rir · H3B513 · 2015-06-11 00:00:00 — – tillfälligheter eller långsiktiga förbättringar? REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – tillfälligheter eller långsiktiga förbättringar? har granskat regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder –2014. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Granskningens syfte och avgränsningar Satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder Satsningen kom plötsligt och med få anvisningar Tydligare intentioner –2014 Vad har gjorts inom ramen för satsningen? Genomförandet av regeringens satsning Regeringens organisering av arbetet Regeringens utformning av satsningen Regeringens redovisning av satsningen 4 Dagsländor eller långsiktiga förbättringar? Ökat fokus och större medvetenhet Resultat som kan tänkas överleva satsningen Resultat som kan tänkas försvinna Regeringen kan påverka långsiktigheten Har det blivit svårare att styra jämställdhetspolitiken? För lite fokus på hållbarhet För lite utrymme för strategiskt tänkande Glapp mellan ambitioner och reell styrning Det saknas en struktur för att ta hand om resultaten REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? är jämställdhetsintegrering den huvudsakliga strategin för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Strategin innebär lite förenklat att ett jämställdhetsperspektiv ska införlivas i allt beslutsfattande och av alla aktörer som normalt sett deltar. Det innebär i praktiken att arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen ska bedrivas inom alla politikområden. –2014 avsatte regeringen till en satsning på tidsbegränsade insatser i syfte att öka jämställdheten mellan kvinnor och män. Satsningen är unik så till vida att det avsatts så mycket medel för liknande åtgärder. Ett 50-tal myndigheter har fått regeringsuppdrag, och regeringen har även fördelat medel direkt till såväl kommuner och landsting som till ideella organisationer. Åtgärderna som genomförts har haft karaktären av tillfälliga insatser och projekt som på olika sätt syftat till att stimulera och skynda på utvecklingen på jämställdhetsområdet, samt till att komplettera och stärka arbetet med jämställdhetsintegrering. Motiv: En utmaning med tillfälliga satsningar ligger i att lyckas integrera resultaten i ordinarie verksamhet och att få resultaten att bestå. inte per automatik bestående förbättringar. Därför är det centralt att regeringen utformar satsningar på ett sätt som ger förutsättningar för långsiktiga resultat. Satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder har också inneburit en stor resursförstärkning. Det är därför viktigt att medlen används på ett effektivt sätt. Mot denna bakgrund har bedömt att det finns skäl att granska regeringens jämställdhetssatsningar närmare. Syfte: Syftet med granskningen är att svara på om det finns förutsättningar för att resultaten av regeringens jämställdhetssatsning ska bli hållbara och leda till bestående förbättringar. Ambitionen är att utvärdera om regeringens utformning och hantering av satsningen varit effektiv. I granskningen ingår även att svara på om det finns institutionella förutsättningar för att resultaten ska tas om hand och leva vidare. Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig huvudsakligen på en enkät till myndigheter, intervjuer med företrädare för myndigheter och , två fokusgrupper med företrädare för kommuner och landsting samt dokumentstudier. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Granskningen visar att satsningen i olika sammanhang satt fokus på jämställdhetsfrågor. Att staten har satsat pengar på området har varit legitimitetsskapande och bedömer att regeringen har påskyndat arbetet med jämställdhet. bedömer dock att förutsättningarna för att resultaten ska bestå är bristfälliga och att regeringen hade kunnat utforma satsningen för att åstadkomma mer hållbara resultat. Det finns en risk för att resultat som åstadkommits genom satsningen går förlorade. För att undvika att resultaten försvinner anser att regeringen behöver stärka arbetet med jämställdhetsintegrering i förvaltningen och se över hur tillfälliga satsningar på jämställdhetsområdet kan utformas för att åstadkomma resultat som lever kvar. övergripande bedömning är att regeringen behöver stärka långsiktigheten i genomförandet av jämställdhetspolitiken för att satsningar på tidsbegränsade insatser och projekt ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. För lite fokus på hållbarhet Granskningen visar att regeringen inte i tillräcklig utsträckning utformat satsningen för att få till stånd hållbara resultat. Ett sätt att utforma satsningen för att åstadkomma mer hållbara resultat skulle kunna vara att ställa krav på hållbarhet i uppdragsformuleringarna till myndigheterna. Flera uppdrag har kommit i särskild ordning (det vill säga utanför myndigheternas ordinarie planeringscykel) vilket påverkat myndigheternas planeringsförutsättningar på så sätt att det blivit svårt att hinna bygga in långsiktighet i genomförandet av uppdragen. Granskningen visar också att de resultat som kopplats till eller byggts in i ordinarie system eller strukturer i regel har bättre förutsättningar att bestå . Detta kan till exempel handla om förändringar i styrsystem, införande av könsuppdelad statistik eller nya rutiner. delar regeringens bedömning om att ett väl fungerande arbete med jämställdhetsintegrering kan påverka omhändertagandet av resultaten av särskilda åtgärder. Det är därför en rimlig utgångspunkt att de särskilda åtgärderna – för att vara effektiva – bör vara utformade på ett sätt som harmonierar med strategin om jämställdhetsintegrering. bedömer att regeringen skulle få ut mer av de satsade pengarna om de särskilda åtgärderna i större utsträckning genomsyrades av strategin om jämställdhetsintegrering. rekommenderar därför att regeringen i större utsträckning bör utgå från strategin om jämställdhetsintegrering, även när det gäller särskilda jämställdhetsåtgärder. Det kan handla om att försöka inrikta uppdragen på åtgärder som blir varaktiga och att ställa krav på hållbarhet till exempel i uppdragsformuleringar. För lite utrymme för strategiskt tänkande Trots att det finns en etablerad strategi för hur jämställdhetspolitiken ska genomföras har det funnits för lite strategiskt tänkande kring de särskilda jämställdhetsåtgärderna. Granskningen visar att kortsiktighet till stor del varit inbyggd i satsningen. Det beror dels på att hela satsningen bestått av tillfälliga pengar och många regeringsuppdrag som kommit vid sidan av den ordinarie planeringscykeln, vilket skapat viss ryckighet och kortsiktighet i planeringen för de aktörer som tagit emot uppdrag eller pengar. Den stora anslagshöjningen i kombination med få anvisningar och en oförberedd tjänstemannaorganisation gjorde att det åtminstone under den första mandatperioden blev svårt att hitta lämpliga åtgärder. Jämställdhetsenheten under (och senare ) fick under den här perioden bereda många regeringsbeslut och arbeta med myndighetslika uppgifter såsom att betala ut pengar. Granskningen visar att detta tog tid från det mer strategiska arbetet med jämställdhetsintegrering. rekommenderar att regeringen ger myndigheter och övriga mottagande aktörer goda förutsättningar för att planera sina insatser. Om en liknande satsning genomförs bör den föregås av en planeringsfas, och medlen skulle successivt kunna trappas upp så att de mottagande aktörerna får goda förutsättningar att planera insatserna. Glapp mellan ambitioner och reell styrning Granskningen visar att styrningen av myndigheterna när det gäller genomförandet av jämställdhetsintegrering varierar både i ambitionsnivå och i omfattning. ingen tydlig systematik kring vilka myndigheter som har något jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. Det finns inget uttalat konkret mål om vilka myndigheter som ska ha och som inte ska ha ett jämställdhetsperspektiv i sina styrdokument. Den tolkning som gjort av den valda huvudstrategin för genomförandet av jämställdhetspolitiken är att de flesta myndigheterna bör ha ett jämställdhetsperspektiv uttryckt i sin instruktion. I realiteten är det mer än hälften av alla myndigheter som styrs av instruktioner som inte har det. Granskningen visar att de förändringar som gjorts när det gäller styrningen av myndigheterna , i form av en ny myndighetsförordning där jämställdhetsperspektivet tagits bort och där styrningen till stor del ska ske genom instruktioner och myndighetsdialog, rimligtvis har påverkat möjligheterna att få genomslag för jämställdhetspolitiken. Det finns en risk för att traditionellt sektorstänkande förstärks i och med den nya mer verksamhetsanpassade styrningen och att mer styrning sker genom den informella dialogen mellan myndigheter och departement. bedömer att det finns en risk att en följd av detta blir att ett tvärsektoriellt område som jämställdhet kan tappas bort i När det gäller genomförandet av jämställdhetspolitiken saknas en förvaltningsmyndighet. Jämställdhet ligger dessutom ofta utanför myndigheternas ordinarie sakkunskap vilket gör att jämställdhet ofta kan uppfattas som något diffust. bedömning är att det finns ett glapp mellan regeringens ambitioner på jämställdhetsområdet och den reella styrningen. För att stärka långsiktigheten i genomförandet REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? rekommenderar att regeringen tydliggör vilka myndigheter som har ett uppdrag om jämställdhet. Det går att finna stöd i regeringsformen för att den offentliga förvaltningen ska vara jämställd. För att denna ambition ska realiseras behöver de myndigheter, där det bedöms vara relevant, ha ett tydligt formulerat jämställdhetsuppdrag. När myndighetsförordningen ersatte verksförordningen togs detta krav bort och har inte på något systematiskt sätt förts in i myndigheternas instruktioner. Utifrån strategin om jämställdhetsintegrering och idén om verksamhetsanpassad styrning vore myndigheternas instruktioner en rimlig plats för den långsiktiga styrningen mot en jämställd offentlig förvaltning. För att styrningen mot en jämställd offentlig förvaltning ska fungera behöver såväl myndigheter som regering och regeringskansli ha kunskap om vad jämställdhetsintegrering är. bedömer att det program om jämställdhetsintegrering i myndigheterna som pågår fyller en viktig funktion, bland annat för att ta fram konkreta exempel på vad arbetet med jämställdhet i statsförvaltningen kan innebära. har dock noterat att det är en begränsad andel av de statliga myndigheterna som ingår i programmet och anser därför att regeringen behöver överväga hur övriga myndigheter ska nås av dessa styrsignaler. Det saknas en struktur för att ta hand om resultaten En svårighet i att åstadkomma hållbara resultat är att regeringens satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder i mångt och mycket varit särorganiserad i förhållande till myndigheternas ordinarie verksamhet. Den förvaltningsstruktur som finns på jämställdhetsområdet med delat ansvar mellan olika departement, där det saknas en förvaltningsmyndighet och regleringen av jämställdhet varierar, utgör inte heller något bra stöd för att ta hand om resultaten av en tillfällig satsning. bedömning är att det behövs en institutionell struktur som stärker strategin om jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsintegrering är regeringens huvudstrategi för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Trots det har funnit att endast en liten del av jämställdhetssatsningen har haft sin utgångspunkt i att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering i myndigheterna. bedömer att arbetet med jämställdhetsintegrering behöver stärkas för att det förändringsarbete som åstadkoms ska integreras i ordinarie strukturer och verksamheter. Detta är särskilt viktigt med tanke på att kompetens om vad jämställdhetsintegrering är ofta saknas i förvaltningen, att styrsignalerna från regeringen inte är konsekventa och att det inte finns någon förvaltningsmyndighet som tar ansvar för att samla och förvalta resultaten av särskilda jämställdhetsåtgärder. bedömer att regeringen behöver se till att resultaten av särskilda jämställdhetsåtgärder tas till vara. För att det ska kunna ske rekommenderar regeringen att se till att det finns ett större utrymme för analys och strategiskt tänkande i genomförandet av jämställdhetspolitiken. finns ingen samlad bild av vilka insatser som fungerar och inte fungerar vilket gör att regeringen har ett bristfälligt kunskapsunderlag i utformandet av framtida insatser. Resursförstärkningen till anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder som används för att stödja projekt och insatser som syftar till att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. I rapporten används satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder och regeringens jämställdhetssatsning synonymt. En strategi där ett jämställdhetsperspektiv integreras i alla politik- och verksamhetsområden och i alla led av beslutsfattande, planering och utförande av verksamheter inom dessa områden. Myndigheten organiserar det interna arbetet för att uppnå jämställdhet i kärnverksamheten. På engelska används ordet gender mainstreaming. Att göra en analys av könsuppdelad statistik eller andra uppgifter i förhållande till de jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhet i den externa verksamheten – extern jämställdhet Jämställdhet i den verksamhet som riktar sig till klienterna/medborgarna (kärnverksamheten). Jämställdhet i den interna verksamheten – intern jämställdhet Jämställdhet i det personalpolitiska arbetet, det vill säga den verksamhet som styrs av diskrimineringslagen och och som är skild från arbetet med jämställdhetsintegrering i kärnverksamheten. 1Definitionerna 2–5 har hämtats från JämStöds praktika – för jämställdhetsintegrering (SOU 2007:15). REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? beskrivs ofta som ett av världens mest jämställda länder. är ojämställdheten i fortfarande ett samhällsproblem som ger både samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för enskilda kvinnor och män. Tidigare studier visar att det finns könsrelaterade skillnader när det gäller utbildningsresultat, löner, hälsa och tillgång till ledande positioner i näringslivet samt att kvinnor drabbas av mäns våld i nära relationer. Flera studier visar också på brister i jämställdhet i den offentliga förvaltningen som innebär att kvinnor och män får ta del av olika mängd offentliga resurser och bemöts olika i kontakten med kommuner, landsting och statliga myndigheter.2 är jämställdhetsintegrering den huvudsakliga strategin för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Strategin innebär lite förenklat att ett jämställdhetsperspektiv ska införlivas i allt beslutsfattande och av alla aktörer som normalt sett deltar. Regeringen utgår från definition av jämställdhetsintegrering som lyder: (om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.3 Det innebär i praktiken att arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen ska bedrivas inom alla politikområden. –2014 avsatte regeringen till en satsning på tillfälliga insatser i syfte att öka jämställdheten mellan kvinnor och män. Satsningen är unik så till vida att det avsatts så mycket medel för liknande åtgärder. Ett 50-tal myndigheter har fått regeringsuppdrag. Regeringen har även fördelat medel direkt till såväl kommuner och landsting som till ideella organisationer. Åtgärderna som genomförts har haft karaktären av tidsbegränsade insatser och projekt som på olika sätt syftat till att stimulera och skynda på utvecklingen på jämställdhetsområdet, samt till att komplettera och stärka arbetet med jämställdhetsintegrering. Regeringen har huvudsakligen prioriterat åtgärder mot mäns våld mot kvinnor. I övrigt rör åtgärderna allt från jämställdhet i utbildningsväsendet till ökad kunskap om kvinnors hälsa. 2Se till exempel Kommuner och Landsting (2007) och den statliga utredningen och jämställdhet del 1 (SOU 2014:6). 3Strategi för arbetet med jämställdhetsintegrering i , bilaga till regeringsbeslut , nr II:1, dnr U2012/1388/JÄM. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder har innehållit tillfälliga åtgärder inom en rad olika områden som till exempel hedersrelaterat våld, sjukvård, skola och fysisk planering. En utmaning med tillfälliga åtgärder ligger i att lyckas integrera resultaten i ordinarie verksamhet och att få resultaten att bestå. Utvecklingsarbete är alltid krävande. Andra perspektiv kan till exempel konkurrera ut arbetet och det krävs tid och resurser för att fortsätta arbeta med frågan när de särskilda pengarna tar slut. Det är omständigheter som förändringsarbetet på jämställdhetsområdet delar med tillfälliga satsningar inom andra politikområden. Men det finns också utmaningar som särskiljer jämställdhetsområdet från andra områden. Jämställdhet är sektorsövergripande och ansvarsförhållandet på området är därför komplext. Ansvaret för jämställdhetspolitikens genomförande är fördelat på samtliga departement och det finns inte någon förvaltningsmyndighet på området. Tillfälliga satsningar ger inte per automatik bestående förbättringar. Därför är det centralt att regeringen utformar tillfälliga satsningar på ett sätt som ger förutsättningar för långsiktiga resultat. Satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder har också inneburit en stor resursförstärkning. Det är därför viktigt att medlen används på ett effektivt sätt. Mot denna bakgrund har bedömt att det finns skäl att granska regeringens jämställdhetssatsningar närmare. 1.2Granskningens syfte och avgränsningar Syftet med granskning är att svara på om det finns förutsättningar för att resultaten av insatser och projekt som finansierats genom regeringens jämställdhetssatsning blir hållbara och leder till bestående förbättringar. Ambitionen är att utvärdera om regeringens utformning och hantering av satsningen varit effektiv. I granskningen ingår även att svara på om det finns institutionella förutsättningar för att resultaten ska tas om hand och leva vidare. Regeringen har genomfört flera olika reformer eller satsningar som syftat till ökad jämställdhet såsom skattereduktion för hushållsnära tjänster, jämställdhetsbonus och pengar till kvinnors företagande. Den här granskningen avgränsas dock till den satsning på särskilda jämställdhetsåtgärder som regeringen finansierat genom anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder –2014.4 Vi utgår från syftet med de särskilda åtgärderna, som är att utveckla verksamheter utifrån ett jämställdhetsperspektiv och stärka arbetet med jämställdhetsintegrering. Vi granskar inte effektiviteten i arbetet med jämställdhetsintegrering i statsförvaltningen i stort eller om regeringens genomförande av jämställdhetspolitiken i sin helhet varit effektiv. Vi gör därför ingen bedömning av politikens inriktning eller genomförande i förhållande till de fyra delmålen som styr regeringens politik.5 Däremot diskuterar vi hur satsningen på särskilda jämställdhetsåtgärder förhåller sig till strategin om jämställdhetsintegrering. Detta gör vi av flera skäl. För det första är jämställdhetsintegrering den valda huvudstrategin för genomförandet av politiken. För det andra har regeringen uttalat att de särskilda åtgärderna utöver att påskynda utvecklingen mot ökad jämställdhet också ska stärka och komplettera arbetet med jämställdhetsintegrering. 4Anlaget har inte gått tillbaka till ursprunglig nivå, utan ligger fortsatt på en högre nivå jämfört före satsningen. Av budgetpropositionen framgår att regeringen föreslog att skulle avsättas för särskilda jämställdhetsåtgärder 2015–2018. Av dessa skulle gå till ideella kvinnojourer och till länsstyrelserna för insatser som syftar till att motverka mäns våld mot kvinnor, att barn bevittnar våld, hedersrelaterat våld och förtryck, samt prostitution och människohandel (prop. 2014/15:1, utgiftsområde 13). biföll dock inte regeringens förslag utan anvisade . Av vårändringsbudgeten framgår att regeringen föreslår att anslaget ska ökas med för att stärka kvinnojourerna. Anslaget blir då . 2014/15:99). 5Se faktaruta på s. 18. REGERINGENS JÄMSTÄLLDHETSSATSNING – TILLFÄLLIGHETER ELLER LÅNGSIKTIGA FÖRBÄTTRINGAR? Jämställdhetspolitiken etablerades som ett självständigt politikområde . har olika frågor betonats och synen på insatser och arbetssätt har förändrats . 2006 beslutade att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina liv. Tyngdpunkten i politiken ligger vid att förändra informella strukturer som upprätthåller ojämna maktförhållanden mellan könen och kvinnors och mäns skilda villkor på olika samhällsområden.6 Med utgångspunkt i denna syn på jämställdhets arbetet har nya sätt att arbeta med jämställdhetsfrågor utvecklats. Till det över gripande målet hör också fyra delmål som anger inriktningen för regeringens politik:7 Delmål 1: Jämn fördelning av makt och inflytande Delmål 2: Ekonomisk jämställdhet Delmål 3: Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet Delmål 4: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra är jämställdhetsintegrering den huvudsakliga strategin för genomförandet av jämställdhetspolitiken i Sverige.8 ställde sig 1995 bakom den deklaration som slogs fast av i , enligt vilken jämställdhetsperspektivet skulle integreras i de beslutsfattande församlingar där resurser fördelas och normer skapas.9 EU antog strategin 1996. Arbetet med jämställdhetsintegrering bedrivs på nationell, regional och nivå. har beslutat om en strategi för det interna arbetet med jämställdhetsintegrering för perioden 20122015.10 Medan jämställdhetsintegrering syftar till ett mer långsiktigt sätt att genomföra politiken på kan särskilda åtgärder användas för att adressera en eller flera valda aktörer för att komma tillrätta med ett särskilt problem, som skapar eller skapas av ojämställdhet. Jämställdhetsintegrering kombinerat med särskilda åtgärder är en utgångspunkt för hur jämställdhetspolitiken är tänkt att bedrivas inom hela EU.11 6Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken (prop. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257). 7I ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100) aviserade regeringen att den enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå. Den förändrade styrningen innebar att de jämställdhetspolitiska delmålen inte längre var bundna av . Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken om makt och inflytande är dock fortsatt bundet av . Anledningen var att det inte varit möjligt att på ett tillfredsställande sätt bryta ner övergripande politiska mål till politikområden och effektmål för den enskilda myndigheten. Vidare har det inte varit möjligt att på ett rättvisande sätt redovisa och summera vare sig resultat eller kostnader i den strukturen. Därtill kommer den otydlighet som följer av att resurser anvisas och tilldelas i en specifik struktur (utgiftsområden och anslag), medan resultat redovisas i en annan struktur (politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar). Rent teoretiskt borde den här förändringen innebära att regeringen lättare kan ändra i målformuleringarna samt att redovisning gentemot förändras.