frsrdg · H204RR5 · 2015-05-28 00:00:00 — ESV:s uppdrag att samla in uppgifter om ingångna hyresavtal skulle därför med fördel kunna kombineras med ett uppdrag att på förhand ta del av och bedöma effekten av de finansiella åtaganden som finns i hyresavtalen. 3.6 Myndigheter med delat ansvar Eftersom det finns behov av samverkan mellan myndigheter är det relativt vanligt att myndigheter delar ansvar för utbetalningar och åtaganden med andra myndigheter. I vissa fall delas ansvar mellan myndighet och regeringen eller . Det finns alltid risker sammanknippade med uppdelat ansvar; det kan skapa oklara ansvarsförhållanden och ge negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning. När ansvaret är uppdelat mellan en myndighet och regeringen eller blir dessa risker särskilt påtagliga, eftersom regeringen och inte lyder under myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Vi har i de årliga rapporterna , 2013 och 2014 tagit upp detta problem. Även ser vi anledning att påtala frågan, eftersom vi inom både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen har sett problem kopplade till delat ansvar. 3.6.1 Uppdelat ansvar försvårar redovisningen Myndigheternas årsredovisningar ska skrivas under av myndighetsledningen. ledningen intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. När det finns inslag av delat ansvar med andra myndigheter kan det uppstå problem. Myndighetsledningen kan inte intyga en rättvisande bild eftersom den inte har ansvar för alla aspekter som krävs för detta. I Kammarkollegiets årsredovisning framkommer, i likhet med föregående år, att myndighetens ledning har begränsat sitt intygande om att årsredovisningen ger en rättvisande bild till verksamhetens resultat, kostnader och intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Bedömningen omfattar inte de ekonomiska åtaganden som Kammarkollegiet administrerar utbetalningar för men som ingåtts av . I Kammarkollegiets årsredovisning anges att myndigheten har administrerat utbetalningar av statsbidrag om . Liksom Kammarkollegiet administrerar även (Sida) utbetalningar av bidrag och redovisar ekonomiska åtaganden som har beslutats av regeringen eller . Detta har vi tagit upp i de tre senaste årliga rapporterna. Inom effektivitetsrevisionen har vi publicerat två granskningar på biståndsområdet som båda berör frågan om uppdelat ansvar mellan () och Sida. Se avsnittet om risker i hanteringen av stora betalningsströmmar för en närmare beskrivning av problematiken. intygar att Sidas årsredovisning ger en rättvisande bild, men ledningen anger i årsredovisningen att den inte tar fullt samma ansvar för de utbetalningar och åtaganden som regeringen och har beslutat om som för sina egna beslutade utbetalningar. Sida och Kammarkollegiet är inte de enda myndigheterna där rätten att disponera anslag inte motsvaras av rätten att fatta beslut om anslagens användning. Denna typ av uppdelat ansvar är tvärtom ganska vanlig i statsförvaltningen. fick två myndigheter modifierade revisionsberättelser på grund av överskridet bemyndigande där de inte själva kunnat påverka utfallet. Det var , som redovisar de åtaganden som regeringen () ingått via avtal med kommuner och landsting (SKL) samt som betalar medlemskap i utländska organisationer. Detta berörs närmare i bilaga 1 om myndigheter med modifierade revisionsberättelser. Ett annat problem med delat ansvar mellan myndigheter har framkommit i revision av årsredovisningen för staten. avrapporterade vi problem kopplade till regeringens beslut om kapitaltillskott till Europeiska investeringsbanken (EIB) på . ansvarade för utbetalningen. Kammarkollegiet, som är den myndighet som ansvarar för redovisningen av statens aktieinnehav, hade dock inte noterat att det svenska aktieinnehavet i EIB hade förändrats. Även i årets granskning av årsredovisningen för staten har vi noterat liknande utbetalningar till internationella organisationer. Eventuella värdeförändringar som uppstått på grund av kapitaltillskott till organisationerna har inte redovisats. Det är osäkert om dessa utbetalningar, exempelvis till utvecklingsbanker, ska redovisas som kapitaltillskott och därmed som andelar i Kammarkollegiets balansräkning eller som bidrag. Se bilaga 2 för mer information om granskning om Årsredovisning för staten. Det finns i de flesta fall motiv till varför uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. krävs det att myndigheter samverkar för att de på ett effektivt sätt ska nå de mål som är uppsatta för det statliga åtagandet. Det är viktigt att uppmärksamma de risker som är förknippade med delat ansvar samt vidta åtgärder för att förebygga dessa risker. Som nämns inledningsvis är det särskilt problematiskt när ansvaret delas upp