frsrdg · H304JO1 · 2015-11-06 00:00:00 — har valt att in- föra den elektroniska handläggningen steg för steg och projektet levererar it- stöd för elektronisk handläggning ärendeslag för ärendeslag. Den första leve- ransen skedde då kunde handlägga webbansök- ningar i kompletta arbetstillstånds- och studerandeärenden elektroniskt. Det nya arbetssättet med it-stöd bygger på att ärenden ska handläggas i ett flöde. Detta innebär att det inte får förekomma balanser eller väntetider. Väntetider kommer endast att uppstå när ärendet måste invänta komplettering från en sö- kande eller någon annan berörd person eller utredning hos utlandsmyndighet eller hos . Det nya arbetssättet har lett till att väntetiden har blivit mycket kort i vissa ärendeslag. Beslut fattas inom någon dag om ärendet är komplett. När arbets- sättet är genomfört fullt ut kommer att kunna erbjuda förut- sägbara väntetider i samtliga ärendeslag. för genomförandet kom- mer att prioritera ärenden som kan handläggas elektroniskt, vilket kan få konsekvenser för övriga ärenden. För att förbereda enheterna på det nya arbetssättet arbetar med att införa ett enhetligt standardiserat arbetssätt för pappersan- sökningar. Arbetssättet liknar i vissa avseenden det elektroniska genom att ärenden handläggs i ett flöde. Det finns tider för när handläggningsåtgärder senast ska vidtas och personal ska finnas tillgänglig på ett sådant sätt att det inte uppstår balanser. Det nya arbetssättet introducerades först i förlängnings- ärenden avseende anknytning. På de enheter som infört arbetssättet ska sökan- den kunna få ett beslut om inte muntlig utredning krävs. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 av 2014 ska samtliga enheter tillämpa det standardiserade arbetssättet i alla ärendeslag. har infört s.k. serviceåtaganden inom vissa områden. Myn- digheten åtar sig i dessa fall att meddela ett beslut om den sökande kommer in med en komplett ansökan i den form myndigheten angett. Ett ser- viceåtagande förutsätter att dessa ärenden prioriteras på ett sådant sätt att åta- gandet kan uppfyllas. Eftersom verket har ett stort antal öppna ärenden och långa väntetider har det dock endast varit möjligt att införa ser- viceåtaganden i ett begränsat antal ärendeslag. kommer det att införas för samtliga ärenden. Prioriteringar av webbansökningar och förhållandet till regeringsformen och förvaltningslagen Det strider enligt inte mot regeringsformen att prioritera an- sökningar som ges in via verkets webbplats framför pappersansökningar. Ver- ket behandlar liknande ärenden på samma sätt och de enskilda kan välja om de vill göra en webbansökan för att få en kortare väntetid eller en pappersansökan och därmed förvänta sig en längre handläggningstid. Alla verkets kunder har visserligen inte tillgång till dator, men i många fall lämnas webbansökan in av någon i på uppdrag av den sökande. När det gäller förstagångsansök- ningar i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning kom av webbansökningarna från svenska ip-adresser. Verkets handläggning effek- tiviseras om ärenden kan handläggas elektroniskt. En elektronisk handläggning förutsätter i princip en webbansökan. De främsta anledningarna till att inte klarat att avgöra alla ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning (se 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen) är att det har krävts muntlig utredning med anknytningspersonen i och att enheterna inte haft resurser att ge- nomföra utredningen , att handläggningstiden på utlandsmyndigheten varit lång eller att domstol återförvisat ärendet till för förnyad handläggning. I sistnämnda fall öppnas ett redan avgjort ärende, vilket påverkar handläggningstiden. På anges att väntetiden i förlängningsärenden uppgår vid en webbansökan och vid en pappers- ansökan. En genomgång av statistiken visar dock att skillnaden i handlägg- ningstid är betydligt mindre. När det gäller skillnaden i handläggningstid måste man beakta att webbansökningar normalt kan göras tidigast en månad innan det tidigare tillståndet löper ut. Någon sådan tidsgräns finns inte för pappersansök- ningar. 