bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — skickade ut Ds 2014:29 Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmarknadspolitiska regelverket på remiss . Sista svarsdag var (A2014/2621/A, , ). I promemorian Ds 2014:29 anförs att förslagen kommer att kräva anpassningar av Arbetsförmedlingens datasystem. Myndighetens egen bedömning är att det krävs från det att de nya förordningarna beslutas till dess att ändringarna kan träda i kraft. Det bör dock också beaktas att det arbetsmarknadspolitiska regelverket ofta är föremål för ändringar i sak föranledda av t.ex. utvecklingen på arbetsmarknaden och de svårigheter som en lång ikraftträdandetid innebär ur det perspektivet. Preliminärt bedöms vara ett lämpligt datum för ikraftträdande. Eventuellt kan vissa ändringar beslutas och träda i kraft tidigare (Ds 2014:29 s. 95). Utskottet konstaterar att av det material som redovisats i granskningsärendet framgår det inte något annat än att regeringen på det sätt som är brukligt har genomfört beslut i aktuella delar eller bereder förordningsändringar som innebär att beslut kommer att genomföras. Utskottet konstaterar också att nivån på anslaget i regleringsbrevet överensstämmer med beslut utan att det i regleringsbrevet fullt ut preciseras hur mycket som får användas till olika verksamheter. Utskottet vill erinra om att budgetbeslut är den självklara utgångspunkten när regeringen beslutar om regleringsbrev och om andra åtgärder med anledning av statens budget, t.ex. förordningsändringar. Statens budgetår sammanfaller med kalenderåret. Regeringens åtgärder med anledning av budgetbeslut bör vidtas så att budgetbeslutet i allt väsentligt genomförs vid årets början. Om någon del undantagsvis kräver längre beredning ska strävan vara att åtgärderna genomförs så snart det är möjligt. 2.9 Tilldelningen av anslagsmedel inom I en anmälan till (dnr 1756-2014/15), bilaga A2.9.1, begärs att utskottet granskar om det är förenligt med grundlagens bestämmelser och även i övrigt lämpligt att regeringen inte anger villkor för anslagens användning i regleringsbreven på ett sätt som stämmer överens med vad som anges i beslut om anslag. Anmälaren redovisar att under budgetbehandlingen antog allianspartiernas budgetmotion och biföll den anslagsfördelning som Alliansen föreslog för utgiftsområde 1 . Under anslaget 4:1 m.m. anges både neddragningar och satsningar i förhållande till regeringens budget. I beslutet finns en satsning om på ryskspråkig utsänd personal, en satsning om på säkerhetshöjande åtgärder vid utlandsmyndigheterna och en satsning om på att fortsätta en studie över företagsklimatet i som gör på regeringens uppdrag. Regeringen styr myndigheternas finansiella förutsättningar genom regleringsbreven. I regleringsbrevet för anges dock inget om de satsningar som beslutat. Till grund för granskningen ligger bl.a. svarsskrivelser från med promemorior från Statsrådsberedningen och , bilaga A2.9.2–3, och handlingar som hämtats in från , bilaga A2.9.4. När det gäller redogörelserna för gällande ordning och tidigare granskning hänvisas till motsvarande avsnitt i 2.8 Tilldelningen av anslagsmedel till Arbetsförmedlingen ovan. Budgetbeslutet om anslaget till I budgetpropositionen föreslog regeringen att 6 skulle anvisas för ramanslaget 4:1 m.m. under utgiftsområde 1 för . betänkande om bl.a. utgiftsramarna behandlades av (bet. 2014/15:FiU1). beslutade att bifalla Moderata samlingspartiets, , liberalernas och förslag till utgiftsramar , enligt vilket utgifterna för utgiftsområde 1 högst får uppgå till sammanlagt 12 (rskr. 2014/15:29). Beslutet i denna del innebar en minskning av utgiftsramen för utgiftsområdet med i förhållande till förslaget i budgetpropositionen. I kommittémotion 2014/15:2466 av m.fl. (M, C, FP, KD) föreslogs besparingar på som en del av finansieringen av försvarsöverenskommelsen. I motionen föreslogs att anslaget 1:4 m.m. skulle minska med . I betänkande 2014/15: KU1 Utgiftsområde 1 redovisas att ledamöterna från Moderata samlingspartiet, , liberalerna och under utskottets beredning av ärendet lämnade viss kompletterande information till förslagen i motion 2014/15:2466. Följande redovisades om anslaget 4:1 m.m. (bet. 2014/15:KU1 s. 32 f.). Motionärerna föreslår vidare att anslaget 4:1 m.m. ska vara lägre än regeringens förslag i propositionen. Avvikelsen i förhållande till regeringens förslag rymmer såväl neddragningar som