mellan en myndighet och regeringen eller , eftersom kraven på kontrollmiljön inte är densamma där som för övriga myndigheter. Ett delat ansvar får inte leda till att det inte finns någon aktör som har eller tar ansvar för det statliga åtagandet eller att statliga medel använts effektivt och med god hushållning. Det är inte tillfredsställande att aktörer som inte omfattas av de grundläggande reglerna om ledningens ansvar enligt myndighetsförordningen fattar beslut om användningen av statliga medel. Det kan inte anses acceptabelt att myndigheter som Kammarkollegiet och Sida betalar ut utan att det finns någon instans som har ansvar för en rättvisande bild och intern styrning och kontroll av hela kedjan från beslut till utbetalning. har därför rekommenderat regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för denna typ av åtaganden. 4 Granskning inom effektivitetsrevisionen har publicerat 26 granskningsrapporter sedan den årliga rapporten presenterades. I bilaga 2 redogör vi för de viktigaste iakttagelserna från dessa rapporter sorterade per riksdagsutskott. En stor del av effektivitetsrevision genomförs inom ramen för granskningsstrategier. En strategi är en serie granskningar på ett tema eller ett område med en gemensam frågeställning. Sedan publiceringen av årliga rapport har effektivitetsrevision bedrivits inom ramen för sex strategier, varav en har avslutats . Den löpande planeringen inom såväl strategierna som övrigt inom effektivitetsrevisionen redovisas i . Effektivitetsrevisionen syftar till att öka effektiviteten i den statliga verk-samheten. Den typiska effektivitetsgranskningen inriktas på att bedöma om mål och intentioner uppnås i så hög grad som möjligt inom ra-men för tillgängliga resurser och med god hushållning. Vid val av granskningar utgår från risker för ineffektivitet eller problem inom olika områden i statens verksamhet. Hänsyn tas också till möjligheten att åstadkomma ett mervärde, det vill säga att granskningen ska bidra till ökad effektivitet i staten. Granskningens iakttagelser bedöms mot kriterier som ofta tar sin ut-gångspunkt i krav på den verksamhet som granskas. De kan dock även utgå från god praxis eller rimlighetsbedömningar. Resultatet av en granskning publiceras i en granskningsrapport som läm-nas till för behandling. I rapporten lämnas underlag som gör det möjligt för att utkräva ansvar av såväl regeringen som dess myn-digheter, bolag och stiftelser för de effektivitetsbrister som identifierats i granskningen. Regeringen ska lämna en skrivelse till med en redovisning av vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningsrapporten. När regeringens skrivelse har kommit in till bereds den av berört utskott. Utskottet föreslår i ett betänkande vilket beslut ska fatta. När utskottet har avslutat sin behandling av ärendet fattar sitt beslut. 4.1.1 Statens insatser på skolområdet Granskningsstrategin Statens insatser på skolområdet inleddes . Den statliga styrningen begränsas av att kommunala och fristående huvudmän har utföraransvar, vilket komplicerar den statliga styrningen och dess genomslag. Utgångspunkten för strategin har därför varit att ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen ska fungera och att statens styrning ska bidra till att alla elever får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Totalt har sju granskningar publicerats inom ramen för strategin, varav två . Den samlade bilden och riksrevisorernas bedömning efter att ha granskat skolområdet redovisas längre fram i denna rapport. Strategin är därmed avslutad. Granskningsstrategin Offentliga finanser har pågått . Förutom att granska hur regeringen tillämpar de budgetpolitiska målen, och andra budgetnära frågor, granskas skatteområdet och finansmarknadsområdet. Förutsättningarna för tillväxt är ytterligare ett område som strategin belyser. Den centrala frågeställningen är: Använder staten sina styrmedel på ett effektivt och ändamålsenligt sätt för att säkerställa stabila och hållbara offentliga finanser? Totalt har 38 rapporter publicerats inom ramen för strategin, varav fyra sedan den senaste årliga rapporten. Strategin pågår tills vidare. Utgångspunkten för granskningsstrategin är att stabila och hållbara offentliga finanser kräver att de offentliga resurserna används effektivt, att det finanspolitiska ramverket stöder långsiktig hållbarhet i finanspolitiken och att skattesystemet är väl fungerande. Grundläggande för sunda offentliga finanser är också att det finns goda förutsättningar för tillväxt i ekonomin. 4.2.2 Etablering och integration Granskningsstrategin Etablering och integration startades , och har nio rapporter publicerats, varav tre . Strategin ska avslutas . Den centrala frågeställningen i strategin är: Är statens insatser effektiva för att undanröja hinder för och skapa förutsättningar för en snabb och ändamålsenlig etablering? Granskningsstrategin har fokus på åtgärder som vidtas inom områdena arbetsmarknad och utbildning för att uppnå de integrationspolitiska målen och åtgärder som påverkar möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden. Det finns indikationer på att de statliga insatserna inom dessa områden inte är ändamålsenliga eller effektiva. 4.2.3 Medborgarna och förvaltningen Granskningsstrategin Medborgarna och förvaltningen inleddes och ska avslutas . Syftet är att granska hur staten och andra aktörer verkar för att tillgodose medborgarnas behov av exempelvis arbete, bostad, social omsorg och trygghet. Den centrala frågeställningen i strategin är: Har staten organiserat och reglerat genomförandet av olika verksamheter så att medborgarna får sina behov tillgodosedda på ett effektivt sätt? har fyra granskningsrapporter publicerats inom strategin. Granskningarna inom strategin utgår från ett medborgarperspektiv och fokuserar på relationerna mellan den enskilda medborgaren och förvaltningen, det vill säga staten och andra aktörer. Granskningarna ska ge underlag för en bedömning av om staten och övriga tillgodoser medborgarnas behov på ett effektivt sätt. 4.2.4 Staten och vården Granskningsstrategin Staten och vården inleddes . har sju granskningsrapporter publicerats inom strategin, varav tre . Strategin ska avslutas . Utgångspunkten för strategin, som presenteras i granskningsplan, är att staten har ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvården och möjligheter att genom olika styrmedel och ekonomiska satsningar försöka komma till rätta med de betydande problemen i sektorn. Den centrala frågeställningen i strategin är: Främjar statens insatser effektiviteten och kvaliteten inom hälso- och sjukvården för att nå målet om en god vård på lika villkor? Granskningsstrategin Hållbara pensioner startades och ska avslutas . Den centrala frågeställningen i strategin är: Har regeringen och ansvariga myndigheter förvaltat pensionssystemet effektivt? har fem granskningar avslutats, varav två sedan förra årliga rapport. Syftet är att genom granskningar av de statliga insatserna inom pensionssystemet ge underlag för en effektivare förvaltning och därmed i förlängningen bättre förutsättningar för ett väl fungerande pensionssystem till gagn för både individen och statens finanser. Strategins bakgrund är den finansiella kris som medförde att den automatiska balanseringen (bromsen) i det allmänna pensionssystemet aktiverades . Den övergripande risken i systemet är att pensionerna blir låga för grupper av pensionärer. Dessa grupper riskerar då att få en låg levnadsstandard. Pensionssystemen är därmed satta under press, vilket skärper kraven på staten. Det är angeläget att information och stöd till pensionsspararna och pensionärer fungerar väl. Det är vidare viktigt att tillsynen av och av livförsäkrings- och fondbolagen är effektiv. 5 Statens styrning av grund- och gymnasieskolan har granskat olika aspekter av den statliga styrningen av grund- och gymnasieskolan. Bakgrunden till granskningarna är att det i flera olika rapporter har konstaterats att måluppfyllelsen i den svenska skolan inte är så hög som önskats. Det finns också rapporter som visar på att likvärdigheten i utbildningen har minskat. Skolan är en nationell angelägenhet, och grund- och gymnasieskolan ingår i ett målstyrt system där och regeringen fastställer nationella mål och riktlinjer för arbetet i skolan. Skolhuvudmännen (kommuner eller enskilda) ansvarar sedan för att verksamheten genomförs inom dessa ramar så att målen kan nås. Statsmakterna ska vara tydliga med vad skolan ska uppnå, men endast i begränsad omfattning ange hur det ska gå till. Grund- och gymnasieskolorna runt om i landet drivs av ungefär 850 kommunala och enskilda huvudmän. Det finns ungefär 140 000 verksamma lärare i grund- och gymnasieskolan, som bedriver undervisning för drygt 1 miljon elever. Ansvarsfördelningen mellan staten och de olika huvudmännen innebär att det är en stor utmaning att uppnå en hög kvalitet och likvärdighet i utbildningen. Betydelsefulla statliga aktörer inom skolområdet (avgränsat till grund- och gymnasieskolan) är framför allt regeringen, () och (Skolinspektionen). Men det finns även andra myndigheter såsom och () som har uppgifter på skolans område. har både grund- och gymnasieskolan genomgått stora förändringar som bland annat medfört en ny myndighetsstruktur och ny lagstiftning. granskningar har inte haft till syfte att utvärdera effekter av dessa skolreformer eftersom det har gått sedan förändringarna genomfördes för att kunna utläsa några effekter. granskningar har i stället haft fokus på genomförandet samt på om den statliga styrningen och de insatser som rör grund- och gymnasieskolan är effektiva och bidrar till en effektiv och mer likvärdig skola. I detta kapitel presenterar vi en sammanställning av centrala iakttagelser från våra tidigare granskningar på skolområdet samt delvis nya revisionella iakttagelser. Kapitlet avslutas med en sammanfattande bedömning. 5.1 Styrning via mål och krav Skolan verkar inom ett mål- och resultatstyrt system. För att nå målet om likvärdig utbildning är det därför väsentligt att målen för skolverksamheten är tydliga och att huvudmännen, rektorerna och lärarna upplever och tolkar dem på samma sätt. De statliga målen för skolan uttrycks i skollagen (2010:800) och skolförordningen (2011:185) samt i läroplaner och kursplaner. Den nuvarande skollagen trädde i kraft och började tillämpas på utbildningar och annan verksamhet . Enligt skollagen ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i lagen. har haft flera uppdrag som avser genomförande av de senaste årens skolreformer. Parallellt med mer specifika insatser arbetar med att ta fram föreskrifter och allmänna råd. samtliga insatser har utvärderats av externa aktörer. genomgång av dessa utvärderingar visar att mottagarna generellt sett är positiva till insatser. Många anser dock att det behövs ytterligare insatser framöver. självt har framför allt identifierat ett fortsatt stort behov av stöd kopplat till betygssättning och bedömning. 5.1.1 Svårtolkade styrdokument även för Skolinspektionens inspektörer I granskning av Skolinspektionens regelbundna tillsyn som publicerades framkom att skollagen rymmer åtskilliga krav på huvudmännen, rektorerna och lärarna som inte är tydligt definierade i lagen. Det medför att konkretiseringen av vad skollagen i praktiken innebär måste ske på myndighetsnivå. Av granskningen framkom att Skolinspektionen borde ta fram enhetliga tolkningar av skollagens krav för att bedömningarna i tillsynen skulle bli likvärdiga mellan inspektörerna. Granskningen visade att Skolinspektionen i de enskilda bedömningarna därför gjorde en uttolkning av vad skollagens krav konkret innebar som bland annat utgick från normering. En stor majoritet av inspektörerna ansåg dock att normering och Skolinspektionens egen operationalisering av lag och förordning inte var tillräckliga för att fungera som utgångspunkt i den regelbundna tillsynen. 5.1.2 Statliga insatser för en likvärdig betygssättning publicerade en granskningsrapport av statens insatser för en likvärdig betygssättning i . Granskningen visade att de metoder som hade använt för att styra mot en mer likvärdig betygssättning genom olika typer av stöd inte hade fått ett tillräckligt genomslag bland de betygssättande lärarna. Granskningen visade bland annat att bristande förutsättningar på lokal nivå förklarade varför stödmaterial inte hade nått fram eller använts. Någon bred utvärdering av orsakerna till att betygssättningen fortfarande inte var likvärdig hade heller inte gjorts. bedömning var att det var särskilt viktigt att undersöka varför det statliga stödet inte hade nått fram och kommit till användning i skolorna. Av uppföljande intervjuer med tjänstemän på och från verkets årsredovisningar framgår att verket har genomfört omfattande implementeringsinsatser avseende bedömningsstöd för den nya betygsskalan och de nya kunskapskraven. visar årliga uppföljningar av avvikelser mellan slutbetyg i årskurs 9 och betygen på de nationella proven i samma årskurs att problemet med en olikvärdig betygssättning kvarstår. och Skolinspektionens uppföljnings- och kontrollverksamheter ger tillsammans en god bild av var bristerna i betygssättningen finns. För att statens styrning och kontroll ska fungera så effektivt som möjligt är det viktigt att de båda myndigheterna har rutiner för informationsutbyte med varandra. Genom intervjuer med tjänstemän på och Skolinspektionen framkommer att samverkan mellan skolmyndigheterna har utvecklats sedan granskning. 5.2 Styrning via statliga stödinsatser En del av den statliga styrningen syftar till att stödja och skapa goda förutsättningar för skolhuvudmännen att nå målen för skolverksamheten. Exempel på sådan insatser är att ta fram och sprida olika stödmaterial, erbjuda utbildningar och annan kompetensutveckling samt lämna specialdestinerade statsbidrag. Staten styr även över de lärosäten som ska utbilda lärare och annan skolpersonal. 