frsrdg · H304JO1 · 2015-11-06 00:00:00 — har vänt sig till Migra- tionsverket och uppgett att beslutet inte går att verkställa. kritiseras för att inte ha lämnat tydliga anvisningar om vilka åtgärder polis- myndigheten skulle vidta för att kunna verkställa beslutet. Detta har fått till följd att verkställighetsprocessen har blivit mycket långdragen. I en anmälan som kom in till JO framförde A.R. klago- mål på hanteringen av hans verkställighetsärende. Han var kritisk till att Mi- grationsverket bedömt att det inte fanns några hinder mot att verkställa beslutet att utvisa honom till , trots att han inte hade något jordanskt pass och polismyndigheten inte hade fått nödvändiga dokument från jordanska myndig- heter. Han var vidare kritisk till den långa handläggningstiden av hans verk- ställighetsärende. A.R., som är född , ansökte om asyl i . Han uppgav att han var statslös palestinier från och åberopade bl.a. en palestinsk pass- handling (ett s.k. PA-pass) för att styrka sin identitet. beviljades han permanent uppehållstillstånd i . I samband med att A.R:s familj ansökte om uppehållstillstånd i kom det fram uppgifter om att A.R. kunde vara jordansk medborgare. Med an- ledning av dessa uppgifter väckte frågan om att återkalla A.R:s permanenta uppehållstillstånd och utvisa honom till Jorda- nien. land- och rättsinformation innefattar en promemoria med titeln kring verkställigheter till och som 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N i upprättade 2009. I promemorian anges bl.a. föl- jande: Personer med palestinska resedokument (PA-pass) är inte jordanska med- borgare och kan inte sändas tillbaka från till efter ett ut- visningsbeslut. En person som är innehavare av ett palestinskt resedoku- ment är enligt jordanska inrikesministeriet likställd med varande palestinier och denne kan därför inte verkställas till utan bör i stället sändas tillbaka till eller . [– – –] Personer med ett s.k. nationellt id-nummer är medborgare i och kan sändas tillbaka till . Enligt information från jordanska in- rikesministeriet kan verkställigheter av jordanska medborgare till ske på följande handlingar; •Formellt brev (verbal note) från jordanska utrikesministeriet av vilket det framgår att personen är jordansk medborgare En jordansk medborgare som aktivt sökt och erhållit PA-pass ska i enlighet med jordansk lagstiftning avsäga sig sitt jordanska medborgarskap. Den jordanska medborgarskapslagstiftningen tillåter inte att en person uppbär två arabiska medborgarskap. Om en person underlåter att informera de jor- danska myndigheterna men de jordanska myndigheterna på annat sätt in- formeras om att personen erhållit ett PA-pass, kommer de automatiskt att dra tillbaka det jordanska medborgarskapet. Enligt information från det jor- danska inrikesministeriet kommer en jordansk medborgare som skickas till- baka till och som vid ankomst visar upp ett PA-pass för de jor- danska myndigheterna att behandlas som en palestinier och inte jordanier och kommer därmed inte att accepteras inresa i . För att utreda A.R:s medborgarskap skickade en förfrågan till i och bad att få information om A.R. var jordansk medborgare. I sin förfrågan upplyste den svenska ambassaden om att A.R. hade palestinska resedokument och att dessa fanns tillgängliga i ett för verket och ambassaderna gemensamt ärendehante- ringssystem. Ambassaden kontaktade det jordanska utrikesministeriet med anledning av förfrågan. Det finns dock inte någon anteckning om att ambassaden bifogade kopior av A.R:s palestinska resedokument eller upplyste om dessa handlingar. Det jordanska utrikesministeriet besvarade den svenska ambassadens för- frågan och förklarade att A.R. var jordansk medborgare. Utri- kesministeriet uppgav också att han hade ett nationellt, närmare angivet, iden- titetsnummer. Denna upplysning kom att ligga till grund för beslut att återkalla A.R:s permanenta uppehållstillstånd och utvisa honom till . överklagade beslutet men fick avslag. Migrationsöverdomsto- len meddelade inte prövningstillstånd. Efter det att beslutet hade vunnit laga kraft överlämnades ärendet till dåvarande i (numera , polisregion ), gränspo- lisavdelningen, för verkställighet av utvisningsbeslutet. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 hade palestinska resedokument ansåg gränspolisen att det inte gick att verkställa utvisningsbeslutet utifrån de handlingar som fanns i ärendet. Enligt gränspolisen krävdes det antingen att A.R. kunde uppvisa ett jordanskt pass eller att gränspolisen fick en officiell handling som visade att A.R. skulle tas emot som jordansk medborgare, trots att han hade palestinska resedokument. har uppgett att han kontaktade den jordanska ambassaden och bad dem utfärda en passhandling. Till svar fick han en skrivelse daterad i vilken det angavs att han är palestinsk och inte jordansk medborgare. Samma månad – – skickade gränspolisen en begäran om bi- träde med utredning till i . bad ambassaden att kontakta jordanska myndigheter och be om en officiell hand- ling som bekräftade att A.R. var välkommen till som medborgare. Ambassaden informerades om att A.R. hade palestinska resedokument, att jor- danska myndigheter tidigare uppgett att han var jordansk medborgare med ett visst identitetsnummer, men att A.R. nu hade fått besked av den jordanska am- bassaden att han inte var jordansk medborgare. Gränspolisen skickade ett antal påminnelser till i och . fick polismyndigheten ett svar från det jordanska utrikesministeriet, via den svenska ambassaden. I svaret angavs att A.R. kunde vända sig till närm- aste jordanska ambassad för att få en passhandling. Skrivelsen innehöll inte några uppgifter om A.R:s medborgarskap. Trots att A.R. redan tidigare försökt att få en passhandling från den jor- danska ambassaden skrev gränspolisen till ambassaden på nytt och bad dem utfärda en passhandling för A.R. Gränspolisen upplyste om A.R:s personuppgifter och det nationella identitetsnummer som det jordanska utri- kesministeriet redovisat. fick gränspolisen till svar att A.R. inte hade något nationellt identitetsnummer. Något jordanskt pass utfär- dades därför inte. JO:s beslut i det tidigare ärendet framförde i en anmälan till JO klagomål på den långsamma handläggningen av hans verkställighetsärende. Med anledning av detta inledde JO en utredning av i Ammans hantering av A.R:s ärende. I ett beslut meddelat riktade JO allvarlig kritik mot ambas- saden för hanteringen av A.R:s ärende (se JO 2013/14 s. 375, dnr 4253-2012). I beslutet uttalade stf JO inledningsvis följande: lagakraftvunna beslut om att utvisa A.R. till grundas på uppgiften från det jordanska utrikesministeriet om att han är jordansk medborgare. I efterhand kan man konstatera att de jordanska myn- digheterna knappast hade lämnat detta besked om i Am- man hade informerat dem om att A.R. innehade palestinska resedokument. Det är oklart varför ambassaden inte vidarebefordrade samt- liga uppgifter om A.R. till de jordanska myndigheterna. – Här lades enligt min mening grunden för de verkställighetsproblem som därefter drabbat A.R. 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Vidare konstaterades att ambassaden, under , inte hade lämnat något svar på gränspolisens begäran som fört ärendet framåt. Sam- manfattningsvis gjorde JO bedömningen att ambassadens hantering av A.R:s ärende var behäftad med flera allvarliga brister, vilket hade fått till följd att A.R. hamnat i en mycket svår situation. Beslutet skickades till Migra- tionsverket för kännedom och de eventuella åtgärder som verket fann påkal- lade. anmodades att yttra sig över A.R:s anmälan och bl.a. ange om verket hade vidtagit några åtgärder med anledning av JO:s tidigare beslut. (generaldirektören ) kom in med två yttranden. JO hämtade även in vissa handlingar i ärendet. Av utredningen framgick bl.a. följande. handläggning av A.R:s verkställighetsärende skickade gränspolisen en underrättelse om hinder mot verk- ställighet till och begärde ytterligare besked om hur beslutet skulle verkställas. Gränspolisen bifogade skrivelsen från den jordanska ambas- saden till A.R. daterad och den jordanska ambassadens svar på polismyndighetens förfrågan daterat . gav gränspolisen beskedet att det inte fanns något hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Enligt verket fanns det inte någon anledning att ifrågasätta de tidigare bekräftade uppgifterna om att A.R. är jordansk medborgare. Verket konstaterade att handlingen som är daterad inte innehöll några personuppgifter utöver A.R:s namn och att den därför inte kunde anses styrka hans uppgifter om med- borgarskap. Ambassadens svar till polismyndigheten att A.R. inte hade något nationellt identitetsnummer kommenterades inte av Mi- grationsverket i beskedet till gränspolisen. Gränspolisen skickade på nytt en underrättelse om verkställig- hetshinder till och bad om tydliga anvisningar om hur beslu- tet skulle verkställas. Till underrättelsen bifogades en kopia av en handling som i hade fått från det jordanska utrikesministeriet . I handlingen angavs att utrikesministeriet ombetts att ge A.R. tillå- telse att resa in i med FN-resedokument (UN document) och att ministeriet avslog denna begäran. gav på nytt polismyndigheten beskedet att det inte fanns något hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Eftersom det inte framgick varför det jordanska utrikesministeriet nekat A.R. att resa in i ansåg verket att det saknades anledning att ifrågasätta de tidigare bekräftade uppgifterna om att A.R. är jordansk medborgare. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 åtgärder med anledning av JO:s tidigare beslut upplyste att de befattningshavare som ansvarat för bedöm- ningen av om A.R:s resa kunde genomföras (verksamhetsområde Förvaltnings- process) saknat kännedom om det kritikbeslut som JO meddelat och som skickats till verket. Att JO riktat kritik mot handläggningen av A.R:s ärende framgick därför varken av A.R:s dossier eller av verkets ärendehante- ringssystem. inledde verket ett nytt ärende för att utreda om det fanns något hinder mot att verkställa A.R:s utvisningsbeslut. skickade verket ett e-postmeddelande till i och frågade om det var möjligt för ambassaden att kontakta jordanska myndigheter för att få A.R:s medborgarskap utrett. I meddelandet till ambassaden redogjorde verket för det besked som det jordanska utrikesministeriet lämnade om att A.R. är jordansk medborgare, det besked den jordanska ambassaden läm- nade om att A.R. inte är jordansk medborgare och det besked det jordanska utrikesministeriet lämnade om att ministeriet inte kommer att tillåta inresa för A.R. Verket upplyste om A.R:s nationella identitetsnummer och framhöll att han hade palestinska rese- handlingar. förordnade ett offentligt biträde för A.R. och fattade beslut om att utvisningsbeslutet tills vidare inte fick verkställas (inhi- bition). redovisade i yttranden till JO respektive följande bedömning: Beslut som vunnit laga kraft kan enbart prövas enligt utlänningslagens be- stämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Vid bedömningen ska ta ställning till nya omständigheter som kommit fram i ärendet vilket innebär att bedömningen ska ske utifrån förhållanden som inte tidigare varit föremål för prövning. I förevarande ärende kan sådana omständigheter vara att mottagarlandet nekat personen att resa in i landet eller att det tillkommit bevisning om personen som inte funnits med tidi- gare. Finns det anledning att anta att mottagarlandet inte kommer att ta emot personen får bevilja uppehållstillstånd. återkallade A.R:s uppehållstillstånd sedan jordanska myndigheter uppgett att han är medborgare i . Det har därefter framkommit uppgifter om att detta inte stämmer bland an- nat genom intyg som A.R. gett in och polismyndigheten som framfört att det finns hinder mot att verkställa beslutet efter att han nekats inresa i lan- det. Vid beslut hade verket kän- nedom om en handling från jordanska med enbart uppgifter om att A.R. nekats inresa och inget om skälen till detta vilket föranledde bedömningen att det ändå inte fanns skäl att bevilja honom up- pehållstillstånd. Verksamhetsområde Förvaltningsprocess har således handlagt ärendet i enlighet med de begränsade möjligheter som finns i lag- stiftningen att bevilja uppehållstillstånd vid lagakraftvunna beslut om ut- visning. 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N beslut att initiera en ny utredning om det föreligger verkställighetshinder föranleddes av JO:s beslut med kri- tik mot svenska ambassaden i . beslutade Migrat- ionsverket att inhibera verkställigheten av beslutet och beviljade A.R. ett offentligt biträde. Ärendet är fortsatt under utredning och verksamhetsom- rådet inväntar ett skriftligt svar på en ambassadförfrågan. Handläggande förvaltningsprocessenhet har angett tidsfrister för hand- läggningen av ärendet för att försäkra sig om att beslut ska kunna fattas utan ytterligare onödiga dröjsmål. fortsatta hantering av A.R:s ärende Efter att kommit in med yttranden hämtade JO in komplette- rande uppgifter och handlingar från verket. Av utredningen framgick följande. fick svar på ambassadförfrågan. Det fram- kom att ambassaden i stället för att kontakta jordanska utrikesministeriet gett i uppdrag åt en förtroendeadvokat att utreda A.R:s medborgarskap. Förtroendeadvokatens skriftliga redovisning hade följande innehåll: Today I got the below-confirmed information: Based on the official records. The national number (…) is issued to A.R. – born in 1987 – and his mother’s name is (…), and the national number is . Moreover, the authorities confirmed that the same person A.R. has a Jor- danian passport and in the same time has a Palestinian passport, which is a common event in . Based on the above, the person in question is a (full) Jordanian citizen, and his claims the he is not a Jordanian citizen are not real. diarieförde inte handlingen eftersom den innehåller förtroen- deadvokatens namn, vilket är en hemlig uppgift. Verket upplyste vidare att det inte hade gjorts någon sekretessprövning innan A.R:s personuppgifter överläm- nades till advokaten, trots att verket och ambassaden kommit överens om att detta skulle göras. Det framkom vidare att först dia- rieförde den ambassadförfrågan som skickades . beslutade på nytt att det inte fanns något hinder mot att verkställa A.R:s utvisningsbeslut. Enligt verket fanns det inte skäl att ifrågasätta den bedömning som tidigare gjorts om A.R:s medbor- garskap utifrån de uppgifter som jordanska utrikesministeriet lämnat om att han var jordansk medborgare. Verket konsta- terade vidare att det framgick av de uppgifter som förtroendeadvokaten lämnat att A.R. fortfarande var jordansk medborgare. Sammanfattnings- vis ansåg verket att det varken fanns praktiska eller andra hinder mot att verk- ställa utvisningsbeslutet. I ett beslut anförde JO Renfors följande. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Om den som ska utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet kan lämna över utvis- ningsärendet till för verkställighet (se 12 kap. 14 § utlän- ningslagen). Beslut om utvisning ska verkställas möjligt (12 kap. 15 § utlännings- lagen). När har lämnat över ansvaret för verkställigheten till Po- lismyndigheten kan ärendet inte återlämnas. ska dock under- rätta bl.a. om man inte kan verkställa beslutet eller behöver ytterligare besked. ska i sådana fall ge anvisningar om verk- ställigheten eller vidta andra åtgärder. Om det kommer fram nya omständig- heter som innebär att det finns hinder mot verkställighet, t.ex. på grund av att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, kan inhibera verkställigheten eller bevilja tillfälligt eller per- manent uppehållstillstånd. (Se prop. 1997/98:173 s. 63 och 12 kap. 17 och 18 §§ utlänningslagen.) För uppgifter som rör en utlänning gäller sekretess. Sekretessen gäller samtliga uppgifter om det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller or- ganisation av utlänningar. (Se 21 kap. 5 § första stycket offentlighets- och sek- retesslagen, OSL.) Utöver vad som följer av 21 kap. 5 § OSL gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar. Sekretessen gäller för uppgifter om enskildas per- sonliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (37 kap. 1 § första stycket OSL). Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses bl.a. asylärenden. Att sekretess gäller hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Ambassader ska biträda och med utred- ning i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (se numera 3 kap. 9 § förordningen [2014:115] med instruktion för utrikesrepresenta- tionen). JO har tidigare uttalat att det är viktigt att en myndighet som vidtar utred- ningsåtgärder i den asylsökandes hemland iakttar de sekretessbestämmelser som gäller och bedriver utredningen så att den asylsökandes skyddsintresse inte åsidosätts. Innan utredningsåtgärder vidtas ska en noggrann sekretessprövning göras, och det bör i varje enskilt fall övervägas vilka risker den enskilde eller dennes närstående kan komma att utsättas för genom myndighetens handlande. 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N De överväganden som görs bör dessutom dokumenteras tydligt. JO 2012/13 s. 265, dnr 258-2011.) Allmänna handlingar ska som huvudregel registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar endast handlingar för vilka sekretess gäller. I övrigt kan myndigheten själv välja om den vill registrera handlingarna eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. (Se 5 kap. 1 § OSL.) Det ankommer på den enskilda myndigheten att avgöra vilket tillvägagångs- sätt som är att föredra för respektive handlingstyp. När myndigheten väl har bestämt sig för ett av tillvägagångssätten måste detta emellertid tillämpas kon- sekvent av alla inom myndigheten. I den mån handlingar ska diarieföras vid myndigheten ska detta ske utan dröjsmål. En handling ska registreras så snart det är praktiskt möjligt, normalt eller senast dagen efter att handlingen kom in eller upprättades (se bl.a. JO 2002/03 s. 491, dnr 1384-2000). handläggning av A.R:s verkställighetsärende ska enligt ett lagakraftvunnet beslut utvisas till . I samband med att överlämnade ärendet övergick ansvaret för att verkställa utvisningsbeslutet till dåvarande i . Det innebär dock inte att kan avsäga sig allt ansvar för ärendet. Verket har fortfarande en skyldighet att ge anvisningar till polismyn- digheten för att säkerställa att beslutet kan verkställas, eller att vidta andra åt- gärder. har , och , vänt sig till och uppgett att A.R:s utvisningsbeslut inte går att verkställa. Vid det första tillfället upplyste polismyndigheten verket om att den jor- danska ambassaden