frsrdg · H304JO1 · 2015-11-06 00:00:00 — Utredningen gjorde då bedömningen att rutinerna inte var tillfredsställande. Statskontoret ansåg i en rapport att system inte garanterar att den sökanden får ett lämpligt biträde. (Se SOU 2008:65 s. 117 f. och Statskontorets rapport 2012:30 s. 65 f.) Entledigande och avvisning av offentliga biträden Ett offentligt biträde får entledigas om det finns skäl till det. Ett förordnande kan återkallas om ett biträde utfört uppdraget med bristande omsorg eller på annat sätt åsidosatt sina plikter. (Se 26 § rättshjälpslagen och prop. En myndighet kan även avvisa ett ombud eller ett biträde i ett ärende om han eller hon visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämplig på annat sätt. Det finns dock inte någon möjlighet att generellt avvisa en person från att för- ordnas som biträde vid myndigheten. Om fattar ett avvis- ningsbeslut kan det överklagas till migrationsdomstol. (Se 9 § förvaltningsla- gen och 14 kap. 8 § utlänningslagen.) Likabehandling, saklighet och opartiskhet Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer att myndigheter i sin verksamhet ska be- akta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Principen om allas likhet inför lagen är ett uttryck för ett generellt skydd mot godtycke och diskriminering. Reglerna om saklighet och opartiskhet överlappar i viss mån varandra. Saklighetskravet kan dock omfatta mer och annat än kraven på lika- behandling och opartiskhet. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 någon annan åtgärd från en myndighet. Även hur myndighetens agerande upp- fattas är av betydelse. (Se och , Regeringsformen – en kommentar, 2013 s. 58 f.) JO har tidigare utrett rutiner för offentliga biträden som ver- ket ansett vara olämpliga (JO 2010/11 s. 308, dnr 1046-2009). I det ärendet hade fört upp en advokat på en förteckning med uppgifter om personer som verket bedömde som olämpliga att förordnas som offentliga bi- träden. Verket hade meddelat advokaten att han tills vidare inte skulle komma att förordnas som offentligt biträde. JO kritise- rade och anförde bl.a. att förfarandet kunde likställas med en formlös obehörighetsförklaring. Han uttalade även följande: För att den tillämpade rutinen ska vara godtagbar då förfarandet, på det sätt som skett i detta fall, leder till att ett biträde förklaras olämpligt, krävs […] att handläggningen avslutas genom ett formligt beslut och att detta kan bli föremål för överprövning. Alternativt måste det tydligt klargöras att […] förteckningens funktion endast är att utgöra ett underlag för verkets besluts- fattare, varvid den inte bör innefatta något ställningstagande från verket utan endast de omständigheter som beslutsfattarna bör känna till. Som framgått ovan har JO tidigare kritiserat för tillämp- ningen av en förteckning med uppgifter om personer som verket bedömde som olämpliga att förordnas som offentliga biträden. har efter det beslutet ändrat rutinerna för förteckningen. Den förteckning som noterades i kallas ”Förteckning med namn på de offentliga biträden som är uppsatta för uppföljning, tillsyn och kon- troll”. Enligt är förteckningen ett hjälpmedel vid den lämp- lighetsbedömning som görs vid förordnanden av offentliga biträden i enskilda ärenden. Noteringen i förteckningen innebär att verkets tjänstemän uppmärk- sammas på att det finns skäl att ifrågasätta vissa personers lämplighet som of- fentligt biträde. Att en person förs upp på förteckningen utgör enligt verket inte en obehörighetsförklaring och det finns inte något förbud mot att förordna per- sonen som offentligt biträde. Domstolarnas uppfattning har hitintills varit att åtgärden att notera en person i förteckningen inte är att anse som ett överklagbart beslut. Det är därför ut- gångspunkten för min bedömning. Även om förteckningen endast är avsedd som ett beslutsunderlag får den naturligtvis en väsentlig betydelse vid förordnanden av offentliga biträden. En handläggare, som ofta har flera biträden att välja mellan, utser sannolikt i första hand en person som inte finns i förteckningen. Det är självfallet också en av avsikterna med förteckningen att undvika att personer som inte är lämpliga ges uppdrag som offentligt biträde. Verket har ett ansvar för att de biträden som förordnas är tillräckligt kompetenta för uppdragen, och måste ha ett system för 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N att ta till vara och dokumentera kunskaper om biträdenas brister. Förteckningen är således ett led i kvalitetskontroll av de offentliga biträ- dena och den lämplighetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall. Med hänsyn till de långtgående konsekvenser som kan följa av att bli upp- förd på förteckningen är det självklart angeläget att åtgärden är noga övervägd och sakligt