frsrdg · H304JO1 · 2015-11-06 00:00:00 — Personerna som åtgärden riktar sig mot befinner sig i sådant un- derläge att det inte kan bli tal om någon egentlig frivillighet. Patrullen har inte haft rätt att åberopa frivillighet för vidtagna åtgärder. kan således konstatera att vidtagna åtgärder saknar stöd i lag. Erforderliga beslut har inte inhämtats och vidtagna åtgärder har för övrigt heller inte dokumenterats, vilket är en förutsättning för om åtgär- derna skulle betraktats ingå som en del i förundersökningen om stöldbrot- tet. Det är i detta fall uppenbart att det råder viss oklarhet kring frågan om i vilka situationer fotografering och identitetskontroll kan äga rum och vilka beslut som därvid är erforderliga. Polisområdeschefen har tagit initiativ till att få till stånd utbildning om rättsläget vilket torde få till följd att förfaran- det inte upprepas. Utbildning rörande fotografering ska inom polisområde vara genomförd innan semesterperioderna inleds . ser självfallet allvarligt på det inträffade då vidtagna åtgärder på det sätt som skett inte hade stöd i gällande lagstiftning. Polis- myndigheten konstaterar att tagna fotografier inte har sparats i något register utan har kasserats när det konstaterades att över- ensstämmelse med övervakningsfilmen inte förelåg. 2 015 /1 6:JO1 Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N konstaterar således, i likhet med polisområdeschefen, att behov av utbildningsinsatser såvitt avser fotografering och identitets- kontroll förefaller föreligga och ska därvid tillse att en sådan genomförs. I ett beslut anförde JO Renfors följande. Det finns inte någon uttrycklig föreskrift som ger en polisman en generell be- fogenhet att fråga en person om hans eller hennes identitet. Om det är nödvän- digt för att fullgöra en tjänsteuppgift anses dock en polisman få fråga en person om hans eller hennes namn eller hemvist. En skyldighet för en enskild att be- svara en sådan fråga och rätt för polisen att använda tvångsmedel för att fast- ställa någons identitet finns endast i de fall som anges i lag. Bestämmelser om identitetskontroll finns bl.a. i 14 § polislagen och i utlänningslagen. Polisen får inte utan uttryckligt stöd i lag fotografera en enskild med tvång eller annars mot hans eller hennes vilja (se bl.a. JO 2013/14 s. 160, dnr 3445-2011 och 3446-2011 med där gjorda hänvisningar). Sådant lagstöd finns i 28 kap. 14 § första stycket . Där framgår att den som är anhållen eller häktad får fotograferas. Enligt denna bestämmelse får under en förundersök- ning även en annan person fotograferas om det behövs för att utreda ett brott som kan följas av fängelse. I förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. finns närmare bestäm- melser om bl.a. fotografier som tas med stöd av . I 6 § anges att det är undersökningsledaren som beslutar om fotografering när det behövs för utredningen av ett brott. Av utredningen framgår att polisen har beordrats till den aktuella lägenheten med anledning av en anmälan om bråk. Sedan det konstaterats att det var lugnt i lägenheten har polismännen begärt att A.M. och hennes dotter skulle identifi- era sig och ställa sig mot en vägg för att låta sig fotograferas. Syftet med foto- graferingen var enligt polismännen att senare kunna jämföra fotografierna med en övervakningsfilm som visade två personer som var misstänkta för stöld. Som stöd för sitt beslut att fotografera A.M. och dottern har polismännen hänvisat till att de uppfattat att de haft samtycke till fotograferingen. Inom polismyndigheten pågick en förundersökning om stöld. I den situa- tionen var det utredningsledaren som var behörig att fatta beslut om att foto- grafera någon som ett led i den utredningen. Något sådant beslut fanns inte, och det togs inte heller någon kontakt med utredningsledaren före fotograferingen. Det har således inte funnits förutsättningar att fotografera A.M. och hennes dotter med stöd av bestämmelserna i 28 kap. 14 § och fin- geravtrycksförordningen. Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 Eftersom det saknades stöd i lag att fotografera A.M. och dottern har det inte funnits förutsättningar att kontrollera deras identitet som ett led i fullgörandet av fotograferingen. Förhållandena har inte heller varit sådana att det med till- lämpning av någon särskild bestämmelse om identitetskontroll har funnits för- utsättningar att begära legitimation av dem. Frågan är då om fotograferingen kan anses ha skett med samtycke. Även om polismännen har uppfattat A.M. och dottern som att de samtyckte till åtgärden kan man i en situation som den aktuella sällan tala om någon reell frivillighet. I den egenskap som polismännen besökte lägenheten gav de uttryck för sam- hällets maktbefogenheter. Oavsett om det användes tvång eller inte har situa- tionen enligt vad A.M. uppgett uppfattats på det sättet av henne och den 15- åriga dottern. Mot den bakgrunden får de anses ha befunnit sig i ett sådant un- derläge att ett eventuellt medgivande inte kunnat tillmätas någon betydelse. (Jfr JO:s beslut , dnr 2366-2007). Det har därför inte heller funnits förutsättningar att fotografera dem med hänvisning till att de frivilligt underkastat sig fotograferingen. Sammanfattningsvis finner jag att fotograferingen och identitetskontrollen av A.M. och hennes dotter har saknat rättsligt stöd. Åtgärderna har inneburit en kränkning av deras integritet, och den har förstärkts av att de vidtagits i deras bostad. ska kritiseras för det inträffade. Av utredningen framgår att fotografierna inte har sparats i något register utan raderats. Jag noterar också att polismyndigheten har vidtagit åtgärder för att något liknande inte ska inträffa på nytt. 2 015 /1 6:J O1 Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N Allvarlig kritik mot dåvarande i för bristerna vid behandlingen av personuppgifter inom myndighetens kriminalunderrättelseverksamhet (Dnr 5205-2013) Beslutet i korthet: Efter uppgifter i media om att dåvarande Polismyndig- heten i hade ett olagligt register över mer än 4 000 romer granskades saken av och åklagare. Gransk- ningarna visade att det fanns allvarliga brister vid personuppgiftsbehand- lingen i två uppgiftssamlingar inom polisens kriminalunderrättelseverksam- het. Samlingarna innehöll uppgifter om flera tusen personer, varav ett större antal kunde antas vara romer. Bristerna bestod bl.a. i att det ändamål för personuppgiftsbehandlingen som angetts var alltför generellt, att använd- ningen inte hade loggats, att gallring inte hade skett i tillräcklig omfattning och att det inte hade angetts vilka som inte var misstänkta. JO har granskat ansvaret inom polismyndigheten för bristerna. I beslutet uppger JO att de brister som konstaterats fick mycket allvarliga konsekvenser. Särskilt den bristande gallringen har medfört att det byggdes upp ett mer eller mindre permanent släktregister avseende ett stort antal per- soner av romskt ursprung. De två uppgiftssamlingarna har de facto fått ka- raktären av ett register över etnisk tillhörighet. Enligt JO har den mycket otydliga ansvarsfördelningen inom polismyn- digheten varit en förutsättning för bristerna i uppgiftssamlingarna. Den be- slutsordning som polismyndigheten tillämpat för behandling av personupp- gifterna medförde att beslut i praktiken fattades av personer som saknade be- hörighet för detta. Oklarheterna i ansvarsfördelningen medförde att de in- blandade inte var medvetna om omfattningen av sitt ansvar. Det saknades styrning och kontroll över vilka uppgiftssamlingar som byggdes upp och det fanns mycket begränsade möjligheter att upptäcka eventuella missförhållan- den i dem. Vidare saknades det tekniska möjligheter att tillämpa myndighet- ens rutiner för loggning, gallring och markering av personer som det sakna- des misstankar mot. Myndigheten kände till detta, men vidtog inte nödvän- diga åtgärder för att säkerställa att integritetsskyddsbestämmelserna följdes. Det inträffade visar på omfattande och allvarliga brister inom kriminal- underrättelseverksamheten. JO riktar därför allvarlig kritik mot dåvarande i . Det vilar enligt JO ett tungt ansvar för bristerna på dem som innehaft befattningen som chef för länskriminalavdelningen. Ansvaret för de grundläggande bristerna när det gäller myndighetens orga- nisation, instruktioner och praxis vilar dock ytterst på polismyndigheten och på dess högsta chef – länspolismästaren. JO är också mycket kritisk till che- fen för kriminalunderrättelsetjänsten i , som hade ett ansvar för att upp- giftssamlingarna faktiskt byggdes upp, och till den polis som byggde upp dem för det konkreta innehållet i dem. JO förutsätter att den nya vidtar nödvändiga åtgärder för att garantera att polisdatalagens integritetsskyddsbestämmelser efterlevs inom hela myndigheten. Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 I en serie tidningsartiklar publicerade i med start den 23 sep- tember 2013 gjordes det gällande att dåvarande i hade ett olagligt register över mer än 4 000 romer. Med anledning av dessa uppgifter beslutade att inleda ett tillsynsärende mot i (dnr 173-2013). Uppgifterna medförde också att inledde en förundersökning eftersom det fanns anledning att anta att brott som hörde under allmänt åtal förövats vid polismyndighetens personuppgiftsbehandling (AM-139971-13). Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens granskning avsåg polismyndig- hetens uppgiftssamling Kringresande. Nämnden uttalade sig i ärendet och konstaterade att polismyndighetens behandling av person- uppgifter i flera avseenden inte var förenlig med bestämmelserna i polisdatala- gen. Justitiekanslern () har därefter i ett beslut instämt i Sä- kerhets- och integritetsskyddsnämndens bedömning och funnit att den som va- rit föremål för personuppgiftsbehandling i uppgiftssamlingen ska vara berätti- gad till ersättning för kränkning med (JK:s dnr 1441-14). Förundersökningen avsåg den särskilda undersökningen Länsövergripande brottslighet, som polismyndigheten beslutat inleda , och de uppgiftssamlingar inom denna undersökning som benämndes Konflikt, , romer respektive Kringresande. Överåklagaren be- slutade att lägga ned förundersökningen. Av beslutet framgick att personuppgiftsbehandlingen varit behäftad med flera fel. Det rörde sig dock huvudsakligen om systemfel som en enskild befattningshavare vid po- lismyndigheten inte kunde hållas straffrättsligt ansvarig för. Även () har granskat registreringen (ärende GRA 2013/617). I sitt beslut fann DO att det inte kunde uteslutas att polismyndigheten använt sig av etnisk profilering i sin brottsbekämpande verk- samhet. rekommenderades att utreda detta. JO:s ärende och beslutets disposition I samband med Dagens Nyheters artikelserie kom det in nio anmälningar till JO mot i . Efter att ha tagit del av Säkerhets- och in- tegritetsskyddsnämndens och överåklagare beslut kunde jag konstatera att lagligheten i polismyndighetens personuppgiftsbehandling blivit föremål för noggrann prövning. Det saknades därför skäl för JO att granska denna. Mot bakgrund av framför allt de bedömningar som gjordes i den straff- rättsliga utredningen ansåg jag däremot att det fanns skäl för mig att närmare granska ansvarsfördelningen inom i när det gäller uppgiftssamlingarna Konflikt, , romer och Kringresande. Min ut- redning har därför varit inriktad på den frågan. I det följande redogörs först för de aktuella uppgiftssamlingarna, den rätts- liga regleringen av polisens personuppgiftsbehandling och resultatet av de tidi- gare granskningarna av uppgiftssamlingarna. Därefter behandlas de uppgifter som polismyndigheten lämnat till JO. Avslutningsvis redovisar jag min bedöm- ning. 2 015 /1 6:JO1 Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N beslutade den dåvarande chefen för länskriminalavdel- ningen vid i att personuppgifter skulle behandlas