rir · H3B53 · 2015-03-17 00:00:00 — Tillväxtanalys föreslår därför att regeringen i högre utsträckning bör uppmana de myndigheter som arbetar med regionala tillväxtfrågor att uppmärksamma behovet av regional statistik. Tillväxtanalys föreslår också att SCB får en tydligare roll när det gäller samordning av officiell regional statistik.64 Det är ännu oklart vad som kommer att hända med Tillväxtanalys förslag. Regeringen har inte kommenterat dem. Alla nya områden som diskuteras i anslutning till den officiella statistiken är inte av sektorsövergripande karaktär. Det förekommer till exempel att myndigheter föreslår att deras statistik bör klassas som officiell statistik. Ett antal myndigheter har även uttryckt önskemål om att få bli statistikansvariga myndigheter. Under granskningen har vi endast fått kännedom om en myndighet, , som vill avsäga sig sitt statistikansvar och föra över det på en annan myndighet.65 63Tillväxtanalys (2009), Underlag för IT-politiska insatser, rapport 2009:15. 64Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för bättre regional- och landsbygdspolitik, rapport 2014:4. 65Det handlar här om en avgiftsfinansierad myndighet vilket medfört att finansieringsfrågan för en överföring av statistikansvaret inte gått att lösa. Frågan har bland annat tagits upp i SOU (2012:79), En databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det är mycket ovanligt att en befintlig myndighet utan statistikansvar tilldelas ett sådant ansvar. Sedan statistikreformen har det endast ske i två fall och har då handlat om myndigheter som tagit över statistik och statistikansvar från en annan statistikansvarig myndighet. Det har inte hänt att en befintlig myndighet fått ansvar för statistik som inte redan ingår i den officiella statistiken. Ett skäl för detta är att det ställs höga krav på att bli statistikansvarig myndighet men också att det tycks råda en viss oklarhet om vilka krav som egentligen bör ställas. 3.3.1Processen för att ändra i statistikförordningen Flera myndigheter har i olika sammanhang uttryckt att processen för att ändra i förordningen om officiell statistik är oklar. I sitt remissvar till skriver att det kan finnas skäl att utvidga kretsen av statistikansvariga myndigheter och att myndigheter som vill få ett statistikansvar borde kunna lämna förslag om detta till regeringen som därefter fattar ett beslut i frågan. Även Myndigheten för tar upp denna fråga i sitt remissvar. Socialstyrelsen66 konstaterar vid vår intervju med dem att en svårighet är att det inte finns någon tydlig process för hur en myndighet kan komma in i systemet för den officiella statistiken. är ansvarigt departement och huvudman för statistikförordningen. Det innebär att alla förändringar som rör förordningen ska beredas med dem. En förfrågan eller hemställan från en myndighet att ändra i förordningen eller att bli utsedd till statistikansvarig myndighet hamnar dock inledningsvis hos respektive ansvarigt departement som i sin tur kontaktar . För att kunna besluta om att ändra i förordningen behöver det tas fram ett underlag som visar om myndigheten uppfyller kraven för att bli statistikansvarig myndighet eller inte. Det är ansvarigt departement som lägger ut ett uppdrag att utarbeta ett sådant underlag. Vad som ska ingå i detta underlag är inte klart uttryckt. När underlaget finns framtaget ska det enligt remitteras, bland annat till Rådet för den officiella statistiken. Vid intervjuer med SCB och sekretariatet till Rådet för den officiella statistiken har dock framkommit att rådet inte är någon juridisk person och därför inte uttalar sig om nya myndigheter. Däremot kan SCB vara en remissinstans.67 67Intervjuer och SCB . DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Enligt är det viktigt att komma ihåg att inte vilken statistik som helst kan bli officiell statistik. Det ska handla om statistik som har ett stort samhällsintresse och som i övrigt uppfyller de krav som gäller för den officiella statistiken. Det innebär bland annat att statistiken ska vara av viss omfattning och att det ska finnas en viss kontinuitet i produktionen. Myndigheten i fråga ska även vara beredd att åta sig ett visst Därutöver gäller att statistikverksamheten ska hållas åtskild från övrig verksamhet på myndigheten i fråga, enligt bestämmelserna om statistiksekretess.68 Enligt drar en del myndigheter tillbaka sin förfrågan när de förstår vilka krav som ställs på en statistikansvarig myndighet.69 verkar dessa krav inte vara tydligt kommunicerade till övriga delar av samt till de myndigheter som ges i uppdrag att bedöma om en myndighet bör utses till statistikansvarig myndighet. Två myndigheter som inte har statistikansvar, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Myndigheten för () har inlett en process för att få bedömt om myndigheternas statistik bör bli officiell och om myndigheterna bör få ett statistikansvar.70 I båda fallen handlar det om myndigheter som producerar statistik som inte omfattas av den officiella statistiken och där detta förhållande påpekats av myndigheten själv, en utredning eller en annan myndighet. konstaterade att det saknas officiell statistik som beskriver samhällets krisberedskap,71 och Statskontoret konstaterade i en myndighetsanalys av MYH 2012 att det saknas en statistikansvarig myndighet för yrkeshögskolan.72 Vid kontakter med ansvariga departement, Försvarsdepartementet respektive , har det framkommit att dessa inledningsvis varit något sökande när det gäller hur frågan om myndigheternas statistikansvar bör hanteras och vilket underlag som behöver tas fram för att bedöma om myndigheternas statistik bör ingå i den officiella statistiken.73 Regeringen valde att i MSB:s regleringsbrev ge MSB i uppdrag att utreda hur 68En grundförutsättning enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är att en myndighet som producerar statistik gör det i en avgränsad verksamhet. Detta gäller alla statistikproducerande myndigheter. 70Under har även inkommit med en hemställan till regeringen om att bli statistikansvarig myndighet inom ett nytt ämnesområde, Folkhälsa. Se protokoll från möte i Rådet för den officiella statistiken . 71SOU (2012:83), Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. 72Statskontoret (2012), Myndighetsanalys av Myndigheten för , 2012:29. 73Telefonkontakter och Försvarsdepartementet . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER myndighetens produktion av statistik skulle kunna ingå i den officiella statistiken. När det gäller den statistik som MYH producerar gav regeringen ett motsvarande uppdrag till Statskontoret.74 Både MSB och Statskontoret har rapporterat sina uppdrag till regeringen. MSB föreslog i sin avrapportering att det skulle inrättas ett nytt ämnesområde, Samhällets krisberedskap, i statistikförordningen och att MSB skulle bli statistikansvarig myndighet för området. Försvarsdepartementet har därefter efterfrågat en bedömning av om MSB:s statistik uppfyller kraven för den officiella statistiken. MSB har av detta skäl låtit en extern statistikkonsult granska delar av MSB:s statistik utifrån kraven i statistiklagen. Enligt statistikkonsultens avrapportering saknas det dock ett tydligt fastlagt regelverk som i detalj beskriver kvalitetsmål och kvalitetsegenskaper för den officiella statistiken.75 Statskontoret redovisade sin bedömning av om den statistik som MYH producerar bör bli officiell och om MYH bör utses till statistikansvarig myndighet . I sin avrapportering konstaterar att det inte finns några tydliga kriterier för vilken statistik som bör klassas som officiell och att Statskontoret inte på objektiva grunder vare sig kan förorda eller avstyrka att den statistik som MYH producerar införlivas i den officiella statistiken eller att MYH utses till statistikansvarig myndighet. Ett beslut måste, enligt Statskontoret, fattas efter en avvägning mellan de skäl som talar för och de skäl som talar emot. Faktorer som då bör tas med i bedömningen är statistikens betydelse för att beskriva samhällsutvecklingen, om den publiceras regelbundet samt dess stabilitet över tid.76 Det är ännu för tidigt att säga något om vad som händer med de två myndigheternas begäran om att få bli statistikansvariga myndigheter. Enligt ett av de ansvariga departementen, , krävs att myndigheterna kommer in med en formell hemställan till regeringen för att frågan ska tas upp för gemensam beredning inom . Ytterligare en fråga som måste lösas före eller under beredningen är finansieringsfrågan, det vill säga om myndigheterna har tillräckliga resurser för att finansiera ett statistikansvar.77 74Utbildningsdepartementet (2014), Uppdrag till Statskontoret att undersöka statistikansvaret för utbildningar som Myndigheten för ansvarar för, U2014/3117/GV. 75Statisticon (2014), Granskning MSB statistikproduktion, Granskningsrapport. 76Statskontoret (2014), Statistikansvar för utbildningar som Myndigheten för ansvarar för, rapport 2014:29. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? 3.4Regeringens styrning av statistikansvariga myndigheter Regeringens styrning av den officiella statistikens inriktning inskränker sig inte enbart till beslut om förändringar i statistikförordningen av ämnes- eller statistikområden eller statistikansvariga myndigheter. Regeringen har också flera instrument till sitt förfogande för att styra såväl de statistikansvariga myndigheterna som statistikens innehåll och omfattning. Även om regelverket kring den officiella statistiken ger de statistikansvariga myndigheterna en självständig roll finns det tydligt uttalat i statistikförordningen att regeringen kan besluta om statistikens omfattning och innehåll inom en myndighets ansvarsområde. Inom ramen för granskningen har därför undersökt hur regeringens styrning av de statistikansvariga myndigheterna tagit sig uttryck. 3.4.1Statistikansvaret framgår inte alltid av myndigheters instruktion Regeringen beslutar vanligtvis om en myndighets centrala uppgifter och ansvar i myndighetens instruktion, det vill säga i en förordning. Av förarbetena till statistikreformen framgår dessutom att statistikansvar för officiell statistik är ett myndighetsansvar av sådan karaktär att det bör regleras i respektive myndighets instruktion.78 Vid en genomgång av samtliga statistikansvariga myndigheters instruktion framgår att statistikansvaret regleras i instruktionen för drygt hälften av myndigheterna (15 av 27). Regleringen i instruktionerna är genomgående generell. Det handlar inte om någon detaljstyrning eller något utpekande av vilken statistik som bör vara officiell. En myndighet, , har fått sin instruktion reviderad. Statistikansvaret framgick av den gamla instruktionen som upphörde men ansvaret fördes inte över till den nya instruktionen. Det förefaller därmed som att regeringen inte tillmäter en myndighets statistikansvar sådan betydelse att det genomgående regleras i myndigheternas instruktioner. I vart fall är regeringens styrning inte enhetlig i detta avseende. 3.4.2 Vissa myndigheter får uppdrag kopplade till sitt statistikansvar Förutom SCB har fem statistikansvariga myndigheter haft särskilda uppdrag i sina regleringsbrev, vilka kan relateras till den officiella statistiken.79 En myndighet, (), har ett årligt återkommande uppdrag i sitt regleringsbrev att redovisa studiestödsstatistik över utbetalning och återbetalning av studiestöd samt över utländska 1993/94:100, bilaga 8. 79Brå, (), Myndigheten för kulturanalys, Tillväxtanalys och . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER medborgare och studiestöd som överensstämmer med myndighetens statistikansvar. I detta fall har regeringen valt att reglera statistikansvaret i regleringsbrevet. För övriga statistikansvariga myndigheter gäller att uppdragen i regleringsbrevet i huvudsak handlar om att utveckla statistiken och ta fram ny statistik inom statistikområden som myndigheterna inte är statistikansvariga för . Exempelvis handlar ett av uppdragen till om att följa upp vad som händer med eleverna efter skolgången, vilket egentligen hör till SCB:s ansvarsområde enligt statistikförordningen. Överlag är uppdragen i regleringsbreven mer detaljerade än den styrning som regeringen ger uttryck för i myndigheternas instruktioner. För två myndigheter, Brå och , har regeringens styrning varit mer detaljrik och omfattande jämfört med övriga. har Brå fått återkommande uppdrag i sitt regleringsbrev som är kopplade till myndighetens statistikansvar. Uppdragen handlar bland annat om att i samverkan med andra myndigheter utveckla ny statistik inom myndighetens ansvarsområden, att målgruppsanpassa statistiken och att bistå departementet med underlag. Skälen för uppdragen är, enligt Brå, att regeringen har behov av bra statistik inom rättsväsendet som grund för utvärdering av reformer av olika slag. Regeringen har också ansett att det är angeläget att säkerställa att Brå kan utveckla kriminalstatistiken samt vara kunskaps- och metodstöd i andra myndigheters verksamhet inom området. Av detta skäl fick Brå även extra medel 2013 för att utveckla statistikarbetet.80 är den myndighet som i sitt regleringsbrev har flest regeringsuppdrag kopplade till sin statistik. Uppdragen är ofta väldigt detaljerade och kan innefatta krav på specifika variabler, om att det ska vara en totalundersökning och så vidare. Den höga graden av detaljstyrning finns även inom övriga delar av Skolverket.81 Regeringen har även gett särskilda uppdrag till utanför regleringsbrevet i enlighet med den möjlighet som finns i statistikförordningen.82 I samband med detta har regeringen även anvisat särskilda medel för att genomföra uppdraget.83 Regeringens styrning av de statistikansvariga myndigheternas statistikuppdrag kan alltså se väldigt olika ut. I de flesta fall styr regeringen mycket lite, men när regeringen väl styr kan styrningen vara både detaljrik och omfattande. 80Intervju Brå samt Brå:s skriftliga svar på frågor . 82Utbildningsdepartementet (2012), Uppdrag till om skol- och resultatinformation, U2012/4307/S. 2011/12:1, utg. omr. 16, avsnitt 3.2.5. beslutade i enlighet med regeringens förslag, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? när regeringen styr myndighetens uppdrag mer i detalj handlar det ofta om ett statistikområde där regeringen själv är en stor användare av statistiken. 3.4.3Regeringens styrning i relation till statistikansvariga myndigheters yrkesmässiga oberoende En fråga som dykt upp i granskning är om det finns något motsatsförhållande mellan regeringens styrning av de statistikansvariga myndigheterna och myndigheternas yrkesmässiga oberoende och självständiga roll. Vikten av yrkesmässigt oberoende och opartiskhet för en statistikmyndighet är något som tydligt lyfts fram i internationella regelverk, riktlinjer och praxis.84 För merparten av de statistikansvariga myndigheterna har frågan om yrkesmässigt oberoende inte varit en fråga de behövt hantera. En myndighet har emellertid påpekat att den svenska lagen om den officiella statistiken inte innefattar någon skrivning om yrkesmässigt oberoende för statistikansvariga myndigheter och den statistikproduktion de ansvarar för. När det finns ett stort intresse för en viss officiell statistik från politiskt håll kan situationen uppstå att regeringens styrning av statistiken utgår från andra syften än kvalitetskraven i statistiklagen. Det finns då inte något svenskt regelverk för en statistikansvarig myndighet att hänvisa till för att framhålla sitt yrkesmässiga oberoende och statistikens opartiskhet.85 Av förarbetena till statistiklagen framgår dock att det är av vikt att statistiken inte påverkas av ovidkommande faktorer och att den inte heller utformas för att tjäna vissa syften.86 Inom ramen för det europeiska statistiksystemet (ESS) har en peer review genomförts av det svenska officiella statistiksystemet . Syftet har varit att följa upp hur tillämpar riktlinjerna för europeisk statistik (European Statistics Code of Practice). I den resulterande peer review-rapporten nämns frågan om möjlighet till politisk påverkan. Enligt peer review-teamet kan det nuvarande regelverket uppfattas som att det ger möjlighet till politiskt inflytande över vilken statistik som tas fram. Detta eftersom regeringen pekar 84Artikel 2.1 i och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av om europeisk statistik och om upphävande av och rådets förordning (EG, Euratom) nr 1101/2008 om utlämnande av insynsskyddade statistiska uppgifter till Europeiska gemenskapernas statistikkontor, rådets förordning (EG) nr 322/97 om gemenskapsstatistik och rådets beslut 89/382/EEG, Euratom om inrättande av en kommitté för Europeiska gemenskapernas statistiska program (EU:s statistikförordning). Principen om yrkesmässigt oberoende handlar om hur statistikmyndigheterna fungerar eller verkar när de producerar eller sprider statistik. 2000/01:27, bet. 2000/01:FiU15, rskr. 2000/01:151. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ut såväl vilka områden som ska täckas av den officiella statistiken som vilka myndigheter som ska ansvarar för dessa områden.87 Regeringen har inte beslutat om några förändringar av ämnesområden sedan statistikreformen genomfördes, trots att det funnits förslag. Vissa mindre förändringar har gjorts av statistikområden men på det stora hela har det mest handlat om namnbyte och omflyttningar av statistik. Enstaka nya statistikprodukter har tillkommit eller tagits bort. Den vanligaste förändringen i statistikförordningen är förändringar av statistikansvariga myndigheter. Förändringarna har sällan med statistik att göra utan beror på att myndigheter läggs ned, ombildas eller på annat sätt reformeras. Sedan statistikreformen har i stort sett inga befintliga myndigheter utanför det officiella statistiksystemet tilldelats något statistikansvar. Det har visat sig vara svårt att utveckla sektorsövergripande statistik inom ramen för det officiella statistiksystemet. Ansvaret för att utveckla statistiken ligger hos de statistikansvariga myndigheterna som ofta utgår från sina sektorsspecifika behov. Därmed blir det svårt att i samordnad form ta fram uppgifter och statistik om samhällsföreteelser av mer sektorsövergripande karaktär, till exempel it-statistik och statistik om regionala frågeställningar. Att framställningen av sektorsövergripande statistik sprids på många aktörer innebär en risk för dubbelinsamling. Flera myndigheter, liksom tidigare utredningar, har påpekat att processen att göra ändringar i statistikförordningen är oklar. Det handlar såväl om att ändra myndigheters ansvar eller besluta om nya statistikansvariga myndigheter som att införa nya statistikområden. Även myndighetshandläggarna vid departementen gör olika tolkningar kring vilka krav som bör ställas på myndigheter som vill göra förändringar i statistikförordningen eller utses till statistikansvariga myndigheter. Enligt ska kraven för att utses till statistikansvarig myndighet var höga. Det verkar rimligt men det är viktigt att kraven är tydliga och transparenta. De statistikansvariga myndigheterna är och ska vara självständiga i sitt statistikansvar. har regeringen flera verktyg till förfogande för att styra myndigheterna. Av intervjuer och dokumentstudier inom ramen för granskningen framkommer att regeringens reglering av statistikansvaret i myndigheternas instruktioner inte är enhetlig och att det inte hör till vanligheten 87Peer review report on compliance with the Code of Practice and the coordination role of the , , January 2015. DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? att regeringen styr de statistikansvariga myndigheternas statistikuppdrag men att det förekommer. Bland annat använder regeringen sin möjlighet att ge särskilda uppdrag i regleringsbrev eller liknande för att ta fram officiell statistik. Den styrningen som regeringen ger uttryck för i myndigheternas regleringsbrev fokuserar ofta på utveckling av statistiken. Det förekommer också att regeringen detaljstyr statistiken inom en myndighets statistikansvar. Det kan här uppstå ett motsatsförhållande mellan regeringens styrning och myndighetens självständiga roll och oberoende ställning som statistikansvarig myndighet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Samordningen inom det officiella statistiksystemet Ansvaret för att samordna det statliga statistiksystemet ligger i huvudsak på (). SCB har även andra uppgifter inom och utanför statistiksystemet som kan påverka myndighetens samordningsansvar. I kapitlet redogörs för SCB:s olika roller i det officiella statistiksystemet samt hur SCB:s samordningsansvar har utformats. Kapitlet omfattar även en redogörelse över de statistikansvariga myndigheternas syn på samordningen. Syftet med kapitlet är att ge underlag till frågan om SCB:s samordning av det officiella statistiksystemet är tydligt utformad i förhållande till behoven (revisionsfråga 2). 4.1SCB:s roller i det officiella statistiksystemet SCB:s har tre roller i det officiella statistiksystemet. SCB är samordningsansvarig för den officiella statistiken. SCB har också statistikansvar för sektorsövergripande statistik, i huvudsak handlar det om arbetsmarknadsstatistik, befolkningsstatistik, ekonomisk statistik, välfärdsstatistik och viss övergripande utbildningsstatistik. omfattade SCB:s statistikansvar för sektorsövergripande statistik av den officiella statistiken. Inom sin uppdragsverksamhet producerar SCB också en hel del statistik åt andra statistikansvariga myndigheter. producerade SCB officiell statistik på uppdrag av tio statistikansvariga myndigheter. Sammantaget stod för SCB därmed för av den officiella statistikproduktionen 2013.88 4.1.1SCB:s samordningsansvar – är det tydligt definierat? Samordning kan innefatta en mängd olika aktiviteter. Vad som ingår i SCB:s samordningsansvar för den officiella statistiken framgår närmast av SCB:s instruktion. Enligt sin instruktion har SCB till uppgift att, utöver vad som följer av statistikförordningen, samordna såväl det statliga statistiksystemet som överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer.89 2000/01:27, SCB Årsredovisning samt Rådet för den officiella statistiken (2013), officiella statistik – årlig rapport . 89Förordning (2007:762) med instruktion för . DEN OFFICIELLA STATISTIKEN – EN RÄTTVISANDE BILD AV SAMHÄLLSUTVECKLINGEN? Beskrivningen av SCB:s samordningsansvar i SCB:s instruktion är inte särskilt utförlig. Instruktionen ger också intryck av att SCB:s samordningsansvar avser all statlig statistik och inte bara den officiella statistiken. Enligt bör tolkningen nog vara att det är samordningen av den officiella statistiken som avses och man överväger att eventuellt förtydliga detta i instruktionen. har inte uttolkat vad som bör ingå i SCB:s samordningsansvar utan lämnar det åt SCB att definiera. Man har heller inte fått några signaler från SCB om att regeringen bör precisera vad samordningsansvaret inbegriper.90 SCB anger att man tolkar sitt samordningsansvar som att det i huvudsak omfattar stöd till de statistikansvariga myndigheterna. finns det gränser för hur stora möjligheter SCB har att ge stöd till andra myndigheter. SCB kan inte göra andra myndigheters arbete, enligt SCB självt. Den återkoppling som SCB fått från regeringen är dock att SCB lever upp till sitt åtagande . Regeringen har inte signalerat att SCB bör göra mer än vad man gör i dag.91 4.1.2Oklar gräns mellan samordning och uppdragsverksamhet? Sedan statistikreformen har SCB:s uppdragsverksamhet utgjort ungefär hälften av SCB:s totala omsättning. Regeringens ambition med SCB:s uppdragsverksamhet är att den ska bidra till att utnyttja den statistiska kompetensen vid SCB samt att de uppgifter som samlas in från olika källor för att framställa officiell statistik även ska kunna användas för framställning av annan statistik.92 De statistikansvariga myndigheterna utgör SCB:s största kundgrupp.