rfr · H30WRFR1 · 2015-10-13 00:00:00 — Statsråds medverkan i granskning 978-91-87541-30-8 Riksdagstryckeriet, , 2015 2 och kontrollmaktens ställning i statsskicket ........................... 3 granskning och inhämtande av upplysningar ....... Utskottens möjligheter att inhämta upplysningar ................................. Underlag för granskning .................................. Hanteringen av önskemål om att inhämta uppgifter i 4 Andra nationella parlament........................................................................ Jämförande analys – en översikt över länderna.................................... 5 Utredarens överväganden och slutsatser.................................................... Kontrollmaktens roll i statsskicket ....................................................... Medverkan i granskning .................................. Erfarenheter från andra länder.............................................................. Bör lagstiftning tillgripas?.................................................................... Förslag: krav från på regeringsbildaren............. Käll- och litteraturförteckning ...................................................................... Bilaga 1 Direktiven....................................................................................... Bilaga 2 Vissa juridiska frågor ................................................................... Bilaga 3 Vissa frågor om villkor för statsråd.............................................. Bilaga 4 Omröstningar i KU:s utredningsarbete och granskningen av regeringens hantering av AB:s förvärv av Nuon........................ Bilaga 5 Krav på medverkan i andra länders kontrollorgan........................ beslutade vid sitt sammanträde att en utredare skulle få i uppdrag att utvärdera frågan om statsråds medverkan i granskning. beslutade utskottet att uppdraget som utredare skulle gå till , f.d. kanslichef i utskottet, och att en parlamentarisk referensgrupp skulle utses. Uppdraget ska avrapporteras till utskottet . Följande åtta ledamöter av utsågs att ingå i den parlamentariska referensgruppen: (S), (M), (SD), (MP), (C), (V), (FP) och Skånberg (KD). beslutade utskottet att (SD) skulle ersätta . Utredaren har sammanträtt med referensgruppen fyra gånger. höll utredaren och den parlamentariska referensgruppen ett seminarium med docent , jur.dr , f.d. justitierådet , f.d. kanslichefen och professor emeritus . Under utredningsarbetets gång har utredarna vid skrivit promemorior. Hans Hegeland har varit sekreterare till utredaren. Rapportens överväganden och slutsatser är utredarens egna. Med överlämnandet av denna rapport är uppdraget slutfört. beslutade vid sitt sammanträde att en utredare skulle få i uppdrag att utvärdera frågan om statsråds medverkan i granskning. I en promemoria som bilades beslutet redovisas en bakgrund i frågan. I promemorian anges att en diskussion om statsråds medverkan i granskning hade förts . I det sammanhanget diskuterades att utvärdera frågan. I promemorian anförs att såvitt bekant har det aldrig förekommit att ett sittande statsråd har vägrat att medverka i en utfrågning med KU. Två f.d. statsråd har tackat nej till inbjudan till en utfrågning (jfr bet. 1998/99:KU25 s. 21, bet. 2013/14:KU20). I promemorian anförs att följande frågor bör behandlas i utvärderingen av statsråds skyldighet att medverka i utskottets granskning: •Vilka överväganden har funnits inom när det gäller beslut om att inhämta uppgifter från statsråd och f.d. statsråd i granskningen? •Vilken är utskottets praxis när det gäller att tillmötesgå önskemål i utskottet om att inhämta uppgifter från statsråd och f.d. statsråd i granskningen? •Vilken reglering och praxis finns i andra parlament? •Bör författningsmässiga krav på statsråds och f.d. statsråds medverkan i utskottets granskning införas? •Bör sanningsplikt införas? •Bör det finnas någon sanktion om ett statsråd eller f.d. statsråd vägrar att medverka i utskottets granskning? •Kan eventuella regler gälla retroaktivt? •Bör en eventuell lagreglering ske i regeringsformen eller i riksdagsordningen? •Hur påverkar en eventuell reglering andra – t.ex. privatpersoner – som utskottet önskar ska medverka i granskningen? beslut med bakgrund och frågor för utvärdering finns i sin helhet som bilaga 1. Rapporten inleds med en allmän beskrivning av och kontrollmaktens ställning i statsskicket (avsnitt 2). Syftet är att sätta in granskning i ett aktuellt konstitutionellt sammanhang, för att göra det möjligt att i ett principiellt perspektiv bedöma frågan om statsråds medverkan i utskottets granskning. Regler och praxis i granskning redovisas i avsnitt 3, särskilt i fråga om utskottets inhämtande av uppgifter. Möjligheterna för andra nationella parlaments kontrollorgan att hämta in uppgifter behandlas i avsnitt 4. Efter detta avsnitt presenteras utredarens allmänna överväganden och förslag (avsnitt 5). Utredningens slutsats är att lagstiftning åtminstone inte bör anses nödvändig för att säkerställa att granskningen av regeringen kan fortgå i de former som finner vara mest ändamålsenliga. I stället föreslås att utskottet verkar för en på visst sätt förstärkt kontroll av regeringsbildningen. I bilaga 1 finns beslut med bakgrund och frågor för utvärdering. I bilaga 2 finns mer detaljerade genomgångar av vissa juridiska frågor om s.k. kvardröjande förpliktelser, retroaktivitet och sanktioner samt lagtekniska aspekter. Vissa frågor om villkor för statsråd redovisas i bilaga 3. I bilaga 4 redovisas förekomsten av omröstningar i utredningsarbete och granskningen av regeringens hantering av AB:s förvärv av Nuon. I bilaga 5 beskrivs krav på medverkan i andra länders kontrollorgan. I det följande sammanfattas de olika avsnitten. och kontrollmaktens ställning i statsskicket (avsnitt 2) Statsskickets grunder, normgivningsmakten, EU och finansmakten är folkets främsta företrädare, stiftar lag, beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (finansmakten). granskar rikets styrelse och förvaltning. prövar talmannens förslag om statsminister och kan rikta en misstroendeförklaring mot statsministern eller något annat statsråd. regeringsform bygger på att är den lagstiftande makten. har dock under decenniernas gång avhänt sig lagstiftningsmakt genom att i regeringsformen sätta upp begränsande regler för lagstiftningen, om t.ex. rättighetsskydd och lagprövning. har överlåtit lagstiftningsmakt inom många områden till EU. Därmed kan EU besluta om regler som blir direkt bindande i utan att medverkar genom lagstiftning. har dock vidtagit åtgärder för att skaffa sig instrument för att kunna följa och påverka EU-politiken och ligger i det avseendet väl till jämfört med parlamenten i andra EU-länder. Sammantaget skapar nya omständigheter begränsningar för lagstiftningsmakt som inte fanns när regeringsform beslutades. har genom beslut medverkat till förändringarna, både genom att stärka rättighetsskyddet och genom att överlåta beslutsrätt inom ramen för samarbetet i EU. Förändringarna inom finansmaktens område de senaste 20–30 åren har påverkat ställning på olika sätt. anvisar färre och större anslag, vilket innebär att detaljstyrningen har minskat. Budgeten byggs inte längre nedifrån och upp utan i huvudsak uppifrån och ner. Rambeslutsprocessen innebär att i steg två inte kan besluta om ett enskilt anslag skilt från beslut om övriga anslag inom utgiftsområdet. Det samlade beslutet om anslagen inom utgiftsområdet måste också hålla sig inom den ram som har fastställt i ett enda beslut som omfattar ramar för alla utgiftsområden och en beräkning av inkomsterna. har därmed begränsat sin egen möjlighet att fatta beslut. I den bemärkelsen har makt minskat. Den nya budgetprocessen innebär att fattar tydligare övergripande beslut om budgeten. roll har ändrats från operativ medspelare till granskare. Ökade krav ställts på regeringen att redovisa genomförandet av budgeten. Regeringen har fått en starkare roll genom den nya budgetprocessen. En minoritetsregering har fått ökade möjligheter att få igenom sin budget. Sammantaget har ställning i fråga om normgivningsmakten och finansmakten förändrats. roll har försvagats åtminstone i den bemärkelsen att också EU kan besluta om regler som tidigare ensam beslutade och att budgetbesluten är mer övergripande. Sammantaget pekar detta mot att granskande roll, kontrollmakten, har blivit än mer betydelsefull. har en central roll i konstitutionella frågor och vakar genom granskningen och andra uppgifter över att grundlagarna efterlevs. Ut- skottets granskning har blivit mer omfattande och har vuxit till ett centralt inslag i kontrollen av regeringen. Regeringens handläggning av EU-frågor granskas både i den allmänna och den särskilda granskningen. Ge- nom granskning kontrolleras att regeringsarbetet i vid mening bedrivs i rättsenliga former. Utskottets kontroll är den enda generella rättsliga tillsynen över regeringsarbetet. Användningen av misstroendeförklaringsinstitutet har varit sparsam. En- dast sex omröstningar har hållits under de som det existerat. Att redan möjligheten att kunna väcka en misstroendeförklaring har haft betydelse har dock manifesterats vid andra tillfällen. har frågeinstituten kommit att användas i allt större utsträckning. Det har skett vissa förändringar med bl.a. införande av muntliga frågestunder när kammaren är samlad. inom ramen för frågeinstituten. ombudsmannainstitution, JO, har funnits . med att förutsättningarna för JO:s arbete har förändrats, t.ex. genom den stora ökningen av ärenden, har beslutat om ändringar av verksamheten. JO är inte ett kontrollinstrument som och dess ledamöter direkt dis- ponerar, men JO:s iakttagelser används inom ramen för t.ex. konstitutionsut- kan sägas huvudsakligen vara en del av den ekonomiska Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar också själva hur granskningen ska genomföras och vilka slutsatser som ska dras. sätter genom lag upp ramar för vad ska granska men givet dessa ramar beslutar riksrevisorerna självständigt. skyldig att i skrivelser redovisa för vilka åtgärder den vidtar med anledning av iakttagelser i rapporter från effektivitetsrevi- Genom att regeringens skrivelser föranleder motionsrätt, utskottsbe- handling och beslut i kammaren uppmärksammas effektivitetsrevisionens rap- Sammanfattningsvis var kontrollmakten viktig redan i och med 1974 års Utvecklingen i fråga om normgivningsmak- ten och finansmakten innebär att kontrollmakten har blivit en än tyngre vägande beståndsdel av funktion i det demokratiska systemet. trollmakten har utvecklats, och det är påtagligt att granskning har blivit mer omfattande. granskning och inhämtande av upplysningar (avsnitt 3) rätt att för granskningen få ut handlingar från regeringen har varit grundlagsstadgad i såväl som regeringsform. Genom grundlagsreformen 2010 utvidgades rätten att få del av handlingar. metoder för att inhämta underlag i granskningsärenden har utvecklats sedan 1974 års regeringsform infördes. Skriftliga frågor och muntliga utfrågningar är vanliga. Varken statsråd eller enskilda tjänstemän är uttryckligen förpliktade att inställa sig till utfrågningar som utskottet håller. Det finns inte heller någon reglering av f.d. statsråds medverkan. får utskottet i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfrågningar. Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen. Såsom rättsområde betraktat har befogenheter beskrivits som ”präglat av en formell vaghet balanserad av relativt fasta sedvänjor”. Det finns endast knapphändiga regler om vilken information ska ha tillgång till vid sin granskning. Frågan om före detta statsråds medverkan i granskning tycks inte ha uppmärksammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer. Önskemål från utskottets ledamöter om att utskottet ska inhämta upplysningar har normalt hörsammats av utskottet. Andra nationella parlament (avsnitt 4) I detta avsnitt riktas blicken mot andra länder för att undersöka vilken reglering som finns i fråga om medverkan i granskningsarbete motsvarande det som sker i . De länder som ingår i studien är , , , , , , , , och . I gruppen ingår således de nordiska grannarna samt några centrala europeiska länder och anglosaxiska länder. I de studerade länderna finns ett flertal kontrollorgan som har en rättsligt stark ställning för att kunna säkerställa att efterfrågade uppgifter och annat material faktiskt kan inhämtas. Merparten av organen har möjlighet att agera om en person inte hörsammar en kallelse till en utfrågning eller en uppmaning att ge in handlingar. Det kan exempelvis handla om att använda sig av en mer formell inkallelseorder som är förenad med påföljder. Den typen av befogenheter finns både i nordiska länder och bland de övriga länderna. synes vid en jämförelse ha föga utvecklade befogenheter av denna karaktär. Utredarens överväganden och slutsatser (avsnitt 5) Grundläggande för den svenska folkstyrelsen enligt regeringsform är att är folkets främsta företrädare. Regeringen styr riket med ansvar inför . Det har skett olika förändringar sedan regeringsformen trädde i kraft. Ge- nom ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen har utrymmet för omedelbara beslutsfattande begränsats. Domstolarnas ställning har stärkts. har blivit medlem i EU, vilket innebär att beslut som tidigare fattades av nu fattas inom EU, där det är regeringen som företräder . beslut om statens budget är mindre detaljerade . Kontrollmakten är en central del i ställning som det främsta statsorganet. Det kan hävdas att förändrade roll när det gäller både normgivningsmakten och finansmakten innebär en starkare koncentration på uppföljning och kontroll. insatser för uppföljning och kontroll i olika avseenden har utvecklats. Regeringen är skyldig att informera och samråda med om EU-arbetet. beslut om anslag och statens budget är mer bindande för regeringen . Den övergripande kontrollen över statens finanser är större. Sedan 1974 års regeringsform trädde i kraft har kontrollinstrumenten fort- löpande förändrats, delvis även utan att regeringsformen har ändrats. och praxis har förändrats mot bakgrund av vunna erfarenheter och Att i ljuset av detta överväga ändringar i fråga om skyldigheten att biträda i dess granskning av regeringen ter sig inte främmande. Kontrollmakten har sammantaget fått en viktigare roll i statsskicket. fungerande kontrollmakt framstår som vital för att säkerställa det politiska sy- stemets demokratiska legitimitet. Detta understryker betydelsen av att de som utsätts för granskning också bidrar med uppgifter som de granskande organen och har att värna om kontrollmaktens ställ- Utskottets granskning kan sägas syfta till att långsiktigt vårda genomsla- get för allmänna principer om legalitet och rättsstatlighet i utövandet av rege- Mot bakgrund av kontrollmaktens betydelsefulla roll i statsskicket är en rimlig slutsats att de som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande organen behöver. Det kan redan sägas ligga i det levande stats- skicket att den som ombeds inkomma med uppgifter till gör det i den form som utskottet finner lämplig. Detta är alldeles särskilt fallet för den som är eller har varit statsråd. Utskottet får i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfråg- Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen. Ett sittande statsråd har aldrig vägrat att komma till en utfrågning med kon- Om ett sittande statsråd skulle vägra att komma borde stats- rådet rimligen bli föremål för en misstroendeförklaring från . talar både erfarenheten och existerande regelverk för att några ändringar när det gäller möjligheter att begära upplysningar från ett sittande statsråd inte är påkallade. Trots att det kan sägas att det är en del av statsskicket att konstitutionsut- skottets inbjudningar hörsammas har det inträffat att f.d. statsråd inte har in- Uppgifter från f.d. statsråd kan vara värdefulla i utskottets gransk- ning av att regeringsarbetet bedrivs i rättsenliga former. medverkan kan också bidra till att klarlägga hur en viss fråga har hanterats och hur ansvarsförhållandena ser ut. Frågan om f.d. statsråds medverkan i granskning tycks inte ha uppmärksammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer. Den fråga som emellanåt diskuteras är sanningsförpliktelse när uppgifter läm- En förklaring till att frågan om närvaro inte har diskuterats kan vara att det har tagits för självklart att den som bjuds in till när det, trots upprepad inbjudan, har inträffat att f.d. statsråd har avböjt att infinna sig aktualiseras frågan om vilka krav som kan ställas. Någon form av åtgärd kan anses påkallad. Erfarenheter från andra länder Genomgången av andra länder visar att det förekommer lagstiftning och möjlighet att använda tvångsmedel även om det är svårt att fastställa hur regelverken tillämpas i praktiken. Det är uppenbart att det förekommer att länder med liknande konstitutionellt system som det svenska har mer långtgående formella krav på medverkan i granskningen av regeringsmakten än . Regleringen i varje land måste emellertid bedömas mot bakgrund av ländernas historiska och konstitutionella erfarenheter. Den svenska konstitutionella ordningen har inte inneburit att parlamentariskt sammansatta organ har kunnat tillgripa tvångsmedel i sitt arbete. Det bör krävas starka skäl för att bryta den ordningen. Bör lagstiftning tillgripas? En utgångspunkt vid allt arbete med normgivning är frågan vilket som är det bästa sättet att uppnå den avsedda effekten. I vad mån regler verkligen fungerar på det avsedda sättet beror på en rad faktorer, bl.a. deras utformning. Man kan säga att lagstiftning bör tas till när frågan så kräver. Möjligheten till offentliga sammanträden i utskott infördes . har inom ramen för granskningen hållit ca 160 utfrågningar med sittande statsråd och ca 40 utfrågningar med f.d. statsråd. Yt- terligare 220 personer har hörts, exempelvis statssekreterare, företrädare för myndigheter och privatpersoner. I två fall, sedan den nya regeringsformen infördes , har f.d. statsråd inte hörsammat en inbjudan till utskottet. Problemens omfattning kan således inte anses vara stort, vilket dock inte hindrar att själva förekomsten är principiellt betänklig och i strid med grunderna för kontrollmaktens och därmed statsskickets funktionssätt. Det finns en skyldighet att medverka i förhållande till ett flertal jämförbara länders parlamentariska kontrollorgan. En sådan ordning är med andra ord inte främmande för en folkstyrelse i parlamentariska eller andra demokratiska former. Varken vid en internationell jämförelse eller från svensk konstitutionell synpunkt tycks det finnas något hinder mot att genom lag införa ett sådant krav även i . Det finns argument för att i lag reglera f.d. statsråds skyldighet att medverka i granskning. En reglering i lag skulle innebära en tydlig markering av frågans vikt och det oacceptabla i att f.d. statsråd inte biträder . Lagstiftning innebär också att har den avgörande makten över frågan eftersom det är som stiftar lag. Det uppkommer emellertid en rad frågor av juridisk och lagteknisk karaktär innan lagstiftning kan förordas. Det är inte något okänt i det svenska rättssystemet att ett rättsförhållande kan föra med sig vissa kvarstående förpliktelser även efter det att det upphört. En i lag föreskriven förpliktelse för f.d. statsråd att medverka i KU:s gransk- ning skulle alltså inte vara ett helt främmande inslag i den svenska rättsord- ningen, även om kvarstående förpliktelser som regel avser skyldighet att un- derlåta att handla på något visst sätt. En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna begränsas till att gälla statsråd och f.d. statsråd. En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna gå ut på att medverka i granskningen