rir · H3B57 · 2015-04-29 00:00:00 — – en ersättning utan aktivitet? AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Aktivitetsersättning – en ersättning utan aktivitet? har granskat om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. I granskningsarbetet har även revisionsledare Programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Förändrad syn på aktivitet för förtidspensionärer Aktivitetsersättning – en aktiverande ersättning? En stor del av gruppen saknar insats Behovet styr inte insatserna Samordning av rehabiliterande insatser Samordning och samarbete mellan och Arbetsförmedlingen Arbetstillfällen inom staten för unga med funktionsnedsättning Samordning med hälso- och sjukvården Samordning ur ett individperspektiv Incitament för arbete och studier Incitamentsstrukturer för unga med aktivitetsersättning Betydelsen av incitament vid permanent nedsatt arbetsförmåga AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? Regeringens motiv till nuvarande lagstiftning Ansökan om ny ersättningsperiod skapar oro och tar resurser från Rutiner för handläggning av nyansökningar varierar över landet förslag om undantag från tidsbegränsning av Aktivitetsersättning är inte en aktiverande ersättning Enkät till handläggare som arbetar med aktivitetsersättning vid har genomfört en granskning av aktivitetsersättning för unga. Motiv: har antalet unga vuxna som får aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan ökat kraftigt i och uppgår till cirka 30 000 individer. Av dessa går ungefär sex av tio vidare till permanent sjukersättning (tidigare förtidspension) . Effekterna av att förtidspensionera en ung person innebär stora kostnader på lång sikt för den enskilde och för samhället i stort. För individen innebär försörjning genom aktivitetsersättning en risk att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. Yngre personer får därutöver ofta låg aktivitetsersättning eftersom de sällan hunnit arbeta upp någon arbetsinkomst. Att förtidspensionera en ung person innebär också samhällsekonomiska kostnader eftersom många unga blir beroende av sjukförsäkringen för sin försörjning . Mot denna bakgrund är det viktigt att systemet med aktivitetsersättning är utformat på ett effektivt sätt så att så många som möjligt kan lämna ersättningen för arbete eller studier. Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning. förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen fick dock indikationer på att en stor del av gruppen unga med aktivitetsersättning saknar insatser. Det föreföll även finnas inlåsningseffekter i systemet. Syfte: Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. fokus har varit att tillföra ny kunskap om hur systemet med aktivitetsersättning fungerar, bland annat vad gäller samordning mellan olika aktörer, incitamentsstrukturer i systemet samt omprövning av rätt till ersättning för gruppen med permanent nedsatt arbetsförmåga. Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på en enkät till handläggare på , djupintervjuer med arbetsförmedlare på Arbetsförmedlingen, kartläggning av ersättningsnivåer och ekonomiska drivkrafter för individer med aktivitetsersättning, beräkning av administrationskostnader för AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? samt en workshop med berörda aktörer. Därutöver har dokument studerats och ytterligare intervjuer med berörda aktörer genomförts. Syftet med aktivitetsersättningen uppnås inte övergripande slutsats är att syftet med aktivitetsersättningen inte uppnås och att ersättningen inte lever upp till och regeringens mål om ett aktivt förhållningssätt för unga med nedsatt arbetsförmåga. bedömer att regeringen har varit alltför passiv i sin styrning, trots uppenbara och påtalade problem i nuvarande system med aktivitetsersättningen. Utbudet av insatser motsvaras inte av behovet granskning visar att det behov av insatser som finns för gruppen med aktivitetsersättning inte motsvaras av det utbud som tillgodoses vare sig genom kommunernas dagliga verksamhet, Arbetsförmedlingens arbetslivsinriktade rehabilitering eller de aktiviteter som beviljar särskild ersättning för. Framförallt saknas det insatser för unga med aktivitetsersättning som står långt från arbetsmarknaden. Här är sannolikt gruppen som inte har rätt till daglig verksamhet särskilt utsatt. Vidare har endast var fjärde individ av dem som inte omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och som inte har arbetslivsinriktad rehabilitering vid Arbetsförmedlingen (av gruppen) en aktivitet med stöd från . bedömer det dessutom som tveksamt om dessa aktiviteter fungerar som ett