5.2.1 Styrningen via riktade statsbidrag främjar inte likvärdigheten granskade fyra specialdestinerade statsbidrag på skolområdet med avseende på om de bidrog till det övergripande målet om likvärdighet för eleverna. De bidrag som ingick i granskningen var Lärarlyftet II, Matematiklyftet, Karriärsteg och Arbetsplatsförlagt lärande. övergripande slutsats var att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerade tillräckligt effektivt och inte bidrog till en likvärdig utbildning för eleverna i tillräckligt hög grad. Utformningen av de granskade statsbidragen gynnade inte ett deltagande av de huvudmän och skolor som bäst behöver insatserna sett till kunskapsresultaten. konstaterade även att insatser kunde fungera mer effektivt och att myndigheten hade haft möjlighet att genomföra fördjupade analyser av bidragens fördelning på skolnivå och uppmärksamma regeringen på utfallet. 5.2.2 Systemet för lärarförsörjning kan fungera effektivare Nästan all forskning om skolan betonar att lärarens roll för elevernas måluppfyllelse är av stor betydelse. Det är staten som styr vilka krav som ställs på den personal som bedriver undervisning i skolan. Enligt skollagen är det endast den som har legitimation som lärare och är behörig för viss undervisning som får bedriva undervisningen. Vidare anges i skollagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken utbildning som krävs för att vara behörig att bedriva viss undervisning inom skolväsendet. Det är även staten som ansvarar för lärarutbildningen via lärosätena. Regeringen har initierat en rad åtgärder för att öka lärarnas kompetens och läraryrkets attraktionskraft och därmed öka kvaliteten i undervisningen. publicerade en granskning av statens dimensionering av lärarutbildningen. I systemet för dimensionering ingår lärosätenas arbete med att bestämma antalet studieplatser samt regeringens styrning av systemet. konstaterade i granskningen att studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov inte fullt ut matchade varandra när det gäller lärarutbildningen. Studenterna agerade inte så som styrsystemet förutsatte, det vill säga de valde inte utbildningar där arbetsmarknadens behov var stort. Granskningen visade att regeringen, trots kunskaper om lärarbrist, i stora delar hade hållit fast vid att inte i detalj styra lärosätenas dimensionering av utbildningsplatser eller inriktningar på lärarutbildningen. Granskningen visade att det fanns utrymme för fler fördjupade samarbeten mellan lärosäten och att lärosätena i större utsträckning kunde öka koncentrationen av lärarutbildningen till färre lärosäten. Resurstilldelningssystemet premierade dock att lärosätena gav utbildningar inom vilka det finns ett stort antal sökanden. Det försvårade för lärosätena att sinsemellan komma överens om att koncentrera vissa inriktningar inom lärarutbildningen till färre lärosäten. 5.2.3 Statens kunskapsspridning till skolan Utbildningen i skolan ska vara likvärdig över hela landet samt vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Huvudmännen har det huvudsakliga ansvaret för detta, men staten kan och bör spela en roll för att främja en sådan utveckling. I en granskning som publicerades undersökte om statens spridning av kunskap var effektiv och främjar att utbildningen i skolan i större utsträckning kunde bygga på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Granskningen visade att kunskapsspridning i stor utsträckning var effektiv. Kunskap nådde till stor del ut till och mötte behov hos rektorer och lärare. visade granskningen att det fanns en förbättringspotential, både när det gällde regeringens styrning och hur arbetade. konstaterade dock att regeringens styrning av utvecklingsuppdrag behövde förändras och bli mindre detaljerad. Vidare konstaterades att även regeringens uppföljning av utvecklingsuppdrag behövde utvecklas för att regeringen skulle kunna få en samlad nationell bild av hur väl kunskapsspridning fungerade och vilken nytta den skapade. ansåg att regeringen skulle kunna uppnå detta genom att i större utsträckning efterfråga återrapportering av resultat av genomförda insatser. har sedan granskningen fått ett tydligare uppdrag av regeringen att redovisa de utvecklingsinsatser som har genomförts, deras omfattning och en analys av insatsernas resultat, vilket är i linje med rekommendation. Utbildningen ska, som nämnts ovan, vila på både vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. I granskningen konstaterade att har i uppdrag att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning, men att regeringen inte hade gett i uppdrag att göra motsvarande när det gäller beprövad erfarenhet. Vidare konstaterade att det är av stor vikt att tar till vara beprövad erfarenhet från professionen på ett strukturerat sätt. Sedan granskningen har regeringen emellertid tagit initiativ till bildandet av ett , som inledde sin verksamhet . Institutet ska bland annat bidra till att de som är verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt.