frsrdg · H304JO1 · 2015-11-06 00:00:00 — När det sedan gäller bristande motivering av beslut är detta följden av en upplevd brådska att skriva ett beslut i nära anslutning till en uppkommen situation då den intagne faktiskt placerats i avskildhet samt en bristande förståelse för vad som krävs för en fullgod motivering av ett beslut. påbörjades en planering för att höja kun- skapen om skyldigheten att motivera beslut enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223). Det togs fram en plan för kompetenshöjning och under decem- ber 2014 företogs en gruppvis genomgång med vakthavande befäl rörande beslutsfattande i ärenden om avskildhet. Härefter genomfördes enskilda samtal/handledning i frågan . Dessa planeras att fortsätta un- der . K R I M I N A L V Å R D 2 015 /1 6:JO1 Pågående avskildheter gås numera igenom i samband med morgonutsättningen under medverkan av bl.a. kriminalvårdsinspektören för område 2 samt vakthavande befäl. Härigenom sker en kontinuerlig upp- följning i syfte att bl.a. förhindra att lagstadgade tidsfrister överskrids. Efter de genomförda åtgärderna har kriminalvårdschefen initierat en granskning av handläggningen avseende avskildheter med hjälp av krimi- nalvårdsjuristen. Genom granskningen kunde konstateras att situationen förbättrats betydligt sedan av anstalten. Av 6 kap. 4–9 §§ fängelselagen (2010:610, FäL) framgår i vilka situationer som Kriminalvården har möjlighet att placera intagna i avskildhet. Av 6 kap. 4 § FäL följer att ett medgivande till avskildhet på egen begä- ran av den intagne ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång . I fråga om avskildhetsplaceringar enligt 6 kap. 7 § FäL ska omprövning av beslutet ske så ofta det finns anledning till det, dock minst . Enligt 12 kap. 1 § FäL får en intagen som bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten tilldelas en varning. Av 12 kap. 3 § FäL framgår bl.a. att frågor om varning enligt 1 § ska avgöras skyndsamt. Av 7 § förvaltningslagen (1986:223, FL) framgår bl.a. att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Av 20 § FL framgår bl.a. att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av anstalten beskrivning framgår varför det förelegat brister i handläggningen i vissa av anstaltens misskötsamhets- respektive avskild- hetsärenden. Anstalten har vidare redovisat de åtgärder som anstalten vidtagit för att säkerhetsställa en adekvat och rättssäker handlägg- ning. Kriminalvården bedömer att de insatser som anstalten vidtagit är tillräckliga och att de rutiner och den ordning som tillämpas, t.ex. gällande uppföljning och arbetsfördelning, torde innebära att de brister i handläggningen som varit för handen avhjälps. Även den gransk- ning som genomförts efter att anstalten ändrat sina rutiner visar på detta. JO har vidare angett att Kriminalvården bör ge sin syn på hur ärenden där handläggningen dar ut ska hanteras, dvs. om de bör skrivas av eller om det ska ske en prövning i sak. Inledningsvis förtjänar att konstate- ras att det inte går att fastslå en generell tidsgräns för när en handläggnings- tid i ett ärende ska anses för lång då tiden är beroende av det enskilda ären- dets beskaffenhet. Bedöms emellertid handläggningstiden i ett pågående ärende vara för lång utifrån det skyndsamhetskrav som föreskrivs i 12 kap. 3 § fängelselagen (2010:610) är det dock Kriminalvårdens uppfattning att detta – så länge rättssäkerheten i ärendet inte kan anses påverkas – inte automatiskt medför att ärendet ska avskrivas. Hålls förhör inom rimlig tid och det finns konkreta uppgifter, t.ex. i form av ett positivt urinprov, bör Kriminalvården, även om handläggningstiden bedöms för lång, kunna fatta beslut om disciplinåtgärd. Skulle det däremot vara så att handläggningen drar ut och det t.ex. dröjer orimligt länge innan förhör hålls, så att det kan antas att den intagne exempelvis kan ha svårt att minnas väsentliga delar av den händelse som utreds, kan det finnas anledning att avskriva 2 015 /1 6:JO1 K R I M I N A L V Å R D ärendet då omedelbarheten i ärendet tappats och det finns risk att rättssä- kerheten annars skulle eftersättas. Huruvida handläggningstiden i sig på- verkat bevisläget är dock en fråga som måste avgöras utifrån de omständig- heter som föreligger i det enskilda fallet. Ett disciplinärende kan i sak vara riktigt trots att handläggningstiden skulle kunna komma att kritiseras av t.ex. Ett JO-ärende som kan nämnas i sammanhanget är JO:s beslut , dnr 3200-2011, där JO kritiserade en långa hand- läggningstiden i ett misskötsamhetsärende (mellan rap- porten och beslutet). JO:s kritik omfattade dock inte förhållandet att anstal- ten prövat ärendet i sak, vilket renderade den intagne en varning. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: Hur lång är en acceptabel handläggningstid? I ärendet aktualiseras bl.a. frågan om vad som kan sägas vara en godtagbar handläggningstid i ett misskötsamhetsärende. Kriminalvården har framhållit att svaret på den frågan är beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Därmed är det, enligt Kriminalvården, inte möjligt att fastslå en generell tidsrymd inom vilken ett misskötsamhetsärende ska vara avgjort. Givetvis måste ett ärendes karaktär vägas in vid bedömningen av vad som är en acceptabel handläggningstid. Det är exempelvis inte möjligt att ställa samma krav på snabb handläggning i ett komplicerat ärende som i ett mer ru- tinbetonat ärende. Det är inte heller möjligt att kräva att ärenden där Kriminal- vården är beroende av analysresultat från en annan myndighet ska avgöras inom samma tidsrymd som ett ärende där sådana utredningsåtgärder inte är nödvändiga. Jag vill emellertid framhålla att många misskötsamhetsärenden är av en okomplicerad karaktär. Som exempel kan nämnas de ärenden som granskades vid inspektionen av anstalten . I de allra flesta ärendena hade anstalten som enda utredningsåtgärd hört den intagne. Förhören hade regelmässigt hållits eller som längst efter det att den intagne hade rapport- erats för misskötsamheten. Trots att ärendena därefter varit färdigutredda har de blivit liggande innan de har avgjorts. Att färdigut- redda och okomplicerade ärenden blir liggande på ett sådant sätt är inte fören- ligt med fängelselagens krav på en skyndsam handläggning.50 I sammanhanget vill jag även peka på att lagstiftaren i motiven till fängelselagen har uttalat att beslut om varning normalt ska meddelas i anslutning till överträdelsen.51 Det sagda kan sammanfattas på följande sätt: Kriminalvården bör sträva ef- ter att utreda misskötsamhetsärendena och meddela en eventuell varning i anslutning till överträdelsen. Okomplicerade ärenden bör enligt min mening kunna avslutas inom någon eller , eller som allra längst en månad, efter det att misskötsamheten rapporterats. I ärenden där en anstalt be- höver hämta in någon ytterligare utredning, exempelvis analysresultat, är det inte möjligt att ge samma tydliga riktlinjer. Jag vill emellertid understryka att 50Se 12 kap. 3 § fängelselagen. 2009/10:135 s. 172. K R I M I N A L V Å R D 2 015 /1 6:JO1 även dessa ärenden ska avgöras skyndsamt och att de inte får blir liggande utan åtgärd. Kriminalvårdens, anstalten , ärendehandläggning Ett misskötsamhetsärende kan leda till att en intagen meddelas en varning, och det kan i sin förlängning leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp.52 Ärendena kan alltså leda till ingripande åtgärder mot en intagen. Även en av- skildhetsplacering – som innebär en avsevärd begränsning av en intagens frihet – är en ingripande åtgärd. Av den anledningen är det viktigt att dessa ärenden handläggs på ett tillfredsställande sätt. Skälet till att jag beslutade att granska anstalten ärendehandlägg- ning var den omfattning av fel och brister som framkom vid inspektionen. I fråga om misskötsamhetsärendena var det nära en fjärdedel av samtliga ären- den som antingen hade avslutats efter en utdra- gen handläggningstid eller som inte hade avslutats alls. Även i avskildhets- ärendena förekom fel och brister i en omfattning som dessbättre hör till ovan- ligheten. Mot den bakgrunden är det med viss förvåning jag noterar att Krimi- nalvården har beskrivit situationen som att det uppmärksammats brister i ”vissa” ärenden. Det har enligt min uppfattning varit fråga om fel och brister i en omfattning som är helt oacceptabel. En del av förklaringen till den bristfälliga handläggningen av misskötsam- hetsärendena är att anstalten och en del av 2014 hade en vikarierande kriminalvårdsinspektör. Enligt behövde vikarien viss ”ställtid” och det kan, enligt min mening, inte tolkas på annat sätt än att den person som fick ansvar för ärendehanteringen inledningsvis inte hade till- räcklig kunskap för att kunna lösa uppgiften. Det är naturligtvis otillfredsstäl- lande, och Kriminalvården måste ha en sådan organisation att perioder av ”ställtid”, som innebär att ärenden läggs på hög, inte uppstår. Det är inte fören- ligt med fängelselagens krav på skyndsam handläggning att ärenden blir lig- gande utan åtgärd på grund av semester, sjukdom, personalomsättning eller lik- nande. I sådana situationer måste det finnas annan personal som sköter hand- läggningen eller en möjlighet för den enskilda anstalten att begära hjälp från annat håll inom myndigheten. Av remissvaret framgår att anstalten efter inspektionen har fått hjälp av en kriminalvårdsjurist från regionkontoret med att granska ärendehandlägg- ningen. Det är bra att denna åtgärd har vidtagits. Det framgår emellertid inte om det har varit fråga om en enstaka insats eller om det inom finns rutiner som innebär att kriminalvårdsjuristerna gör regelbundna kontrol- ler av anstalternas ärendehandläggning. Omfattningen av de fel och brister som uppmärksammades i anstalten talar emot att det skulle ha skett någon sådan kontroll före inspektionen. Mycket talar för att sådana regelbundna kontroller skulle ha lett fram till att bristerna i anstaltens organisation och personalens kunskapsbrister uppmärk- 52 Se 12 kap. 1 § fängelselagen och 26 kap. 6 § andra stycket . 2 015 /1 6:JO1 K R I M I N A L V Å R D sammats och hade kunnat åtgärdas i ett mycket tidigare skede. Enligt min me- ning har såväl Kriminalvårdens regioner som huvudkontoret ett ansvar för att regelbundet följa upp anstalternas ärendehandläggning och se till att den per- sonal som är satt att sköta denna del av verksamheten har den kunskap som krävs. Anstalten är inte det enda verksamhetsställe där jag och mina medarbetare har uppmärksammat omfattande brister i ärendehandläggningen.53 Även i Kriminalvårdens internrevision har det framkommit uppgifter om om- fattande brister i myndighetens handläggning av avskildhetsärenden.54 Kriminalvården är en myndighet, och en central uppföljning samt utbildning av personalen är en nödvändig förutsättning för att uppnå en jämn och god myndighetsstandard. En intagen ska inte behöva möta olika handläggnings- standarder beroende på vilken anstalt han eller hon placeras i. Anstalten har haft ett stort ansvar i fråga om att upptäcka och åtgärda de brister som fun- nits i ärendehandläggningen. Anstalten är emellertid inte ensamt ansvarig. Även regionen och myndighetens huvudkontor har enligt min mening brustit i sina kontroller av anstaltens ärendehandläggning och i sitt ansvar för att se till att personalen har de kunskaper som krävs för uppgiften. Omfattningen av de fel och brister som har uppmärksammats gör att myndigheten förtjänar allvarlig kritik. Frågan om avskrivning på grund av utdragen handläggningstid Under de inspektioner som jag gjort har det framträtt en bild av att landets kriminalvårdsanstalter hanterar ärenden med lång handlägg- ningstid på olika sätt. I vissa anstalter skrivs sådana ärenden av, medan de i andra anstalter prövas i sak trots att handläggningen dragit ut på tiden.55 Det saknas skäl för mig att ifrågasätta Kriminalvårdens uppfattning om att en lång handläggningstid inte är ett hinder mot att pröva frågan i sak. Mitt syfte med att ta upp den här frågan har emellertid varit att göra Krimi- nalvården uppmärksam på den olika praxis som har utvecklats i landets krimi- nalvårdsanstalter. Jag menar att det inte är acceptabelt att det inom en och samma myndighet utvecklas olika praxis, där ett verksamhetsställe har en rutin som innebär att ärenden aldrig skrivs av med hänvisning till lång handlägg- ningstid, medan andra verksamhetsställen – som exempelvis anstalten – relativt frekvent skriver av ärenden med hänvisning till en utdragen hand- läggning. Kriminalvården har en skyldighet att utforma rutiner som säkerställer att det inte förekommer skillnader som, av den enskilde, kan uppfattas som godtyckliga. 53Se exempelvis protokoll från inspektion av Kriminalvården, anstalten , den 12–(dnr 2690-2014). 54Se Kriminalvårdens internrevision – rapport 2014:23 (dnr 2014-021506) där det anges bl.a. att det förekom brister av varierande art i av de granskade ärendena. 55Se exempelvis protokollet från min inspektion av Kriminalvården, anstalten Kumla, den 13–(dnr 771-2013) av vilket det framgår bl.a. att anstalten har infört en rutin som innebär att ärenden vid händelse av lång handläggningstid inte ska skrivas av. I stället ska det fattas beslut i sak, men den långa handläggningstiden ska vägas in vid bedömningen i samband med beslut om eventuell uppskjuten villkorlig frigivning. K R I M I N A L V Å R D 2 015 /1 6:JO1 Kritik mot Kriminalvården, anstalten Salberga, för att intagna som velat hålla gudstjänst hänvisats till en bostadsavdelning m.m. (Dnr 222-2015) Beslutet i korthet: Av säkerhetsskäl hänvisade Kriminalvården, anstalten Salberga, ett antal intagna att hålla gudstjänst på en bostadsavdelning. På avdelningen vistades det även intagna som inte ville delta i gudstjänsten. I chefsJO:s beslut uttalas förståelse för att den eller de intagna som inte ville delta i gudstjänsten upplevde att de inte hade något annat val än att vara på sina bostadsrum under gudstjänsten. Genomförandet av gudstjänsten har därmed inneburit en begränsning för de intagna som valde att inte delta. Det allmänna har en skyldighet att respektera en enskilds val att utöva religion såväl som att avstå från att göra detta. Vidare är en religiös överty- gelse en privatsak som ingen mot sin vilja ska behöva redovisa inför andra. Mot den bakgrunden framstår det enligt chefsJO som direkt olämpligt att genomföra en gudstjänst på en låst bostadsavdelning där det finns intagna som inte vill delta. Anstalten får kritik för sitt agerande. I beslutet understryks vidare att för de intagna kan möjligheten att delta i en gudstjänst i ett andaktsrum vara ett viktigt inslag för att minska de nega- tiva följderna av frihetsberövandet. Att en gudstjänst genomförs i en an- daktslokal i stället för exempelvis en produktionslokal är också en viktig del i att behandla de intagna med respekt. En sådan ordning innebär dessutom – till skillnad från om gudstjänsten genomförs på en bostadsavdelning eller i direkt anslutning till denna – att de intagna som deltar i gudstjänst inte behöver visa sin trosuppfattning för medintagna. Det betyder enligt chefsJO att om en anstalt har ett andaktsrum bör gudstjänster endast i undantagsfall hållas på någon annan plats i anstalten. I beslutet får Kriminalvården, anstalten Salberga, även kritik för att ha ordnat verksamheten på sådant sätt att besökare har kunnat få del av integri- tetskänslig information om de intagna, utan att det har varit anstaltens avsikt. I en anmälan, som kom in till JO , framförde U.B. klagomål över bl.a. på vilket sätt gudstjänster genomförts i anstalten Salberga. Han an- förde i huvudsak följande: I anstalten Salberga finns ett kapell för gudstjänster. Personalen har emel- lertid ansett att det är för resurskrävande att låta de intagna använda kapellet. I stället har anstalten, utan att fråga de intagna, beslutat att gudstjänster ska ge- nomföras på bostadsavdelningen. De intagna gavs möjlighet att skriva på en lista om de ville närvara vid gudstjänsten, och det fanns intagna på avdelningen som inte anmälde sig. Dagen för gudstjänsten kom prästen tillsammans med personal in på avdelningen och ”intog” plats i de intagnas gemensamma ut- rymme. De intagna (fyra av totalt åtta intagna) som inte skulle medverka i guds- tjänsten ombads att gå in på sina bostadsrum och stanna där, och inte vara ute 2 015 /1 6:JO1 K R I M I N A L V Å R D på avdelningen och störa. Under den tiden kunde de intagna som avstod från att delta i gudstjänsten inte vara aktiva på avdelningen. ”Tillställningar” som riktar in sig på en religion, tro och tillbedjan ska vara frivilliga och hållas utanför bostadsavdelningen och inte på- tvingas de intagna. kom personalen in på avdelningen med en civilklädd privatperson. En intagen frågade vem denna person var och personalen uppgav att hon var från en högskola och skulle vara på anstalten för ett ”skolprojekt”. De intagna hade inte informerats om detta i förväg och inte blivit tillfrågade om de accepterade detta. Utanför de intagnas bostadsrum finns deras namn angivna. För att skydda de intagnas identitet och integritet i samband med att utomstående befinner sig på avdelningen borde endast intagningsnummer anges invid bostadsrummen. Flera intagna på avdelningen upplevde det oan- mälda studiebesöket som ett direkt övergrepp i den redan utsatta situation som de befinner sig i. Det förekommer att frivilligorganisationer kommer till avdelningen. Nyli- gen uppgav personalen att de hade fått instruktioner om att de i samband med sådana besök ska befinna sig inne på avdelningen. En sådan övervakning sker inte på någon av anstaltens övriga avdelningar. Personalen har inte kunnat för- klara varför de har börjat ”inkräkta” i samband med besöksgruppernas besök. Vid besöken förs besöksgrupperna genom avdelningskontoret. På en vägg på avdelningskontoret finns fotografier med namn på alla intagna. Deltagarna i besöksgrupperna har tagit del av den informationen och tilltalat de intagna med fullständiga namn. Flera intagna har blivit upprörda över att de inte har kunnat vara anonyma i samband med dessa besök. Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. Därefter inkom U.B. med kompletterande anmälan där han anförde i huvudsak följande: Anstalten har efter hans anmälan beslutat att flytta gudstjänsterna till avdel- ningens produktionslokal. Detta innebär att de intagna som vill delta i guds- tjänsterna måste befinna sig på sin arbetsplats under sin fritid. Det finns en för- samlingslokal som är avsedd för gudstjänster och som borde användas för detta ändamål. För sedan kom en av kyrkans medarbetare in på avdelningen och sa att han hade hört av anstaltspersonalen att de intagne skulle sabotera för kyrkan om de kom in på avdelningen. Detta har enligt U.B. de intagna aldrig sagt. I samtal med intagna på andra avdelningar har det framkommit att även dessa anser att gudstjänsterna ska hållas i kyrkans lokal. Det har emellertid framkommit från kyrkans personal att anstalten anser att det är alldeles för per- sonalkrävande att föra de intagna till gudstjänstlokalen. Vidare har det kommit ytterligare en oanmäld civilperson till avdelningen. Det visade sig att även den nya besökaren kom från högskolan. Denna andra person från högskolan har även utfört kriminalvårdspersonalens sysslor och kontrollerat närvaron bland de intagna. Hon har även deltagit vid dagliga visi- tationer m.m. genomförs visitationerna för att trakassera de in- tagna. I stället för att använda metalldetektorspadar väljer personalen att ta på K R I M I N A L V Å R D 2 015 /1 6:JO1 För att en kroppsvisitation ska få genomföras ska det enligt lagen finnas en skälig misstanke. har de intagna länge blivit lovade möjlighet att delta i yogaverk- samhet. Anstalten har emellertid hänvisat de intagna till att genomföra verk- samheten på avdelningen. Eftersom de befinner sig på avdelningen , förutom när de befinner sig i produktionslokalen eller på promenad, har de tackat nej till detta. Övriga avdelningar ges möjlighet att delta i yoga i anstal- tens sporthall. De intagna har inte heller fått den pyssel- och fritidssysselsätt- ningen som har utlovats av anstalten, bl.a. inför . Även den kompletterande anmälan remitterades till Kriminalvården för ytt- rande. kom in med ytterligare en skrift som inte ledde till någon åtgärd från JO:s sida. I sitt remissvar anförde Kriminalvården, huvudkontoret, genom chefsjuris- ten , bl.a. följande: Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från anstalten Salberga. Ge- nom utredningen har sammanfattningsvis följande kommit fram. är placerad vid anstaltens s.k. ro-avdelning. En ro-avdelning är en avdelning med färre intagna och en högre personaltäthet i syfte att kunna erbjuda mer stöd åt de intagna. På avdelningen vistas åtta av anstaltens 234 intagna. Ro-avdelningen har ingen kontakt med övriga av- delningar. Gudstjänster firas i första hand i anstaltens andaktsrum. När detta inte tillåts av resurs- eller säkerhetsskäl firas gudstjänst om möjligt på respektive av- delning. I förevarande ärende, vid det första tillfället, bedömdes det med hänsyn till avdelningens klientkonstellation och tillgängliga personalresur- ser inte säkerhetsmässigt genomförbart att fira gudstjänsten i andaktsrum- met, varför gudstjänsten i stället firades på avdelningen. Uppgifterna om att intagna som inte velat delta i gudstjänsten tvingats uppehålla sig på sina bostadsrum tillbakavisas. Mot bakgrund av de synpunkter som U.B. fram- fört avseende detta firades, vid det andra tillfället, gudstjänsten i stället i produktionslokalen. Det stämmer att personal närvarar vid gudstjänsterna i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet. Anstalten har ingen kännedom om att personal skulle ha uttalat att in- tagna skulle sabotera för kyrkan. Påståendet om att det skulle råda någon konflikt mellan anstaltens personal och representanter för NAV () tillbakavisas. Anstalten har inte mottagit några kla- gomål avseende gudstjänster från andra intagna. Såvitt avser samtal mellan intagna på U.B:s avdelning och intagna på andra avdelningar är detta inte möjligt med mindre än att man skriker från avdelningens balkong, vilket inte är tillåtet och avbryts i den händelse av personal. Den civilklädda person som avses i den första anmälan är en student som genomför en 15 veckors praktik vid anstalten hon går bred- vid en vårdare. Praktikanten är inte avlönad av Kriminalvården och utför inget kriminalvårdsarbete. Praktikanten är i förväg informerad om den sek- retess som råder inom verksamhet. Det stämmer att det av förbiseende inte lämnades någon information till de intagna innan prakti- kanten anlände. Rutinen är emellertid att så ska ske. Personal har i efterhand 2 015 /1 6:JO1 K R I M I N A L V Å R D svarat och informerat de intagna när de frågat om praktikanten. Den andra civilklädda person som nämns i den kompletterande anmälan är en annan student, som går samma utbildning som tidigare nämnd student, som ge- nomför motsvarande praktik vid en annan avdelning. Den aktuella dagen var personalen på denna avdelning på möte varför studenten i stället var på U.B:s avdelning. Påståendet att studenten utfört kriminalvårdsarbete tillba- kavisas. Anstalten tillbakavisar att det skulle ske några visitationer i syfte att trakas- sera intagna. Visitationer utförs på olika sätt beroende vad som eftersöks. I de fall det handlar om metallföremål genomförs visitationen med hjälp av metalldetektorspade, i andra fall genom att personal känner på den intagne. I enlighet med Kriminalvårdens dynamiska säkerhetsarbete ska personalen vistas så mycket som möjligt på avdelningarna. När det är externa aktörer på avdelningen är det särskilt viktigt med närvarande personal för att upp- rätthålla ordning och säkerhet. Detta är lika på samtliga avdelningar.