i den form begär, dvs. finna sig till utfrågning eller att lämna en skriftlig redogörelse. En fråga i beslut om denna utredning (direktiven) är var man skulle placera en föreskrift om skyldighet att medverka. reskrifter om granskningen som finns finns i 13 kap. 1 och 2 §§ rege- Det naturliga skulle vara att placera föreskriften , t.ex. som ett nytt andra stycke i 1 §. Det är å andra sidan inte uteslutet att skulle stifta en särskild lag om saken på vanlig lagnivå. Det ter sig dock mindre till- talande med tanke på ämnets art och på det angelägna i att hålla regleringen samlad och lätt överblickbar. En placering i riksdagsordningen ligger mindre nära till hands, eftersom denna författning i princip riktar sig till . Sammanfattningsvis går det att lagstifta om f.d. statsråds skyldighet att medverka i granskning. Även om frågan är viktig inne- bär dock inte det att lagstiftning bör väljas. Principen att lagstiftning bör tas till endast när andra styrmedel inte är till- räckliga innebär att alternativ ska övervägas. Man kan säga att en viktig del av den svenska folkstyrelsen är att innebörden och förutsättningarna för styrel- seskicket respekteras, utan att allting regleras i grundlag eller annan normgiv- Det finns skäl att nogsamt försöka finna en väg som löser problemet utan Som en del i diskussionen om förutsättningarna för lagstiftning behandlas direktivens frågor om sanktioner, retroaktivitet och sanningsplikt. I direktiven ställs frågan om det bör finnas någon sanktion om ett statsråd eller f.d. statsråd vägrar att medverka i utskottets granskning. Det är givetvis en betydelsefull fråga hur efterlevnad av en skyldighet att medverka skulle framtvingas, dvs. vilka sanktioner som kan tänkas för den som trotsar skyldigheten. I andra parlament finns lösningar på sådana frågor, men de framstår som tämligen komplicerade, kanske också tidsödande. om böter och sanktionsavgift för den som inte hörsammar en inbjudan till kon- stitutionsutskottet skulle inte passa in i den svenska rättsordningen, eftersom de är eller liknar påföljder för brott. Den möjlighet som står till buds är för svensk del i praktiken att använda vite som tvångsmedel. En möjlighet torde vara att genom lag ge möjlighet att vid behov förena sina kallelser till utfrågning inom ramen för granskningsförfarandet med vite. På samma sätt som gäller för ombudsmän och Justitiekanslern skulle utskottet också kunna ges rätt att utdöma vitet. Mot en sådan ordning skulle dock kunna invändas att den innebär ett nytt avsteg från huvudregeln att rättskipningsuppgifter inte ska fullgöras av . Det är inte heller uteslutet att vitesförelägganden eller beslut om utdömande av vite skulle kunna leda till diskussion och oklarheter om rätten till domstolsprövning, särskilt med hänvisning till . Mot en ordning med vitesföreläggande skulle givetvis också kunna anföras invändningen att utskottets granskning får en mer domstolsliknande karaktär. I bilaga 3 redovisas ekonomiska förmåner för f.d. statsråd. Indragning av ekonomiska förmåner kan knappast fungera som sanktion om ett avgånget statsråd vägrar att medverka i KU:s granskning. Många avgångna statsråd skulle undgå sanktionen. Den skulle slå mer eller mindre slumpmässigt och inte bli så effektiv att den skulle kunna anses motiverad. Frågan om innehav av statlig uppdrag har aktualiserats. Det ter sig dock svårt att som generell sanktion föreskriva att regeringen till vissa uppdrag inte får utse ett f.d. statsråd som inte hörsammat en inbjudan till . Sammanfattningsvis skulle rättsliga sanktioner medföra flera komplikationer. Det finns således skäl att inte ha en ordning där utskottet fattar beslut som innebär sanktioner av mer rättsligt slag. Denna slutsats innebär ett argument mot lagstiftning. Lagstiftning som innebär skyldigheter för enskilda bör normalt innebära någon sanktion om skyldigheten inte uppfylls. I direktiven ställs frågan om eventuella regler kan gälla retroaktivt.