motiverad. Endast omständigheter som innebär att lämpligheten måste ifrågasättas bör noteras. Misskötsamhet hos den berörde ska ha nått upp till en viss grad av allvar och uppgifterna måste vara preciserade och objektivt konstaterbara. Det är vidare angeläget att de som använder sig av förteckningen har tillgång till konkret information om vad misskötsamheten har bestått i. Detta är en förutsättning för att den som ska förordna ett biträde ska kunna göra en verklig bedömning av den aktuella personens kvalifikationer för ett uppdrag som offentligt biträde i ett visst fall. Det är också viktigt att det står klart för handläggare och beslutsfattare att uppgifterna i förteckningen endast är ett be- slutsunderlag. I annat fall blir noteringen i förteckningen en obehörighetsför- . Som framgått har det i praktiken stor betydelse för en person att bli uppförd på förteckningen, även om noteringen inte ansetts vara överklagbar. Mot denna bakgrund är det inte bara angeläget att informationen är sakligt grundad, utan även att förfarandet hos uppfyller grundläggande rättssäker- hetskrav. har uppgett att den berörde ges möjlighet att ta del av och yttra sig över de klagomål som förts fram innan han eller hon förs upp på för- teckningen. Frågan diskuteras även med de tjänstemän som ingår i verkets cen- trala organisation för frågor rörande offentliga biträden. Detta förfarande ger goda förutsättningar för underbyggda ställningstaganden och en enhetlig praxis. Kvaliteten i bedömningarna är dock också beroende av vilka som deltar i beredningen av frågorna, dvs. hur den grupp som ingår i verkets centrala or- ganisation för frågor rörande offentliga biträden är sammansatt. Enligt de upp- gifter lämnat leds gruppen av en verksjurist och består därut- över av personer med stabsfunktioner och personer som arbetar med ärende- handläggning inom olika verksamhetsområden vid verket. Jag har inga invänd- ningar mot gruppens sammansättning utan ser det som positivt att den innehål- ler personer med olika roller på . För att kvalitetssäkra de ställningstaganden som görs är det dock lämpligt att åtgärden att föra upp en person på förteckningen i något skede granskas av någon eller några befattningshavare som inte deltagit i de diskussioner som fö- regått åtgärden. Detta är särskilt angeläget eftersom uppförandet inte har an- setts vara ett beslut som kan överklagas. Den enskilde kan därmed inte få saken prövad på annat sätt än genom att själv tar ställning till upp- gifterna i förteckningen. Det är av samma skäl viktigt att har fastlagda, tydliga ru- tiner för en uppföljning av uppgifterna i förteckningen och att det fortlöpande U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 prövas om en notering ska kvarstå. Enligt verkets nuvarande rutiner ska för- teckningen granskas regelbundet, minst var sjätte vecka, och vid behov rensas. Det är den centrala samordnaren som är ansvarig för uppföljningen. Övriga medlemmar i verkets centrala organisation för frågor rörande offentliga biträ- den ska rapportera om något kommer till deras kännedom som gör att det finns anledning att ta bort en notering. Förfarandet för uppföljning framstår inte som tillräckligt tydligt och struk- turerat. Det finns enligt min mening skäl för att utveckla sina rutiner i dessa delar, dels avseende frågan om hur den fortlöpande uppfölj- ningen och prövningen bör gå till, dels när det gäller vem som ansvarar för detta. har inte fastställt någon tidsgräns för när en notering ska tas bort. Det är enligt min uppfattning rimligt – det måste kunna göras en be- dömning i varje enskilt fall. Det är dock lämpligt att en person som förs upp på förteckningen i samband med att han eller hon får besked om det också infor- meras om rutinerna för uppföljning och fortlöpande prövning och om de om- ständigheter som verket beaktar. fick inte någon sådan in- formation förrän efter en förfrågan. Uppförandet av i förteckningen fördes upp på förteckningen för att han inte hade överklagat ett beslut som gått sökanden emot, trots att det inte hade kunnat klarläggas att han fått sökandens uppdrag att överklaga. Det förefaller som om Migrations- verket i det närmaste jämställt hans agerande med att ett ombud som fått i upp- drag att lämna in ett överklagande inte gjort det eller lämnat in överklagandet . Jag ser inte dessa situationer som likvärdiga och de bör inte bedömas lika strängt. I och för sig hade det varit lämpligt att han hade bekräftat att sö- kanden inte ville överklaga beslutet eller som disciplin- nämnd funnit, överklagat beslutet för säkerhets skull. Enligt min mening är det emellertid tveksamt om det som kan läggas till last är av sådan allvarlig karaktär att hans lämplighet som offentligt biträde måste ifrågasättas. Åtgärden att föra upp honom på förteckningen ligger