satsningar. För att delvis finansiera en ökning av försvarsanslaget (utg.omr. 6) föreslås en neddragning av anslaget till med . Vidare föreslås en neddragning av anslaget med för att finansiera en permanent och årlig satsning på den s.k. Kulturbryggan (utg.omr. Dessa neddragningar ska dock ställas mot de satsningar om sammanlagt som föreslås. Bland annat föreslås en satsning om på ryskspråkig utsänd personal och en satsning om på säkerhetshöjande åtgärder vid utlandsmyndigheterna. Vidare föreslås en satsning om på att fortsätta en studie över företagsklimatet i som gör på regeringens uppdrag. I betänkandet anges att inom ramen för sin beredning inhämtat uppgifter från om konsekvenserna av olika budgetalternativ (bet. 2014/15:KU1 s. 8 och 35). Utskottet gjorde i sitt ställningstagande ingen annan bedömning när det gäller anslaget till än den som framkommer i Moderata samlingspartiets, , liberalernas och motionsförslag och som utvecklats i redogörelsen för motionen. Utskottet föreslog således att skulle anvisa 6 till anslaget 4:1 m.m., i enlighet med vad som framgick av redogörelsen för motionen. Betänkande 2014/15:KU1 justerades och bifölls av kammaren (rskr. 2014/15:50–59, varav nr 50 gick till Statsrådsberedningen och avser bl.a. anslaget till ). beslutade regeringen om regleringsbrevet för avseende (SB2014/8455/FCK[delvis]). Hela det belopp som anvisat, 6 , ställs till disposition. Medlen får användas för förvaltningsutgifter. Medlen får även användas för utgifter för utrikesrepresentationen, kommittéväsendet och gemensamma ändamål (hyror, kapitalkostnader m.m.). Någon närmare beskrivning än så finns inte i regleringsbrevet. En genomgång av de senaste årens regleringsbrev för visar att de är lika kortfattade som . beslut om anslag för återrapporteras i skrivelse 75 Redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen genom en uppgift om att regleringsbrev har utfärdats (inför det kommande budgetåret), och riksdagsskrivelsen har under de år som gåtts igenom redovisats som slutbehandlad i berörd del. I skrivelse 2014/15:75 Redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen redovisas (s. 9, SB punkt 7) att skrivelse 2014/15:50 är slutbehandlad genom ett beslut om regleringsbrev för avseende (anslag 4:1), (anslag 6:4) och för europapolitiska studier (anslag 9:1). Övriga anslag inom utgiftsområde 1 behandlas av andra departement. Promemorior och material från Utskottet begärde svar på ett antal frågor i en skrivelse till . inkom en promemoria från Statsrådsberedningen och en promemoria från (bilaga A2.9.2). I svaret anförs att har tilldelats den anslagsnivå som framgår av beslut. De satsningar som redovisas i anmälan finns med i regleringsbrevet på så sätt att de ingår i beräkningsunderlaget för de medel som har anvisats . Regeringen fördelar medel till i såväl regleringsbrevet för som i det efterföljande särskilda regeringsbeslutet om fördelning av anslagsmedel för . I regleringsbrevet tydliggörs anslagets ändamål (förvaltningsutgifter m. i enlighet med beslut. I beslutet om fördelning av anslagsmedel för fördelar regeringen medlen till respektive departement. Inför besluten om regleringsbrev och fördelningen av anslagsmedel på respektive departement förs en dialog mellan Statsrådsberedningen och respektive departement med inriktningen att medel ska tillföras enligt beslut om anslaget. Detta har enligt svaret även skett inför besluten . Regeringen har för inte hanterat anslagsförändringarna för anslag på något annat sätt än , dvs. anslagsförändringarna har genomförts genom att respektive budgetram för berört departement justerats i beslutet om anslagsmedel för . I beslutet om anslagsmedel för , som föregåtts av en dialog mellan respektive departement och Statsrådsberedningen, har de av angivna anslagsvillkoren/ -förändringarna omhändertagits. Efter att regeringen har beslutat om fördelningen av medel till departementen beslutar respektive departementschef om hur departementets budgetram ska fördelas inom departementet. Departementens budgetar har fastställts. Riksdagsskrivelse 2014/15:50 i de delar som avser de satsningar som tas upp i anmälan är enligt svaret slutbehandlad genom regeringens beslut om regleringsbrev för . Det är statsministern som föredrar ärenden om regleringsbrevet rörande . Efter begäran från utskottet inkom följande handlingar från (bilaga A2.9.4): – Regeringsbeslut om fördelning av anslagsmedel avseende – Verksamhetsplan och budget för utrikesförvaltningen – Budgetbeslut för utrikesförvaltningen – Fastställande av internbudget för gällande . I Budgetbeslut för utrikesförvaltningen anförs att nya medel läggs på att utöka säkerheten vid utlandsmyndigheterna, framför allt i . Vidare framgår det att det i utrikesrepresentationen görs vissa omprioriteringar. I några fall ersätts utsänd personal av lokalt anställda, i andra fall rör det sig om omprioritering mellan utlandsmyndigheter. Studien över företagsklimatet som nämns i granskningsanmälan ligger inom område. Den inhämtade internbudgeten för redovisar fördelningen per avdelning, men enskilda satsningar framgår inte. Utskottet begärde svar på en fråga i en skrivelse till . inkom en promemoria från med svar på utskottets fråga om satsningarna om på ryskspråkig utsänd personal och om på säkerhetshöjande åtgärder vid utlandsmyndigheterna (bilaga A2.9.3). I promemorian anförs att de för säkerhetshöjande åtgärder som utrikesförvaltningen tilldelats 2015 medför en förstärkning av den utsända säkerhetspersonalen i bl.a. och . vid ambassaden i ombildas, och ett flertal säkerhetsrelaterade investeringar genomförs. Därutöver stärks bevakningen vid kanslier, residens och i några fall bostäder samt ytterligare säkerhetsinvesteringar. Sammantaget innebär det att de säkerhetsrelaterade kostnaderna för utrikesförvaltningen ökar med mer än . Satsningen på ryskspråkighet på ambassaderna i har redan inneburit att ambassaden i förstärkts med en ryskspråkig utsänd. Hur ryskspråkigheten ska förstärkas vid övriga ambassader bereds fortsatt inom . I svaret från till utskottet ingick en promemoria från med svar på frågor om genomförandet av beslut om statens utgifter (bilaga A2.9.2). I promemorian från anförs att beslut om statens budget avser en beräkning av statens inkomster och anslag för bestämda ändamål. beslut om att godkänna beräkningen av statens inkomster förutsätter vanligtvis inte någon genomförandeåtgärd av regeringen. Om beräkningarna utgår från att viss lagstiftning ändras kan dock regeringen behöva lämna förslag till sådan lagstiftning. För det fall lagändringarna behandlats tillsammans med budgetbeslutet beslutar regeringen om att ändringarna ska utfärdas. beslut om anslag och övriga finansiella befogenheter genomförs framför allt genom att regeringen beslutar om regleringsbrev. Genom dessa beslut tilldelar regeringen myndigheterna anslagsmedel och anger villkor för medlens användning inom de ramar och villkor som har beslutat om. beslut om anslag kan vidare förutsätta andra regeringsbeslut, t.ex. beslut om propositioner eller förordningsändringar. När en riksdagsskrivelse ska anses vara slutbehandlad måste avgöras från fall till fall, beroende på skrivelsens innehåll och vilka åtgärder som den lett fram till. Riksdagsskrivelser om beslut om anslag anses vanligtvis vara slutbehandlade i och med att de finansiella ramarna för anslaget har angetts i ett regleringsbrev. I vissa fall kan det dock krävas att regeringen vidtar ytterligare åtgärder, t.ex. beslutar om förordningar, innan en skrivelse bedöms vara slutbehandlad. I årsredovisningen för staten lämnar regeringen en redogörelse till för hur budgeten har genomförts. Dessutom lämnar regeringen i budgetpropositionen en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de mål som beslutat för respektive utgiftsområde. Därutöver följer regeringen noggrant hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp och förklarar i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret. Denna uppföljning ligger sedan till grund för regeringens överväganden och förslag i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen. I regeringens proposition 2014/15:99 Vårändringsbudget , som överlämnades till , tas anslaget 4:1 m.m. upp. Regeringen anför bl.a. att uttalade ”i samband med behandlingen av budgetpropositionen att skulle användas för att fortsätta en studie över företagsklimatet i . Studien som utför på regeringens uppdrag är försenad och regeringen avser att först avvakta resultatet innan den tar ställning till en eventuell fortsättning kommande år” (prop. 2014/15:99 s. 77). Granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 3.1 Samarbete med om programvaran Edge I en anmälan till (dnr 2765-2013/14), bilaga A3.1.1, begärs att utskottet ska granska om de tidigare försvars- och utbildningsministrarna har agerat eller underlåtit att