frsrdg · H204RR5 · 2015-05-28 00:00:00 — Riksrevisorernas årliga rapport ska enligt tilläggsbestämmelse 3.8a.2 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen lämnas som en redogörelse till . Bilagd finns den av riksrevisorerna beslutade årliga rapporten . Riksrevisorernas årliga rapport 20153 2 Sammanfattande slutsatser från årets rapport5 3 Iakttagelser från den årliga revisionen10 3.1 Modifierade revisionsberättelser samt upplysningar10 3.2 Intern styrning och kontroll12 3.3 inom statlig förvaltning14 3.4 Avgifter och finansiella villkor i regleringsbreven19 3.5 Finansiella åtaganden kopplade till hyresavtal22 3.6 Myndigheter med delat ansvar23 4 Granskning inom effektivitetsrevisionen26 4.1 Avslutad strategi under året26 5 Statens styrning av grund- och gymnasieskolan29 5.1 Styrning via mål och krav30 5.2 Styrning via statliga stödinsatser31 5.3 Den statliga uppföljningen och kontrollen34 5.4 Regeringens bedömning av granskningarna37 6 Effektivitetsrevisionens iakttagelser presenterade utifrån riskanalys för staten41 6.3 Olikheter i genomförandet av det statliga åtagandet44 6.5 Brister i myndigheternas produktivitet47 6.7 Geopolitisk utveckling och starkt ökad migration49 7 Riksrevisorernas kommentar om granskningen av förvaltningen av regionala projektmedel51 Myndigheter med modifierade revisionsberättelser 201453 Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Den årliga rapporten ska lämnas till . Den årliga rapporten ger tillsammans med granskningsplanen en sammanhållen redovisning av granskning. Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor , processägare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Riksrevisorernas årliga rapport ger en bild av våra viktigaste iakttagelser från det senaste årets granskningar inom den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Rapporten omfattar den granskning som har gjorts sedan den förra årliga rapporten publicerades. bevakar och analyserar kontinuerligt trender och tendenser i samhällsutvecklingen. En samlad bild av dessa presenteras i granskningsplan. Genom den årliga rapporten kan vi summera intressanta iakttagelser som ger ett bidrag till vår risk- och omvärldsanalys. Sammantaget ger granskningsplanen och den årliga rapporten oss möjlighet att successivt redovisa utvecklingen av granskningsinriktning. Vi vill dock betona att granskningsplanen och den årliga rapporten har olika tidsperspektiv; och därför överensstämmer inte granskningsplanens inriktning och resultaten i den efterföljande årliga rapporten i alla delar. 2 Sammanfattande slutsatser från årets rapport De viktigaste iakttagelserna från det gångna årets granskning ger en samlad bild av väsentliga frågeställningar och problem i staten. Vi vill inledningsvis därför särskilt lyfta fram några centrala iakttagelser i årets rapport. 2.1 Behov av en mer aktiv styrning En viktig utgångspunkt för all vår revision är budgetlagens krav på god hushållning och hög effektivitet. Det finns ett tryck på att öka effektiviteten inom statsförvaltningen och att myndigheterna utnyttjar resurserna mer effektivt. Av detta följer också höga krav på att regeringen är aktiv i sin styrning av myndigheter och bolag. Inom både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen har vi sett problem som hänger samman med att regeringens styrning behöver utvecklas. Inom flera områden har vi sett behov av en mer aktiv styrning. Detta har uppmärksammats exempelvis i våra granskningar av livsmedelskontrollen, , och statens dimensionering av lärarutbildningen. I fallen och har regeringens passiva styrning bidragit till att statens medel inte utnyttjats effektivt. Ett område där regeringen i vissa fall behöver bli mer aktiv är i sin kunskapsinhämtning. Vi har uppmärksammat detta i bland annat granskningarna om informationssäkerheten i den civila statsförvaltningen, återfall i brott samt styrningen av . Årets granskningar har också visat på behov av att regeringen tar ett större ansvar för att stimulera samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och andra aktörer, liksom att regeringen antar ett tydligare helhetsperspektiv. Detta har vi sett i bland annat granskningarna av den officiella statistiken, arbetet med att ta till vara och utveckla nyanländas kompetens samt granskningen av överenskommelser mellan staten och kommunerna inom hälso- och sjukvården. Tillsammans kan förbättringar på dessa områden möjliggöra en bättre övervägd styrning. Problemen är inte nya; vi har även haft synpunkter på regeringens styrning, även om det finns variationer i vilken typ av kritik som vi riktat mot regeringen. Regeringens styrning behöver fortsätta att utvecklas för att statsförvaltningen ska nå högre effektivitet. 