dock inom det bedöm- ningsutrymme som får anses godtagbart. Det finns därför inte tillräckliga skäl att rikta någon kritik mot . Sammanfattningsvis anser jag att det är viktigt att arbetar ak- tivt med frågan om hur man bäst ser till att endast lämpliga personer förordnas som offentliga biträden. Verkets huvudsakliga ansvar är att se till sökandenas bästa, och deras intresse av att få ett väl kvalificerat biträde är överordnat ad- vokaters och andras intresse av att få biträdesförordnanden. Jag vill dock betona att verket också har ett ansvar att se till att biträden förordnas utifrån de grundläggande principerna om saklighet och opartiskhet. När verket noterar en person i förteckningen är det angeläget att det är noga övervägt och i enlighet med de uttalanden som gjorts ovan. Det är vidare viktigt 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N att det finns fastlagda, tydliga rutiner för uppföljning av uppgifterna i förteck- ningen, att det fortlöpande prövas om en notering ska kvarstå och att en person som noteras i förteckningen får information om vad som gäller. Jag förutsätter att utvecklar sina rutiner för förteckningen, både i fråga om uppförandet av en person på förteckningen och hur en notering följs upp, och säkerställer att grundläggande rättssäkerhetskrav tillgodoses. Med dessa synpunkter avslutas ärendet. Kritik mot att it-stöd för förordnande av offentliga biträden missgynnar personer som i och för sig uppfyller lämplighetskraven (Dnr 5920-2013) Beslutet i korthet: När ett offentligt biträde ska förordnas föreslår Migra- tionsverkets it-stöd för administration av uppgifter om offentliga biträden i första hand en advokat eller en biträdande jurist vid en advokatbyrå. Andra personer föreslås först om en advokat eller en biträdande jurist inte är till- gänglig. har understrukit att systemet inte utesluter att andra än advokater och biträdande jurister förordnas och att den som ska förordna ett biträde inte är bunden av den person som systemet föreslår. JO kan dock inte att dra någon annan slutsats än att personer som inte är advokater eller biträdande jurister missgynnas i systemet eftersom it-stödet föreslår dem i andra hand, oavsett om de är lämpliga eller inte. Att sådana personer regelmässigt väljs i andra hand, även om de uppfyller lämplighetskraven, är enligt JO:s mening inte godtagbart. Det finns inte några sakliga skäl för en ordning där en sådan person föreslås i mindre ut- sträckning av it-stödet än en advokat eller en biträdande jurist. Lagstift- ningen ger inte heller något utrymme för en systematisk rangordning mellan i sig lämpliga personer. Att det kan finnas omständigheter som gör att någon är mer eller mindre lämplig för ett visst ärende är en annan sak och får be- aktas vid lämplighetsbedömningen i det enskilda fallet. Av 5 § lagen om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen framgår vem som får förordnas som offentligt biträde. Av bestämmelserna följer att en advokat, en biträdande jurist vid en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget får förordnas. Om den som ska företrädas själv har föreslagit någon som är lämplig ska han eller hon förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det. utfärdade ett rättsligt ställningstagande om vem som ska förordnas som offentligt biträde (RCI 04/2013). Detta gjordes inför att verket skulle införa ett nytt it-stöd för administration av uppgifter om offentliga biträden. Det hade då kommit upp frågor om vem som ska förordnas U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 till offentligt biträde och om det ska finnas någon rangordning bland dem som anmält intresse för att förordnas. Av ställningstagandet framgår att vem som helst kan anmäla intresse att för- ordnas som offentligt biträde och att den personen då förs upp på den s.k. bi- trädeslistan. Detta innebär dock inte att har bedömt personens lämplighet som offentligt biträde. I frågan om hur ett offentligt biträde ska utses anges följande: [bör] – om sökanden inte föreslår att en viss person ska förordnas som offentligt biträde – i första hand förordna advokater och bi- trädande jurister på en advokatbyrå som offentligt biträde. Undantagsvis kan även andra personer komma ifråga för förordnande ex officio under förutsättning att de bedöms som lämpliga, bl.a. genom att de har lång och väldokumenterad erfarenhet av utlänningsrätt och processvana. nya it-stöd för administration av offentliga biträden kommer att föreslå vem som ska förordnas som offentligt biträde med ut- gångspunkt från bl.a. var biträdet har sin verksamhetsort och hur många förordnanden denne tidigare erhållit. Det ankommer därefter på den som ska förordna biträde i det aktuella ärendet att bedöma om vederbörande ska förordnas, dvs. Eftersom ex officio i första