rfr · H20WRFR13 · 2015-06-11 00:00:00 — Från flera samordningsförbund har det framkommit synpunkter om svårigheter att få med primärvården i den finansiella samordningen. Andra samordningsförbund har ett nära och bra samarbete med /regionen och primärvården. Utvecklingen av samordningsförbundens arbetsformer Samordningsförbunden har samlat på sig en mängd erfarenheter av samverkansarbete i olika former. Förbunden har av tradition valt att i stor utsträckning arbeta i projektform. I många förbund har projektformen ifrågasatts som det dominerande arbetssättet. Flera samordningsförbund framhåller att det finns en utbredd projekttrötthet och att alltid arbeta i projekt tenderar att trötta ut verksamheterna. Ett problem som påtalas av flera förbund är svårigheten att implementera projekt i den ordinarie verksamheten. Integrerad samverkan beskrivs som en strävan efter samverkan mellan myndigheter i en mer permanent form. Den organiserade principen för samverkan ska vara individers behov och, underförstått, inte aktörernas behov. Denna samverkan utmärks av att man har en strategi som betonar långsiktighet och ett mindre ensidigt fokus på arbete i projektform. Verksamheten kan t.ex. organiseras i samordningsteam som kan finnas på vårdcentraler, psykiatrimottagningar och vid s.k. . Samordningsförbunden arbetar i allt större utsträckning med s.k. strukturinriktade insatser som syftar till att stärka samverkan mellan myndigheterna och öka kunskapen om olika gruppers behov av rehabilitering. Insatserna kan bestå av kompetensutveckling för personal, utredning, kartläggning och behovsinventering m.m. Vid socialförsäkringsutskottets offentliga utfrågning och i intervjuer med samordningsförbunden har det framförts synpunkter från olika håll om att förbundens arbetssätt och samverkansstrukturer även lämpar sig för andra uppgifter utöver rehabiliteringsinsatser. Samordningsförbunden kan utgöra en lämplig plattform för olika uppdrag, insatser och målgrupper eftersom fyra myndighetsparter finns representerade och det finns en fungerande lednings- och ut- SAMMANFATTNING 2014/15:RFR13 Uppgifter som har nämnts i detta sammanhang handlar om integration, psykisk ohälsa och insatser för ungdomar som står utan både arbete och utbildning. Samarbetet på central nivå Nationella rådet bildades och består av representanter för Arbetsförmedlingen, , Kommuner och Landsting (SKL) och . Nationella rådet behandlar frågor om finansiell samordning som är av gemensamt intresse och syftet är att ge samverkan den legitimitet och förankring som är nödvändig. Rådet ger löpande information och stöd till samordningsförbunden, bl.a. när det gäller utbildningar, förbundsbildning och utarbetande av förbundsordningar. Nationella rådets tillkomst har, enligt flera aktörer, lett till ett tydliggörande av rollerna mellan parterna och ett delvis delat ansvar på central nivå. , och ska, enligt vad som föreskrivs i de tre myndigheternas regleringsbrev, tillsammans stödja utvecklingen av samordningsförbundens verksamhet. SKL vill driva på och skapa förutsättningar för arbetet och ge legitimitet åt sina medlemmar i kommuner och landsting. Bristande kunskap om Finsam och prioriteringar Av de intervjuer som genomförts inom ramen för den här uppföljningen framgår att kunskapen om Finsam i samhället är mycket begränsad. Inom kommun- och och inom de samverkande myndigheterna, på både lokal och central nivå, är kunskapen om Finsam ofta dålig bland dem som inte är direkt indragna i verksamheten. I många samordningsförbund uppfattar man den bristande kunskapen på central myndighetsnivå som ett tecken på ointresse för och låg prioritet av Finsam. Orsaken till detta anses delvis vara Finsams unika fyrpartssamverkan där kommuner och landsting/regioner har ett lika stort inflytande som staten och staten därmed inte kan kontrollera Finsam. Andra orsaker kan enligt förbunden vara det begränsade statsbidraget och förekomsten av andra samverkansformer på rehabiliteringsområdet, t.ex. det förstärkta samarbetet mellan och Arbetsförmedlingen där staten har full kontroll. Den otydliga gränsdragningen mellan olika samverkansformer och överlappningen när det gäller målgrupper och insatser främjar inte heller prioriteringen av olika statliga åtgärder. Dessa samordningsförbund vill se en tydligare prioritering från statens sida och en uppgradering av Finsam, i första hand inom och Arbetsförmedlingen. 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING Målgrupper, insatser och deltagare Samordningsförbundens målgrupper är personer som är i behov av samordnade insatser från flera av de samverkande parterna. Denna breda och övergripande målgruppsbestämning förutsätter en kartläggning och analys av lokala förhållanden och behov. Sedan lagen om Finsam infördes har målgruppen fortlöpande varit föremål för diskussion och utveckling. I förarbetena till lagen angavs förvärvsaktiva i åldern 20–som huvudinriktning för bestämning av målgruppen. anger de flesta samordningsförbunden att målgruppen består av förvärvsaktiva i åldern 16–. I detta utvidgade åldersintervall är det de unga och unga vuxna, dvs. åldersgruppen 16–, som alltmer står i fokus för samordningsförbundens insatser. Prioriteringen av unga är ett resultat av omvärldsförändringar och ökad ungdomsarbetslöshet. och har ett regeringsuppdrag att utveckla stödet till ungdomar med aktivitetsersättning. Andelen unga och unga med aktivitetsersättning ökar successivt bland deltagarna i samordningsförbundens individinriktade insatser. Andra stora målgrupper för samordningsförbunden är personer med komplex problematik och långvarigt utanförskap samt individer med psykisk ohälsa. Flera samordningsförbund framhåller att man inte når alla de individer inom målgruppen som har ett behov av insatser. Nationella nätverket för samordningsförbund (NNS) anför att många förbund ser att det finns ett mycket större behov än vad man har resurser för. Samordningsförbunden når av de som egentligen har behov av insatser, enligt NNS. I förarbetena till beslut om Finsam betonades att jämställdhets- och integrationsperspektivet var viktigt i samordningsförbundens verksamhet. Allt rehabiliteringsarbete, all planering och all uppföljning och utvärdering skulle, enligt propositionen, genomsyras av ett tydligt köns- och integrationsperspektiv. I uppföljningen har det framkommit att jämställdhets- och integrationsperspektivet ofta finns med i samordningsförbundens övergripande planering men att det inte är vanligt med insatser som särskilt riktar sig till dessa målgrupper. Det råder en relativt jämn fördelning av kvinnor och män som deltar i samordningsförbundens insatser. Det var något fler kvinnor () än män () som deltog i de individinriktade insatserna 2014. Samordningsförbundens verksamhet består huvudsakligen av att finansiera individinriktade och strukturinriktade insatser. Insatserna når ett allt större antal personer – det totala antalet deltagare ökade från 37 000 till nästan Individinriktade insatser riktas till målgruppen och syftar till att den uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Strukturinriktade insatser syftar bl.a. till att stärka samverkan mellan myndigheterna och att öka kunskapen hos handläggare m.fl. deltog 39 000 personer i individinriktade insatser varav ca 17 000 registrerade med personuppgifter, 3 000 anonymt registrerade och 19 000 registrerade i s.k. volyminsatser (t.ex. konsultativa eller förebyggande insatser). Det finns fyra huvudtyper av individinriktade insatser: rehabilitering till arbete eller utbildning, förberedande insatser, kartläggning samt förebyggande insatser. Insatser för rehabilitering till arbete eller studier utgör mer än hälften av de individinriktade insatserna Antalet deltagare i strukturinriktade insatser ökade från 9 000 till nästan 24 000 . De strukturinriktade insatserna kan delas in i följande huvudtyper: dialog och kommunikation, utbildning, kartläggning och annan inriktning. Gränsdragningen mellan individ- och strukturinriktade