rir · H3B55 · 2015-04-14 00:00:00 — Regeringen bör göra grundliga tekniska bedömningar anser att det bör finnas grundliga och rimliga tekniska beräkningar inför ett beslut om att släcka FM-nätet och ersätta det med ett marksänt digitalradionät. De tekniska bedömningarna inför en övergång till ett marksänt digitalradionät bör innehålla: vilka investeringar som krävs för en övergång till DAB+-radio vilka kostnader övergången till DAB+-radio medför vilka konsekvenser en övergång innebär för frekvensutrymmet om DAB+-nätet uppfyller kraven på täckning, robusthet och beredskap. De tekniska beräkningar som finns tillgängliga utarbetades av det statliga bolaget och presenterades i Public service-utredningen . Dessa beräkningar var en viktig grund för regeringens bedömning 2013 att bör gå över till marksänd digitalradio med DAB+-teknik. Regeringen bör göra breda samhällsekonomiska analyser Regeringen har betonat vikten av en resurseffektiv digitalisering.10 För att uppnå god hushållning med resurserna bör ett stort teknikskifte föregås av en bred samhällsekonomisk analys, enligt uppfattning. En bred samhällsekonomisk analys av en övergång till ett marksänt digitalradionät bör innehålla följande faktorer: kostnaderna för en övergång till digitala marksändningar i form av utsändningskostnader, lyssnarnas kostnader för nya radiomottagare och värdet av en alternativ användning av frekvenserna som är avsatta för DAB+ värdet av en övergång till digital marksänd radio i form av nya kanaler, bättre ljud och ett ökat radiolyssnande. 1.3.2Statens roll är att fatta tydliga beslut och ge långsiktiga och tydliga förutsättningar Staten har viktiga roller dels i att ge tydliga, långsiktiga och stabila förutsättningar för programföretagen, dels i att säkerställa radions funktion vid kris och katastrofer. Radiomarknaden kännetecknas enligt forskare av koordinationsproblem, vilket innebär att lyssnare, företag och myndigheter i stor utsträckning fattar sina beslut utifrån hur 2012/13:164, s. 69–70. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N de förväntar sig att andra aktörer kommer att agera.11 En övergång till DAB+ eller webbradio kräver att såväl lyssnare som företag investerar i sändare och mottagare. Detta förutsätter dock dels att lyssnarna vet huruvida det framtida radioutbudet kommer att finnas i ett DAB+-nät eller på webben, dels att företagen vet var de framtida lyssnarna kommer att finnas. menar att förväntningarna hos olika aktörer måste koordineras för att förändringar ska komma till stånd, vilket är svårt för branschen att göra. Detta innebär emellertid inte att staten nödvändigtvis bör agera för att främja en digitalisering. Däremot innebär det att om en digitalisering är önskvärd så bör staten agera för att koordinera förväntningarna. Det är därför viktigt med tydliga politiska ställningstaganden. Långsiktiga och tydliga förutsättningar Staten bör ge långsiktiga och tydliga förutsättningar för public service-bolagen. Public service-utredningen konstaterade att en av statens viktigaste uppgifter i relation till programföretagen är att ge SR och UR tydliga uppdrag samt långsiktiga och stabila förutsättningar.12 Utredningen ansåg därtill att långsiktighet och stabilitet även gagnar de kommersiella aktörerna på marknaden. Informera via radio vid kriser och katastrofer Staten har även en roll i att säkerställa radions viktiga funktion vid kriser och katastrofer. Genom ett så kallat Viktigt meddelande till allmänheten kan medborgarna hålla sig uppdaterade om hur de bör agera vid till exempel en kraftig storm, en brand eller en kärnkraftsolycka, och SR:s sändningsledning ansvarar för att sända ut meddelandet via SR:s kanaler. Enligt radio- och tv-lagen (2010:696) ska även kommersiella kanaler med automatik sända meddelandet, om en myndighet så begär.13 1.4Hur har granskningen gått till? har analyserat dokument, intervjuat aktörer, gjort studiebesök i andra länder samt anlitat forskare för att göra dels en teknisk analys, dels en samhällsekonomisk bedömning för att belysa kostnaderna och intäkterna med att bygga ett DAB+-nät och fasa ut FM-nätet. För att bedöma om det finns alternativ till den föreslagna planen att införa DAB+ och släcka FM-nätet har olika scenarier diskuterats vid ett seminarium på . Professorerna vid i och Nordicom vid samt vid har 11Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. Nya villkor för public service. Betänkande av , s. 15. 1311 kap. 3 § radio- och tv-lagen (2010:696). R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? som externa referenspersoner kommenterat och gett synpunkter på rapporten. Forskarna (i ), (), () samt teknikexperten har också lämnat kommentarer på rapportens innehåll. Som del i kvalitetssäkringen av rapporten har även SR, , , Myndigheten för radio och tv samt fått tillfälle att lämna synpunkter på rapporten i sin helhet. SR och har kritiserat analysen och delar inte de slutsatser kommer fram till. De dokument som vi har undersökt är de skrivelser, propositioner, betänkanden, rapporter, utredningar, remissyttranden som handlar om en möjlig övergång till digitalradio. Dokumentanalysen har varit en del av arbetet med att avgöra om regeringen och andra statliga aktörer i rimlig utsträckning har analyserat de konsekvenser och risker det medför att ta FM-nätet ur bruk och införa DAB+. Vi har intervjuat ett antal berörda statliga och icke-statliga aktörer. Syftet har varit att få en bild av processen kring digitalradion och av olika lösningar vad gäller framtidens radiolyssnande. Det finns olika intressen i digitalradio och vi har strävat efter att träffa personer med olika åsikter för att få en så allsidig bild som möjligt. Intervjupersonerna har också lämnat information som inte gått att läsa sig till i dokument. Även regeringens branschsamordnare samt representanter för , (), Myndigheten för radio och tv, SR och har intervjuats. Vi har också intervjuat representanter för den kommersiella radion och intresseorganisationer. Syftet har varit att få information från hela radiobranschen. Utöver detta har vi intervjuat personer som på olika sätt har eller har haft inflytande i omställningen från FM till DAB+. 1.4.3Studiebesök i andra länder Vi har även genomfört intervjuer i och . I intervjuades , Medietilsynet och en företrädare för radiobranschorganisationen ; i intervjuades och . Syftet med att genomföra intervjuer i just och har varit att belysa dessa två länder utifrån att de kan ses som två ytterligheter. har kommit långt i digitaliseringen av radion medan medvetet väntar med beslut om en övergång. Slutligen har vi intervjuat företrädare för i för att få en bild av utvecklingen av digitalradion i ett bredare europeiskt perspektiv. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Professor med flera vid () har fått i uppdrag att granska om beräkningar av täckning och investeringar för ett framtida DAB+-nät är rimliga och om de möter de tekniska krav som ställs i direktiven till digitalradiosamordnaren. med flera har också gjort en bedömning av möjliga alternativa framtida tekniker för att bära dagens radiosändningar.14 Professorerna i nationalekonomi vid och vid i har gjort en samhällsekonomisk bedömning av övergången till digitalradio.15 Bedömningen är inte heltäckande utan syftar främst till att belysa vilka faktorer som är relevanta att ta med i en samhällsekonomisk analys av en övergång till digitalradio, att ge exempel på hur man kan värdera olika nyttor och kostnader samt att göra en tentativ bedömning av om det är samhällsekonomiskt lönsamt att införa digitalradio utifrån olika tidshorisonter. Professorerna analys ligger till grund för de beräkningar har gjort och som presenteras i kapitel 6. Med hjälp av intervjudata, dokumentanalys, internationella jämförelser och samhällsekonomisk analys tog vi fram ett underlag för ett seminarium där olika scenarier för framtidens radiolyssnande diskuterades. Scenarioanalys är ett vitt begrepp och analysen gör inga anspråk på att vara heltäckande. Syftet med detta moment var att identifiera möjliga alternativ till digitalradiosamordnarens förslag och jämföra dem ur olika aspekter. Här har också ingått att kartlägga de medietrender som olika experter menar kommer att prägla morgondagens mediekonsumtion. Seminariet dokumenterades och resultatet från seminariet har i efterhand värderats av seminariets deltagare. 14Jens med flera (2015) Framtida distribution av rundradio – en tekno-ekonomisk analys. 15Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys. R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Radiobranschen, statens roll och den europeiska digitaliseringen Enligt regeringen ska övergången till digitalradio vara marknadsdriven och utvecklas av radiobranschen. I detta kapitel diskuterar vi de statliga och icke-statliga aktörer som spelar en roll på radiomarknaden, främst public service-bolaget men även de två kommersiella aktörerna SBS Discovery Radio och MTG Radio. Även myndigheterna , Myndigheten för radio och tv samt det statliga bolaget har viktiga uppdrag som påverkar radiomarknaden. En utmaning för staten är att radiomarknaden är en marknad med samordningsproblem där lyssnare, företag och myndigheter i stor utsträckning fattar sina beslut utifrån hur de tror andra aktörer kommer att agera. Det är därför staten har en viktig roll som koordinator genom att fatta beslut som tvingar aktörerna till att antingen stanna kvar i FM-nätet eller migrera till marksänd digitalradio. En viktig faktor för att förstå hur aktörerna resonerar i är att undersöka utvecklingen av digitalradio i andra europeiska länder. Ett argument för att ska gå över till digital marksänd radio med DAB+-teknik är att det svenska nätet för radio ska harmonisera med radionät i grannländerna. Utvecklingen av digitalradio i andra länder är dock inte entydig vad gäller DAB. , och är de europeiska länder som har kommit längst i utvecklingen av ett DAB-nät, men bara är nära ett beslut om att släcka FM-bandet. 2.1Radiobranschen har starka intressen i marksänd digitalradio I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 ansåg regeringen att övergången till digitalradio skulle vara marknadsdriven och utvecklas av radiobranschen. I direktiven till utredaren, som kallades för branschsamordnare, skrev regeringen att utredningen skulle göras i nära dialog med (), de kommersiella radioföretagen, företrädare för närradion och andra berörda aktörer. De aktörer som regeringen definierat som branschen har alla intressen i en övergång till marksänd digitalradio, och deras verksamhet påverkas av beslut av en eventuell släckning av FM-nätet. Enligt forskningsfältet kring stora tekniska system,16 16Den så kallade LTS-ansatsen () har främst utvecklats av den amerikanske teknikhistorikern . . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? vilket radio kan antas vara, består sådana system av långt mer än enbart tekniska komponenter. De omfattar även ett stort antal aktörer och organisationer som utvecklar, driver och använder systemen, samt institutioner och institutionella regelverk som utgör ramarna för verksamheten.17 Inom forskningen används begreppet sociotekniskt system. I ett sådant system ingår inte bara de tekniska komponenterna utan även de personer, organisationer, myndigheter, lagar och normer som understödjer tekniken. Enligt teorin är systemets delar oupplösligt förenade och det finns strukturerande krafter i form av aktörer som driver utvecklingen i en viss riktning. Dessa aktörer styrs av egna intressen. När tillräckligt många aktörer har investerat pengar, prestige och karriär i systemet och de fysiska installationerna, kan det verka som om tekniken utvecklats av egen kraft och följer en egen inneboende logik. Systemet är därtill stigberoende.18 I motsats till en mer teknikdeterministisk ansats, är en huvudpoäng med denna teori att tekniken både formas av samhället och formar det.19 Staten har en central roll på radiomarknaden. Denna roll yttrar sig främst genom regeringens sändningstillstånd till public service-bolagen, genom SR:s public service- uppdrag och uppdrag att säkerställa radions funktion vid kriser och katastrofer, i förhållande till det statliga bolaget som äger och driver marknätet för radio, genom Post- och ansvar för tillstånd för radiosändare och för en strategi för frekvensutrymmet samt genom Myndigheten för radio och tv:s sändningstillstånd för kommersiell radio. Regeringen beslutar om vilket frekvensutrymme som får användas för marksänd radio och tv.20 Public service-bolagen har tillstånd att sända radio i fyra kanaler. Regeringen beslutade om sändningsutrymme motsvarande två kanaler för digital kommersiell radio.21 Nuvarande sändningstillstånd för analoga radiosändningar gäller 2014–2019. Sändningarna ska nå av hushåll. Enligt ett kompletterande tillstånd får bolagen också sända digital radio i Stockholms-, Göteborgs-, och Malmöområdena samt i . Tillstånden för och Utbildningsradion (UR) slår fast att bolagens programinnehåll ska präglas av folkbildningsambitioner. 17Summerton, (1998) Stora tekniska system. I och (red.) Den konstruerade världen. Tekniska system i ett historiskt perspektiv. 18Blomkvist, och , . I och (red.) Den konstruerade världen. Tekniska system i ett historiskt perspektiv. , s. 11. 19E-brev från forskaren () . 20Radio- och tv-lagen (2010:696). 21Kommittédirektiv 2011:51 Radio och tv i allmänhetens tjänst. Ku2010/1721/MFI. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Radiosändningarna ska hålla hög kvalitet och innehållet göras tillgängligt för personer med funktionsnedsättning samt på minoritetsspråk. () är det public service-bolag som ansvarar för att sända radio för allmänheten. Bolaget ägs av en stiftelse och verksamheten finansieras via den allmänna radio- och tv-avgiften. SR:s sändningsledning ansvarar för att sända ut Viktigt meddelande till allmänheten vid kriser och katastrofer via SR:s kanaler. Enligt Nordicom lyssnar av befolkningen på någon av SR:s kanaler en genomsnittlig dag. lyssnade på en genomsnittlig dag.22 SR anser att bristerna i FM-nätet gör att det är svårt att möta lyssnarnas behov; kanalkrockarna är många och profilering är svårt – med fler kanaler skulle möjligheterna öka för bolaget att fullgöra sitt uppdrag från staten.23 Enligt SR:s och Public service-utredningens beräkningar kommer SR:s kostnader för att sända markbunden digitalradio att uppgå till . Dagens analoga sändningar kostar SR . För att bekosta de dubbla kostnaderna med parallella sändningar föreslår branschsamordnaren en finansieringsmodell med lån från Riksgälden enligt samma modell som användes vid övergången till digital marksänd tv. När FM-nätet sedan släcks får SR ekonomiskt utrymme att återbetala lånet, eftersom de digitala distributionskostnaderna är lägre än de analoga, enligt digitalradiosamordnarens plan.24 SR uppskattar själv de årliga kostnaderna för den tekniska omställningen och ett utökat programutbud till . Bolaget bedömer att det internt kan rationalisera motsvarande och avser att äska resterande Digitalradiosamordnaren anser att detta äskande bör tillgodoses för att kunna ge SR möjlighet att utöka programutbudet.25 UR har i uppdrag att producera utbildnings- och folkbildningsprogram. Programmen finns på och UR Play och sänds även i Kunskapskanalen, som UR driver tillsammans med SVT, samt i och kanaler.26 UR har inget eget sändningsutrymme, men de nuvarande tillstånden ger företaget rätt att sända genom att utnyttja SR:s sändningsutrymme. Sändningstiderna fastställs genom överenskommelser med SR. Regeringen har bedömt att UR bör ha utrymme för ett utökat utbildnings- och folkbildningsutbud. Ett ökat radioutbud från UR skulle 22Nordicom (2014) Mediebarometern 2013, s. 36. Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 24Ibid., s. 36–37. 25Ibid., s. 36. 26http:///Webbar/Om-UR/Om-UR/Foretagsfakta R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? kräva mer utrymme än vad företaget genom överenskommelse med SR har tillgång till . UR är villigt att bidra till ett utvecklat utbud, förutsatt att företaget får resursförstärkningar för innehållsproduktionen.27 är ett statligt ägt bolag med uppgift att äga och driva det svenska marknätet för radio och tv. Även det digitala marknätet ägs och drivs av . har också haft uppdraget att planera en utbyggnad av befintlig infrastruktur för DAB+28 och företaget är trolig leverantör av det framtida DAB+-nätet. tar betalt av SR för att sända radio och tv; dessa avgifter regleras av . () är den myndighet som har ett samlat ansvar för elektronisk kommunikation och post i . Elektronisk kommunikation innefattar telekommunikationer, it och radio. PTS ska arbeta för att radiokommunikation utnyttjas effektivt och ska främja en effektiv konkurrens. Myndigheten har tagit fram en spektrumstrategi som ska bidra till att radiospektrum räcker till samhällets behov, och i framtiden.29 PTS beslutar även om tillstånd för användning av radiosändare. Både public service och den kommersiella radion ska enligt lagen om elektronisk kommunikation30 ha sändningstillstånd från regeringen eller från Myndigheten för radio och tv innan PTS kan bevilja tillstånd. Myndigheten för radio och tv Myndigheten för radio och tv (MRTV) ger sändningstillstånd för kommersiell radio. finns 99 tillstånd att sända analog kommersiell radio. På grund av det begränsade utrymmet på FM-bandet betalar bolagen en avgift för att få sända radio. Avgiften varierar beroende på hur attraktiva frekvenserna är.31 gav MRTV också 21 nationella samt 4 lokala och regionala tillstånd att sända digital kommersiell radio till 6 olika bolag. Sändningarna ska enligt villkoren i huvudsak bestå av musik, nyheter, sport, trafikinformation och väder. Vid utsändningen ska bolagen använda DAB+ eller annan teknik som är kompatibel med DAB+.32 Bolagen betalar inga sändningsavgifter för digital kommersiell radio. Däremot betalar de en ansökningsavgift på per kanal.33 Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen, s. 50. Nya villkor för public service. 29PTS (2014) PTS spektrumstrategi. 30Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 31Intervju med representanter för Myndigheten för radio och tv . 32Myndigheten för radio och tv (2014) Beslut. Tillstånd att sända digital kommersiell radio. Dnr 12/01960 m.fl. 33Intervju med representanter för Myndigheten för radio och tv . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N MRTV kommer enligt digitalradiosamordnaren att få ansvar för bland annat information till allmänheten i samband med övergången till digitalradio. De kommersiella aktörerna är positiva till en digitalisering och till att FM-nätet släcks eftersom ett DAB+-nät ger möjlighet att sända i fler kanaler. De kommersiella radioföretagen slipper betala sändningsavgifter med marksänd digitalradio, vilket motsvarar en stor del av företagens kostnader i dag.34 De kommersiella aktörerna ska även slippa sändningsavgifter i FM-nätet , enligt digitalradiosamordnarens plan.35 SBS Discovery Radio är största kommersiella radioföretag och äger radiostationerna , Vinyl 107 och The Voice. SBS tjänar pengar på att sälja annonstid i sina radiosändningar; med större täckning skulle man kunna nå fler lyssnare och därmed bli mer attraktiva för annonsörer. SBS menar att en övergång från analog FM-sänd radio till marksänd digitalradio är en förutsättning för att radion ska förbli ett livskraftigt medium i . I ett brev till har SBS anfört att en övergång till marksänd digitalradio skulle ge en ökad mångfald, utan att medföra någon större kostnad för lyssnarna.36 SBS menar dessutom att övergången inte innebär en stor teknisk omställning. Internet är inte ett alternativ till marksänd digitalradio och är dyrt för konsumenten eftersom internet kräver abonnemang i motsats till marksänd radio, enligt SBS. MTG Radio är andra kommersiella radioföretag med stationer som , Lugna favoriter och Bandit . MTG har i stort sett samma affärsmodell och samma intressen som SBS. En skillnad är att MTG Radio är mindre än SBS. Även MTG har länge framfört att sändningsavgifterna i FM-nätet innebär en stor kostnad för företaget. 2.2Statens utmaning är att radiomarknaden har samordningsproblem Radiomarknaden karaktäriseras av att det är en marknad med så kallade nätverksexternaliteter, vilket innebär att lyssnare och radioproducenter är ömsesidigt beroende av varandra och att marknaden inte löser problem på egen hand. Sådana marknader kännetecknas av samordningsproblem, och de olika aktörerna riskerar 34Radio- och tv-lag (2010:696). Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. 36Brev från SBS Discovery Radio till . R I K S R E V I S I O N E N D I G I T A L R A D I O – V A R F Ö R O C H F Ö R V E M ? därför att misslyckas med att samordna sina önskemål. Det är fullt möjligt att lyssnare och företag av olika skäl väljer en plattform – FM, DAB+ eller internet – oavsett om den är sämre än någon av de andra. Framför allt finns sannolikt en risk för överdriven konservatism; eftersom det är kostsamt för både lyssnare och företag att byta plattform kommer A inte att byta om inte B byter – men B byter inte om inte A byter. Det kan med andra ord krävas ett offentligt, eller på annat sätt koordinerat, initiativ för att få lyssnarna och företagen att samordna sina val.37 Lyssnarnas val av plattform (FM, DAB+ eller internet) styrs av vilka kanaler som finns tillgängliga på respektive plattform, av kostnaden för mottagaren och eventuellt abonnemang samt av hur krångligt lyssnarna tycker att det är att byta från en välkänd plattform till en annan. Valet bestäms även av vad lyssnaren förväntar sig av det framtida utbudet av kanaler. Lyssnarna blir ömsesidigt beroende av varandras val, eftersom det framtida utbudet av kanaler på olika plattformar delvis bestäms av hur många lyssnare som finns på respektive plattform. Det är sannolikt mer lockande för en lyssnare att investera i en DAB+-mottagare om man vet att många andra lyssnare mer eller mindre investerar i samma plattform. Det är sannolikt mindre lockande för en lyssnare att investera i en FM- eller webbmottagare om många andra byter till DAB+.38 Valet av plattform handlar alltså inte enbart om vilken plattform som har de bästa egenskaperna. Valet handlar även om att välja samma som de flesta andra. Som kollektiv står lyssnarna därmed inför ett samordnings- eller koordinationsproblem, menar professorerna Radioföretagen står inför likartade problem. För dem blir det kostsamt att erbjuda sina kanaler på flera plattformar. Att sända både i FM-nätet och DAB+-nätet kräver exempelvis mer elektricitet. Radioföretagen kommer därför att vara motvilliga att tillhandahålla sina kanaler på plattformar som inte har ett tillräckligt lyssnarunderlag. Av detta följer att det bara kommer att finnas ett fåtal plattformar på en marknad med nätverksexternaliteter; i extremfallet finns det bara plats för en plattform på marknaden. I andra fall kan det finnas plats för flera plattformar; ett exempel på det är att det går att lyssna på radio både via webben och i FM-nätet. I branscher med nätverksexternaliteter och konkurrerande plattformar kan man tala om kritisk massa (tipping points), vilket innebär att en plattform bara kan överleva om man har tillräckligt många lyssnare och radiokanaler – annars börjar även existerande lyssnare och kanaler att byta till andra plattformar. För att en ny plattform ska kunna 37Mats och (2015) Digitalradio – en samhällsekonomisk analys.