet att tvinga fram upplysningar (med undantag för inkallningsrätt). I dessa sammanhang tillämpas inte heller någon typ av edgång eller sanningsförsäkran vid utfrågningar. Detta överensstämmer även med ordningen i svenska . I övriga länder är bilden en annan. Edgång eller sanningsförsäkringar kan tillämpas av de flesta av dessa kontrollorgan i samband med utfrågningar. Däremot är det inte alltid att det sker. Dock lämnas uppgifter till kontrollorganen i regel under straffansvar. Ofta finns en koppling till regler om mened och liknande i ländernas straffrättsliga lagstiftningar, med innebörden att böter eller fängelse kan dömas ut. Genomgången av andra länder visar således att det förekommer lagstiftning och möjlighet att använda tvångsmedel även om det är svårt att fastställa hur regelverken tillämpas i praktiken. Det är uppenbart att det förekommer att länder med liknande konstitutionellt system som det svenska har mer långtgående formella krav på medverkan i granskningen av regeringsmakten. Regleringen i varje land måste emellertid bedömas mot bakgrund av ländernas historiska och konstitutionella erfarenheter. Den svenska konstitutionella ordningen har inte inneburit att parlamentariskt sammansatta organ har kunnat tillgripa tvångsmedel i sitt arbete. Det bör krävas starka skäl för att bryta den ordningen. 5.5 Bör lagstiftning tillgripas? En utgångspunkt vid allt arbete med normgivning är frågan vilket som är det bästa sättet att uppnå den avsedda effekten. I vad mån regler verkligen fungerar på det avsedda sättet beror på en rad faktorer, bl.a. deras utformning. Man kan säga att lagstiftning bör tas till när frågan så kräver.176 Möjligheten till offentliga sammanträden i utskott infördes . Utskottet har inom ramen för granskningen hållit ca 160 utfrågningar med sittande statsråd och ca 40 utfrågningar med f.d. statsråd. Ytterligare 220 personer har hörts, exempelvis statssekreterare, företrädare för myndigheter och privatpersoner. Huvuddelen av utskottets utfrågningar har varit offentliga.177 I två fall, sedan den nya regeringsformen infördes , har f.d. statsråd inte hörsammat en inbjudan till utskottet. Problemens omfattning kan således inte anses vara stort, vilket dock inte hindrar att själva förekomsten är 176Jfr kommittéhandboken s. 29 f. 177Se sammanställning i direktiven i bilaga 1. 5 UTREDARENS ÖVERVÄGANDEN OCH SLUTSATSER principiellt betänklig och i strid med grunderna för kontrollmaktens och där- med statsskickets funktionssätt. Det finns en skyldighet att medverka i förhållande till ett flertal jämförbara länders parlamentariska kontrollorgan. En sådan ordning är med andra ord inte främmande för en folkstyrelse i parlamentariska eller andra demokratiska for- Varken vid en internationell jämförelse eller från svensk konstitutionell synpunkt tycks det finnas något hinder mot att genom lag införa ett sådant krav Det finns argument för att i lag reglera f.d. statsråds skyldighet att medverka En reglering i lag skulle innebära en tyd- lig markering av frågans vikt och det oacceptabla i att f.d. statsråd inte biträder Lagstiftning innebär också att har den avgö- rande makten över frågan eftersom det är som stiftar lag. Det uppkommer emellertid en rad frågor av juridisk och lagteknisk karaktär innan lagstiftning kan förordas. Ett krav när en ny lag stiftas är att göra klart hur den förhåller sig till grund- lagarna och rättsordningen i övrigt. Detta avser givetvis lagens förenlighet med grundlag, men också sådant som i vad mån systematik och begreppsbild- ning passar med redan befintlig lagstiftning. Det är inte något okänt i det svenska rättssystemet att ett rättsförhållande kan föra med sig vissa kvarstående förpliktelser även efter det att det upp- hört.178 Detta kan sägas i fråga om både civilrätten och den offentliga rätten. En i lag föreskriven förpliktelse för f.d. statsråd att medverka i KU:s gransk- ning skulle alltså inte vara ett helt främmande inslag i den svenska rättsord- ningen, även om kvarstående förpliktelser som regel avser skyldighet att un- derlåta att handla på något visst sätt. En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna begränsas till att gälla statsråd och f.d. statsråd. En sådan lag skulle gälla alla personer som är, blir eller efter ikraftträdandet har varit statsråd. Den uppfyller alltså kravet på generell giltig- En sådan lag skulle inte få någon verkan för andra personer. män kvarstår de förpliktelser som ligger i tjänstens krav. En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna gå ut på att medverka i granskningen i den form begär, dvs. att infinna sig till utfrågning eller att lämna en skriftlig redogörelse. En fråga i beslut om denna utredning (direktiven) är var man skulle placera en föreskrift om skyldighet att medverka. reskrifter om granskningen som finns finns i 13 kap. 1 och 2 §§ rege- Det naturliga skulle vara att placera föreskriften , t.ex. som ett nytt andra stycke i 1 §. Det är å andra sidan inte uteslutet att skulle stifta en särskild lag om saken på vanlig lagnivå. Det ter sig dock mindre till- talande med tanke på ämnets art och på det angelägna i att hålla regleringen samlad och lätt överblickbar. En placering i riksdagsordningen ligger mindre