agera på ett sätt som strider mot regeringsformen och den reglering som i övrigt styr den berörda verksamheten. Anmälaren hänvisar till uppgifter om att () genom () inledde ett samarbete med det kinesiska forskningsinstitutet vid Chinese Aeronautical (CAE). Samarbetet innebar en vidarelicensiering av programvaran Edge, som enligt anmälaren kan användas i program för massförstörelsevapen. Detta samarbete avsåg dessutom enligt anmälaren s.k. CBRN-forskning (forskning om kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära hot och risker), för vilket olika myndigheter har särskilda skyldigheter att informera och rapportera till regeringen. Försvarssamarbetet med visar enligt anmälaren på allvarliga brister i regeringens styrning av sina myndigheter och på hur myndigheter under regeringen interagerar i försvarsfrågor. Att ett lärosäte involverats i arbetet försvårar enligt anmälaren saken. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior från , och , bilaga A3.1.2. I programmet i SVT gjordes gällande att FOI hade försökt att inleda ett samarbete med om användningen av programvaran Edge, som kan ha både civil och militär användning. Eftersom det finns ett vapenembargo mot som ska ha hindrat FOI att på egen hand ingå avtalet med ska FOI, enligt programmet, ha anlitat KTH som mellanhand eller ”bulvan”. FOI gav enligt dessa uppgifter KTH rätten att vidarelicensiera Edge. Kontakterna med om en Edge-affär började enligt när den grupp forskare inom FOI som jobbade med Edge var pressade av FOI:s krympta anslag och hade behov av att finansiera sin verksamhet genom uppdrag. Upplägget med skulle rädda ekonomin och trygga framtiden för Edge och arbetet med aerodynamik på FOI. Ett internt dokument sägs i programmet visa att det fanns planer på att föra över äganderätten till Edge till ett privat bolag och sedan sälja rättigheter till . Tre personer i på FOI skulle stå för bolaget, och bolaget skulle enligt det dokument som hänvisade till möjliggöra ett samarbete med ”partners som FOI har problem att samarbeta med”. CAE ska ha varit en sådan partner som visat intresse för att vara med och delfinansiera Edge. Något bolag ska dock inte ha bildats. I stället gav FOI enligt SVT-programmet rätten att vidarelicensiera Edge. KTH i sin tur erbjöd Edge till CAE. Dessa samarbeten påbörjades –2009 med samförståndsavtal och avsiktsförklaringar, och formaliserades i avtal 2012. Avtalet mellan KTH och CAE handlar om akademiskt samarbete, utbildning och civil grundläggande forskning. En anonym källa i programmet gör dock gällande att man utåt pratade om att Edge kan användas för civila ändamål medan man internt på FOI och () betonade de militära tillämpningsområdena. En amerikan, som i programmet presenteras som expert och författare till flera böcker om det kinesiska flygvapnet, beskriver CAE som en viktig del i den kinesiska försvarsindustrin. Han säger att CAE primärt är en militär organisation som möjligen hävdar att de är intresserade för forskningsändamål men som enligt honom inte är ett forskningsinstitut utan en organisation vars primära syfte är att utveckla teknologi till militära flygplan. I ett FOI-dokument som publicerades på hemsida med , daterat , anges att ”FOI har för avsikt att låta KTH återlicensiera en begränsad del av Edge med syfte att kunna samarbeta med länder som FOI inte kan eller vill skriva avtal med, t.ex. . Detta är förankrat hos GD, och .” I en intervju i program Ekot uppgav FOI:s generaldirektör att diskussioner har förts på forskarnivå som borde ha tagits upp med ledningen. Han ska vidare enligt artikeln ha sagt till den dåvarande försvarsministern att FOI:s ledning inte har haft för avsikt att använda KTH som ”front” eller ”bulvan” mot och att uppgifterna om att upplägget var förankrat hos ledningen var felaktiga. I Ekot gjordes också, med hänvisning till vad Uppdrag gransknings reporter ska ha sagt, gällande att ett stort antal handlingar som handlar om upplägget mellan FOI och KTH inte är diarieförda i FOI och ”har hemlighållits”. I uppgav vidare generaldirektören för () att FOI, i samband med en begäran om prövning av om Edge skulle klassificeras som krigsmateriel, inte lämnade information om att var en tänkt mottagare av programvaran. ISP ska ha fått information om detta först i samband med inspelningen av programmet, av Uppdrag gransknings reportrar. Det ska vidare ha varit först sedan reportrarna påpekat för