rir · H3B56 · 2015-04-23 00:00:00 — – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? har granskat om utformat och regeringen styrt mot ändamålsenliga miljörelaterade hållbarhetsmål samt om planerar och genomför åtgärder och regeringen styr mot att uppdrag och hållbarhetsmål uppnås. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för regeringen och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare , revisionsdirektör , programansvarig samt avdelningschef har medverkat vid den slutliga handläggningen. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? Centrala termer och begrepp koldioxidutsläpp i påverkas av EU:s klimatmål Inriktar sig mot att bli konkurrenskraftigt och bidra till EU:s mål? Förnybarhetsmålet och förutsättningarna för måluppfyllelse Transparens i målutformning och beräkning Planering mot de miljörelaterade hållbarhetsmålen Riskanalyser av måluppfyllelse av de miljörelaterade hållbarhetsmålen Företagsnära forskning och utveckling som ett led i att vara ledande 3.7 Finansiering av investeringar för att nå förnybarhetsmålet 3.8 Nya anpassningar görs av bolaget 3.9 bidrag till EU:s klimat- och energimål 4 organisation och styrning Regelverket för de statliga bolagen har breddats med hållbart företagande betonar analyskompetens och arbetar i projektform Hur styr regeringen och hur rapporterar den till ? Regeringens styrning mot hållbarhetsmålen Regeringens uppföljning av uppdrag i bolagsordningen Regeringens framtagande av beslutsunderlag – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? 6 Slutsatser och rekommendationer för 6.1Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsreducerande effekter Risken att inte uppnå hållbarhetsmålen och konsekvensen av detta analyseras inte av forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande har inte avsatt interna resultatmedel för framtida tillväxtbehov samägande kan innebära finansiella risker och risk för en oförändrad andel producerad förnybar energi relaterar inte sin verksamhet till EU:s klimat- och energimål planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder inte till reella Slutsatser och rekommendationer för regeringen 7.1Regeringen granskar inte via sin ägarförvaltning de statliga bolagens val och 7.2 Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget till 7.3Regeringens kunskapsinhämtning och bearbetning av underlag är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget Regeringen är inte förberedd trots att sett försäljningen av sin tyska brunkolsverksamhet som ett alternativ Regeringen rapporterar inte tillräckligt till om strategier, utveckling och bidrag till EU:s klimat- och energimål har granskat förutsättningar att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och därigenom bidra till EU:s klimat- och energimål, samt om bolaget kan nå sina miljörelaterade hållbarhetsmål inom ramen för hållbart företagande. har även granskat om regeringen styr i riktning mot att bolaget ska uppnå sitt uppdrag och sina miljörelaterade hållbarhetsmål. En utgångspunkt i granskning är beslut och näringsutskottets betänkande i samband med förtydligande uppdrag . En ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion angavs då som en viktig komponent för framtida värdeskapande för . Utskottet har också uttalat sitt stöd för att använda EU:s 2020-mål som referenspunkt för att på så sätt kunna utvärdera om tillhör de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och en ökad andel förnybar energi. Vidare har EU och antagit FN:s tvågradersmål inom klimatområdet till 2050. Det innebär att alla verksamheter och bolag inklusive statliga bolag ska minska sina utsläpp på lång sikt. utgår också från näringsutskottets uttalanden om hållbarhetsmål och strategier som en förutsättning för de statliga bolagens långsiktiga värdeskapande. På kort sikt kan det uppstå målkonflikter mellan ekonomiska mål och hållbar energiproduktion. Förändrade marknadsförutsättningar med kraftigt sjunkande intäkter har gjort att regeringen har sänkt avkastningskrav 2012. en flexibilitet i de årliga besluten om utdelning eftersom dessa ska beakta genomförandet av bolagets strategi, finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål. bedömer att styrelses val av hållbarhetsmål med inriktning mot miljö är relevant. Bolagets mål ligger i linje med bolagets framtida utmaningar. har också konkretiserat lydelsen i ägarens intention i bolagsordningen och ökar på så sätt förståelsen av denna. har också varit innovativt i att identifiera finansiella lösningar för att kunna öka investeringstakten i förnybara energislag. Därigenom har bolaget bidragit till marknadens verksamhetskunnande inom vindkraft. övergripande slutsats är dock att varken har utformat eller regeringen styrt mot ett koldioxidmål som faktiskt leder till minskade utsläpp eller ett förnybarhetsmål som ökar andel producerad förnybar planerar och genomför inte åtgärder som minskar koldioxidutsläppen i tillräcklig utsträckning så att bolaget kan visa att det är ett konkurrenskraftigt och ledande företag i energiomställningen och därigenom bidrar till EU:s klimat- och energimål. Vidare har regeringen inte tillräckligt tydligt styrt så att förutsättningarna för en långsiktig avkastning för staten kan säkerställas. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? bolagiserades 1992 och omsatte 2014. efter omregleringen av den svenska elmarknaden (1996) inledde en internationell expansion. Bolagets profil har förändrats från ett svenskt företag med fokus på vattenkraft och kärnkraft till en av största el- och värmeproducenter. Till skillnad mot den nordiska verksamheten är europeiska verksamhet till övervägande del baserad på fossil kraft. Motiv: Enligt är det för staten som ägare centralt att de statliga bolagen bedriver sin verksamhet så att ett långsiktigt värdeskapande uppnås. En förutsättning för ett långsiktigt värdeskapande är att detta bedrivs hållbart. Detta definieras som ett ansvarsfullt nyttjande av resurser samt en ansvarsfull hantering av mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö, antikorruption, affärsetik, jämställdhet och mångfald. är ett av de bolag som har de största koldioxidutsläppen i , och bolagets tillväxttakt i förnybara energislag är lägre än den genomsnittliga tillväxttakten i tio länder i norra och mellersta . har riksdag och regering betonat att ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Ett av bolagets egna miljörelaterade hållbarhetsmål är också att bolaget ska ha en högre tillväxttakt än marknaden inom nyinstallerad förnybar kapacitet . är det omsättningsmässigt största statliga bolaget och bolaget har störst ekonomisk resultatpåverkan på den statliga bolagsportföljen. står inför stora utmaningar i att minska koldioxidutsläppen. Det finns dock en osäkerhet i hur bolaget och regeringen hanterar dessa utmaningar så att de möjligheter till långsiktig värdeutveckling som finns utnyttjas. är det första bolaget i vilket en hållbarhetsanalys har genomförts av regeringen. Syfte: Syftet är att granska om utformat och regeringen styrt mot ändamålsenliga miljörelaterade hållbarhetsmål samt om planerar och genomför åtgärder och regeringen styr mot att uppdrag och hållbarhetsmål uppnås. har formulerat tre revisionsfrågor som ska besvaras: 1.Är hållbarhetsmål, planering och genomförande 2010–2014 inriktade mot att bolaget ska vara ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och bidra till EU:s mål genom fokus på reella utsläppsreducerande åtgärder? 2.Är regeringens styrning och uppföljning av uppdrag och hållbarhetsmål 2012–2014 utformade så att förutsättningar skapas för långsiktig avkastning för staten? 3.Har regeringen –2014 informerat om strategier för att uppfylla sitt uppdrag och bidra till EU:s klimat- och energimål i enlighet med önskemål om fortlöpande information om bolagets utveckling och verksamhet? Genomförande: Granskningen bygger på dokumentstudier om hos regeringen och bolaget. har intervjuat representanter för den politiska ledning och ägarförvaltning som under granskningen var verksam på samt företrädare för dåvarande Miljö- respektive . Vidare har intervjuer genomförts med representanter för ledning, styrelse, internrevision, forskningsenhet och kommunikationsenhet i vilken ansvaret för hållbarhet ingår. Därutöver har ett konsultföretag, , anlitats som stöd i granskningen av . Relevansen i konsultens granskningsresultat har bedömts av med hjälp av egeninsamlade uppgifter. De miljörelaterade hållbarhetsmålen utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsminskande effekter konstaterar att ett av miljörelaterade hållbarhetsmål är ett finansiellt exponeringsmål som inte i någon större utsträckning leder till minskade koldioxidutsläpp. Bolagets plan 2010 var ursprungligen att reducera koldioxidutsläppen med hjälp av samförbränning med biomassa, infångning