rir · H3B55 · 2015-04-14 00:00:00 — I intervjuer har SR gjort klart att bolaget har förväntat sig ett politiskt beslut om att ska satsa på marksänd digitalradio. SR menar även att det behövs tydliga spelregler från politiskt håll för att branschen ska trycka på startknappen på allvar men att den politiska processen har präglats av tveksamhet och velande. Den långdragna processen har hämmat SR:s utvecklingspotential och det är svårt att uppskatta den ekonomiska förlusten. SR hänvisar här till som i väntan på beslut om att bygga ett markbundet digitalt nät har återinvesterat i FM-nätet för att upprätthålla den tekniska tillgängligheten.86 SR påpekar dock att den politiska processen har varit tydlig , men att det fortfarande behövs ett slutligt avgörande, i form av ett riksdagsbeslut som stöder en plan för digitaliseringen av marknätet.87 3.4.1Branschsamordnaren föreslår att FM-nätet släcks 2022 Branschsamordnaren presenterade ett förslag till plan för övergången från FM-sändningar till marksänd digitalradio.88 Under arbetet med planen har digitalradiosamordnaren haft en dialog med SR, UR och de kommersiella radiobolagen. Planen baseras på att marknaden behöver tydliga förutsättningar, att SR spelar en central roll i digitaliseringen samt att samverkan mellan radiomarknadens aktörer är viktig för utvecklingen.89 Enligt planen ska besluta om att public service-företagens och de kommersiella radioföretagens analoga marksändningar ska upphöra och ersättas av marksändningar med digital teknik. Det är inte uttalat i förslaget, men den digitala teknik som underförstått avses i planen är DAB+ eftersom det är den teknik branschen förordar. En gemensam lansering av SR:s och den kommersiella radions digitala kanaler ska enligt planen ske när sändningarna når av befolkningen – något radioföretagen anser kan ske före utgången av 2016. Enligt planen ska utbyggnaden av SR:s nät ske tills sändningarna når av befolkningen, vilket motsvarar de krav som ställs på FM-nätet. Public service- företagens sändningar ska bedrivas i ett regionalt nedbrytbart nät, för att ge utrymme för SR:s P4-verksamhet. Den kommersiella radion ska bygga ut sina två nät tills de når 2013/14: KrU3 s. 29, rskr. 2013/14:60. 86Intervju med representanter för . 87SR i faktagranskning till . Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 89Ibid., s. 11. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? Därefter sker en fortsatt utbyggnad på marknadens villkor och är en fråga för radioföretagen. Planen föreslår att FM-nätet släcks 2022 och allra . Vilket årtal det slutligen blir hänger samman med fyra villkor som ska vara uppfyllda för att FM- nätet ska släckas 2022. Om villkoren inte är uppfyllda släcks FM-nätet enligt förslaget ändå ner 2024. De fyra villkoren är följande:90 1.Sveriges Radios digitala sändningar ska ha samma täckning som FM- sändningarna, det vill säga nå av befolkningen, och uppfylla ställda beredskapskrav. av lyssnarna ska lyssna på radio via en digital plattform. 3.Programutbudet i de digitala sändningarna ska ge lyssnarna ett mervärde i form av ett större utbud än via FM-sändningarna. 4.Det ska vara ekonomiskt och praktiskt rimligt att konvertera analoga bilradiomottagare till DAB+-mottagning. 3.5Det finns brister i tidigare utredningar har flera kommittéer och utredningar kommit fram till att bör införa ett marksänt digitalradionät. 91 Public service-utredningen menade 2012 att de fördelar som en digitalisering av marknätet ger motiverar en övergång till marknätet,92 och utredningen presenterade bland annat en ekonomisk kalkyl över vad övergången kommer att kosta och en bedömning av utbyggnaden av ett DAB+-nät. Public service- utredningen låg till grund för regeringens proposition 2013 och digitalradiosamordnarens plan.93 menar att det finns brister i de underlag som presenteras i Public service-utredningen och branschsamordnarens plan och att viktiga delar av analysen saknas. Exempelvis har utvecklingen av internetradio som ett alternativ till marksänd digitalradio inte beaktats tillräckligt. Inte heller har lyssnarnas efterfrågan och behov av marksänd digitalradio efterfrågats, något som bland annat påpekades av () i deras remissvar till Public service-utredningen.94 Det finns även 86–89. 91SOU 2002:38, Digital radio. Kartläggning och analys; SOU 2004:16, Digital Radio; SOU 2012:59, Nya villkor för public service. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 386. 2012/13:164, bet. 2013/14: KrU3, rskr. 2013/14:60. Dnr 12/9519. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N brister i de tekniska och ekonomiska kalkylerna som bland annat ligger till grund för digitalsamordningens förslag.95 (Se kapitel 5 och 6.) 3.5.1Utvecklingen av internetradio är inte tillräckligt beaktad Ett alternativ till att införa marksänd digitalradio är att FM-sändningarna bevaras kompletterat med internet. Både regeringen och olika utredningar har konstaterat att FM-nätet är robust och driftsäkert, vilket ger goda beredskapsförutsättningar och möjligheter att sända Viktigt meddelande till allmänheten (VMA).96 Regeringen har också konstaterat att det inte finns något utbrett missnöje med eller kritik mot FM-nätet som distributör av radio.97 Möjligheterna att sända radio via internet utvecklas i takt med att internetkapaciteten byggs ut och får bättre täckning. Det har dock inte ingått i digitalradiosamordnarens uppdrag att utreda detta alternativ. var den senaste gången regeringen utredde olika alternativa digitala tekniker. Då publicerade föregångaren till Myndigheten för radio och tv rapporten , där det konstaterades att huvuddelen av radiobranschen var överens om att DAB+ var den mest lämpade tekniken för framtidens radio. 98 Myndigheten gjorde bedömningen att webbradion ännu främst ses som ett komplement, eftersom det kommer att dröja innan trådlöst bredband är fullt utbyggt i Sverige.99 Public service-utredningen jämförde analog och digital radio utan att fullt ut beakta den fortsatta framväxten av internetradio. För att kunna beräkna värdet av en övergång till digitala utsändningar i marknätet måste man, enligt professorerna , ta hänsyn till att fortsatta analoga utsändningar i marknätet, kompletterade med digital distribution via internet över såväl mobilt som fast bredband, innebär att de lyssnare som är intresserade av digitalradions fördelar i stor utsträckning kan få tillgång till dessa. Dessutom kommer möjligheterna att förbättras ytterligare i framtiden.100 En övergång till marksänd digitalradio kan även få negativa effekter för mediekonsumenterna. Professorerna anser att internets breda utbud av innehåll kan förväntas öka i popularitet, delvis på bekostnad av direktsänd traditionell radio. Internet kan användas såväl för strömmande lyssning i realtid som för lyssnande i efterhand. Digitala utsändningar via marknätet innebär sannolikt att det 95Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 96Radio- och (2008) Framtidens radio s. 36; Skr. 2005/06:66. Digital distribution av ljudradio. 2005/06:66. Digital distribution av ljudradio. 98Radio- och (2008). Framtidens radio, s. 99. 99Ibid., s. 72–74. 100Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? tar innan huvuddelen av radiolyssnandet överförs till internet.101 Detta påverkar konkurrensen mellan olika innehållsproducenter, och SR och de svenska kommersiella radiobolagen kommer sannolikt att ha en mer skyddad position om lyssnarna huvudsakligen förlitar sig på marksändningar, än om sändningarna endast finns tillgängliga på internet, enligt och . menar att lyssningen på internet snarare stärks av att utbudet sänds i marksänd radio.102 Oenighet kring internets kapacitet att sända radio beställde 2013 en utredning som visade att dagens mobilnät inte har tillräcklig kapacitet för att hantera radiolyssnandet 2022 om FM släcks ned utan att ersättas med ett marksänt digitalt nät.103 Det huvudsakliga skälet är att kostnaderna för att distribuera de stora datamängder som dagens radiolyssnande innebär är alltför stora. Att sända ut radio i mobiltelenäten kostar, enligt , , vilket motsvarar mer än omsättningen för hela radiobranschen. En liknande analys har genomförts vid i 2014 där man kom fram till ungefär samma slutsatser som . Enligt den rapport som professor med flera vid () tagit fram på uppdrag, har dock analysen brister.104 De främsta bristerna är enligt forskarna vid att utgår från situationen 2012 när bolaget diskuterar en infrastruktur som ska vara i drift 2022: Det direktsända radiolyssnandet ligger nivå. Utvecklingen pekar snarare åt att radiolyssnarna lyssnar mindre på radio i direktsändning enligt med flera. Allt radiolyssnande sker i realtid över mobilnäten. med flera anser att det vore mer rimligt att anta att den stora volymen av radiomottagningen sker i hemmen, på företagen och offentliga platser. Kapaciteten i mobilnäten är nivå. Kapaciteten i mobilnäten kommer att öka, enligt teknikexperter.105 4G-tekniken är oprövad. med flera anser tvärtom att 4G är den helt dominerande världsstandarden för mobiltelefoninät. (Se även avsnitt 3.6.1 Internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen.) 102SR i faktagranskning till . 103Teracom (2013) : Klarar mobiltelenäten utsändning av radio? 104Jens med flera. (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 105Ericsson (2014) Mobility report; på seminarium vid ; med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.5.2Lyssnarperspektivet värderas inte tillräckligt En annan brist i tidigare utredningar om en övergång till marksänd digitalradio är att lyssnaraspekten inte beaktats i tillräcklig omfattning. Ett teknikskifte av det här slaget omfattar lyssnarna i stor utsträckning. Public service-utredningen kvantifierar inte lyssnarnas värdering av tillkommande radiotjänster – fler kanaler samt tilläggstjänster – utan endast radioföretagens kostnader för att sända radio med DAB+ och med FM. Det är därför oklart i vilken utsträckning som lyssnarna värderar fler kanaler via marksänd radio. Utan att ta hänsyn till lyssnarnas värdering av nya kanaler är det också oklart hur lönsam en övergång till digitalradio är. (Detta diskuteras mer ingående i kapitel 4 och 6.) Den undersökning som finns om lyssnarnas preferenser gjordes 2008 som del av utredningen radio. I undersökningen angav att de var ganska eller mycket intresserade av fler radiokanaler. Av de tillfrågade var intresserade av att köpa en ny digital radiomottagare. uttryckte ett intresse för nya och förbättrade funktioner i radion, som till exempel att kunna söka station utan att veta frekvensen och att få textade radioprogram.106 Digitalradiosamordnaren utgår från att lyssnarna värderar nya kanaler via marksänd digitalradio högt, utan att basera detta på uppgifter om att lyssnarna efterfrågar fler kanaler.107 Planen om en övergång till digitalradio 2022 utgår från radioföretagens önskemål om att kunna sända radio i fler kanaler. Direktiven till digitalradiosamordnaren slog fast att utredaren skulle föreslå en plan om släckning av FM-nätet 2022, vilka aktörer som skulle inkluderas i arbetet med planen och indirekt vilken teknik som skulle användas vid en övergång till marksänd digitalradio.108 De begränsande direktiven innebär att utredningen inte tillräckligt grundligt utrett riskerna med övergången, bland annat risken att lyssnarna möjligen inte kommer att lyssna på vanlig radio utan i stället lyssnar via internet. 3.5.3Snävt utredningsuppdrag till PTS har påverkat frekvensplaneringen Det grundläggande argumentet för att ta FM-nätet ur bruk är att det inte har tillräcklig kapacitet för framtida behov av fler nationella radiokanaler. Ett alternativ till att släcka FM-nätet är dock att använda frekvenserna i FM-bandet mer effektivt och därmed kunna sända ut fler kanaler. En sådan effektivisering skulle innebära att lyssnarna inte behöver köpa nya radioapparater. 106Radio- och (2008) Framtidens radio (slutrapport), s. 43–45. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 24. 108Regeringen (2013) kommittédirektiv 2013:76. Branschsamordnare för digitalisering av radion. Se även prop. 2012/13:164. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? På uppdrag av regeringen utredde PTS 2008 möjligheten att frigöra frekvensresurser för ytterligare rikstäckande radiosändningar i FM-bandet.109 Utredningen konstaterade att ytterligare en nationell kanal skulle kunna etableras till en kostnad av 200–. En sådan ändring skulle dock ta att genomföra och skulle även påverka befintlig FM-användning. I intervjuer har PTS poängterat att regeringens direktiv för utredningen begränsade möjligheterna till ett mer effektivt utfall generellt men speciellt för kommersiell radio. Enligt myndigheten är det nuvarande utnyttjandet av FM-bandet delvis en konsekvens av de förutsättningar regeringen gav PTS. Exempelvis framgick det att SR:s nät skulle vara intakt på så sätt att inga frekvensbyten skulle tillåtas och att överlappningsområdena inte fick minskas för att optimera frekvensanvändningen. I direktivet angav regeringen också att utredningen skulle ta hänsyn till frekvenser avsatta för närradion, även om de inte användes.110 3.5.4Radiofrekvensernas alternativa användning diskuteras inte tillräckligt Frekvensutrymme är en ändlig resurs och central vid radioutsändning. Därför bör särskild vikt läggas vid följande: Värdet av den bästa alternativa användningen av det frekvensutrymme som binds för digitalradio – i ett första led kan detta vara digital marksänd tv, vilket i sin tur kan göra det möjligt att frigöra annat frekvensutrymme som används för digital-tv men som i stället skulle kunna användas för mobilt bredband. Värdet av den bästa alternativa användningen av det frekvensutrymme som frigörs när den analoga radion släcks. Public Service-utredningen111 berör bara kort alternativ frekvensanvändning, där man noterar att det band som används för FM-sändningar förmodligen är svårt att använda för andra ändamål inom överskådlig tid. Utredningen nämner att det band som är avsatt för digitalradio skulle kunna användas för digital-tv i delar av men utredningen försöker inte att uppskatta vad värdet av en alternativ användning av frekvenserna för digitalradio skulle kunna vara. Även digitalradiosamordnaren konstaterar att det band som används för FM- sändningar troligen inte har något större värde , men samordnaren tar inte upp vilket värde de frekvenser som är avsatta för digitalradio, skulle kunna ha för annan användning.112 Att inte ta hänsyn till kostnaden för alternativ 109Post- och (2008) Frekvensplanering FM-bandet – möjligheter till ytterligare rikstäckande ljudradiosändningar. 110PTS i faktagranskning till . Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 378–79. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 119. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N frekvensanvändning medför sannolikt en underskattning av samhällets kostnader för digitalradio enligt professorerna (se kapitel 6). 3.6Framtiden diskuteras inte i tillräcklig omfattning Frågan om huruvida ska gå över till digital marksänd radio och släcka FM- bandet är en framtidsfråga. Därför är det viktigt att fundera över hur framtiden kan komma att se ut. Detta perspektiv har utredningarna om en övergång till digitalradio inte värderat i tillräcklig utsträckning. Hur lyssnare kan tänkas bete sig är svårt att sia om men experters utlåtanden om framtidens teknik kan ge viss vägledning. Att dra slutsatser om framtiden utifrån samtidens trender och konsumentbeteenden är svårt, men har utgått från dagens trender och statistik om hur medier utvecklas och försiktigt använt dessa data för att försöka tolka hur framtidens radiolyssnande kan komma att te sig. Syftet är att peka på riskerna med att släcka FM-nätet och ersätta detta med ett DAB+-nät. Det är risker som tidigare utredningar inte har diskuterat i tillräcklig omfattning. 3.6.1Internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen Professor med kollegor anser att internet – fast bredband, trådlöst nätverk och mobilnät – kommer att kunna hantera framtidens radiolyssnande, och som konstaterar pågår det en ständig utbyggnad av det mobila bredbandsnätet. Statens bredbandsmål är att av alla hushåll 2020 ska ha tillgång till bredband med en kapacitet på minst 100Mbit/sekund. Regeringens beslut att öronmärka det så kallade 700 MHz-bandet för mobil bredbandstrafik kommer att bidra till ytterligare utbyggnad. Regeringen har gett PTS i uppdrag att utreda på vilket sätt frekvenserna ska användas. De experter som har talat med menar att kapaciteten för internetbaserad radio kommer att vara tillräcklig för att uppfylla 99,8 procents täckning. Mobilnäten kommer också att uppnå den robusthet som behövs för att kunna uppnå de beredskapskrav som ställs på FM-nätet, 113 bland annat när det gäller tjänsten Viktigt meddelande till allmänheten. Den mobila täckningen är god i och längs alla större vägar, men i inland behövs FM-nätet 113Intervju med teknikexperten , Netnod, ; intervju med professor , KTH, ; med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. Se även dokumentation från professor () och vid hearing om Fremtidens radio i event.dk/radio/praesentationer-fra-konferencen.html. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? inom en överskådlig framtid för att radio ska kunna nå alla, enligt professor med kollegor.114 Tillgången till bredband kommer att drivas av tjänster som tv, e-handel, säkerhet, vård och omsorg, enligt professor med kollegor.115 Ljudtjänsterna kommer att utgöra en allt mindre andel av den trafik som överförs över internet, vilket gör att marginalkostnaden för radiolyssnande blir liten, enligt med flera. Enligt en rapport från telekomföretaget och konsultföretaget D kommer av alla bilar 2018 att vara uppkopplade mot internet i . Detta ger bland annat möjlighet att ta emot radiosändningar via webben.116 Enligt tidskriften kommer av befolkningen i västvärlden att ha en smartphone som de bland annat kan använda för att lyssna på radio.117 Teknikexperten (Netnod) och professor med flera (KTH) pekar på följande trender i medieutvecklingen, vilka påverkar framtidens radiolyssnande:118 Olika tekniker som varit separata kommer att smälta ihop i ett enda stort tekniskt system. För användare blir skillnaden allt mindre mellan tv, webb, radio och andra medier. Internetbaserad teknik kommer att bli den dominerande distributionsformen för alla typer av digitaliserad media – ljud, bild och text. Allt mer innehåll blir digitaliserat. Datorernas kapacitet kommer att öka. Svenska hushåll är uppkopplade via fast bredband. Statens bredbandsmål innebär att befolkningen kan ha tillgång till webbradio i hemmet utan att behöva ett mobilabonnemang. Kapaciteten för överföring ökar, såväl via fiber som via trådlöst nätverk och mobila uppkopplingar. Kapaciteten ökar 10–100 gånger jämfört med dagens kapacitet. Fast bredband och trådlösa nätverk kommer att bära den stora volymen, kanske , av trafiken från smarttelefoner, surfplattor och bärbara datorer. Mobilnäten kommer att bära en mindre andel. Det kommer troligen finnas 9,2 miljarder mobilabonnemang i världen , varav kommer att ha tillgång till 114Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 116Arthur D och (2015) Connected Things – Exploring the rapid growth of Internet of Things in the Nordics and how it is impacting businesses and people in the region. 117The Economist, –, s. 18–19. 118Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. KTH; seminarium vid . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4G.119 finns det nästan 6 miljoner abonnemang för smarttelefoner i Sverige.120 Ännu fler digitala enheter får tillgång till trådlöst nätverk, vilket skapar en större trafik- och kapacitetsökning. Trådlösa nätverk och andra framtida liknande nät ger tillgång till internet med höga datahastigheter i tätorter, bostäder, kontor och på offentliga platser – områden där merparten av befolkningen befinner sig. Allt fler lyssnar på program när och var de själva vill (on demand), till exempel via poddlyssnande och playtjänster. Detta sammantaget innebär att internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen. Enligt experter som deltog vid seminarium omfattas DAB+-tekniken inte av denna utveckling, eftersom det är ett separat system som endast kan användas för att sända radio, enkla bilder och textmeddelanden. Med DAB+ är det transmissionsmediet, men inte innehållet, som digitaliseras.121 Det innebär att innehållet inte kan konsumeras på begäran, delas eller länkas. Forskare som deltog vid seminarium menade att det inte blir någon större skillnad i hur lyssnaren lyssnar på DAB+-radio jämfört med hur man lyssnar på FM-radio : Sändningar konsumeras i realtid enligt radiotablån – vill lyssnaren ha tillgång till sändningars innehåll digitalt och på de tider han eller hon själv önskar går det utmärkt via internet. Lyssnaren (konsumenten) blir därmed den som väljer inte bara vad han eller hon ska lyssna på utan också på vems material och när det ska ske. Såväl forskarna som teknikexperten bedömer att medieproducenter därför måste finnas där lyssnarna finns med det material lyssnaren önskar när lyssnaren så önskar.122 3.7Iakttagelser utifrån digitaliseringens utveckling gör följande iakttagelser när det gäller utvecklingen fram till , inte minst när det gäller de utredningar som ligger till grund för förslaget om att släcka FM- nätet och gå över till marksänd digital radio 2022. Regeringen ansvarar för en allsidig beredning av ett så stort teknikskifte som en möjlig övergång till marksänd digitalradio är. Regeringen har utrett ett antal tekniska alternativ till DAB+, . Med tanke på den snabba utvecklingen på teknikområdet vore det rimligt att genomföra en ny utredning innan ett beslut tas om framtidens radio. 119Ericsson (2014) Mobility report. 120Dagens Nyheter, Rekordartad ökning av datatrafik i mobiler, . 121Professor , (Netnod) och forskaren () vid seminarium vid . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? konstaterade 2013 att dagens mobilnät inte har kapacitet att hantera radiolyssnandet 2022 om FM-nätet släcks utan att marksänd digitalradio byggs ut. Analysen har dock brister eftersom den bland annat utgår från att de tekniska aspekterna och lyssnarnas vanor inte förändras . utredningar visar brister vad gäller samhällsekonomiska analyser om: lyssnarnas värdering av ökad tillgänglighet till digitala sändningar med fler kanaler, bättre ljud och mer information värdet av en alternativ användning av det frekvensband som är avsatt för digitalradio. En anledning till att radiobranschen har tryckt på behovet av ett marksänt digitalradionät är att det svenska FM-bandet är fullt och att det inte finns några förutsättningar att utveckla det. Detta beror delvis på de förutsättningar och villkor regeringen har gett när FM-bandet har planerats. Som ett resultat av regeringens proposition Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 fick en samordnare uppdraget att ta fram en plan för övergången till marksänd digitalradio. Direktivet till samordnaren var dock snävt och begränsande eftersom aktörer, bransch, teknikval och tidpunkt för släckning av FM-bandet definierades redan på förhand.