hade meddelat att A.R. inte var jordansk medborgare och att han inte hade något nationellt identitetsnummer. bifogade en handling från den jordanska ambassaden daterad och ett e-postmeddelande från ambassaden från . Enligt Mi- grationsverket fanns det inte något hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Verket motiverade sitt beslut med att den förstnämnda handlingen inte innehöll några personuppgifter utöver A.R:s namn och att det enligt verkets mening där- för inte fanns anledning att ifrågasätta den tidigare uppgiften om att A.R. var jordansk medborgare. Jag kan konstatera att verket i sitt beslut inte behandlar den sistnämnda handlingen, som innehåller både A.R:s namn och nationella identitetsnummer. Om det beror på att inte fäst avseende vid innehållet i den handlingen, eller om verket beaktat innehållet utan att redovisa sin bedömning i beslutet, framgår inte. har inte heller närmare U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 behandlat detta i sitt yttrande till JO, vilket i sig är en brist. Jag finner det inte meningsfullt att försöka utreda frågan vidare. Jag nöjer mig med att påpeka att , med hänsyn till den bedömning man gjorde, borde ha lämnat tydliga anvisningar till polismyndigheten om vilka åtgärder verket ansåg att polismyndigheten skulle vidta för att beslutet skulle kunna verkställas. Några sådana besked lämnades dock inte. Vid det andra tillfället upplyste polismyndigheten om att det jordanska utrikesministeriet hade avslagit i Ammans begäran om att ge A.R. tillåtelse att resa in i landet. bifogade den handling som myndigheten fått från ministeriet. I handlingen angavs att den svenska ambassaden bett ministeriet att ge A.R. tillåtelse att resa in i med FN-resedokument. Jag kan konstatera att detta inte överens- stämmer med det uppdrag som polismyndigheten gett ambassaden, nämligen att be om en officiell handling som bekräftar att A.R. är välkommen till Jorda- nien som medborgare. Det är oklart om det är den svenska ambassaden eller det jordanska utrikesministeriet som missförstått uppdraget. ansåg, trots uppgifterna från det jordanska utrikesministe- riet, att det inte fanns något hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet ef- tersom det inte framgick varför utrikesministeriet nekat A.R. att resa in i Jor- danien. Inte heller den här gången lämnade några anvisningar om vilka åtgärder polismyndigheten skulle vidta för att beslutet skulle kunna verkställas. Jag finner detta anmärkningsvärt, särskilt som det var den som polismyndigheten vände sig till verket och bad om tydliga anvisningar om hur verkställigheten skulle genomföras. åtgärder med anledning av JO:s tidigare beslut inledde ett nytt ärende om verkställighetshinder med anledning av den anmälan till JO som behandlas i detta ärende. Ver- ket har i sitt yttrande inte närmare berört den fortsatta hanteringen av A.R:s ärende. Av de handlingar och muntliga upplysningar som JO hämtat in fram- kommer dock vissa förhållanden som jag finner anledning att kommentera. fattade ett beslut där man på nytt gjorde bedömningen att det inte fanns något hinder mot att verkställa A.R:s utvis- ningsbeslut. Verkets bedömning grundar sig huvudsakligen på de uppgifter som en förtroendeadvokat lämnat. Det är oklart vilka överväganden som låg bakom beslutet att anlita en för- troendeadvokat för att utreda A.R:s medborgarskap i stället för att, som tidi- gare, vända sig direkt till jordanska myndigheter. Det framgår inte heller vilka uppgifter om A.R. som lämnats till förtroendeadvokaten för att denne skulle kunna fullgöra sitt uppdrag. Mycket tyder på att varken ambassaden eller verket gjorde någon sekretessprövning innan A.R:s personuppgifter överlämnades till företroendeadvokaten trots att det av e-postkorrespondensen mellan myndig- heterna framgår att de var överens om att en sådan skulle göras. inte hade samtyckt till att hans personuppgifter lämnades ut är det självklart att en noggrann sekretessprövning ska göras innan utredningsåtgärder kan vidtas. Bedömningen i sekretessfrågan ska dessutom dokumenteras. 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Vidare är den redovisning som förtroendeadvokaten har lämnat över sitt uppdrag mycket knapphändig. Det framgår t.ex. inte vilka utredningsåtgärder som advokaten har vidtagit, och det anges inte heller på vilket sätt eller från vem han fått den information han redovisar. Det finns enligt min mening redan av den anledningen skäl att värdera dessa uppgifter med viss försiktighet. Dess- utom står de uppgifter som förtroendeadvokaten lämnat om möjligheten till dubbla medborgarskap i motsatsställning till innehållet i promemorian från i .