FOI att de hade läst om Edges utökade, militära funktioner som FOI lämnade den informationen till ISP. Denna information ska ha lett till att ISP i stället gjorde bedömningen att Edge borde prövas enligt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, eftersom det enligt ISP förelåg en risk för att Edge med den utökade funktionen kunde komma att användas även i massförstörelsesammanhang. Frågan om ISP:s prövning berörs något ytterligare nedan. FOI:s generaldirektör har i media uppgett att inget av det som omfattas av avtalet med utgör krigsmateriel. KTH avbröt Edge-samarbetet med , som en följd av att ISP i ett förhandsbesked meddelat att det inte var självklart att KTH skulle ges tillstånd till en vidarelicensiering av Edge (se bl.a. den interna som berörs nedan). Export av krigsmateriel m.m. Enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel får verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar som rör krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd inte bedrivas i utan tillstånd. Detsamma gäller sådan verksamhet som bedrivs i utlandet av svenska myndigheter, svenska företag och den som är bosatt eller stadigvarande vistas här (4 §). Tekniskt bistånd får inte lämnas till någon utanför landet utan tillstånd. Riktlinjerna för svensk försvarsmaterielexport och annan utlandssamverkan fastställdes av 1992 (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Enligt dessa riktlinjer bör tillstånd ges endast om utförsel av krigsmateriel eller annan samverkan med någon i utlandet avseende försvarsmateriel bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Det anges vidare bl.a. att tillstånd inte bör lämnas om utlandssamverkan avser en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Respekt för mänskliga rättigheter är enligt riktlinjerna ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas. Bestämmelser om s.k. produkter med dubbla användningsområden finns bl.a. i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt i rådets förordning (EG) nr 428/2009 av om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden. Med sådana produkter avses produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar (artikel 2.1 i förordningen och 2 § lag). Med export avses bl.a. överföring av programvara eller teknik till en destination utanför EU (artikel 2.2 i förordningen). Även produkter med dubbla användningsområden kan kräva tillstånd för export. Det avgörande för tillståndsprövningen är hur stor risken är för att de används för att framställa vapen. Lagstiftningen utgår från att handel i de flesta fall ska tillåtas och att tillstånd endast ska nekas i undantagsfall. Regeringens styrning av förvaltningen Det är regeringen som enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) styr riket. Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna. Förvaltningsmyndigheterna är enligt 12 kap. 2 § RF självständiga i beslutsfattandet i enskilda ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller som rör tillämpningen av lag. granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför för rikets styrelse (s. 99). Utskottet vidhöll dessa uttalanden (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f., se vidare nedan). Både FOI och KTH är förvaltningsmyndigheter under regeringen. Universitet och högskolor som drivs i statlig regi är en del av den offentliga organisationen av förvaltningsmyndigheter men kan sägas ha en i vissa avseenden mer självständig ställning. Självständigheten avser i första hand målen för och genomförandet av utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete, den s.k. akademiska friheten. anges också i RF att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser i lag (2 kap. 18 § andra stycket). Sådana bestämmelser finns i första hand i högskolelagen (1992:1434). Beslut som innebär en styrning av verksamheten utöver vad som kan sägas gälla forskningens frihet kan dock meddelas av regeringen på samma sätt som för andra förvaltningsmyndigheter, i exempelvis förordning och regleringsbrev. Av myndighetsförordningen (2007:515), som gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, följer att myndigheterna ska ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet (7 §). FOI är en huvudsakligen uppdragsstyrd myndighet under Försvarsdepartementet. Enligt förordningen (2007:861) med instruktion för har FOI till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete.