frsrdg · H204RR5 · 2015-05-28 00:00:00 — 5.2.4 Likabehandling av elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier uppfylls inte publicerade en granskning av om statens tillsyn av och stöd till skolor och huvudmän på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier i skolan. Den övergripande slutsatsen var att det system som staten har satt upp för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier kunde förbättras. Granskningen visade att elever som anmäler kränkande behandling till Skolinspektionen hade större sannolikhet att få upprättelse än elever som hade anmält trakasserier till (). ansåg att det fanns ett behov av att harmonisera diskrimineringslagen (2008:567) och skollagen för att elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier ska kunna få en likabehandling. Eftersom så få ärenden hade lett till skadestånd eller diskrimineringsersättning var det enligt viktigt att Skolinspektionen/Barn- och elevombudsmannen (BEO) och DO hade lika förutsättningar att ge utsatta elever upprättelse på annat sätt. Enligt fanns det problem i de olika regelverken och i de olika myndigheternas uppdrag som måste lösas av regeringen för att elever ska kunna få en likabehandling. granskning visade också att DO:s tillsyn var ytterst begränsad jämfört med Skolinspektionens tillsyn. Få skolor och huvudmän kom därmed i kontakt med DO. menade att det behövdes en utökad samverkan mellan . Efter granskning har DO och Skolinspektionen ingått en ny överenskommelse om samverkan angående individanmälningar. Myndigheterna har också inrättat en samverkansgrupp. kunde konstatera att , Skolinspektionen/BEO, DO och hade tagit fram ett omfattande stödmaterial i vissa frågor och att insatserna hade fungerat relativt väl. Granskningen visade dock att huvudmän och skolpersonal ansåg att det var rörigt med information från ett så stort antal myndigheter och att det var svårt att få en samlad bild. I fråga om att hantera kränkningar och nätkränkningar visade granskningen att det fanns ett behov av kompetensutveckling och stöd bland skolpersonal. 5.3 Den statliga uppföljningen och kontrollen anser att den ansvarsfördelning och den styrmodell som präglar skolområdet kräver att resultaten i skolverksamheten går att följa upp och utvärdera. Utifrån ett statligt perspektiv är uppföljning och utvärdering på nationell nivå synnerligen viktigt. Utan kunskap om tillståndet i skolan går det inte att vid behov sätta in rätt åtgärder i rätt tid. Den nationella uppföljningen av skolan, som ansvarar för, innehåller mycket information om kostnader och diverse organisatoriska aspekter, det vill säga förutsättningar för skolverksamheten. Det är mer sällsynt med information om utfallet, det vill säga resultaten. Den information som finns består av betyg i grund- och gymnasieskolan samt provbetygen för de nationella proven. Vid sidan av den statistik som samlar in och sammanställer deltar svenska elever i olika internationella kunskapsmätningar, till exempel , TIMMS och PIRLS. Studierna genomförs ungefär och utgör ett komplement till den nationella statistiken. Syftet med deltagandet i dem är att göra trendmätningar och jämförelser med andra länder. konstaterar att regeringen i budgetpropositionen presenterat nationella indikatorer för bland annat grund- och gymnasieskolan. Det är huvudsakligen statistik som ligger till grund för uppgifterna, men verket har inte varit direkt involverat i framtagandet av indikatorerna. Vid granskning av dessa indikatorer framkommer det tydligt att betygen och de nationella proven inte visar på samma utveckling av elevernas kunskaper som de internationella studierna. I vissa fall pekar kurvorna åt olika håll. Detta visade enligt på behovet av mer utvecklade sätt att följa utvecklingen i skolan. 5.3.1 Uppföljning av den garanterade undervisningstiden saknas Inom ramen för den nationella uppföljningen av skolan samlar in uppgifter om den planerade undervisningstiden i . Bakgrunden till denna uppgiftsinsamling är att det i finns en garanterad undervisningstid som regleras i timplanen. Att elever får den undervisningstid som de har rätt till är enligt en viktig förutsättning, dels för att utbildningen ska anses likvärdig, dels för att eleverna ska nå målen med utbildningen. Det finns inte några studier om eller någon systematisk uppföljning av om eleverna faktiskt får den undervisningstid som är planerad och garanterad. 5.3.2 Tillsynen av grund- och gymnasieskolan publicerade en granskning av den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen av grund- och gymnasieskolan. övergripande slutsats var att den statliga tillsynen inte gav tillräckligt goda förutsättningar för att alla elever ska få en likvärdig utbildning av god kvalitet och att den regelbundna tillsynen därför borde utvecklas. ansåg att kvalitetsgranskningen täckte en alltför liten andel av den undervisning som bedrivs i skolor för att den skulle kunna kompensera för luckor i tillsynen. bedömde också att regeringens styrning av den regelbundna tillsynen och kvalitetsgranskningen kunde stärkas. bedömde vidare att det fanns ett glapp mellan de förväntningar som såväl och regeringen som allmänheten hade på Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning och vad Skolinspektionen i praktiken hade kapacitet att göra. Granskningen visade att Skolinspektionen i sin tillsyn hade svårt att fånga kvaliteten i undervisningens genomförande, exempelvis om undervisningen vid en skola generellt sett var tillräckligt strukturerad och präglades av ett aktivt lärarstöd. Detta innebar att möjligheterna att påverka förutsättningarna för elevernas kunskapsresultat var begränsade och att tillsynen därför enligt inte tillräckligt verksam. Tillsynen av skolan kräver mycket resurser. Därför är det effektivt att tillgängliga resurser allokeras utifrån risk och väsentlighet, så att de skolor och huvudmän som har störst risk för brister också blir föremål för mer omfattande tillsyn. Det är Skolinspektionen som gör en sådan fördelning. granskning visade dock att Skolinspektionen inte hade utvärderat om de faktorer som risk- och väsentlighetsanalysen bygger på fungerar på ett tillfredsställande sätt. Skolinspektionen hade därmed inte kunskap om det verkligen var de skolor som i praktiken hade minst brister som också blev föremål för minst tillsyn. Vidare visade granskningen att Skolinspektionens uppföljning av påpekade brister i tillsynen kunde förbättras samt att myndighetens råd och vägledning till skolhuvudmän och skolor behövde utvecklas. Skolinspektionens utveckling av tillsynen Efter granskning har Skolinspektionen utvecklat modellen för sin regelbundna tillsyn. I den reviderade tillsynsmodell som införs kommer Skolinspektionen att lägga mer resurser på att förbättra förutsättningarna för elever vars lärmiljöer inte bedöms vara tillräckligt bra. Skolinspektionen gör bedömningen att myndigheten gör bäst nytta där det finns störst risk att elever inte får den utbildning de har rätt till. För att styra resurserna rätt har Skolinspektionen utvecklat sin risk- och väsentlighetsmodell. Dessutom har myndigheten tagit fram ett bedömningsstöd för klassrumsobservationer. Skolinspektionen har även förstärkt sina uppföljningar av tillsynsbeslut och kommer att utveckla modellen för råd och vägledning. 5.3.3 Skolinspektionens prövning av enskilda som vill bedriva skolverksamhet En ytterligare aspekt av den statliga kontrollen av skolverksamheten är prövningen av enskilda som vill bedriva skolverksamhet. publicerade en granskning av hur Skolinspektionen genomför detta uppdrag. övergripande slutsats i granskningen var att Skolinspektionens prövning behövde utvecklas. Enligt bedömning var det oklart i vilken utsträckning Skolinspektionen faktiskt prövade den framtida huvudmannens förutsättningar att bedriva skolverksamhet. Oklarheten berodde framför allt på att prövningen fokuserade på att kontrollera de sökandes kunskaper om skollagstiftningen genom en ansökningsblankett, där de sökande skulle svara ”rätt” på alla frågor. ansåg att Skolinspektionen behövde begära in ett mer sammanhållet underlag för att bättre kunna bedöma om de sökande hade förutsättningar att följa gällande regelverk. Skolinspektionens fortsatta utveckling av prövningsprocessen. Skolinspektionen har sedan granskning delvis förändrat tillståndsprövningen, dels utifrån den nya skollagen, dels utifrån rekommendationer. Bland annat har myndigheten genomfört riktade informationsinsatser direkt till de sökande, men även utökat informationen via webben. Skolinspektionen har även genomfört enkätundersökningar riktade till dem som sökt tillstånd för att identifiera förbättringsområden i prövningsprocessen. Det interna handläggarstödet har också uppdaterats. Regeringen har sedan granskning reglerat de så kallade etableringskontroller som Skolinspektionen genomför. Lagändringen trädde i kraft . De enskilda huvudmännen ska numera även genomföra samråd med kommunen i fråga innan ett godkännande kan ske. 5.4 Regeringens bedömning av granskningarna Regeringen ska i en skrivelse till redogöra för vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskning från . Regeringen instämde i iakttagelser att betygssättningen inte sker på ett likvärdigt sätt och att det krävdes ytterligare åtgärder för att säkerställa detta. Emellertid fäste regeringen en stor tilltro till att de nya läroplanerna och förtydligade kunskapskrav skulle ge bättre förutsättningar för en likvärdig betygssättning. Regeringen har gett i uppdrag att utvärdera den nya betygsskalan och kunskapskravens utformning. Detta uppdrag ska avrapporteras senast . Regeringen instämde delvis i övergripande slutsats att systemet för lärarförsörjning kan fungera mer effektivt. Regeringen menade dock att systemet för dimensionering av högskoleutbildning endast bidrar med en begränsad del av analysen av hur man kan komma till rätta med lärarbristen. Regeringen ansåg att frågan om en tillräcklig tillgång till kvalificerade lärare till stor del är en fråga om läraryrkets attraktivitet, men att det också är viktigt att lärarutbildningen håller hög kvalitet och är attraktiv för studenter och på hela arbetsmarknaden. Regeringen framhöll i sin skrivelse till att den har tagit flera initiativ för komma till rätta med den rådande lärarbristen. Initiativen handlar bland annat om en nationell samling för att involvera berörda aktörer, en pågående utredning om högskolans dimensionering och att förbättra statisktillgången. Regeringen framhöll att den vidtagit flera åtgärder för att stärka det vetenskapliga förhållningssättet i skolan. Bland annat genom initiativet till , en satsning på forskarskolor för lärare samt karriärutvecklingsreformen. Regeringen delade dock bedömning om att ett mer tillgängligt stöd för målgrupperna kan leda till att kunskapsspridningen i ökad utsträckning möter målgruppernas behov. Regeringen framhöll att ett utvecklingsarbete i den riktningen också har inletts hos . Dessa åtgärder, tillsammans med initiativet att bland annat inrätta , borde enligt regeringen bidra till att spridningen av kunskap som grundar sig på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet väsentligen förbättras. Regeringen instämde i övergripande slutsats att statens system med tillsyn och stöd för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier skulle kunna fungera bättre i vissa avseenden. Regeringen beslutade därför att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur kraven på aktiva åtgärder ska utformas för att bli tydliga och effektiva. Regeringen har gett en annan särskild utredare i uppdrag att föreslå hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras. Den förstnämnda utredningen lämnade sitt betänkande Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. Den andra utredningen ska enligt direktiven lämna sitt betänkande . Regeringen avsåg att avvakta förslagen från utredningarna för att därefter överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder på området. Regeringen delade även uppfattning att det kan finnas vinster med att stödinsatser riktas till huvudmän och skolor som har störst behov. Regeringen delade i stort uppfattning om att Skolinspektionens regelbundna tillsyn behöver utvecklas i ett antal avseenden. Regeringen menade att det är viktigt att Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till förbättrade kunskapsresultat, och delade därför uppfattning att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Regeringen har därför i Skolinspektionens regleringsbrev gett myndigheten i uppdrag att förstärka granskningen av undervisningens kvalitet inom ramen för den löpande tillsynen. Regeringen instämde även i iakttagelser om att Skolinspektionens prövning av ansökningar av godkännande av enskilda som huvudmän för fristående skolor kan utvecklas. bedömde regeringen att Skolinspektionen redan inlett ett sådant arbete. I skrivelsen om granskningen om specialdestinerade statsbidrag anförde regeringen, i linje med rekommendation, att de specialdestinerade statsbidragen i högre utsträckning bör utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i störst behov av statliga bidrag. Regeringen instämde också i rekommendation att de förordningar som styr och reglerar statsbidragen bör utformas så att de inte missgynnar de huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. När det gäller rekommendationen att bättre bör följa upp och analysera vilka skolor som deltar i de olika satsningarna, menade regeringen att ett sådant arbete har påbörjats. Vidare angavs att det är viktigt att arbetet fortsätter och att regeringen kommer att följa detta arbete och överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas mot bakgrund av uppföljning och analys. Vår övergripande slutsats är att även om den statliga styrningen i flera avseende bidrar till en effektiv och likvärdig grund- och gymnasieskola, så bör styrningen utvecklas. Skolväsendet är mål- och resultatstyrt. Regeringen och skolmyndigheterna har lagt stora resurser på att utveckla, förtydliga och genomföra målen och styrdokumenten för skolväsendet. Mindre fokus har lagts på resultatuppföljningen. Inom detta område behövs enligt utveckling och det gäller framför allt uppföljning på nationell nivå. De ökande skillnaderna mellan skolorna och huvudmännen i fråga om skolresultat pekar också på ett behov av mer differentierade och behovsanpassade insatser på statlig nivå. Av regeringens skrivelse till med anledning av granskningen av statens dimensionering av lärarutbildningen framgår att regeringen är aktiv och prioriterar frågan för att komma till rätta med den rådande och den prognostiserad framtida lärarbristen. Att ha välutbildade lärare är centralt för att skolans verksamhet ska kunna bedrivas med hög kvalitet och ge alla elever likvärdiga förutsättningar att nå utbildningens mål. ser därför positivt på det statliga engagemanget. är väl medveten om att den statliga styrningen inte kan lösa alla de problem som har uppmärksammats och förekommer i den svenska skolan. Däremot kan den statliga styrningen i högre grad än bidra till att skapa goda förutsättningar för skolhuvudmännen att åstadkomma en skola med god kvalitet och som ger likvärdiga förutsättningar för eleverna. Det är därför viktigt att den statliga styrningen får genomslag i skolverksamheten. 6 Effektivitetsrevisionens iakttagelser presenterade utifrån riskanalys för staten I syfte att styra verksamheten utifrån kriterier av risk och väsentlighet har identifierat väsentliga riskområden i staten i en riskanalys. I granskningsplan 2014/2015 presenteras ett antal områden där riksrevisorerna anser att det föreligger hög risk för staten. Med risker menar händelser eller kombinationer av händelser som kan få en negativ effekt på statens verksamhet. Efter en analys av de granskningar som har publicerats inom effektivitetsrevisionen sedan den förra årliga rapporten vill vi lyfta fram erfarenheter från våra granskningar inom följande riskområden: Olikheter i genomförandet av det statliga åtagandet Brister i myndigheternas produktivitet Geopolitisk utveckling och starkt ökad migration. Flera av granskningarna har iakttagelser med bäring på dessa riskområden, och i detta kapitel redovisas iakttagelserna samlat utifrån respektive riskområde. Staten hanterar stora tillgångar, både i form av kapital och anläggningstillgångar. I hanteringen av dessa stora tillgångar finns risker för negativt ekonomiskt utfall och bristande effektivitet. har i ett antal granskningar kunnat konstatera att det finns mycket kapital inlåsta i verksamheter utan att det används, vilket inte kan anses vara en effektiv hushållning med statens medel. Det handlar om två typer av risker i hanteringen av den statliga förmögenheten. Dessa medel skulle kunna komma till användning på annat sätt istället för att vara bundet i ett bolag eller en myndighet, det vill säga statens kassahållning. Dessutom har statens ägarstyrning och förvaltning av statligt aktieinnehav varit passiv. Granskningen av visar att bolaget har haft ett stort outnyttjat eget kapital. bedömning är att det hade varit mer effektivt för staten som helhet med en annan finansiering av . Finansieringen av har skett via stora kapitaltillskott från staten. har bolagets investeringsvolymer inte ökat som planerat. Om regeringen hade finansierat med lån istället för med kapitaltillskott, hade bolagets outnyttjade kapital istället kunnat användas i annan statlig biståndsverksamhet. Andra finansieringsalternativ av bolaget skulle också ha kunnat ge en bättre balans mellan tillgång på kapital och behov av kapital och öka kontrollen på den statliga förmögenheten. Granskningen av () visar att EKN har byggt upp ett omotiverat stort kapital. har EKN gjort ekonomisk vinst. uppgick EKN:s kassa till . Det är mer än vad myndigheten enligt sin årsredovisning behöver för att täcka risker i sin garantigivning. Överskottet har byggts upp trots att EKN inte ska vara vinstdrivande, utan självbärande. En del av överskottet har uppkommit genom att EKN har behållit pengar som borde ha betalats in till statskassan; EKN ska betala in vissa premieintäkter till statskassan, men har i stället behållit dessa. bedömer att EKN:s stora överskott, som är en del av den statliga förmögenheten, har hanterats på ett sätt som inte överensstämmer med budgetlagens krav på god hushållning med statliga meden. Både när det gäller och anser att regeringen har varit för passiv. Regeringen har inte övervägt alternativa och effektivare finansieringsformer för . Och trots att EKN har byggt upp ett stort överskott har regeringen inte tagit ställning till hur stort kapital myndigheten behöver. Det är viktigt att regeringen beaktar risken av att delar av den statliga förmögenheten blir uppbunden i verksamheter utan att de kommer till användning. Hanteringen visar på bristande effektivitet i förvaltning av statens förmögenhet. har granskat förutsättningar att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen och därigenom bidra till EU:s klimat- och energimål, så som bolagets uppdrag beslutats av . är det statliga bolag som har störst omsättning och som ekonomiskt har störst resultatpåverkan på den statliga bolagsportföljen. I det uppdrag fått av ingår att bolaget ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet, så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Granskningen visar bland annat att planering är kortsiktig och att bolaget inte har någon tydlig målbild. Bolagets finansiering av åtgärderna för att minska utsläppen räcker inte för att ska bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen. Enligt kan detta innebära en ineffektiv hantering av statliga medel, som kan medföra att bidrag till den statliga förmögenheten riskerar att bli mindre än den har potential till. Det identifierade riskområdet avser alltså risker för bristande effektivitet och hushållning eller ett negativt ekonomiskt utfall i statens förmögenhet. Exempel på konkreta frågor är bland annat risker i statliga bolag. I årets granskningar har sett flera exempel på brister i statliga bolag – ineffektivt utnyttjande av statens medel samt bristande styrning i ägarförvaltningen med en icke önskvärd kombination av risk och avkastning som möjlig konsekvens. Stora betalningsströmmar som staten genomför är kopplat till finansiella risker. Ett exempel på när risker ökar är när ansvaret för ett område är uppdelat på flera aktörer, vilket kan påverka utbetalningar, kvalitetssäkring och uppföljning. När stora summor pengar hanteras i kedjor av aktörer med olika ansvar minskar möjligheten till insyn och kontroll, vilket i sin tur kan öka risken för oegentligheter. Det är inom statsförvaltningen relativt vanligt med uppdelat ansvar mellan aktörer. Vi har berört detta inledningsvis i denna rapport, där vi redogör för våra iakttagelser från den årliga revisionen. I två effektivitetsgranskningar som har gjort har risker kopplade till uppdelat ansvar på biståndsområdet noterats. Båda dessa granskningar pekar på att det finns problem med att ansvaret för det multilaterala utvecklingssamarbetet är uppdelat mellan regeringen/() och Sida. ansvarar för handläggningen. Regeringen eller beslutar hur pengar ska fördelas till olika organisationer och beslutar om utbetalning, medan Sida betalar ut pengarna. granskning om valutahanteringen i biståndet visar att det saknas en god valutahantering inom biståndet och att det är otydligt vems ansvar detta är. Det kan finnas goda motiv till varför uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. Delat ansvar får dock inte resultera i att ingen aktör har eller tar ansvar för det statliga åtagandet, eller att statliga medel inte används effektivt och med god hushållning. granskning har visat att det inte bara saknas en god valutahantering inom biståndet utan att det också på grund av det uppdelade ansvaret mellan regeringen/och Sida är otydligt vems ansvar det är. granskning av hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet visar också att det uppdelade ansvaret mellan regeringen/och Sida skapar vissa risker. handläggning och beslut om utbetalningar omfattas inte av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Även om Sida omfattas av ovan nämnda förordningar så saknas det i detta fall ett uttalat ansvar för intern styrning och kontroll av hela kedjan, från beredning och beslut till utbetalning och uppföljning av av statens medel. Ett annat exempel på risker kopplade till stora betalningsströmmar framkommer i vår granskning av tillsynen av det allmänna pensionssystemet. Granskningen visar att staten inte har skapat tillräckliga förutsättningar för en välfungerande tillsyn av det allmänna pensionssystemet. Om tillsynen brister finns det i förlängningen risker för att felaktigheter i pensionsutbetalningarna inte upptäcks. Riskområdet handlar om sårbarheter i de stora betalningsströmmar som förekommer i statlig verksamhet. Exempel på konkreta brister är oegentligheter och fel i beräkningar. I våra granskningar har vi sett exempel där ett uppdelat ansvar mellan aktörer minskar insyn och kontroll. Ett annat exempel är bristande tillsyn av det allmänna pensionssystemet som kan innebära förhöjd risk för fel och störningar i stora statliga betalningsströmmar. 6.3 Olikheter i genomförandet av det statliga åtagandet I förvaltningen måste det finnas utrymme för olikheter i genomförandet av det offentliga åtagandet. Men om skillnaderna är strukturella och till exempel utgörs av skillnader i demografiska eller ekonomiska förutsättningar inom landet riskerar det att få negativa konsekvenser för individen. Det kan handla om att principer om likvärdighet utmanas eller om en risk för en ökad polarisering mellan olika grupper i samhället.