frsrdg · H304JO1 · 2015-11-06 00:00:00 — Därutöver påverkar detta myndigheters möjlighet att arbeta effektivt och rättssäkert eftersom allt för mycket tid går åt att ge service till L.P. och sekretesspröva hennes [framställningar] av ut- lämnande av allmänna handlingar. L.P:s krav har övergått till ett arbetsmil- jöproblem då de anställda känner sig stressade och inte får någon arbetsro. Det har till och med gått så långt att de anställda i kommunen inte har vågat skriva under e-post med sitt fullständiga namn då de känt sig otrygga i den uppkomna situationen. Även om detta kanske inte utgör tillräckliga skäl för att inskränka offentlighetsprincipen kan det enligt kommunens bedöm- ning inte vara lagstiftarens mening att offentlighetsprincipen, som är en de- mokratisk rättighet för att få insyn i den offentliga förvaltningen, ska miss- brukas för andra syften. Även om syftet bakom en begäran om utlämnande av handlingar inte ska tillmätas någon vikt anser kommunen att regelmässig massbegäran om utlämnande av handlingar inte är förenligt med de syften som bär upp denna princip. Kommunen ville sammanfattningsvis poängtera att dess agerande i detta fall inte ligger i linje med kommunens policy om hur framställningar om handlings- utlämnande ska behandlas eller om hur medborgarna ska bemötas. Kommunen är medveten om att den valda lösningen inte är optimal men har känt sig tvingad att agera på det sätt som skett med anledning av att L.P:s förfrågningar och krav tagit stora resurser i anspråk och kommit att bli ett arbetsmiljöproblem. kom in med synpunkter på kommunens yttrande. I ett beslut anförde JO Renfors följande. Objektivitet, saklighet och opartiskhet Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgif- ter ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I 4 och 5 §§ förvaltningslagen (FL) finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet gentemot enskilda. Av 4 § FL framgår att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksam- hetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 015 /1 6:JO1 till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras . Serviceskyldigheten är vidsträckt men inte obegränsad. I förarbetena till för- valtningslagen anges att myndigheten kan och bör anpassa sin service till den aktuella arbets- och resurssituationen. Vidare anges att servicereglerna måste ge myndigheterna utrymme att säga nej till alltför långtgående önskemål om hjälp och att myndigheterna måste kunna göra vissa begränsningar efter en mer allmän lämplighetsbedömning. (Se prop. 1985/86:80 s. 20 f. och 60.) Serviceskyldigheten är alltså ytterst en avvägningsfråga där den enskilde i viss mån blir beroende av myndighetens uppfattning om vilken grad av service den kan lämna med beaktande av frågans art, den enskildes behov samt myn- dighetens arbets- och resurssituation. Myndighetens ställningstagande får dock aldrig vara godtyckligt. Kraven i 1 kap. 9 § RF gäller även i dessa situationer. (Se och , Förvaltningslagen [, Zeteo], kom- mentaren till 4 §.) Serviceskyldigheten gäller myndigheten som sådan och inte varje enskild tjänsteman. En enskild kan alltså inte kräva att en fråga ska besvaras av en viss person, utan detta avgörs av myndigheten. Myndigheten avgör vidare själv hur och i vilken form svar på frågor ska lämnas, t.ex. om svaren ska lämnas skrift- ligen eller muntligen. Någon form av svar bör dock lämnas, och svaret får inte dröja längre än nödvändigt. Om myndigheten finner att den inte kan eller bör stå till tjänst med en begärd upplysning ska den i varje fall informera om detta. (Se JO 1993/94 s. 452, dnr 1457-1992, samt och , Förvalt- ningslagen [, Zeteo], kommentaren till 4 §.) Samtliga skrivelser till en myndighet behöver dock inte besvaras. Myndigheter får inte sällan ta emot allmänna opinionsyttringar och andra skrivelser där det står klart att avsändaren inte förväntar sig något svar. Skrivelser av denna typ kan som regel läggas till handlingarna utan att avsändaren underrättas om detta. (Se bl.a. ovan angivet JO-beslut.) Av 5 § FL framgår bl.a. att myndigheter ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda, att det ska vara möjligt för enskilda att kontakta myndigheterna med hjälp av elektronisk post och att svar ska kunna lämnas på samma sätt. Vidare anges att en myndighet ska ha öppet varje helg- fri måndag–fredag (dock inte , eller nyårsafton) för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och ta emot framställ- ningar om handlingsutlämnande. Hur långt en myndighet kan begränsa sin tillgänglighet är en avvägning som myndigheten får göra med hänsyn främst till verksamhetens art, arbets- och resurssituationen och den grundlagsskyddade rätten att ta del av allmänna handlingar. (Se bl.a. och , Förvaltningslagen [, Zeteo], kommentaren till 5 §.) Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt 2 015 /1 6:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (offentlighetsprincipen). Av kapitlets första paragraf framgår att offentlighetsprincipens syfte är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. skrivning är inte avsedd att läggas till grund för någon begränsning av offent- Reglerna om allmänna handlingars offentlighet ska i stället tillämpas strikt formellt utan beaktande av vilket ändamål reglernas tillämpning i det enskilda fallet kan tänkas främja eller inte främja. het kan med andra ord aldrig vägra att lämna ut en handling med motiveringen att den inte kan se att utlämnandet skulle främja ett fritt meningsutbyte eller en (Se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 2012, s. En myndighet får inte heller efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran om handlingsutlämnande, i större utsträck- ning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns något hinder mot att lämna ut handlingen (2 kap. 14 § tredje stycket TF). stämmelsen innebär att var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar hos en myndighet utan att behöva uppge vare sig identitet eller ändamålet med En allmän handling som får lämnas ut ska enligt 2 kap. 12 § TF tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. paragrafens andra stycke är en myndighet dock inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället om det möter betydande hinder. avses dels permanenta hinder, vilka i princip omöjliggör att handlingen tillhan- dahålls i original, dels mer temporära hinder. Permanenta hinder kan bestå i att handlingen är av ömtålig beskaffenhet, att den är särskilt värdefull eller av så- dant slag eller sådan betydelse för myndighetens normala verksamhet att ett tillhandahållande på stället i praktiken är omöjligt. Temporära hinder kan bestå i att handlingen, när den begärs utlämnad, används i myndighetens eget arbete eller är utlånad. Det kan vidare handla om att det råder utrymmesbrist hos myn- digheten eller att berörd personal är upptagen av andra, viktigare tjänsteålig- Finns det betydande hinder mot handlingens utlämnande anses sökan- den ha rätt att på stället ta del av en avskrift eller kopia av handlingen. (Se prop. 1975/76:160 s. 181, JO 1972 s. 306 och , Offentlighetsprincipen, åttonde uppl., 2010, s. 140 med däri gjorda hänvisningar.) Den som begär det har rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av en En sådan begäran ska behandlas skyndsamt (2 kap. 13 § TF). Det finns inte någon möjlighet att låta bli att lämna ut kopior av allmänna hand- lingar med hänvisning till att det finns betydande hinder mot att lämna ut dem. Skyldigheten är ovillkorlig. (Se , a.a. s. 143 och RÅ 1976 ref. En grundläggande förutsättning för att en handling ska kunna lämnas ut är att den kan identifieras. Detta innebär att myndigheter i vissa fall kan avslå en begäran om de efterfrågade handlingarna inte är angivna på ett tillräckligt tyd- (Se , a.a. s. 138 f. med däri gjorda hänvisningar.) O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 015 /1 6:JO1 Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske. Om framställ- ningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material kan det vidare vara ofrånkomligt med ytterligare dröjsmål. I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. Om en anställd vid en myndighet har ansvar för vården av en handling, är det enligt 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) i första hand den anställde som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Vägrar den anställde att lämna ut handlingen, eller en del av den, ska den som begär handlingen informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning av frågan. Av informationen ska det framgå att sökanden måste be- gära och få ett skriftligt beslut från myndigheten för att beslutet ska kunna över- klagas. Om en myndighets prövning resulterar i att myndigheten helt eller delvis vägrar att lämna ut en handling kan myndighetens beslut normalt överklagas till kam- marrätt (6 kap. 7 och 8 §§ OSL). Av utredningen framgår att L.P. har skickat en mycket stor mängd skrivelser och förfrågningar till anställda inom kommun. Som angetts i den rättsliga regleringen behöver inte alla skrivelser till myndig- heter föranleda ett svar. Frågor