insatser kan ibland vara svår eftersom en strukturinriktad insats kan ha koppling till individinriktade insatser. Över hälften av deltagarna i de individinriktade insatserna är unga och unga vuxna, dvs. 16–, och det är fler män än kvinnor i den åldersgruppen. I övriga åldersgrupper utgör kvinnorna av deltagarna. Deltagarna i samordningsförbundens insatser har en lägre utbildningsnivå än genomsnittet för invånare i . Av samtliga deltagare hade grundskola eller gymnasium som högsta utbildningsnivå jämfört för riksgenomsnittet. Deltagarna är även i stor utsträckning beroende av offentlig försörjning i form av ersättning från kommunen, arbetslöshetskassan, Arbetsförmedlingen eller . hade av deltagarna behov av offentlig försörjning före insatsens start. Närmare en tredjedel av de som börjar en individinriktad insats har haft offentlig försörjning . Andelen kvinnor med i offentlig försörjning är större än andelen män – av kvinnorna har varit i offentlig försörjning jämfört av männen. har ett löpande uppdrag att återrapportera resultaten av samordningsförbundens verksamhet till regeringen. Resultaten följs upp med hjälp av SUS-systemet som står för Sektorsövergripande system för uppföljning av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Resultaten bygger på samordningsförbundens lokala registreringar i och avser de personer som deltagit i individinriktade insatser och som registrerats 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING uppgick dessa till 17 079 personer. Ett problem i är att antalet registrerade med personuppgifter bara utgör av alla registrerade, vilket minskar underlaget vid uppföljningen av resultaten. Fler avslut och fler kvinnor än män Antalet deltagare som avslutar en insats ökar (2014: 8 719). Ök- ningen ligger dock inte i paritet med antalet registrerade, vilket ökat mer . deltog 8 892 kvinnor och 8 187 män i olika individinriktade insatser. Kvinnor utgör vanligtvis en större andel än männen i individinriktade insatser: 52–. Fler till arbete eller utbildning och färre beroende av offentlig försörjning Resultaten i visar att andelen deltagare som avslutat en insats och som gått vidare till arbete eller utbildning ligger på . Jämfört med situationen före en insats ökar andelen deltagare som går till arbete eller studier direkt efter en insats med . Samordningsförbundens insatser syftar även till att minska deltagarnas beroende av offentlig försörjning och öka deras möjligheter till egen försörjning. Resultaten för åren 2011–2014 visar att av deltagarna var beroende av någon form av offentlig försörjning före insats. Efter insats minskar försörjningsberoendet till av deltagarna. En svårighet i Finsam är att redovisa hur varaktiga resultaten är . Ett försök att visa resultat på är samkörningar av SUS-data med uppgifter i databasen för sjukförsäkringen (Midas). Resultaten visar att andelen unga med hel aktivitetsersättning (inom psykiska diagnoser) minskar från före insats till efter avslutad insats och till efter insats. För de deltagare i insatser som har sjukersättning är förändringen olika beroende på diagnos. Av deltagarna med psykiska diagnoser har hel sjukersättning före insats. Tre och efter avslutad insats minskar andelen till För deltagare med sjukpenning är det inom psykiska diagnoser som har hel sjukpenning före insats. Den andelen minskar till efter avslutad insats. Av deltagare med muskuloskeletala diagnoser är det som har hel sjukpenning före insats. efter avslutad insats har andelen minskat till . Sammanfattningsvis visar resultaten av resultatredovisning att samordningsförbundens individinriktade insatser leder till att andelen deltagare i arbete eller studier ökar med ca 20 procentandelar och att andelen deltagare utan offentlig försörjning ökar med 12 till 14 procentandelar. När det gäller varaktigheten i resultaten visar samkörning mellan och Midas att deltagarnas behov av aktivitetsersättning, sjukersättning och sjukpenning minskat efter insats och att minskningen kvarstår efter . Samordningsförbundens uppföljning av insatserna Uppföljningen på lokal nivå i samordningsförbunden genomförs på olika sätt och med olika syften. Dels följs insatserna upp kontinuerligt, vanligtvis med hjälp av , dels gör förbunden särskilda uppföljningar av enskilda insatser och brukarundersökningar. Samordningsförbunden har tagit fram ett stort antal uppföljnings- och utvärderingsrapporter. sammanställde Inspektionen för socialförsäkringen resultaten från 94 olika uppföljnings- och utvärderingsrapporter. I den här uppföljningen har det inte varit möjligt att gå igenom och analysera de rapporter som kommit . En översiktlig genomgång av ett antal rapporter indikerar dock att förbundens insatser i de allra flesta fall resulterar i att antalet deltagare som går till arbete eller studier eller som gör stegförflyttningar efter avslutad insats ökar och att beroendet av offentlig försörjning minskar. Exempel på andra ”mjuka” resultat som gäller deltagarnas egna upplevelser och som är vanliga i uppföljningarna är bl.a. ökad livskvalitet och självständighet, stärkt social kompetens, ökad motivation för att aktivera sig, minskad fysisk begränsning och bättre handlingsberedskap, stärkt självkänsla och ökat välbefinnande. Samordningsförbunden genomför löpande ett stort antal brukarundersökningar . Dessa ger vanligtvis övervägande positiva omdömen om insatser, handläggare och förändringar av deltagarens livssituation. En vanlig synpunkt ur brukarnas synvinkel är att Finsam ger ett mervärde i förhållande till myndigheternas ordinarie verksamhet. Deltagarna anser att de möts med större respekt och intresse, att deras helhetssituation beaktas och att fokus läggs på att lösa just deras problem. Dessutom ges deltagarna mer tid i Finsaminsatser än i myndigheternas insatser, enligt undersökningarna. Kommuner med och utan samordningsförbund I den här uppföljningen har det inte varit möjligt att göra någon fördjupad studie eller jämförelse av rehabiliteringsinsatser i kommuner med respektive utan samordningsförbund. En studie som gjorts vid vid belyser dock denna fråga. I studien jämförs två kommuner, en med och en utan ett samordningsförbund. Även om det inte går att dra några generella slutsatser av studien redovisas här några sammanfattande punkter. 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING –Det personliga engagemanget för att samverka och viljan att hjälpa individer att komma ut i arbete är stark både i kommunen med och i kommunen utan Finsam. Förutsättningarna för att få till stånd denna samverkan skiljer sig däremot åt. –I Finsamkommunen har samordningsteamet skapat en tydlig plattform för samverkan genom att handläggarna har fått avsatt tid, en gemensam lokal och givna förutsättningar för att samverka. Detta medför att det finns en kontinuitet i samverkan och att handläggarna slipper etablera nya kontakter i varje ärende. –Genom att det finns ett gemensamt mål och arbetssätt samt en definierad målgrupp för samordningsteamets verksamhet, underlättas samverkan och arbetet med individen. –En unik styrka i Finsamkommunen är att det inom ramen för teamet finns en representation av alla myndigheter när ett ärende inleds. Denna samverkan mellan alla berörda parter är sällsynt i kommunen utan Finsam. –Samverkansteam i Finsamkommunen skapar en långsiktig struktur medan man i kommunen utan Finsam är mer beroende av handläggarnas personliga engagemang och kontaktnät. Samordningsförbundens bedömning av resultat Enligt vad som framkommit i uppföljningen är samordningsförbunden överens om att de individinriktade insatserna överlag ger goda resultat – särskilt mot bakgrund av att målgruppen är en mycket utsatt grupp. De individer som får ta del av Finsaminsatser lyckas bättre än de som inte får ta del av sådana insatser, enligt förbunden. De menar också att Finsam på ett annat sätt än ordinarie verksamhet kan ta sig an individer som behöver stöd för att närma sig arbetsmarknaden, både i fråga om kontinuitet och i fråga om fokus på individen. Individens rehabilitering blir till en sammanhållen process. Under uppföljningsarbetets gång har det inte framkommit några partipolitiska skillnader i synen på Finsam. De kommun- och landstingspolitiker som intervjuats i uppföljningsarbetet, och som är eller har varit ledamöter i samordningsförbundens styrelser, förefaller vara överens om att Finsam är en bra metod som ger goda resultat. De menar att resultaten över lag är bra för de enskilda människorna och att de samordnade medlen vanligtvis används på ett effektivt sätt. Ett antal samordningsförbund har låtit ett företag genomföra s.k. samhällsekonomiska utvärderingar. Syftet har varit att utvärdera förbundens insatser och få ett underlag för att bedöma den samhällsekonomiska nyttan av verksamheten. Den modell som används går ut på att beräkna de av samhällets kostnader och intäkter som är kopplade till en specifik insats för att visa på den utvärderade insatsens lönsamhet. Utifrån insatsens lönsamhet beräknas sedan den s.k. payoff-tiden, dvs. den tid det tar innan kostnaderna för insatsen betalats tillbaka. De resultat som framkommit i en sammanställning av 58 utvärderingar från perioden –2014 visar bl.a. att medelvärdet för insatskostnaden är per deltagare på samhällsnivå, att medelvärdet för intäkten per deltagare på kort sikt är och sammantaget på samhällsnivå och att den genomsnittliga återbetalningstiden för alla utvärderade insatser är på samhällsnivå. Beräkningsmodellen och metoden är omdiskuterade. Finansiering, fördelning och kostnader Enligt lagen om Finsam ska samverkansparterna i förbunden täcka kostnaderna för de åtgärder som vidtas. Av de resurser som avsätts till Finsam är statens andel och kommunernas och landstingens andel vardera. Den statliga andelen är ofta riktningsgivande för hur mycket kommuner och landsting bidrar med, men i praktiken är det den part som bidrar med minst som sätter nivån. Den statliga delen av bidragen till Finsam tas från anslaget 1:6 Bidrag för sjukskrivningsprocessen inom utgiftsområde 10. Från detta anslag fördelas medel även till en rad andra åtgärder för samverkan, rehabilitering, m.m. inom sjukskrivningsprocessen. I budgetförslaget fördelas på åtta olika anslagsposter. Statens stöd till Finsam har Finsam tilldelats i statligt bidrag. Till detta kommer bidragen från kommuner och landsting på vardera, vilket innebär att samordningsförbunden totalt disponerat från samverkansparterna –2015. Till detta kommer medel från Europeiska socialfonden (ESF) på för särskilda projekt i samordningsförbunden. Samordningsförbundens kostnader och kapital Samordningsförbundens kostnader består huvudsakligen av utgifter för insatser och administration där insatserna står för 80–av kostnaderna. De administrativa kostnaderna utgjorde av redovisat utfall och något mer året innan. En del förbund har samlat på sig ett betydande eget kapital. och Nationella rådet aktualiserade denna fråga . Den dialog som då fördes med tre samordningsförbund och med NNS resulterade i att Nationella rådet beslutade om en modell för att trappa ned detta kapital. Enligt Nationella rådet ska beräkningsmodellen resultera i att samordningsförbunden totalt kommer att ha ca i eget 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING kapital vid utgången av 2015 att jämföra med 200 miljoner vid utgången av 2014. Fördelningen av statliga medel har till uppgift att fördela de statliga medlen till samordningsförbunden. Många förbund har varit kritiska mot fördelning som man menar har saknat konsekvens, transparens och dialog. Be- sked om tilldelning ges relativt sent , vilket innebär att tiden för budgetarbetet och beredningen av bidrag från kommuner och landsting blir mycket kort. beslutade om en ny modell för fördelning av statliga medel till samordningsförbunden. Förbunden välkomnar en transparent modell för resurstilldelningen men har vissa synpunkter på förslaget och genomförandet. Förbund som får en minskad medelstilldelning med fördelningsmodellen kan