steg mot arbetslivet. gör bedömningen att de insatser som samordningsförbunden finansierar fyller en viktig funktion när det gäller att aktivera unga med aktivitetsersättning. Det saknas dock samordningsförbund i 50 av landets kommuner. granskning har identifierat två områden med problem som leder till att personer med aktivitetsersättning inte får insatser efter behov: har inte fullgjort sitt samordningsuppdrag kan konstatera att har svårt att genomföra sitt samordningsuppdrag på det sätt som är avsett. Som exempel kan anges att många personer med aktivitetsersättning saknar insatser och att handläggarna inte hinner med samordning och uppföljning. utredningar visar också hur unga med aktivitetsersättning upplever långa perioder av inaktivitet och sysslolöshet. Vidare framkommer det av granskning att de personer som i första hand får hjälp och stöd är de som själva hör av sig till sin handläggare vid . Eftersom personer med aktivitetsersättning är en utsatt grupp, där en majoritet har psykiska problem och svårigheter att ta initiativ till kontakter, är det, enligt problematiskt att egna initiativ är avgörande för att individerna ska få det stöd som de behöver och har rätt till. omfördelade internt till handläggningen av aktivitetsersättning. Det är, enligt , svårt att bedöma om mer resurser till handläggning inom nuvarande system är ett effektivt verktyg för att aktivera unga med aktivitetsersättning. Detta beror på övriga problem som framkommit i granskningen, bland annat att utbudet av insatser är begränsat och inte motsvarar gruppens behov. kan vidare konstatera att statens roll som arbetsgivare för personer med funktionsnedsättning ligger långt från de ambitioner som är uttalade av regeringen. Tillsammans med de fackliga parterna på det statliga avtalsområdet har tagit fram ett avtal i syfte att underlätta anställningar efter deltagande i Arbetsförmedlingens praktikantprogram. konstaterar dock att avtalets räckvidd är begränsad eftersom få personer omfattas av avtalet. kan konstatera att de ansträngningar som gjorts för att öka möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar att erbjudas arbete inom statlig sektor inte har haft avsedd effekt. Problem med samordning mellan aktörerna Av granskning har det framkommit att det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen avseende personer med aktivitetsersättning förefaller fungera väl i stora delar av landet men att samarbetet fungerar sämre på större orter än på mindre. Detta beror bland annat på att myndigheterna på mindre orter arbetar tätare samt att kontaktvägarna är kortare. kan också konstatera att det till viss del saknas samsyn hos myndigheterna om det gemensamma uppdraget och att det finns olika uppfattningar om målet med samarbetet samt vad myndigheterna var för sig och gemensamt ska göra. För att de personer som befinner sig i kommunens dagliga verksamhet ska ha samma möjligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt , en förutsättning att både handläggarna på och handläggarna i kommunen, arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Behov av ekonomiska drivkrafter i systemet med aktivitetsersättningen granskning visar att det saknas ekonomiska incitament för unga med aktivitetsersättning att lämna ersättningen för studier. Många i gruppen har en problematik som hindrar studier på heltid. Om dessa personer skulle välja att studera på deltid försvinner rätten till aktivitetsersättningen. Risken finns att personer av denna anledning avstår från att studera, vilket enligt bedömning skapar en AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? inlåsningseffekt i systemet med aktivitetsersättningen. Vidare har granskningen visat att de ekonomiska incitamenten för individer med aktivitetsersättning att söka arbete är negativa. En individ som uppbär aktivitetsersättning och tillhörande bostadstillägg kan förlora en fjärdedel av sin nettoinkomst om vederbörande skriver in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. Negativa ekonomiska incitament att lämna aktivitetsersättningen påverkar den enskilde som vill pröva att studera eller arbeta och det innebär också samhällsekonomiska kostnader som till exempel minskade skatteintäkter. Tidsbegränsad ersättning skapar onödig oro för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga granskning visar att ansökningar om ny period av aktivitetsersättning samt krav på nya underlag skapar oro hos individer och deras anhöriga. där efter noggrann prövning kan konstatera att det finns en permanent nedsatt arbetsförmåga ser flera skäl till att ge längre beslut om aktivitetsersättning. Utöver att det inte finns någon arbetsförmåga att ta tillvara och att det finns etiska skäl som att minska individernas oro, innebär hanteringen av ansökningar om ny period av aktivitetsersättning administrativa kostnader för samt kostnader för hälso- och sjukvården i form av förnyade läkarutlåtanden. har 2015 föreslagit regeringen att det införs undantag från tidsbegränsningen i aktivitetsersättningen för personer som har mycket långvarig nedsättning av arbetsförmågan. Målgruppen för förslag utgör dock av målgruppen. bedömning är att gruppen som har så omfattande funktionsnedsättningar att de som ingår i den aldrig kommer att kunna arbeta är betydligt större än så. gör bedömningen att effekterna av förslag skulle bli alltför begränsade gällande omfattningen av berörda individer och därmed även av de administrativa kostnadsbesparingarna. riktar följande rekommendationer till regeringen respektive Se över ansvariga aktörers uppdrag när det gäller samordning av insatser till personer med aktivitetsersättning Med ansvariga aktörer avses både statliga myndigheter och den kommunala sektorns ansvar för gruppen unga med nedsatt arbetsförmåga. Även hälso- och sjukvårdens roll som aktör i systemet med aktivitetsersättningen bör ingå i översynen. Regeringen bör också se över utbudet av insatser för gruppen och utreda vilken aktör som bör tillhandahålla dessa. Regeringen bör också pröva nuvarande system med omfattande projektverksamhet. Se över möjligheten att öka de ekonomiska incitamenten Regeringen bör se över möjligheten att stärka de ekonomiska incitamenten för unga med aktivitetsersättning att gå vidare till studier och arbete. Se över möjligheten till längre beslutsperioder och differentierade ersättningsnivåer Regeringen bör se över möjligheten till längre beslutsperioder för aktivitetsersättning när det gäller personer med grava, permanenta funktionsnedsättningar. Regeringen bör även se över den ekonomiska situationen för gruppen. Regeringen bör också överväga ett system med differentierade ersättningsnivåer där de med permanent funktionsnedsättning får en högre ersättningsnivå än övriga personer i systemet. Lyft fram uppföljningen i samordningsuppdraget och utveckla statistik över relevanta resultatmått bör komplettera den nuvarande styrningen mot handläggning av ansökningsbeslut med lämpliga prestationer och parametrar som rör uppföljning av unga med aktivitetsersättning. En förutsättning för att ska kunna följa upp om syftet med aktivitetsersättningen uppfylls är att myndigheten utvecklar statistik över vilka insatser som gruppen med aktivitetsersättning tar del av. bör även säkerställa kunskap om den grupp som saknar insatser. Informera om de ekonomiska incitamenten kring aktivitetsersättningen bör klargöra hur de ekonomiska incitamenten ser ut vid olika möjliga vägar ut ur aktivitetsersättningen samt skapa verktyg för att på ett tydligt sätt informera unga med aktivitetsersättning om detta. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? I samband med införandet av det nya pensionssystemet 2003 ersattes systemet med förtidspension för unga med den nya socialförsäkringsförmånen aktivitetsersättning. år med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ett av syftena med reformen var att unga försäkrade skulle få ett särskilt stöd som stimulerar till aktivitet utan att den ekonomiska tryggheten riskeras. Aktivitetsersättningen ska således ge en grundläggande ekonomisk trygghet till individer med långvarig nedsättning av arbetsförmågan. Ett ytterligare syfte med reformen var att aldrig ge upp hoppet om att en individ ska kunna utföra någon form av arbete eller habilitering/rehabilitering.1 De senare årens utveckling visar att ersättningen från sjukförsäkringen för långvarig arbetsoförmåga minskar i omfattning bland äldre medan den ökar bland yngre.2 Antalet unga med aktivitetsersättning har ökat kraftigt sedan förmånen infördes och antalet väntas fortsätta att öka under hela nuvarande prognosperiod.3 Trenden med allt fler unga med motsvarande former av aktivitetsersättning återfinns i ett flertal OECD- länder men är tydligaste i . Ökningen har varit mest påfallande sedan 2003 när denna grupp fördes över från pensions- till sjukförsäkringssystemet.4 Orsakerna till de ökade flödena in i aktivitetsersättningen tros bland annat vara att det är allt vanligare med psykisk ohälsa bland ungdomar, att det sker en normalisering i samhället av psykiska besvär samt att skolresultaten försämras, vilket leder till svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.5 2000/01:96, Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension, s. 80–81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 2Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 11. 3Försäkringskassan, Anslagsbelastning och prognos för anslag inom ansvarsområde budgetåren 2013–2019, s. 54. 4Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 7. 5Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 16–17. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? uppgår antalet unga med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga till cirka 30 000 individer.6 Av dessa går ungefär sex av tio vidare till permanent sjukersättning vid ålder.7 motsvarade försäkringsutgifterna för aktivitetsersättningen 3,1 miljarder kronor.8 Effekterna av att förtidspensionera en ung människa innebär också andra stora kostnader på lång sikt både för den enskilde och för samhället. För det första innebär försörjning genom aktivitetsersättning att en ung person riskerar att hamna utanför arbetsmarknaden med de konsekvenser som det innebär. För det andra får yngre personer ofta låg aktivitetsersättning eftersom de sällan hunnit upparbeta någon arbetsinkomst eller endast har haft små inkomster av arbete. Om de blir beroende av aktivitetsersättningen och därefter av sjukersättning för åldersgruppen , riskerar de att få låga inkomster under hela den förvärvsaktiva åldern och därefter låg ålderspension. Att många unga blir beroende av sjukförsäkringen innebär också stora statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnader.9 Den så kallade ohälsoskulden10 för aktivitets- och sjukersättning beräknades 2010 till 363 miljarder kronor.11 Mot denna bakgrund är det viktigt att systemet med aktivitetsersättning är utformat på ett effektivt sätt så att så många som möjligt kan lämna ersättningen för arbete eller studier. Syftet med att införa aktivitetsersättningen var bland annat att genom aktivering ge en ökad grad av självständighet för unga med funktionsnedsättning. I intervjuer samt vid dokumentstudier som genomfördes under den förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen framkom det dock att en stor del av gruppen saknar insatser. Vidare framkom det att handläggarna på tycktes ha en begränsad möjlighet att erbjuda stöd och att följa upp ärenden om aktivitetsersättning. Det föreföll även finnas regionala skillnader för vilket stöd som erbjuds personer med aktivitetsersättning. 6Avser antal personer med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga , se e-post från , . var motsvarande uppgift . Se e-post från , . 8Försäkringskassan, Årsredovisning 2013, s. 121. I beloppet ingår utbetalningar för aktivitetsersättning för förlängd skolgång. 9Inspektionen för socialförsäkringen, Unga med aktivitetsersättning, s. 11. 10Sedan 2006 gör beräkningar av de totala belopp som förväntas betalas ut från sjukförsäkringen givet att sjukförsäkringen stängs för nya ersättningsmottagare. Detta benämns ohälsoskulden som med andra ord motsvarar det belopp skulle betala ut till ersättningsmottagarna om alla deras framtida ersättningar skulle betalas ut i en klumpsumma. Se , Ohälsoskulden , s. 6. 11Här ingår kostnad för ersättning, ålderspensionsavgift och bostadstillägg, se , Ohälsoskulden , s. 7. Ett annat motiv till granskningen är att fått indikationer om att långa perioder av inaktivitet uppstår för många som uppbär förmånen på grund av brister i samordningen mellan , Arbetsförmedlingen och kommunen.12 Vidare föreföll det finnas inlåsningseffekter i systemet med aktivitetsersättningen. fick även signaler om att utformningen av systemet, med en omprövning13 av ersättningen även för personer med permanent nedsatt arbetsförmåga, innebär mycket stress och oro för de försäkrade och deras anhöriga. Att på nytt pröva ett beslut om ersättning till individer med en permanent nedsättning av arbetsförmågan innebär även administrativa kostnader för såväl som för hälso- och sjukvården. Slutligen framkom under förstudien synpunkter från olika aktörer om att statliga myndigheter inte tar tillräckligt ansvar för att anställa unga med funktionsnedsättning. Syftet har varit att granska om systemet med aktivitetsersättning är effektivt för att aktivera unga med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Granskningen har omfattat regeringens styrning, arbete med ersättningen samt samordningen mellan , och verksamhet. fokus i granskningen har varit att tillföra ny kunskap om hur systemet med aktivitetsersättning fungerar, bland annat vad gäller samordning mellan de olika aktörerna, incitamentsstrukturer i systemet samt omprövning av rätt till ersättning för gruppen med permanent nedsatt arbetsförmåga. 1.3Riksrevisionens bedömningsgrunder och frågeställningar I granskningen har utgått från ställningstagande att människors arbetsförmåga ska tas tillvara. Det är viktigt att kunna försörja sig själv och att inte stå utanför den centrala del av samhället som arbetslivet utgör. Särskilt viktigt är det att unga människor ges en chans att komma in på arbetsmarknaden.14 De nationella målen för funktionshinderspolitiken är 12Dessa indikationer kommer dels från tidigare utredningar såsom Brist på Brådska (SOU 2008:102) och med aktivitetsersättning, dels från intervjuer som genomförde inom ramen för den förstudie som föregick granskningen av aktivitetsersättningen. 13Med omprövning avses ansökan om ny ersättningsperiod. 2012/13:1 utg.omr. 10, s. 29, bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:37. AKTIVITETSERSÄTTNING – EN ERSÄTTNING UTAN AKTIVITET? att samhället utformas så att människor med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga i samhällslivet.15 Vidare ska ingen kunna förtidspensioneras före ålder.16 För att unga med aktivitetsersättning ska få möjlighet att försörja sig själva genom förvärvsarbete och inte riskera ett mer permanent utanförskap behöver de ofta olika former av stöd för att återfå arbetsförmågan samt för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden.17 Av Socialförsäkringsbalken (2010:110) framgår att har ett samordningsuppdrag. ska identifiera behov av samordning mellan olika aktörer, verka för rehabiliterande och/eller aktiverande insatser för unga med aktivitetsersättning samt utöva tillsyn över de insatser som tillhandahålls av andra aktörer för denna grupp, till exempel hälso- och sjukvården, arbetsgivare, och kommunen. ska också verka för att övriga aktörer, var och en inom sitt verksamhetsområde, vidtar de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.18 I förarbetena till socialförsäkringsbalken uttrycker regeringen att det är viktigt att håller en kontinuerlig kontakt med berörda kommunala myndigheter för att bedöma den enskildes situation. Det är också angeläget att granskar vilka insatser den enskilde genomgått.19 tillstyrkte regeringens proposition.20 framhåller i sitt betänkande att det är angeläget att försäkringen verkar för aktivitet och inte ett passivt förhållningssätt. Enligt är skyldig att erbjuda den försäkrade att delta i aktiviteter.21 Med aktivitet avses här sådan verksamhet som kan antas ha en positiv inverkan på den försäkrades sjukdomstillstånd eller på den fysiska eller psykiska prestationsförmågan.22 Enligt ska aktiviteterna leda till att möjligheterna att få eller återfå arbetsförmåga tas tillvara på ett så effektivt sätt som möjligt. nödvändigtvis handla om arbetslivsinriktade åtgärder utan det kan även vara fråga om habilitering eller rehabilitering i vid bemärkelse.23 Även om det för vissa förtidspensionärer aldrig kan bli aktuellt med en återgång 15Socialdepartementet, En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016, s. 33–34. 2000/01:96, s. 80–81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 2013/14:1 utg.omr. 10, s. 28, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56. 1830 kap. 8–11 §§ och 33 kap. 21–24 §§ SFB (2010:110). 2000/01:96, s. 81, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 2000/01:96, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 2000/01:SfU15, s. 27–28. 2000/01:96, s. 85, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. 2000/01:96, s. 86, bet. 2000/01:SfU15, rskr. 2000/01:257. till förvärvslivet är det viktigt att i övrigt uppmuntra förtidspensionärer till ett aktivt liv.24 understryker också att det är angeläget att prövar rätten till ersättning på ett sätt som inte i onödan stör den enskilde eller skapar oro inför den framtida möjligheten till ersättning.25 Regeringen anser att hela den offentliga sektorn behöver ta ett större ansvar för att skapa arbetstillfällen för personer med funktionsnedsättning. Målsättningen är att andelen anställda personer med funktionsnedsättning ska öka (2011–2016) och att staten ska vara ett föredöme.26 Aktivitetsersättningen regleras i socialförsäkringsbalken27 samt i förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning. ska tillämpa gällande lagar och förordningar som avser aktivitetsersättning. Därutöver har utarbetat interna styrdokument.28 har utifrån dessa bedömningsgrunder formulerat ett antal revisionsfrågor som har varit vägledande i granskningen. Har systemet med aktivitetsersättning fungerat så att den enskilde får insatser utifrån sina behov och så att stödet är likvärdigt oavsett var i landet den enskilde bor?