2.2 Delat ansvar mellan myndigheter I den årliga rapporten har vi tagit upp problem och risker som uppstår när ansvar delas mellan myndigheter eller mellan myndigheter och regeringen eller . Behovet av samverkan mellan myndigheter innebär att det är relativt vanligt i staten att myndigheter delar ansvar för utbetalningar och åtaganden med andra myndigheter. Detta sätt att organisera verksamheten medför risker för oklar ansvarsfördelning och kan ha negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning. I årets granskning har vi sett exempel på detta inom både effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Det kan finnas anledningar till att dela upp ansvar på detta sätt, men det blir ett problem om det för med sig luckor i ansvaret för det statliga åtagandet. När ansvaret är uppdelat mellan en myndighet och regeringen eller blir dessa risker särskilt påtagliga, eftersom regeringen och inte omfattas av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll och därför inte har krav på samma kontrollmiljö som andra myndigheter. 2.3 Ny revisionsberättelse ger tydligare återrapportering I granskningen av årsredovisningarna finns två större nyheter. För det första har riksrevisorerna fastställt en ny instruktion som styr granskningen av resultatredovisningen som ingår i myndigheternas årsredovisningar. Den nya instruktionen beskriver dels hur granskningen av resultatredovisningen ska genomföras, dels hur revisorn ska förhålla sig till ledningens bedömning av den interna styrningen och kontrollen. För det andra har informationen i revisionsberättelserna blivit mer utförlig. har gjort ett övergripande uttalande om hela årsredovisningen, nu görs i stället fem uttalanden i revisionsberättelsen. Dessa två nyheter innebär sammantaget att det blir tydligare hur granskar årsredovisningen och vad vi uttalar oss om i revisionsberättelsen. Genom det ändrade uttalandet rapporteras fler enskilda brister i revisionsberättelsen. Detta har lett till fler modifierade revisionsberättelser än . har lämnat 15 revisionsberättelser med modifierat uttalande. Som en jämförelse lämnade åtta modifierade revisionsberättelser 2013 och fem 2012. Sammanfattningsvis har den utvecklade granskningen och tydligare återrapporteringen i revisionsberättelsen lett till att på ett tydligare sätt kunnat visa på svagheter i myndigheternas verksamhet som beror på regelverk och myndighetsstyrning. 2.4 Behov av att stärka den ekonomiska redovisningen Vi ser på flera områden ett behov av att utveckla den ekonomiska redovisningen i staten. Det handlar till exempel om hur myndigheter i sina årsredovisningar redovisar sitt arbete med intern styrning och kontroll. Här är variationen stor, och tydligare normering från regeringen skulle kunna öka tydligheten i myndigheternas redovisning. I likhet med föregående år pekar vi också på behovet av att förtydliga för upprättandet av årsredovisningen för staten. Liksom har vi valt att göra ett uttalande om att årsredovisningen är upprättad enligt budgetlagen, och vi använder därmed inte begreppet rättvisande bild i uttalandet eftersom budgetlagen inte är ett ramverk som har utformats för att redovisningen ska uppvisa en rättvisande bild. Det förekommer relativt ofta att myndigheter får undantag från redovisningskrav i förordningar. Genomgången av regleringsbreven visar att totalt 90 myndigheter har beviljats undantag från en eller flera förordningar i något avseende. Sådana undantag kan riskera att försämra möjligheterna att få en rättvisande bild av den finansiella statliga verksamheten. Här vill vi särskilt lyfta fram att undantag bör regleras på ett långsiktigt och enhetligt sätt för att säkerställa rättvisande ekonomisk redovisning. 2.5 Riskområden i staten För att styra granskningsverksamhet utifrån kriterier om risk och väsentlighet identifierar vi väsentliga riskområden i staten i en riskanalys. I vår granskningsplan 2014/2015 presenteras ett antal områden där riksrevisorerna anser att det finns hög risk för staten. I den årliga rapporten presenterar vi iakttagelser från effektivitetsrevisionen utifrån vår riskanalys. Vi lyfter fram iakttagelser som återkommer i flera granskningar och som vi därmed bedömer som särskilt viktiga. Det handlar om risker i hanteringen av den statliga förmögenheten och i hanteringen av stora betalningsströmmar, olikheter i genomförandet av det offentliga åtagandet, risker för samhällets kunskapsbas, brister i myndigheternas produktivitet, risker för informationssäkerheten samt risker kopplade till geopolitisk utveckling. står inför en omfattande utmaning: att möta risker som kan uppstå i staten med tillräckliga åtgärder för att vidmakthålla god säkerhet och effektivitet i förvaltningen. kommer att fortsätta att utveckla riskanalysen för att den ska utgöra ett bra stöd i valet av områden att granska. 2.6 Granskning av statliga åtaganden med kommunala utförare Vi har publicerat flera granskningar som rör verksamhet där stora delar av ansvaret ligger hos kommuner på lokal och regional nivå. Det är granskningar om bland annat skolan, vården och etablering av nyanlända i . Statens ansvar i dessa frågor handlar om bland annat tillsyn och reglering, exempelvis för att säkerställa fungerande samverkan mellan aktörer. En stor del av den offentliga verksamheten utförs av kommuner. som många verksamheter bedrivs inom det kommunala självstyret är det viktigt att granskningen, inom ramen för mandat, inkluderar hela kedjan i genomförandet av beslut. Som kontrollorgan är det vår uppgift att bedöma om mål och intentioner uppnås i så hög grad som möjligt och med god hushållning. Detta förutsätter att vi i granskningen av genomförandet av det statliga åtagandet kan följa de statliga pengarna, även när verksamheten utförs av andra än statliga aktörer. Vår uppgift är då bland annat att granska om staten har skapat tillräckliga förutsättningar för verksamhet som bedrivs av exempelvis kommunerna. Det pågår en rad förändringar i relationen mellan stat och kommun. För att säkerställa effektiv granskning framöver kan granskning behöva utvecklas. 2.7 Utvecklingen inom Europeiska Unionen En annan viktig aspekt i vår revision är de frågor som följer av medlemskap i (). EU-medlemskapet påverkar i flera avseenden hur svensk politik och förvaltning organiseras och bedrivs. Europeiska revisionsrätten har i en översiktlig analys uppmärksammat ett antal frågor om den offentliga revisionens uppdrag, roll och mandat utifrån ett EU-perspektiv. Revisionsrätten pekar på övergripande systembrister, men också mer detaljerade iakttagelser kring systemet för ansvarsutkrävande och revision inom EU. bedömer att rapporten tar upp väsentliga frågor och har därför informerat bland annat finansutskottet och om dessa. Vi bedömer att revisionsrättens iakttagelser är väsentliga för hur revisionen effektivt kan bidra till utövande av statens kontrollmakt. Europeiska revisionsrätten har i sin årsrapport påpekat problem och risker relaterade till delad förvaltning av EU-medel, där nationella myndigheter och Europeiska kommissionen har delat ansvar. Delad förvaltning omfattar av EU:s budget. Delat ansvar är alltid behäftat med risker. I har () ansvar för att revidera EU-medel, men även har anledning att uppmärksamma effektivitetsproblem relaterade till förvaltningen av dessa medel. I granskningar har bland annat identifierat problem inom landsbygdsprogrammet och i strukturfondsprojekt inom Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Det finns anledning för att se över och utveckla möjligheterna för ytterligare samverkan med Europeiska revisionsrätten. Vår bedömning är att det kan bli aktuellt för revisionsmyndigheter inom EU att harmonisera sin granskning. Det skulle skapa bättre förutsättningar för högkvalitativ offentlig revision och en effektiv granskningssamverkan inom EU. 3 Iakttagelser från den årliga revisionen 3.1 Modifierade revisionsberättelser samt upplysningar Den årliga revisionen inom omfattar 237 myndigheter och övriga organisationer. Genom den årliga revisionen granskar och bedömer vi om myndigheternas årsredovisningar med underliggande räkenskaper är upprättade i enlighet med gällande regelverk och ger en rättvisande bild. Vi granskar dessutom, med undantag för vissa myndigheter, om ledningen följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Den årliga revisionen av myndigheterna avslutas . Granskningen avslutas med att revisionsberättelser lämnas till regeringen respektive . Revisionsberättelser som avviker från standardutformningen benämns revisionsberättelse med modifierat uttalande. uttalar sig med reservation när det finns väsentliga fel som inte är genomgripande för årsredovisningen som helhet eller när det inte har gått att skaffa tillräckliga revisionsbevis, men där årsredovisningen i övrigt kan anses ge en rättvisande bild. Ett uttalande med avvikande mening lämnas när det finns väsentliga fel som är genomgripande och som innebär att årsredovisningen som helhet inte ger en rättvisande bild. avstår från att uttala sig bland annat när bedömningen är att det inte finns något ramverk för finansiell rapportering att granska mot. kan också lyfta fram särskilt viktig information som lämnats i årsredovisningen eller som behövs för att förstå arbete genom att lämna en upplysning i revisionsberättelsen. En upplysning innebär dock inte en modifierad revisionsberättelse. Den årliga