komma att få nästan en halvering av budgeten och de oroas av att det kan leda till en negativ utvecklingsspiral. överstiger samordningsförbundens äskanden den årliga tilldelningen av medel. Enligt NNS beräkning låg förbundens äskanden på , dvs. över det statliga bidraget . Ökningen beror enligt NNS på att förbunden vill finansiera fler insatser och att förbunden blir fler. har äskat i ökat bidrag till av att flera kommuner aviserat bildande av nya samordningsförbund. Enligt uppgift från flera samordningsförbund har finansieringen av förbundens insatser successivt urholkats och utgör nu det största hindret för en fortsatt utveckling av dessa förbund och av Finsam i dess helhet. Ett problem med finansieringen som uppmärksammades vid utskottets offentliga utfrågning och som påpekats av några samordningsförbund och NNS är att en del kommuner och landsting kan få svårt att finansiera sina andelar av bidragen till samordningsförbunden om staten ökar sin del. Samordningsförbunden ska enligt lagen om finansiell samordning svara för uppföljning och utvärdering av rehabiliteringsinsatserna. I propositionen om Finsam betonade regeringen vikten av uppföljning och utvärdering och av att Finsam följs upp och utvärderas på såväl lokal som nationell nivå. För att klarlägga om Finsam är ett samhällsekonomiskt effektivt medel krävs enligt regeringen en oberoende uppföljning och utvärdering på nationell nivå. fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera Finsam. Inom ramen för uppdraget som avslutades tog Statskontoret fram fem rapporter som bl.a. redogjorde för utformningen av Finsam, omfattningen av verksamheten, resursförbrukning och stödet till förbunden. På grund av brister i det dåvarande SUS-systemet ansåg Statskontoret att man inte kunde genomföra någon utvärdering av Finsam. I en av rapporterna analyserades svårigheterna med att utvärdera samverkan och särskilt samverkan genom Finsam. Den sammanfattande slutsatsen var att en utvärdering av effekterna av samverkan är metodologiskt komplext och att Finsams frivillighet och lokala valfrihet försvårar möjligheterna till en utvärdering. Inspektionen för socialförsäkringens uppdrag Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) genomförde 2010 och 2011 två studier om uppföljning och utvärdering inom samverkansområdet på uppdrag av regeringen. ISF fann man att regelrätta effektutvärderingar i stort sett saknades, vilket gjorde det svårt att dra slutsatser om sambandet mellan samordningsförbundens insatser och effekterna på individ- och organisationsnivå. ISF:s samlade bedömning av de tre samverkansformer som undersöktes var att fyrpartssamverkan i Finsam hade bäst förutsättningar att lyckas utifrån både deltagarnas och organisationens perspektiv. ISF föreslog i sin andra studie att det skulle inrättas en instans som skulle stödja förbunden i deras utvärderingsansvar eller att samordningsförbunden skulle befrias från utvärderingsansvaret och att detta i stället överläts till någon myndighet. har ett stående uppdrag att rapportera resultatet av samordningsförbundens verksamhet till regeringen. Återrapportering bygger på ett urval uppgifter ur databasen . SUS-systemet togs i drift 2004 och hade inledningsvis tekniska problem. En förbättrad version av lanserades 2010 och registrerar allt fler samordningsförbund uppgifter i systemet. är det dock ett stort antal förbund som inte registrerar tillräckligt med uppgifter – en femtedel (18 stycken) av förbunden står för nästan hälften av alla deltagarregistreringar med personuppgifter. Totalt uppgick antalet registrerade individer med personuppgifter till 17 079 , vilket utgör av samtliga deltagare i individinsatser. I budgetpropositionen redovisar regeringen resultaten av Finsam inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning. redovisades en del uppgifter om Finsam även inom utgiftsområde 14 Ar- betsliv. En genomgång av budgetpropositionerna visar att 2014/15:RFR13 SAMMANFATTNING resultatredovisningen av Finsam varierar .