hand bör förordna advoka- ter och biträdande jurister vid en advokatbyrå bör it-stöd för administration av offentliga biträden i första hand föreslå en advokat eller biträdande jurist som uppfyller de kriterier som krävs för att vederbö- rande ska förordnas i det aktuella ärendet, dvs. har anmält en ledig tid som överensstämmer med den planerade utredningstiden, bedriver sin verksam- het på eller i närheten av verksamhetsorten osv. Om det inte finns någon advokat eller biträdande jurist vid en advokat- byrå tillgänglig som uppfyller de kriterier som krävs ska systemet föreslå någon annan som uppfyller kraven på tillgänglighet osv. Det är dock alltid den som beslutar om vem som ska förordnas i det enskilda ärendet som ska bedöma om den som systemet föreslagit är att bedöma som lämplig i det enskilda fallet och därmed ska förordnas. Be- slutsfattaren kan således alltid välja någon annan person än den som syste- met föreslagit. anmälde till JO för att verkets it-stöd för admi- nistration av uppgifter om offentliga biträden missgynnar personer som inte är advokater eller biträdande jurister på en advokatbyrå vid förordnanden som of- fentligt biträde. Han uppgav att jurister med egen byrå, som han själv, utesluts från förordnanden som offentligt biträde oavsett personlig lämplighet, erfaren- het och kunnande. JO beslutade att inleda en utredning med anledning av uppgifterna i anmälan och anmodade att yttra sig. JO angav i sin begäran att det nya it-stödet tycks vara utformat på ett sätt som gör att personer som inte är advo- kater eller biträdande jurister endast kommer att utses i andra hand även om de är lämpliga för uppdragen, och att detta innebär att de i praktiken endast kom- mer att utses i undantagsfall. anmodades mot denna bakgrund 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N att yttra sig om hur systemet förhöll sig till bestämmelsen i 5 § lagen om of- fentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen samt till regeringsformens bestäm- melse om saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). (generaldirektören ) kom in med ett ytt- rande. Inledningsvis anfördes att utgångspunkten när ett offentligt biträde ska för- ordnas är att den sökande ska få bästa möjliga juridiska bistånd. Det är verkets ansvar att se till att den sökande inte får ett inkompetent juridiskt biträde utan att den som förordnas är lämplig med hänsyn till ärendets art och omfattning och på ett tillfredsställande sätt kan tillgodose den asylsökandes intressen. gör bedömningen att advokater och biträdande jurister vid advokatbyråer ska presumeras uppfylla lämplighetskravet för att vara offentligt biträde och anförde i den frågan bl.a. följande: En jurist som vill bli advokat ska ha förvärvat erfarenhet […] i sakfrågor och processvana. Efter avslutade studier ska den som vill bli advokat skaffa praktisk kvalificerad juridisk [erfarenhet], antingen genom tjänstgöring som biträdande jurist vid en advokatbyrå eller vid en egen ju- ridisk byrå. Den som vill bli advokat måste vidare avlägga advokatexamen. För att någon ska bli antagen som medlem i krävs vi- dare att han eller hon har ordnad ekonomi, är redbar och i övrigt lämplig för advokatverksamhet. Den som är advokat är skyldig att genomgå viss vidareutbild- ning. En advokat står under tillsyn av och är skyldig att följa etiska regler och har tystnadsplikt. En viss tillsyn finns också beträffande de biträdande jurister som är verksamma på en ad- vokatbyrå genom den advokat som anställt dem. Verket redovisade följande i fråga om förordnande av offentliga biträden och it-stödet för administration av offentliga biträden: Vem som helst kan anmäla intresse för att bli förordnad som offentligt bi- träde av . Att intresseanmälan registreras hos verket inne- bär inte att bedömt vederbörandes lämplighet som offent- ligt biträde utan detta kan ske först då det blir aktuellt att förordna veder- börande i ett enskilt ärende. har inte heller tillåtelse att registrera uppgifter rörande de presumtiva biträdenas kompetens. handlägger ett stort antal ärenden där sökanden har rätt till offentligt biträde. I uppdrag ligger att förordna of- fentliga biträden som har relevant kunskap och erfarenhet av utlännings- ärenden men också kunskap och erfarenhet av förvaltningsprocessen. När verket beslutar vem som ska förordnas i det enskilda ärendet är det alltid den sökandes intresse som är det överordnade. it-stöd för administration av offentliga biträden är endast ett hjälpmedel för den tjänsteman som i det enskilda ärendet ska se till att den sökande i det enskilda ärendet får ett offentligt biträde som är lämpligt med hänsyn till ärendets art och omfattning. Systemet innebär inte att den som inte är advokat eller biträdande jurist vid en advokatbyrå utesluts från att förordnas som offentligt biträde. Den omständigheten att it-stöd för administration av offentliga biträden vid förordnanden ex officio, i första hand föreslår en advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå som uppfyller de kriterier som krävs för att vederbörande ska förordnas i ärendet, dvs. har anmält en ledig tid som överensstämmer med den planerade utredningstiden osv. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 nebär inte att den som beslutar vem som ska förordnas är bunden av försla- get. Denne kan således alltid välja någon annan person än den som systemet föreslår. Det ankommer vidare […] på den som beslutar vem som ska förordnas som offentligt biträde att göra den lämplighetsbedömning som krävs i det enskilda ärendet, vilket utöver bedömningen av biträdets kunskaper och er- farenhet innebär en bedömning av hur denne skött tidigare uppdrag och om vederbörande kan anses redbar. I de ärenden där sökanden själv föreslagit någon som är lämplig förord- nas denne som offentligt biträde för sökanden om det inte finns särskilda skäl mot det. I dessa fall föreslår it-stöd för administra- tion av offentliga biträden endast den som sökanden själv föreslagit och tar inte hänsyn till några av de kriterier som påverkar systemets förslag vid förordnanden ex officio. Bedömningen av om vederbörande är lämplig sker på samma sätt som vid övriga förordnanden. förutsätter självfallet att den lämplighetsbedömning som görs varje enskilt ärende är saklig och opartisk. anförde avslutningsvis att verket anser att man följer rätts- hjälpslagen och lever upp till regeringsformens krav på saklighet och opartisk- het. I ett beslut anförde JO Renfors följande. Förordnande av offentliga biträden m.m. Enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen ska offentligt biträde förordnas i bl.a. vissa ärenden om avvisning och utvisning, om det inte måste antas att behov av bi- träde saknas. Allmänna bestämmelser om offentliga biträden finns i lagen om offentligt biträde. I denna anges bl.a. att det är den domstol eller myndighet som hand- lägger målet eller ärendet i sak som ska besluta i frågor om offentligt biträde (2 §). Detta innebär att det i huvudsak är som förordnar offent- liga biträden i utlänningsärenden. Kraven på offentliga biträden är desamma som de som gäller för rättshjälps- biträden. En advokat, en biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget får förordnas som biträde. Om den som ska biträ- das själv föreslagit någon som är lämplig ska den personen förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. (Se 5 § lagen om offentligt biträde och 26 § rättshjälpslagen.) Även om det inte finns några formella behörighetskrav gäller som regel att den som förordnas ska ha en juristexamen. För att någon annan ska anses lämplig krävs att den personen har stora kunskaper inom ett särskilt område som kan medföra att ärendet eller målet behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt än vad som annars hade varit fallet. (Se prop. 1996/97:9 s. 155 och 216.) Det anges inte i lagtexten hur lämplighetsbedömningen ska göras. I förarbe- tena understryks vikten av att de som förordnar biträden gör en verklig pröv- ning av biträdets kvalifikationer. Det är den som vill förordnas som har bevis- 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N bördan för att han eller hon uppfyller lämplighetskravet. Det allmänna lämp- lighetskravet avser även den som är advokat eller biträdande jurist vid en ad- vokatbyrå. (Se a. prop. s. 156 och 216.) rutiner vid lämplighetsbedömningen av offentliga biträ- den behandlades vid utvärderingen av den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden. Utredningen gjorde då bedömningen att rutinerna inte var tillfredsställande. Statskontoret ansåg i en rapport att system inte garanterar att sökanden får ett lämpligt biträde och att den s.k. bi- trädeslistan inte var ett bra verktyg för att utse offentliga biträden. (Se SOU 2008:65 s. 117 f. och Statskontorets rapport 2012:30s. 9, 61 och 65 f.) Likabehandling, saklighet och opartiskhet Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer att myndigheter i sin verksamhet ska be- akta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Principen om allas likhet inför lagen är ett uttryck för ett generellt skydd mot godtycke och diskriminering. Reglerna om saklighet och opartiskhet överlappar i viss mån varandra. Saklighetskravet kan dock omfatta mer och annat än kraven på lika- behandling och opartiskhet. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller någon annan åtgärd från en myndighet. Även hur myndighetens agerande upp- fattas är av betydelse. (Se och , Regeringsformen – en kommentar, 2013s. är ansvarigt för att de offentliga biträden som förordnas är lämpliga för uppdragen.