revisionen ska enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. bedrivas i enlighet med god revisionssed. I gäller International Standards on Auditing () som god revisionssed. följer kompletterad med vägledning för revision av offentlig sektor International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI för finansiell revision). Av lagen om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att årlig revision ska granska myndigheters årsredovisningar med syftet ”att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande”. Med rättvisande menar vi att årsredovisningen som helhet ger en rättvisande bild och att ingående delar har upprättats enligt det finansiella ramverket. För myndigheter är det finansiella ramverket, med få undantag, förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Årlig revision ska, i enlighet med god revisionssed, granska risker för väsentliga fel i årsredovisningen. ska arbeta förebyggande och meddela eventuella fel och brister till berörda parter . I granskningen av årsredovisningarna finns två större nyheter: En ny instruktion styr granskningen av resultatredovisningen som ingår i myndigheternas årsredovisningar Informationen i revisionsberättelserna har blivit mer utförlig. För granskningen av myndigheternas resultatredovisning finns inga internationella standarder att följa som anger hur granskningen ska gå till. Riksrevisorerna fastställde därför en instruktion för granskningen av resultatredovisningen och annan information i årsredovisningen (RRI). Utöver att instruktionen beskriver hur granskningen av resultatredovisningen ska gå till tar den upp hur ska förhålla sig till ledningens bedömning av om den interna styrningen är betryggande. Det senare gäller de 66 myndigheter som lyder under förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Med den nya instruktionen blir granskningen mer enhetlig och jämförbar mellan myndigheter. Den utökade informationen i revisionsberättelserna handlar om att nu gör fem uttalanden i revisionsberättelsen istället för att som tidigare göra ett övergripande uttalande om hela årsredovisningen. Dessa fem uttalanden handlar om att årsredovisningen är upprättad enligt gällande regelverk årsredovisningen ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet, finansieringen och den finansiella ställningen per resultatredovisningen är förenlig med årsredovisningen i övrigt och stöder den rättvisande bilden i årsredovisningen som helhet myndigheten har använt anslag och inkomster i enlighet med av beslutade ändamål och tillämpliga föreskrifter det inte har framkommit något som tyder på att ledningen i sin bedömning av intern styrning och kontroll inte har följt förordningen om intern styrning och kontroll. Sammantaget innebär detta att det blir tydligare hur granskar årsredovisningen och vad vi uttalar oss om i revisionsberättelserna. 3.1.1 Fler modifierade revisionsberättelser har lämnat 15 revisionsberättelser med modifierat uttalande. Som en jämförelse kan nämnas att lämnade åtta modifierade revisionsberättelser 2013 och fem 2012. Vi har också lämnat upplysningar i 14 revisionsberättelser. Föregående år lämnades tre upplysningar. Vid tiden för årliga rapportens färdigställande har inte alla revisionsberättelser lämnats, varför ovan angivna antal kan komma att förändras. Uttalandet om huruvida myndigheten har använt anslag och inkomster i enlighet med de ändamål och tillämpliga föreskrifter som har beslutat har lett till flest modifierade revisionsberättelser. Totalt har åtta myndigheter fått modifierad revisionsberättelse, och tolv myndigheter har fått en upplysning i revisionsberättelsen kopplat till detta uttalande. har modifierat detta uttalande om en myndighet har överskridit anslaget eller bemyndiganderamen eller gjort en befogenhetsöverträdelse som kan leda till åtaganden eller förhöjt risktagande för staten. I övriga fall har en väsentlighetsbedömning gjorts, till exempel när det gäller bristande uppfyllelse av full kostnadstäckning avseende 5 § avgiftsförordningen (1992:191). Vårt uttalande om huruvida årsredovisningen är upprättad enligt gällande regelverk har resulterat i två modifierade revisionsberättelser (på grund av att årsredovisningen lämnades in för sent) och två upplysningar. Resterande fyra modifierade revisionsberättelser är kopplade till uttalandet om huruvida årsredovisningen ger en rättvisande bild av myndighetens ekonomiska resultat, finansiering och finansiella ställning. I ett fall har vi avstått från att uttala oss. För mer information om vilka myndigheter det rör sig om och vad upplysningarna och de modifierade revisionsberättelserna har handlat om, se bilaga 1. Genom den ändrade utformningen av våra uttalanden vid granskningen av årsredovisningarna har vi i revisionsberättelserna uppmärksammat fler enskilda brister . Detta har lett till fler modifierade revisionsberättelser. Även det faktum att det är tillåtet med ändringar eller kompletteringar av årsredovisningar efter har bidragit till fler modifierade revisionsberättelser. Ändringen av våra uttalanden har även lett till fler upplysningar. Det område som har lett till flest modifierade revisionsberättelser och upplysningar är uttalandet om huruvida myndigheten har använt anslag och inkomster i enlighet med beslutade ändamål och tillämpliga föreskrifter. De flesta avser otydlighet avseende avgiftsförordningen. Utvecklingen av granskning av årsredovisningar och tydligare återrapportering i revisionsberättelsen visar tydligare på svagheter i myndigheternas verksamhet som beror på regelverk och myndighetsstyrning. Därmed ökar behovet av att regeringen förtydligar styrningen av samt redovisningskraven för myndigheter. 3.2 Intern styrning och kontroll En viktig funktion för den årliga rapporten är att rapportera generella iakttagelser baserade på specifika observationer inom såväl årlig revision som effektivitetsrevision. Ett sådant område är förvaltningens arbete med intern styrning och kontroll av sin verksamhet. I synnerhet den årliga revisionen kommer ofta i kontakt med frågor som rör intern styrning och kontroll, eftersom eventuella brister relaterade till den interna styrningen och kontrollen som är relevanta för årsredovisningen kan ha direkta konsekvenser för granskningens inriktning och omfattning. Myndighetens ledning ansvarar enligt myndighetsförordningen (2007:515) för verksamheten och ”skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i , att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.”. Avvägningen mellan myndighetsförordningens olika mål för verksamheten görs normalt genom det som kallas intern styrning och kontroll. För totalt 66 myndigheter gäller förordningen om intern styrning och kontroll. I anslutning till underskriften i årsredovisningen ska ledningen för dessa myndigheter lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Normeringen i 2 kap. 6 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag av hur en myndighetsledning ska redovisa sin bedömning av intern styrning och kontroll ger utrymme för olika tolkningar och ambitionsnivåer. har tidigare, i de årliga rapporterna, redovisat hur myndigheterna valt att redogöra för sitt arbete med intern styrning och kontroll samt grunderna för denna bedömning. har ESV i en rapport redovisat en motsvarande sammanställning av alla myndigheters redovisning av sina bedömningar. Vi redogör därför här i stället för vissa iakttagelser och våra bedömningar på området. 3.2.1 Myndigheternas beskrivning av intern styrning och kontroll skiljer sig åt Granskningarna av myndigheternas årsredovisningar visar, i likhet , att majoriteten av myndighetsledningarna uppger att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Arbetsförmedlingen, , Kriminalvården, Polisen och Specialpedagogiska skolmyndigheten uppger dock brister i den interna styrningen och kontrollen. Det finns liksom tidigare en stor variation i hur myndigheterna redogör för sitt arbete med intern styrning och kontroll i sina årsredovisningar. Några myndigheter har i sina regleringsbrev återrapporteringskrav som berör intern styrning och kontroll. Deras avrapportering skiljer sig inte nämnvärt från den rapportering som de övriga myndigheterna har gjort. Flera myndigheter rapporterar att det har funnits brister inom den interna styrningen och kontrollen men anger ändå att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Bedömningen görs utifrån att bristerna är föremål för en åtgärdsplan. I de flesta, men inte samtliga, av dessa fall är åtgärdsplanen påbörjad och kommer att slutföras . Vi har i den årliga rapporten redogjort för hur myndigheterna redovisar sitt arbete med intern styrning och kontroll. Resultatet av våra genomgångar visar att det finns ett behov av ökad tydlighet i hur myndigheterna ska redovisa dessa frågor. Vi kan konstatera att den nuvarande normeringen inte säkerställer att det i årsredovisningen redovisas en tydlig bild av hur myndighetsledningen arbetar med och lever upp till sitt förvaltningsansvar enligt myndighetsförordningen. Det saknas också en tydlig koppling mellan uttalandet om intern styrning och kontroll och vidtagna åtgärder under det år som årsredovisningen avser. Myndigheternas ledning ska uttala sig om att årsredovisningen för ett specifikt år ger en rättvisande bild, som myndigheterna lämnar en bedömning av den interna styrningen och kontrollen som inte relaterar till samma specifika år.