från enskilda bör dock besvaras i någon form, och svaren får inte dröja längre än nödvändigt. Detta gäller även om svaret endast innehåller information om att myndigheten inte kan eller bör stå till tjänst med en begärd upplysning. Om myndigheten finner att det är lämpligast att besvara en fråga muntligen bör den enskilde även upplysas om detta och om vem han eller hon kan vända sig till. Det finns inte något som hindrar en myn- dighet från att besvara flera förfrågningar i ett sammanhang. Inte heller finns det något hinder mot att en myndighet som anser sig ha besvarat en viss fråge- ställning i den utsträckning som är lämpligt anger detta och upplyser om att ytterligare frågeställningar om samma sak inte kommer att besvaras. Myndig- heten måste dock säkerställa att någon form av återkoppling sker när detta är påkallat. En myndighet får inte hindra en person från att över huvud taget komma i kontakt med myndigheten och får inte heller ange att framtida frågor från en viss person över huvud taget inte kommer att besvaras. Kommunstyrelsen har i sitt yttrande till JO uppgett att L.P:s skrivelser har ökat arbetsbelastningen för kommunens anställda och att de har upplevt situa- tionen som mycket stressande och i vissa fall även obehaglig på grund av inne- 2 015 /1 6:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T hållet i skrivelserna. För att lösa situationen på ett konstruktivt sätt har kom- munen i ett visst skede beslutat att L.P:s skrivelser ska besvaras muntligen, antingen vid inbokade möten eller via telefon. kommunen också styrt om samtliga L.P:s e-postmeddelanden till chefen för kommunens kontaktcenter, för vidare handläggning. Mot bakgrund av den situation som kommunstyrelsen har beskrivit har jag inte några synpunkter på kommunens ställningstagande i angivna avseen- De åtgärder som kommunen har vidtagit får anses rymmas inom ramen för den rätt en myndighet har att välja hur och av vem skrivelser och frågor från enskilda ska hanteras och besvaras. Det beslut som kommunstyrelsen fattade avser enligt sin ordalydelse endast framställningar om handlingsutlämnande och rör alltså inte L.P:s övriga kontakter med kommu- Några belägg för att kommunen skulle ha blockerat L.P:s e-postmeddelan- den eller hindrat henne från att över huvud taget få kontakt med företrädare för kommunen har inte kommit fram. Det finns således inte någon anledning för mig att kritisera vad som förekommit i denna del. Utredningen har inte omfattat frågan om kommunen i varje enskilt fall har hanterat L.P:s frågor i enlighet med de principer jag har redogjort för ovan. bedömning i denna del har begränsat sig till L.P:s påstående om att hon gene- rellt har hindrats från att komma i kontakt med kommunen och få svar på sina Det bör framhållas att skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar är betyd- ligt strängare reglerad än serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen. gäran om handlingsutlämnande ska bl.a. behandlas skyndsamt och i normalfal- let prioriteras framför andra arbetsuppgifter. ningen och offentlighets- och sekretesslagen om handlingsutlämnande har också uttryckligen företräde framför den allmänna serviceskyldigheten (se 3 § Kommunstyrelsen har i sitt yttrande uppgett att L.P:s framställningar om handlingsutlämnande har tagit stora resurser i anspråk och att de påverkar kom- munens möjlighet att arbeta effektivt och rättssäkert. dare av uppfattningen att L.P. begär ut handlingar i syfte att trakassera kom- munen och ifrågasätter mot den bakgrunden det rimliga i att efterkomma hen- Kommunstyrelsen har som exempel angett att L.P. ari 2014 begärde att på plats få ta del av samtliga handlingar som diarieförts vid kommunledningskontoret , dvs. 996 ärenden med tusentals till- Som framgår av den rättsliga regleringen kan en begäran om handlingsut- lämnande avslås med hänvisning till att handlingen inte är allmän, att den om- fattas av sekretess, eller – när det gäller en begäran om att ta del av handlingen på stället – att det skulle möta betydande hinder att tillhandahålla den på plats. Vidare kan en begäran i vissa fall avslås med hänvisning till att de efterfrågade handlingarna inte är angivna på ett tillräckligt tydligt sätt. Det finns dock inte O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 015 /1 6:JO1 någon laglig möjlighet för en myndighet att avslå en enskilds begäran om att ta del av allmänna handlingar med hänvisning till syftet med begäran. De ändamål som ligger bakom offentlighetsprincipen är inte avsedda att användas för att begränsa principens räckvidd. Inte heller kan en begäran avslås med hänvisning till att den kommer att ta alltför stora resurser i anspråk. En annan sak är att en myndighet måste kunna hantera mycket frekventa eller mycket omfattande framställningar från en enskild om att få ta del av all- männa handlingar på ett sätt som är rimligt med hänsyn till myndighetens verk- samhet, utan att det ska anses inskränka offentlighetsprincipen. Detta gäller både om framställningen kan uppfattas som ett missbruk av rätten att ta del av allmänna handlingar och i andra fall. Det finns skäl att framhålla att omfattande framställningar om att få del av allmänna handlingar självklart påverkar myn- dighetens ordinarie verksamhet och att det därför, oavsett skyndsamhetskraven, är angeläget att de hanteras så effektivt som möjligt. I det följande anger jag vissa generella utgångspunkter för handläggningen av detta slag av framställningar. Av 2 kap. 12 § andra stycket TF följer att myndigheter inte genast behöver tillhandahålla en handling på stället om det finns praktiska hinder mot det, t.ex. att berörd personal är upptagen av andra viktiga arbetsuppgifter eller att det råder utrymmesbrist hos myndigheten. Myndighetens verksamhet och tillgäng- liga resurser tillåts alltså i viss utsträckning påverka möjligheten att och på plats få del av handlingar. Detta innebär t.ex. att en myndighet som inte genast och på plats kan efterkomma en framställning om att få del av ett om- fattande material i sin helhet, på grund av utrymmesbrist eller liknande, måste kunna begära ett förtydligande av vilka handlingar eller ärenden som sökanden först vill ta del av och anpassa arbetet med att ta fram handlingarna efter detta. Myndigheten måste även kunna bedöma hur omfattande material sökanden kan ta del av han eller hon har tillgång till handlingarna, och utifrån denna bedömning begränsa framtagandet av handlingar till det tillfället. Motsvarande omständigheter har i praktiken också betydelse vid handlägg- ningen av mycket frekventa eller mycket omfattande framställningar om att få kopior av allmänna handlingar, även om bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF har en annorlunda utformning. Att ta fram ett stort antal handlingar, ta ställning till sekretessfrågan och ta kopior på de handlingar som får lämnas ut är tids- och resurskrävande. Handläggningen påverkas självklart av omfattningen av myn- dighetens verksamhet och tillgängliga resurser. När en begäran om handlingsutlämnande rör ett stort antal handlingar som är av skilda slag och som har olika omfattning och betydelse måste myndig- heten kunna be sökanden att ange vilka handlingar eller ärenden han eller hon först vill ta del av och sedan ta fram handlingarna utifrån dessa prioriteringar. Detta gäller oavsett om det rör sig om att ta del av handlingar på plats eller att få kopior. I de fall sökanden inte gör några preciseringar får myndigheten själv avgöra hur begäran ska delas upp, självklart med utgångspunkt i skyndsam- hetskravet och offentlighetsprincipens vikt. Om en enskild ständigt återkommer med nya framställningar om handlings- utlämnande måste myndigheten i stor utsträckning ha rätt att hantera en fram- ställning i taget. Om en begäran har avsett ett stort antal handlingar eller om 2 015 /1 6:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T sekretessprövningen är tidskrävande, kan sökanden således få finna sig i att en senare framställd begäran behandlas först när handläggningen av den förra är Sammanfattningsvis måste alltså en myndighet bl.a. kunna ställa krav på att en sökande anger vilka handlingar som är mest angelägna för honom eller henne att ta del av, även om ett uteblivet svar inte kan leda till avslag. måste också räkna med att hans eller hennes ansökningar handläggs i turord- ning och att det tar innan handlingarna lämnas ut. När det gäller förhållandena i detta ärende har jag inte anledning att ifråga- sätta kommunstyrelsens uppgifter om att kommun funnit situationen ohållbar och inte heller att det varit nödvändigt att hitta en långsiktig lösning för att ta hand om L.P:s omfattande och frekventa framställningar om att få ta del av handlingar. Min bedömning av den lösning kommunen valde redovisas Kommunens beslut och efterföljande handläggning En begäran om handlingsutlämnande ska handläggas i enlighet med den regle- ring som finns i 2 kap. TF och 6 kap. OSL. I korthet gäller att en begäran om att ta del av handlingar ska prövas skyndsamt och att den enskilde vid avslag har rätt att få ett skriftligt och överklagbart myndighetsbeslut, något som den enskilde också ska informeras om. Det beslut som kommun fattade är inte i alla Det är dock klart att det innebär att kommunen beslutat att inte tillmötesgå eller pröva kommande framställningar från L.P. Det är också så kommunen har beskrivit innebörden av beslutet i sitt yttrande till JO. Kommunen har därmed fattat ett beslut som innebär att de förfaranderegler som gäller för framställningar om att ta del av allmänna hand- lingar ska åsidosättas om begäran görs av L.P. Ett sådant beslut är uppenbart rättsstridigt och innebär att kommunen har satt sig över en tydlig reglering i lag Saken kan inte bedömas på annat sätt än att beslutet står i strid med regeringsformens krav på att en myndighet ska iaktta saklighet och opar- tiskhet och beakta allas likhet inför lagen. Av utredningen framgår att kommunen, som en följd av beslutet den 31 ja- nuari 2014, inte har prövat de framställningar om handlingsutlämnande som gjorde den 15 och . har därmed förvägrats form- liga avslagsbeslut och har inte kunnat få sina framställningar prövade i domstol. Kommunens underlåtenhet att pröva L.P:s framställningar strider, som an- getts ovan, mot gällande rätt. Det förhållandet att kommunen i stället för att fatta formliga beslut i de enskilda fallen hänvisat till beslutet 2014 är särskilt anmärkningsvärt mot bakgrund av att kammarrätten ansett att det beslutet inte var överklagbart. Sammanfattningsvis har jag ingen anledning att ifrågasätta att kommunen ansett den rådande situationen ohållbar och att det var nödvändigt att hitta en långsiktig lösning på de problem L.P:s omfattande framställningar medfört, dels när det gäller kommunens medarbetare, dels när det gäller kommunens möjlighet att på ett rättssäkert sätt utföra sitt ordinarie arbete. Det sätt på vilket O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 015 /1 6:JO1 kommunen valt att hantera L.P:s framställningar om handlingsutlämnande är dock oförenligt med bestämmelserna i 2 kap. TF, 6 kap. OSL och 1 kap. 9 § RF. Kommunstyrelsen i kommun ska kritiseras för det rättsstridiga be- slutet och för att två framställningar från L.P. om att få ta del av vissa handlingar därefter inte har prövats. har anfört i övrigt inom ramen för detta ärende ger inte anledning till några ytterligare uttalanden. Kritik mot , , som i flera fall inte uppfyllt grundlagens krav på att allmänna handlingar ska lämnas ut skyndsamt (Dnr 6276-2012 m.fl.) Beslutet i korthet: JO har utrett fem separata anmälningar mot Utrikesde- partementet, som gällde handläggningen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Departementet kritiseras i samtliga fem fall för oac- ceptabelt långa handläggningstider. Utredningen av de fem anmälningarna har föranlett en närmare gransk- ning av departementets handläggningsrutiner när det gäller framställningar om att få ta del av allmänna handlingar, bl.a. genomfördes en inspektion. Denna granskning visade att det generellt förekommer långa handläggnings- tider vid . Detta beror huvudsakligen på att personal- resurserna för arbetet med handlingsutlämnande varit otillräckliga, vilket medfört att det uppstått balanser. Departementet har tillfört resurser som ansvariga tjänstemän bedömer som tillräckliga. I beslutet konstaterar JO att det är oförenligt med tryckfrihetsförordning- ens bestämmelser att framställningar om att få ta del av allmänna handlingar inte handläggs aktivt, och att det finns skäl att se allvarligt på att framställ- ningar regelbundet får ligga i balans. kritiseras för att denna situation har tillåtits uppstå. I beslutet behandlas också gränsdragningen mellan åtgärder som en myn- dighet är skyldig att vidta enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser och myndighetens serviceåtgärder. Vidare behandlas frågor om handlägg- ningen av framställningar som gäller ett mycket omfattande material. Mellan kom det till JO in fem separata anmäl- ningar som avsåg () handläggning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar, en från en ledamot av och fyra från journalister. Enligt samtliga anmälare hade handläggning tagit alltför . 2 015 /1 6:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T JO begärde att () skulle yttra sig över var och en av anmälningarna. JO begärde också att närmare skulle beskriva bl.a. sina handläggningsrutiner i fråga om framställ- ningar om att få ta del av allmänna handlingar. yttrat sig genomfördes en inspektion hos departementet . Beslutet inleds med en redogörelse för de enskilda anmälningarna och Utri- kesdepartementets yttranden över dem.