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N För att öka antalet webbansökningar valde att göra ett ser- viceåtagande. De som gör en komplett webbansökan får ett beslut eller ett besked om att det krävs ytterligare utredning. Åtagandet har lett till att av förlängningsansökningarna görs via webben. Av de ansökningar om arbetstillstånd som kommer in till är inte kompletta, vilket leder till längre handläggningstider. har infört ett certifieringssystem för arbetsgivare som ger in kompletta ansökningar med anställningsvillkor som kan ligga till grund för tillstånd. Prövningen är densamma som för övriga ärenden, men verket gör inte någon utredning för att säkerställa att certifierade arbetsgivare agerar seriöst i ansökningsprocessen. omfattas 480 företag som har en garanterad handläggningstid . Utöver ansökningar från certifierade arbetsgivare prioriterar Migrationsver- ket kompletta ansökningar som kommer in elektroniskt. Om det inte krävs nå- gon ytterligare utredning hanteras dessa ansökningar i regel . Av samtliga helt elektroniskt handlagda ärenden avgjordes inom . Ett av uppdrag är att motverka skenanställningar och att arbetstagare utnyttjas. För att undvika att systemet missbrukas genomför verket omfattande utredningar i ett stort antal ärenden. Särskilda utredningskrav har vidare införts för vissa branscher. Det är inte ovanligt att en sökande byter ar- betsgivare eller grund för ansökan , vilket försenar handläggningen. Denna typ av problem förekommer normalt inte i ansökningar som rör certifierade arbetsgivare. Ett intyg om att en ansökan om uppehållskort har lämnats in ska utfärdas ome- delbart, vilket också sker. Uppehållskort och permanent uppehållskort ska ut- färdas senast efter ansökan. är ansökningarna inte kompletta, vilket leder till att hand- läggningstiden blir längre. I åtskilliga ärenden måste även genomföra relativt omfattande utredningar för att säkerställa att den anhörige har uppehållsrätt i . Det har tyvärr förekommit att inte klarat att hålla den frist som gäller i dessa ärenden. För att klara fristen har verket ändrat arbetssätt. För detta ärendeslag är systemet med webbansökningar inte fullt utbyggt. handlägger därför endast ett begränsat antal webbansök- ningar. För att kunna hantera de senaste årens kraftiga ökning av antalet asylsökande har flyttat personal från verksamhetsområde Be- sök, bosättning och medborgarskap till verksamhetsområde Asylprövning. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 Detta har självklart påverkat handläggningstiderna inom verksamhetsområdet negativt. I de flesta ärendeslag inom verksamhetsområde Besök, bosättning och med- borgarskap har handläggningstiderna ökat. I vissa fall är handläggningstiderna orimligt långa och det förekommer att de frister som anges i lag eller förordning inte hålls, vilket naturligtvis inte är acceptabelt. har perso- nal från verksamhetsområde Asylprövning förts tillbaka till verksamhetsom- råde Besök, bosättning och medborgarskap, men på grund av det stora antalet asylsökande har det inte varit möjligt att föra tillbaka alla de tjänster som tidi- gare flyttats. Det pågående projektet med elektronisk handläggning väntas leda till att handläggningstiderna för ansökningar inom verksamhetsområdet ska bli betydligt kortare. anser inte att det strider mot 1 kap. 9 § re- geringsformen att prioritera webbansökningar, eftersom förfarandet är tillgäng- ligt för alla. Det är även i linje med de krav på myndighetens handläggning som ställs upp i 7 § förvaltningslagen. I enlighet med sitt regleringsbrev har också infört service- åtaganden inom vissa ärendeslag, där handläggningstiderna kortats ordentligt. För att möta det ökade antalet ansökningar har , förutom att flytta om viss personal och vidta åtgärder för att effektivisera handlägg- ningen, också anställt ny personal. Eftersom det i regel tar innan en nyanställd är fullt produktiv, kan dock långa handläggningstider på kort sikt inte avhjälpas fullt ut genom nyrekrytering. I ett beslut anförde JO Renfors följande. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga för- valtningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). Varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (7 § förvaltningslagen). För flera av ärenden finns det bestämmelser i utlännings- förordningen som reglerar när beslut ska ha fattats. Ärenden om uppehållstill- stånd på grund av anknytning ska avgöras senast från det att ansökan lämnades in, om det inte finns särskilda skäl (4 kap. 21 a § utlännings- förordningen). gäller att ett ärende om uppe- hållstillstånd för arbete ska avgöras senast från det att an- sökan lämnades in (4 kap. 21 b § utlänningsförordningen). Den tiden får dock förlängas om det finns särskilda skäl eller om ansökan behöver kompletteras. Uppehållskort och permanent uppehållskort ska utfärdas senast efter ansökan. Intyg om permanent uppehållsrätt ska utfärdas möjligt (3 a kap. 7 § utlänningsförordningen). 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N I det följande behandlar jag först handläggningstider vid verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap. Därefter behandlar jag skillnaden i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansök- ningar inom verksamhetsområdet, följt av verkets arbete med certifierade ar- betsgivare. Sist lämnas några avslutande kommentarer. Utredningen i ärendet föranleder inte några synpunkter från min sida när det gäller handläggningstiderna inom verksamhetsområde Asylprövning. beslut i ärenden om uppehållstillstånd har stor betydelse för de sökande. Ett beviljat uppehållstillstånd innebär att sökanden får vistas i Sve- rige, medan ett avslag ofta innebär att personen måste lämna landet eller inte får komma hit. Vid ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning måste sökanden och dennes anhöriga leva i ovisshet om en eventuell återför- ening som ansökan handläggs. Att långa handläggningstider i dessa ärenden drabbar enskilda hårt märks tydligt i de anmälningar och samtal som JO får från berörda personer. I en verksamhet som så tydligt påverkar en- skildas liv är det av stor vikt att ärenden kan avgöras inom rimlig tid, och na- turligtvis inom författningsreglerade frister. Långa handläggningstider ökar dessutom belastningen på myndigheten. Av utredningen framgår att handläggningstiderna i ärenden om uppehålls- tillstånd på grund av anknytning och arbete i många fall är orimligt långa och inte sällan kraftigt överskrider författningsreglerade frister. Detsamma gäller i ärenden om uppehållskort. har uppgett att de långa handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och arbete samt i ärenden om uppehållskort främst har orsakats av att antalet asylsökande som kommit till kraftigt har överstigit de prognoser som gjorts. Att ök- ningen varit kraftig framgår tydligt av det material som verket har presenterat. ökade antalet nya asylsökande med nästan 25 000, eller med . Jag har förståelse för att det är svårt att göra progno- ser för en verksamhet som i stor utsträckning påverkas av händelser i omvärl- den som är svåra att förutse. Det är vidare oundvikligt att en stor och oförutsedd ärendetillströmning i det kortare perspektivet kan påverka myndighetens hand- läggningstider negativt. Även om varje myndighet har en skyldighet att se till att författningsreglerade uppgifter utförs på ett godtagbart sätt, och att det finns en beredskap för att i rimlig utsträckning kunna hantera oförutsedda händelser, skulle enligt min mening inte kunna lastas för handläggnings- tider som helt har sin förklaring i sådana omständigheter (se bl.a. JO:s yttrande över betänkandet En ny förvaltningslag, SOU 2010:29, JO 2011/12 s. 614, dnr 3239-2010). Frågan är dock om de långa handläggningstiderna inom verksam- hetsområde Besök, bosättning och medborgarskap beror på den oförutsedda ökningen av antalet asylsökande. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 har i sitt yttrande uppgett att ett antal årsarbetskrafter för- des över från verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap till asylprövningen , men har i övrigt inte redogjort för hur det ökade antalet asylsökande påverkat arbetsbelastningen för verksamhetsområ- det. Av de uppgifter som har lämnat framgår att bemanningen inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap ökade , medan antalet inkomna ärenden endast ökade . Utifrån de uppgifter som har presenterat är det svårt att se att det ökade antalet asylansökningar, i vart fall ensamt, kan förklara de långa handläggningstiderna. De uppgifter som har redovisat tyder på att verkets egna prioriteringar bidragit till långa handläggningstider av vissa ärenden. Utifrån de uppgifter som presenterats om handläggningstidernas förändring, verkets nya arbetssätt och om de serviceåtaganden som har införts, tycks de enklare ärendena ha prioriterats inom verksamhetsområde Besök, bosättning och med- borgarskap. Det är självklart att enkla och kompletta ärenden kan och ska hand- läggas betydligt snabbare än ofullständiga ärenden som behöver utredas. Jag har också förståelse för att en myndighet vid en kraftig arbetsanhopning väljer att i viss utsträckning prioritera enklare ärenden. Att enklare ärenden regel- mässigt kan avgöras i ett tidigt skede får dock inte leda till att handläggningen av mer omfattande eller komplicerade ärenden helt avstannar eller prioriteras ned . Det underlag som presenterat tyder på att detta har skett. måste alltså sammantaget kritiseras för de långa handlägg- ningstiderna och för att författningsreglerade tidsfrister regelmässigt över- skrids. har uppgett att samtliga enheter inom verksamhetsområde Besök, bosättning och medborgarskap har fått i uppdrag att minska vänteti- derna och kontinuerligt avgöra de äldsta ärendena. Det är angeläget att verket följer upp hur detta uppdrag utförs och överväger vilka prioriteringar som bör göras. Av utredningen framgår att det inom flera av de granskade ärendeslagen är en avsevärd skillnad i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersan- sökningar. Exempel på stora skillnader finns inom ärendeslaget förlängning av uppehållstillstånd på grund av anknytning. Skillnaderna i handläggningstid mellan webbansökningar och pappersansökningar uppgick för de äldsta ärendena inom detta ärendeslag. har uppgett att man för att förmå människor att ansöka via webben har valt att prioritera webbansökningar före pappersansökningar bland ärenden i samma skede av handläggningen, t.ex. inom den grupp ärenden som är klara att avgöra och inom den grupp ärenden som behöver kompletteras. Ut- redningen i ärendet visar inte hur stora skillnader i handläggningstid denna pri- oritering har föranlett. uppgifter tyder dock på att skillna- 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N derna är betydande. har bedömt att verkets prioritering är för- enlig med bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen, eftersom förfarandet med webbansökningar är tillgängligt för alla. har också mo- tiverat sin prioritering med att webbansökningar effektiviserar och underlättar handläggningen samt avlastar utlandsmyndigheterna. En myndighet ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen (likhetsprincipen) samt iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen). Av bestämmelsen följer att lika fall ska behandlas lika och att en myndighets prioriteringar mellan ärenden i samma ärendeslag måste kunna motiveras med objektivt godtagbara skäl. Att t.ex. skilja ut kompletta ansökningar där det snabbt går att konstatera att uppehållstillstånd ska beviljas eller att ge förtur på grund av ett ärendes brådskande natur, är enligt min me- ning förenligt med såväl likhets- som objektivitetsprincipen. Att utan författ- ningsstöd och enbart av effektivitetsskäl välja att handlägga webbansökningar snabbare än andra, i övrigt likvärdiga ansökningar, kan däremot inte anses för- enligt med dessa principer. Det innebär att sakligt sett lika fall medvetet be- handlas olika. Det kan dessutom inte förutsättas att alla som ansöker om uppe- hållstillstånd har tillgång till en dator eller på annat sätt har möjlighet att ge in en webbansökan. En annan sak är att handläggningstiden kan variera något beroende på hur en ansökan har gjorts. Som exempel kan nämnas att det kan ta att handlägga en pappersansökan än en webbansökan om det är så att en pappers- ansökan måste skickas per post mellan två myndigheter medan en webbansö- kan kan sändas över elektroniskt. ska alltså kritiseras för att man prioriterat handläggningen och avgörandet av webbansökningar på bekostnad av handläggningstiden för pappersansökningar. Jag förutsätter att verket ser över sina handläggningsruti- ner i detta avseende. För ansökningar om uppehållstillstånd på grund av arbete har infört ett certifieringssystem för arbetsgivare. Ansökningar från certifierade ar- betsgivare handläggs i särskild ordning. har uppgett att ansökningar som är kompletta när de kom- mer in och därför inte kräver någon ytterligare utredning i stor utsträckning hanteras likvärdigt, oavsett om arbetsgivaren är certifierad eller inte. Enligt Mi- grationsverket avgjordes av de ärenden där arbetsgivaren var certi- fierad . Den absoluta majoriteten av ansökningarna måste därmed ha varit kompletta när de gavs in. Kompletta webbansökningar i ärenden där arbetsgivaren inte är certifierad hanteras enligt verket som regel . Utifrån det underlag som finns i detta ärende anser jag mig inte ha tillräckligt stöd för slutsatsen att certifierade arbetsgivare gynnas på ett otillbörligt sätt i förhållande till andra som ger in en komplett webbansökan. Skillnaden i hand- läggningstid är visserligen relativt stor, men handläggningstiderna för båda ärendegrupperna är enligt uppgifter mycket korta. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 Hur det tar att handlägga en komplett pappersansökan i ett ärende där arbetsgivaren inte är certifierad framgår inte av yttrande. Det framgår dock att de ärendena inte prioriteras. Av yttrandet framgår det inte heller hur handläggningstiderna ser ut i ärenden som inte är kompletta. Jag vill därför betona det som utvecklats i föregående avsnitt, nämligen att handlägg- ningen av vissa grupper av ansökningar inte får prioriteras på bekostnad av handläggningstiden för andra grupper, om det inte kan motiveras med objektivt godtagbara skäl. Underlaget i detta ärende ger alltså inte anledning till kritik av systemet med certifierade arbetsgivare. Det väcker dock en del frågor som inte kunnat utredas i det här ärendet. Det kan finnas skäl för mig att behandla dessa i ett annat sammanhang. Jag har vid min granskning funnit skäl att rikta kritik mot för de långa handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av an- knytning och arbete samt uppehållskort, och för att man prioriterat webbansök- ningar före pappersansökningar. Kritiken grundar sig på förhållanden –2013, och ger inte någon bild av hur situationen ser ut hos Mi- grationsverket . Utifrån de uppgifter som presenteras på verkets webbplats och de anmälningar och telefonsamtal som fortsätter att komma in till JO, finns det anledning att tro att handläggningstiderna har ökat ytterligare . Det finns därför skäl för mig att noggrant följa utvecklingen på området genom den löpande klagomålshanteringen, inspektioner och de andra sätt som kan vara lämpliga. Jag kommer att besöka och dess ledning för att få en utförlig och aktuell bild av verkets handläggningstider, prioriteringar och rutiner. 2 015 /1 6:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Kritik mot för bristande service och tillgänglighet samt för ett felaktigt beslut om registrering av uppehållsrätt (Dnr 3549-2013) Beslutet i korthet: kom det in ovanligt många klagomål till JO som rörde brister i service och tillgänglighet. I beslutet behandlas en av anmälningarna och möjligheterna generellt att komma i kontakt med verket per telefon och e-post. Av utredningen framgår att har haft problem med att hantera enskildas telefonsamtal och e-postförfrågningar på ett godtagbart sätt, men också att verket vidtagit vissa åtgärder för att komma till rätta med problemen, bl.a. genom att införa ett s.k. callbacksystem hos verkets kund- tjänst. För att förvaltningslagens krav på service och tillgänglighet ska till- godoses krävs dock även att enskilda kan få kontakt med personal vid ver- kets olika enheter inom rimlig tid. De klagomål som kommit in till JO visar att inte alltid lever upp till detta krav. kritiseras för att ha brustit i service och tillgänglighet. Verket kan inte heller undgå kritik för att ha meddelat ett felaktigt beslut om registrering av uppehållsrätt. Med anledning av att antalet anmälningar om brister i service och tillgänglighet alltjämt är relativt högt finns det anledning för JO att ägna fortsatt uppmärksamhet åt frågan. kom det in ovanligt många klagomål till JO som rörde brister i service och tillgänglighet. Klagomålen handlade om att det var svårt att få kontakt med verket, att tjänstemän regelmässigt kopplade bort sina telefoner, att meddelanden med önskemål om återuppringning inte åtgär- dades och att e-postmeddelanden inte besvarades. Jag valde att utreda ett av dessa ärenden närmare och att vid denna utredning även granska möjligheterna generellt för enskilda att komma i kontakt med verket per telefon och e-post. De klagomål på service och tillgänglighet som därefter kom in till JO avslutades med hänvisning till den pågående utredningen. I en anmälan till JO framförde A.N. klagomål mot Migra- tionsverket. Av anmälan framgick följande. om registrering av uppehållsrätt. Hon ville registreras som en person med tillräckliga tillgångar för sin försörjning. fick hon ett registreringsbevis från där det felaktigt angavs att hon hade uppehållsrätt som studerande. Den felaktiga regi- streringen fick bl.a. till följd att hon inte kunde få ett personnummer, eftersom kräver att studenter visar upp ett intyg på att de studerar i . När hon försökte kontakta per telefon för att få grunden för U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2 015 /1 6:JO1 uppehållsrätten ändrad dröjde det ibland innan hon koppla- des fram. Väl framme kopplades hon vidare till den person som hade handlagt hennes ärende. Den personen svarade emellertid aldrig. I stället meddelade en telefonsvarare att handläggaren av olika anledningar inte var tillgänglig. skickade hon ett e-postmeddelande till handläggaren och frågade om det var möjligt att ändra grunden för hennes uppehållsrätt. Hon fick inte något svar. skickade hon ytterligare ett e-postmeddelande till , via kontaktformuläret på verkets webbplats, och bad om att få byta handläggare eftersom den hon hade aldrig var tillgänglig. Inte heller fick hon något svar. Handlingar i ärendet hämtades in. JO begärde därefter att skulle yttra sig över anmälan och redogöra för möjligheterna generellt att komma i kontakt med verket per telefon och e-post. yttrade sig genom ställföreträdande generaldirektören . Yttrande över A:N:s anmälan Av bakgrundsbeskrivningen i yttrande framgick bl.a. föl- jande. A.N:s ärende handlades vid verkets tillståndsenhet i . Handläggaren bedömde A.N. som student på grund av det studieintyg som fanns i ärendet. Intyget tillhörde dock A.N:s sambo. antecknade Migra- tionsverkets kundtjänst att en anhörig till A.N. hade hört av sig och meddelat att registreringen var felaktig och att A.N. ville att den skulle ändras. I anteck- ningen uppges att ska kontakta A.N. Den person som hand- lade ärendet var sjukskriven –. Handlägga- rens telefonsvarare lyssnades inte av under den tiden. I fråga om registreringen av A.N: s uppehållsrätt redovisade Migrationsver- ket följande bedömning: Tillståndsenheten i har felaktigt registrerat uppehållsrätt för A.N.