i en särskild undersökning enligt den då gällande polisdatalagen (1998:622). Den särskilda undersökningen gavs beteckningen Länsövergripande brottslighet. I beslutet uppgavs att ändamålet med personuppgiftsbehandlingen var att identi- fiera och kartlägga allvarlig brottslig verksamhet av länsövergripande karaktär genom att lokalt identifiera och kartlägga nyckelpersoner och nätverk kring dessa. Chefen för länskriminalavdelningen angavs som ansvarig för den sär- skilda undersökningen, som skulle pågå mellan och . Den särskilda undersökningen förlängdes genom flera beslut till . beslutade den nya chefen för länskriminalavdelningen att personuppgifter skulle behandlas i en särskild – gemensamt tillgänglig – uppgiftssamling med beteckningen G-SUS KUT enligt bestämmelserna i den nya polisdatalagen (2010:361). I det beslutet gavs under rubriken ändamål en allmän beskrivning av kriminalunderrät- telseverksamhetens syften. Chefen för kriminalunderrättelsetjänsten i (KUT ) angavs som ansvarig för uppgiftssamlingen. Uppgiftssamling- arna i den avslutade särskilda undersökningen Länsövergripande brottslighet överfördes till den särskilda – gemensamt tillgängliga – uppgiftssamlingen. Personuppgifterna i den särskilda undersökningen behandlades i ett antal olika uppgiftssamlingar som lagrades i filmappar. De två nu aktuella uppgifts- samlingarna har funnits i filmapparna Konflikt, , romer och Kring- resande. Dessa båda mappar har bestått av en Excelfil och ett antal filer i for- matet Analystʼs Notebook. När den särskilda undersökningen avslutades i feb- ruari 2013 fördes uppgiftssamlingarna oförändrade över till den särskilda – ge- mensamt tillgängliga – uppgiftssamlingen. Denna lagrades på en särskild ser- ver benämnd X. Uppgiftssamlingen Konflikt, , romer påbörjades vid polisom- råde mellersta inom ramen för den särskilda undersökningen Länsövergripande brottslighet. Kriminalunderrättelsetjänsten i (KUT ) påbörjade arbetet med uppgiftssamlingen efter ett möte med den opera- tiva ledningsgruppen i polisområdet. Avsikten med den var att förebygga och förhindra att en konflikt mellan fyra romska släkter, i vilka det ingick personer som bodde i , eskalerade. misstänktes personer som varit aktuella i konflikten i för bl.a. ett större antal bostadsin- brott, brott mot äldre och omfattande fakturabedrägerier. Med anledning av detta påbörjade KUT uppgiftssamlingen Kringresande. Uppgifterna i Konflikt, , romer utgjorde grunden för den nya upp- giftssamlingen Kringresande, som efterhand byggdes på med nya uppgifter. Uppgiftssamlingen Konflikt, , romer innehöll 1 049 unika per- sonnummer, varav omkring 500 avsåg personer som var och ett antal personer som var avlidna. Personuppgiftssamlingen Kringresande inne- höll 4 673 unika personnummer, varav 1 104 avsåg personer som var och omkring 45 personer som var avlidna. Ett större antal av de registrerade personerna kan på grund av att uppgiftssamlingarna byggde på släktskap antas Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 vara romer, men det finns inga noteringar om etnicitet. Många av de registre- rade var bosatta utanför . Uppgiftssamlingarna innehåller uppgifter om namn, personnummer, kön, adresser och släktskapsförhållanden. Det finns ingen anteckning om ändamålet med uppgiftssamlingarna eller uppgifterna i dem. Inte heller finns det några noteringar om vilka personer som inte är miss- tänkta för brott. Personuppgiftsbehandling i polisens kriminalunderrättelseverksamhet Personuppgiftsbehandlingen i polisens brottsbekämpande verksamhet reglera- des fram till i polisdatalagen (1998:622). Den lagen ersattes då av en ny polisdatalag (2010:361). Enligt den nya lagens övergångsbestäm- melser skulle den gamla lagen tillämpas till utgången av vid behandling av personuppgifter i en särskild undersökning som hade beslutats före ikraft- trädandet av den nya lagen. Den gamla polisdatalagens bestämmelser har alltså varit tillämpliga för personuppgiftsbehandlingen i uppgiftssamlingarna Kon- flikt, , romer och Kringresande t.o.m. , när den särskilda undersökningen Länsövergripande brottslighet avslutades. För tiden därefter har den nya polisdatalagens bestämmelser varit tillämpliga. Både den gamla och den nya polisdatalagen innehåller förbud mot att be- handla uppgifter om en person enbart på grund av vad som är känt om perso- nens etniska ursprung (se 5 § i den gamla polisdatalagen och 2 kap. 10 § i den nya). Enligt båda lagarna är vissa bestämmelser i personuppgiftslagen tillämp- liga (se 1 § i den gamla polisdatalagen och 2 kap. 2 § i den nya polisdatalagen). Av särskilt intresse är här 9 § första stycket personuppgiftslagen där det bl.a. anges att den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (punkten c) och att inte fler personuppgifter behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (punkten f). I den nya polisdatalagen finns särskilda bestämmelser om gallring av personuppgifter i 2 kap. 12 §. Enligt den bestämmelsen får personuppgifter inte bevaras än vad som be- hövs för något eller några av de i lagen angivna ändamålen. I den lagen finns också bestämmelser som anger hur länge uppgifter som längst får bevaras. Be- träffande den gamla polisdatalagen gällde personuppgiftslagens gallringsbe- stämmelse i 9 § första stycket i). Enligt den bestämmelsen får personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ända- målen med behandlingen. Uppgiftssamlingarna Konflikt, , romer och Kringresande skap- ades inom och användes i polisens kriminalunderrättelseverksamhet, dvs. i den verksamhet som består av att samla in, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. (se defi- nitionen i 3 § i den gamla polisdatalagen). För denna verksamhet finns särskilda bestämmelser i både den gamla och den nya polisdatalagen. 2 015 /1 6:JO1 Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N Enligt den gamla polisdatalagen fick personuppgifter behandlas i kriminalun- derrättelseverksamheten endast om en särskild undersökning hade inletts och det fanns anledning att anta att allvarlig brottslighet hade utövats eller kunde komma att utövas (se 14 §). En särskild undersökning definierades som en undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet som innebär insamling, bear- betning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förunder- sökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Med allvarlig brottslig verksamhet avsågs verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver (se definitionerna i 3 §). Ett beslut om att behandla personuppgifter i kriminalunderrättelseverksam- heten skulle innehålla uppgifter om ändamålet med behandlingen och de villkor i övrigt som behövdes för att förebygga otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet (se 15 §). Uppgifter om en enskild person som det inte fanns någon misstanke mot skulle förses med en upplysning om detta förhål- lande (se 14 §). Enligt den nya polisdatalagen får personuppgifter behandlas bl.a. om det be- hövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet (se 2 kap. 7 §). Om personuppgifter kan antas ha samband med misstänkt brottslig verk- samhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller där- över eller som sker systematiskt, får de göras gemensamt tillgängliga i polisens brottsbekämpande verksamhet (se 3 kap. 2 §). Uppgifter anses ha gjorts ge- mensamt tillgängliga när fler än ett fåtal personer har rätt att ta del av dem (se 3 kap. 1 §). Vid behandling av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga ska det genom en särskild upplysning eller på något annat sätt framgå för vilket närmare ändamål personuppgifterna behandlas (se 3 kap. 3 §). Om personupp- gifterna direkt kan hänföras till en person som inte är misstänkt för brott eller för att ha utövat eller komma att utöva brottslig verksamhet enligt 3 kap. 2 § ska det genom en särskild upplysning eller på något annat sätt framgå att per- sonen inte är misstänkt. Uppgifter om en person som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet ska vidare förses med en upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak, om inte detta på grund av särskilda omständigheter är onödigt (se 3 kap. 4 §). Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalande Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn omfattar personuppgiftsbe- handling som sker med stöd av den nya polisdatalagen. Nämndens granskning har därför avsett den personuppgiftsbehandling som skett i uppgiftssamlingen Kringresande fr.o.m. . kom vid sin granskning fram till att polismyndigheten inte kunde anses ha behandlat uppgifter om personer en- bart på grund av vad som var känt om deras etnicitet. Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 att personuppgiftsbehandlingen i flera avseenden inte uppfyllde de krav som uppställs i polisdatalagen. fann vid sin granskning att det än- damål som polismyndigheten uppgett för behandlingen av personuppgifterna – att identifiera och kartlägga allvarlig brottslig verksamhet av länsövergripande karaktär genom att lokalt identifiera och kartlägga nyckelpersoner och nätverk kring dessa – inte uppfyllde de krav som ställs i 9 § första stycket c) person- uppgiftslagen. Det ändamål som polismyndigheten har angett är enligt nämnden alldeles för generellt formulerat för att uppfylla lagens krav. Om man skulle godta detta ändamål, skulle ett orimligt stort antal uppgifter av mycket varierande slag kunna registreras i uppgiftssamlingen. Det angivna ändamålet utgör således inte en tillräcklig precisering av syftet med uppgiftssamlingen på det sätt som polisdatalagen kräver. Enligt nämndens uppfattning innebär en brist på precisering av ändamål i praktiken att polisdatalagens integritets- skydd sätts ur spel. Det av polismyndigheten angivna ändamålet kan därför inte godtas. Nämnden konstaterade också att polisens personuppgiftsbehandling inte heller uppfyllde kravet i 3 kap. 3 § polisdatalagen, att det närmare ändamålet med behandlingen ska framgå genom en särskild upplysning eller på något annat sätt. Vidare fann nämnden att personuppgiftsbehandlingen inte var förenlig med bestämmelserna i 2 kap. 7 § polisdatalagen, eftersom det inte fanns något behov av att behandla ett stort antal av personuppgifterna. Uppgiftssamlingen innehöll bl.a. ett stort antal personer bosatta utanför , över 1 000 barn och flera avlidna personer. Nämnden uppgav följande: Sammanfattningsvis menar […] nämnden att det inte ens om man utgår från det vida ändamål som polismyndigheten hänvisar till finns anledning att anta att det för varje personuppgift verkligen finns ett konkret behov av att behandla personuppgiften eller ett tillräckligt samband med den av polis- myndigheten beskrivna brottsliga verksamheten. Det kan enligt nämnden slås fast att åtskilliga personer i uppgiftssamlingen inte borde finnas där. Nämnden får intrycket av att uppgiftssamlingen i vart fall delvis har kom- mit att få karaktären av en ”bra att ha”-uppgiftssamling. konstaterade även att tillgången till personuppgifterna varit alltför omfattande inom polismyndigheten, att det inte skett någon loggning av personuppgiftsbehandlingen, att gallringen av person- uppgifter varit otillräcklig och att det inte funnits några särskilda upplysningar om vilka som inte var misstänkta. JK prövade i sitt beslut om personer som varit registrerade i uppgiftssamlingen Kringresande var berättigade till ersättning från staten på grund av att deras personliga integritet hade kränkts genom registreringen. JK instämde i Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens bedömning att polisens personuppgiftsbehandling i flera avseenden hade stått i strid med lag. Tre ge- nerella brister lyftes fram: att ändamålet med personuppgiftsbehandlingen var 2 015 /1 6:JO1 Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N