och lagring av koldioxid (CCS-teknik) och delvis försäljning av kolkraftverk. är förutsättningarna förändrade och huvudstrategin är att sälja bolagets tyska kolkraft för att nå det finansiella exponeringsmålet. Målet syftar således till att bolagets produktionsportfölj ska bli fossilfri nästan uteslutande genom försäljning och inte till att minska koldioxidutsläppen inom EU via koldioxidreducerande åtgärder. bedömer att bolaget inte har ett faktiskt miljörelaterat hållbarhetsmål trots höga koldioxidutsläpp och bolagets uppdrag att vara ett ledande företag i energiomställningen. Det mål om ökad tillväxttakt inom förnybar energi som har antagit mäts i förhållande till genomsnittet för tio referensländer i . Förnybarhetsmålet är ett långsiktigt genomsnittligt mål . tillväxttakt är lägre än genomsnittet för referensländerna dessa år. beräkning av tillväxttakten innebär att bolaget kan tillgodoräkna sig hela miljöeffekten av en investering trots att bolaget endast har finansierat av densamma (genom partnering). Dessutom kan sälja ägarandelar i befintliga vindkraftsparker i syfte att frigöra kapital till nyinvesteringar inom vindkraft (så kallad capital recycling) utan att försäljningen av befintlig vindkraftskapacitet påverkar måluppfyllelsen negativt. konstaterar att valt en mätmetod som underlättar för bolaget att nå sitt hållbarhetsmål om förnybar energi. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? En viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Koldioxidmålet syftar till att göra produktionsportfölj fossilfri. Det är dock inte tillräckligt tydligt att detta inte är detsamma som att koldioxidutsläppen på EU-nivå minskar. Vidare framgår det inte tydligt att uppfyllelsen av förnybarhetsmålet påverkas av vald mätmetod. arbetade med en planeringshorisont med fokus på finansiering av ersättningsinvesteringar och underhåll. Investeringar i förnybara energislag är en mindre del i investeringsplan. Mot bakgrund av att hållbarhetsmålen ska vara uppnådda 2020 bedömer att planeringen och finansieringen av åtgärder är för kortsiktig och inte heller får tillräckligt utsläppsminskande effekter. Detta riskerar att påverka möjligheter att på lång sikt bli ett konkurrenskraftigt bolag inom hållbar energiproduktion. har dessutom infört en tvåårsplanering. menar att detta är en väl kortsiktig planeringshorisont givet bolagets uppdrag och långsiktiga hållbarhetsmål. För ett företag som är verksamt på en marknad som genomgår strukturförändringar blir en långsiktig planering än viktigare. har ingen tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen Granskningen visar att inte har en tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen trots bolagets relativt starka position på den europeiska marknaden och därmed sammanhängande möjligheter att påverka marknadsutvecklingen. Det framgår av granskningen att bedömer att det är svårt att ha en långsiktig vision på dagens energimarknad. bedömer att ett bolag som ska bli ledande framgent löpande behöver planera och vidta finansiella och utsläppsreducerande åtgärder för att bli konkurrenskraftigt på lång sikt oavsett energibranschens strukturella problem och den låga efterfrågan på el. menar att behöver förstärka sin förmåga att identifiera och utnyttja framtida tillväxtmöjligheter och anpassa investeringsprogram för att säkerställa bolagets långsiktiga värdeskapande. forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen Granskningen visar att stora delar av forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) har minskat betydligt och även fått mer kortsiktig karaktär. ställer krav på att forskningsområdena ska vara lönsamma inom en rimlig tidsperiod (5–) vilket gör att den långsiktiga forskningen prioriteras ner. deltar endast marginellt i tidig användning av ny teknik i form av pilot- och demonstrationsprojekt som berör de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen. Sådant deltagande är, enligt , en förutsättning för att ett energibolag ska kunna bli ett ledande företag i energiomställningen. Av granskningen framgår att forskningsverksamheten inte heller syftar till att göra ledande i energiomställningen. Inriktningen på enbart vindkraft som förnybart energislag i produktionsportföljen gör också bolaget sårbart för förändringar i efterfrågan. Detta borde motivera bolaget att öka sin riskspridning och delta i pilot- och demonstrationsprojekt som rör andra förnybara energislag. Granskningen visar att forskning och utveckling inte är en fråga som beaktas av koncernledningen eller styrelsen i utvecklingen av verksamheten för att bolaget ska bli ledande i hållbar energiproduktion. har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen bör användas till investeringar i förnybar energi finansiella situation har utgjort en begränsning för tillväxtinvesteringar i förnybar energi. av investeringsutrymmet har använts till ersättningsinvesteringar och underhåll. Mot bakgrund av den finansiella restriktionen har det uppstått en målkonflikt mellan ekonomiska mål och investeringar i hållbar energiproduktion. Granskningen visar att bolaget inte har övervägt att föreslå regeringen att en del av utdelningsmedlen skulle kunna hållas inne i syfte att göra större investeringar i förnybar energi trots att de årliga besluten på bolagsstämman om utdelning ska beakta genomförandet av bolagets strategi, bolagets finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål. Ett sådant förslag hade kunnat motiveras med hänvisning till bolagets förtydligande uppdrag, att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som riksdag och regering beslutade om 2010. Samägande av bolag innebär risk för oförändrad andel producerad förnybar energi i produktionsportfölj anger att bolaget har en relativt liten andel ny förnybar energi (exklusive den svenska vattenkraften) i sin produktionsportfölj. För att kunna öka investeringstakten i förnybar energi har allt mer börjat använda sig av alternativa finansieringslösningar som partnering och capital recycling. Capital recycling är en metod för att frigöra kapital för investeringar i förnybara energislag. Metoden innebär att bolaget avhänder sig av ägarskapet i vissa befintliga vindkraftsparker. Dessutom äger bolaget i vissa andra fall i nya vindkraftsparker på grund av att bolaget har gått in i partnerskap (partnering) med institutionella investerare. bedömer att kan få svårt att öka sin andel ny förnybar energi i takt med sina konkurrenter när bolagets huvudstrategi för att nå förnybarhetsmålet är att växa genom samägande. Strategin kan leda till en oförändrad andel producerad förnybar energi för bolaget. menar att detta riskerar att inte ligga i linje med näringsutskottets ställningstagande om att ska öka sin andel förnybar energi. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå Enligt ägarpolicyn är en viktig del i arbetet med hållbart företagande att de statliga bolagen ska agera föredömligt genom att efterleva internationella riktlinjer kring bland annat miljöhänsyn. En viktig internationell riktlinje är FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som ska uppnås 2050. menar att statliga bolag ska bidra till tvågradersmålet som både EU och har antagit. Det finns en risk att i syfte att uppnå sitt finansiella exponeringsmål säljer sina tyska kolkraftverk som inte ger maximalt försäljningsvärde. En försäljning innebär också att inte bidrar till att uppnå EU:s klimat- och energimål eftersom problemet med att reducera koldioxidutsläpp från befintliga anläggningar skjuts över till ett annat bolag inom EU. Vidare vidtar endast mindre koldioxidreducerande åtgärder i befintliga kolkraftanläggningar fram till en eventuell försäljning. Regeringen granskar inte de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål bedömer att det är positivt att regeringen genomfört en hållbarhetsanalys av hållbarhetsarbete och identifierat vissa svagheter. bedömer att dessa svagheter berör frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med iakttagelser om planering och målbild. Vidare är det ändamålsenligt att regeringen i samband med hållbarhetsanalysen identifierat behovet av att stärka styrelsens strategiska kompetens inom förnybar energiproduktion. konstaterar dock att regeringen inte gör någon initial granskning och kvalitetssäkring av bolagens val och utformning av strategiska hållbarhetsmål. Regeringen följer däremot regelbundet upp måluppfyllelsen under ägardialogen. bedömer att processen är ineffektiv, eftersom regeringen inte bedömt om målen är ändamålsenligt utformade. koldioxidmål är ett renodlat finansiellt exponeringsmål och inte ett mål som faktiskt leder till minskade utsläpp. Resurser tas därigenom i anspråk i onödan utan att det vare sig får faktiska utsläppsminskande effekter eller ökar långsiktiga konkurrenskraft. Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget till Bolagsordningen är beslutad av bolagsstämman och därmed juridiskt bindande för bolaget. Enligt regeringen är uppdrag rent affärsmässigt och det följs upp genom den ekonomiska målprocessen. har dock beslutat att ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. anser att det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen. Enligt statens ägarpolicy är ett av de ekonomiska målens syfte att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. bedömer att det innebär en finansiell risk för staten att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i bolagets uppdrag från . Genom att arbeta aktivt med koldioxidreducerande åtgärder kan bolaget bli konkurrenskraftigt och skapa värde på lång sikt för staten. har konkretiserat den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har dock inte bekräftats av regeringen vilket leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen avser att följa upp bolagets tillämpning, så att bolaget ges tydliga incitament att genomföra det uppdrag som har beslutat. menar att näringsutskottet i samband med beslut om förtydligande uppdrag har tydliggjort intention med bolagets inriktning. Enligt rättsexpertis har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontrollen över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur bolaget ska tolka sitt uppdrag utan att behöva återkomma till . Detta gäller även hur ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både och EU. Regeringens kunskapsinhämtning och oberoende analys är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget noterar att regeringen i sin ägarförvaltning inte formellt nyttjat övriga sakkunskap genom exempelvis arbetsgrupper eller nätverk för att inhämta ett bredare kunskapsunderlag i frågor som berör centrala Uppföljningen av hållbarhetsarbete har enbart genomförts av ägarförvaltningen på . Regeringen har genom sin ägarförvaltning inte i kunskapssyfte efterfrågat strategiskt skriftligt underlag från bolaget. gör i begränsad omfattning egna oberoende analyser. Vidare har regeringen inte identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis tidig användning av ny forskningsteknologi inom energibranschen. Regeringen har därför inte ställt frågor till om orsaken till att forskningsinvesteringarna har minskat och blivit kortsiktiga. Denna brist på kunskapsunderlag av strategisk karaktär innebär att regeringens förutsättningar att vara tillräckligt proaktiv i sin styrning av försämras. – KONKURRENSKRAFTIGT OCH LEDANDE I ENERGIOMSTÄLLNINGEN? Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts igång för sent noterar att regeringen iakttagit vissa svagheter i bolagets hållbarhetsarbete och har efterfrågat en diskussion kring vilka åtgärder som bolaget planerar för att nå målen. menar dock att regeringen inte utifrån resultatet från hållbarhetsanalysen ställer tydliga krav på bolaget att inom agera på styrsignalen. Styrningen bygger i stället på att självmant vidtar åtgärder, vilket kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och bidra till värdeutveckling startas . Försäljningen av brunkolsverksamheten är inte förberedd trots att sett detta som ett alternativ Enligt riksdag och regering ska svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen och bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet oavsett på vilken marknad bolaget agerar. Att övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i har enligt bolaget varit känt för regeringen . bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt. Regeringen är dock inte förberedd för att hantera den finansiella risken med vare sig ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. Det är viktigt att inom ramen för gällande regelverk ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. Dessa kan exempelvis vara vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar eller en eventuell förlust vid försäljning. Sammantaget innebär denna brist på analys och styrning att regeringen inte blir tillräckligt proaktiv och att det därmed finns en risk för att den långsiktiga avkastningen för staten påverkas. Regeringen återrapporterar inte strategier, utveckling och bidrag till EU:s mål till i tillräcklig omfattning I samband med förtydligande uppdrag 2010 betonade näringsutskottet behovet av löpande information om utveckling och verksamhet samt att EU:s 2020-mål var referenspunkt för att utvärdera uppfyllelse av uppdraget.