bet · H301CU3 · 2015-09-17 00:00:00 — betänkande 2015/16:CU3 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag i proposition 2014/15:122 Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller samt fyra motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås ändringar i för att göra plan- och bygglovsprocessen enklare och effektivare. Ändringarna innebär bl.a. att förfarandet att upphäva s.k. tomtindelningar förenklas och att reglerna om hur markanvisningar och exploateringsavtal ska redovisas under detaljplaneprocessen samordnas. Vidare föreslås det att regeringen bemyndigas att reglera kommunens handläggningstid för ett anmälningsärende. I propositionen föreslås även ändringar i i fråga om omgivningsbuller. Ändringarna syftar bl.a. till att säkerställa verksamhetsutövares rättssäkerhet vid prövning av ett nytt eller ändrat tillstånd för miljöfarlig verksamhet i de fall där bostäder har tillkommit i närheten av verksamheten. Vidare föreslås ett undantag från straffansvaret för otillåten miljöverksamhet i det fall en verksamhetsutövare överskrider ett villkor i ett miljötillstånd om omgivningsbuller men följer det som har angetts i fråga om buller i en detaljplan eller i ett bygglov enligt . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag. Med anledning av tre motionsyrkanden föreslår utskottet ett tillkännagivande till regeringen. Förslaget innebär att regeringen ska vidta nödvändiga åtgärder för att koppla någon form av incitament eller sanktioner till kommande regler om kommuners handläggningstider för anmälningsärenden. Övriga motionsyrkanden avstyrks av utskottet. I betänkandet finns sju reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Reglering av kommuners handläggningstider för Upphävande av bestämmelser i en detaljplan genom ett förenklat Offentliggörande av planerade initiativ till markanvisningar ..................... Ökad användning av digital teknik i plan- och byggärenden...................... Verksamhetsutövare som överklagar detaljplaner ...................................... Regeringens lagförslag, punkt 1 (V)..................................................... Reglering av kommuners handläggningstider för anmälningsärenden, punkt 2 (V)........................................................... Upphävande av bestämmelser i en detaljplan genom ett förenklat förfarande, punkt 3 (M, C, KD) ............................................................ Upphävande av bestämmelser i en detaljplan genom ett förenklat förfarande, punkt 3 (FP) ....................................................................... Offentliggörande av planerade initiativ till markanvisningar, punkt 4 (FP).................................................................................................... Ökad användning av digital teknik i plan- och byggärenden, punkt 5 (FP).................................................................................................... Verksamhetsutövare som överklagar detaljplaner, punkt 6 (FP) .......... Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i (2010:900), 3.lag om ändring i lagen (2014:227) om färdigställandeskydd. Därmed bifaller proposition 2014/15:122 punkterna 1–3 2014/15:3100 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V). Reservation 1 (V) 2.Reglering av kommuners handläggningstider för anmälningsärenden ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen ska vidta nödvändiga åtgärder för att koppla någon form av incitament eller sanktioner till kommande regler om kommuners handläggningstider för anmälningsärenden och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller motionerna 2014/15:3104 av m.fl. (M), 2014/15:3105 av m.fl. (FP) yrkande 2 och 2014/15:3106 av och (KD, C) yrkande 1. Reservation 2 (V) 3.Upphävande av bestämmelser i en detaljplan genom ett förenklat förfarande 2014/15:3105 av m.fl. (FP) yrkande 1 och 2014/15:3106 av och (KD, C) yrkande 2. Reservation 3 (M, C, KD) Reservation 4 (FP) 4.Offentliggörande av planerade initiativ till markanvisningar 2014/15:3105 av m.fl. (FP) yrkande 3. Reservation 5 (FP) 5.Ökad användning av digital teknik i plan- och byggärenden 2014/15:3105 av m.fl. (FP) yrkandena 4 och 5. UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT Reservation 6 (FP) 6.Verksamhetsutövare som överklagar detaljplaner 2014/15:3105 av m.fl. (FP) yrkande 6. Reservation 7 (FP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (S), (SD), (M), (C), (MP), (S), (SD), (FP), (S), Shadiye Heydari (S), (M), (M), (V) och (S). tillsattes en arbetsgrupp inom med uppgift att se över vissa frågor som framkommit under beredningen av propositionerna En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127) och Samordnad prövning av buller enligt och (prop. 2013/14:128). Gruppens arbete resulterade i promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31). Promemorian har remissbehandlats. I den nu aktuella propositionen behandlas inte de delar av promemorians förslag som avser frågan om sådana ändringar som behövs i berörda lagar om bestämmelserna i (2010:900), förkortad PBL, skulle ändras i fråga om kravet att kommunen i vissa fall alltid ska upprätta en detaljplan. Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Motionsförslagen finns i bilaga 1. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår ett motionsyrkande om avslag på propositionens förslag om ändringar i . Jämför reservation 1 (V). beslutade att förbättra samordningen mellan de regelverk som gäller för planering och byggande respektive tillsyn i fråga om buller genom förslagen i propositionen Samordnad prövning av buller enligt och (prop. 2013/14:128, bet. 2013/14:CU33, rskr. 2013/14:381). Lagändringarna trädde i kraft . Avsikten var att buller som har godtagits i ett ärende enligt PBL som huvudregel inte ska få leda till senare ingripanden med stöd av . I propositionen anförde den förra regeringen att den avsåg att återkomma till med förslag om ytterligare åtgärder som kan behövas för att trygga verksamhetsutövarnas rättssäkerhet i de fall då bostadsbebyggelse kommit närmare verksamheten. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2013/14:CU33): Ett av hindren för bostadsbyggande är den osäkerhet som i vissa fall finns i fråga om hur buller från bl.a. trafik ska hanteras vid planering och byggande av nya bostäder. är buller ett miljö- och hälsoproblem som berör många människor och har samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för människors hälsa. Utskottet anser i likhet med regeringen att det behövs ett mer samordnat regelverk för att underlätta tillämpningen av PBL respektive MB vid bedömningar och prövningar av omgivningsbuller för bostäder. […] Utskottet vill peka på att de föreslagna ändringarna i PBL innebär att det ska ställas krav på förebyggande av olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller vid lokalisering, utformning och placering av bostadsbyggnader. Bedömningen av risken för olägenhet för människors hälsa till följd av omgivningsbuller ska göras utifrån i huvudsak samma utgångspunkter som i MB. Bedömningen av vad som utgör olägenhet ska således göras från medicinska eller hygieniska utgångspunkter, och inte omfatta ekonomiska eller tekniska avvägningar. Enligt utskottets uppfattning innebär lagförslagen att konsekvenserna för människors hälsa i samband med planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer kommer att beaktas på ett godtagbart sätt. Utskottet vill även lyfta fram att regeringen i propositionen förklarar att den i samband med att en författningsreglering av riktvärden övervägs noga kommer att bedöma och beakta hälsokonsekvenserna och värna behovet av attraktiva och hälsosamma boendemiljöer. I propositionen föreslås ändringar i PBL för att göra plan- och bygglovsprocessen enklare och effektivare. Ändringarna innebär bl.a. att förfarandet att upphäva s.k. tomtindelningar förenklas, att bestämmelserna om detaljplanernas genomförandetid förtydligas och att reglerna om hur markanvisningar och exploateringsavtal ska redovisas under detaljplaneprocessen samordnas. Kretsen av personer som får överklaga ett beslut om startbesked utökas och regeringen bemyndigas att reglera kommunens handläggningstid för ett anmälningsärende. Därutöver föreslås ändringar i bestämmelserna om hur beslut om lov och förhandsbesked ska expedieras och om vilka krav som gäller för sådana takkupor som har undantagits från krav på bygglov. Dessutom föreslås en ändring i lagen om färdigställandeskydd med anledning av bestämmelserna om s.k. komplementbostadshus som infördes i PBL . I propositionen föreslås vidare ändringar i i fråga om omgivningsbuller. Ändringarna syftar till att säkerställa verksamhetsutövares rättssäkerhet vid prövning av ett nytt eller ändrat tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller när en myndighet tar initiativ till en omprövning av ett sådant tillstånd i de fall där bostäder har tillkommit i närheten av verksamheten. Enligt regeringens förslag ska tillståndsmyndigheten inte få besluta villkor med stöd av 16 kap. 2 § i fråga om omgivningsbuller enbart på grund av en bostadsbyggnad i omgivningen, om bostadsbyggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt PBL, det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och villkoren skulle innebära strängare krav avseende omgivningsbuller än vad som följer av dessa värden. Villkor som innebär strängare krav ska dock få beslutas om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för det. Komplementbostadshus ska aldrig få föranleda villkor i fråga om omgivningsbuller. ska inte heller med stöd av 24 kap. 5 § få meddela skärpta villkor i fråga om omgivningsbuller enbart på grund av att det sedan tillståndet gavs eller senast ändrades har tillkommit en ny bostad i omgivningen, om bostaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt PBL och det i planbeskrivningen till detaljplanen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret från verksamheten inte överskrider dessa värden. Skärpta villkor ska dock få meddelas om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för det. Komplementbostadshus ska dock aldrig få föranleda skärpta villkor i fråga om omgivningsbuller. Dessutom föreslås ett undantag från straffansvaret för otillåten miljöverksamhet i de fall en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med ett bullervillkor som angetts i ett sådant tillstånd eller beslut som avses i 29 kap. 4 § första stycket 2 . Undantaget ska gälla om byggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt PBL, det i planbeskrivningen eller i bygglovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden, och beräkningen av bullervärdena har gjorts med hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa. Regeringen har som skäl för förslagen om ändring i anfört bl.a. Nya bostäder som har tillkommit efter ska vara anpassade till bullersituationen i omgivningen i syfte att förebygga olägenhet för människors hälsa (2 kap. 6 a § PBL). Det ska då, i samband med beslut om detaljplan eller bygglov, ha gjorts en bedömning av vilka bullernivåer som är acceptabla (4 kap. 33 a § och 9 kap. 40 § PBL). Enligt regeringens mening är det inte rimligt att en verksamhetsutövare i samband med att ett tillstånd omprövas, ändras eller förnyas, enbart på grund av att ny bostadsbebyggelse uppförs ska behöva acceptera strängare villkor än vad som följer av den bedömning som har gjorts i samband med planläggningen eller bygglovs- prövningen enligt PBL. Med uttryckssättet enbart avses i sammanhanget att det kan förekomma andra skäl för att besluta om strängare villkor avseende buller än de beräknade värden som följer av detaljplanen eller bygglovet, t.ex. nya bedömningar i fråga om bästa möjliga teknik enligt 2 kap. . Enligt regeringen går det dock inte att utesluta att de bedömningar och beräkningar som görs vid planläggningen respektive bygglovsprövningen kan bli felaktiga och att ett sådant fel i värsta fall kan leda till risk för påverkan på I de fall bullervärden som anges i en planbeskrivning till en detaljplan eller i ett lovärende är så höga att de kan leda till olägenhet för människors hälsa kan det vara olämpligt att den bedömning som har gjorts vid planläggning eller vid bygglovsprövningen är bindande för den prövning som ska ske enligt . Regeringen föreslår därför att det även införs en bestämmelse om undantag från förbudet att meddela villkor som innebär strängare krav för vissa speciella situationer, nämligen om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för sådana villkor. synnerliga skäl innebär att tillämpningen av undantagsbestämmelsen avses bli Lagändringarna föreslås träda i kraft . I motion 2014/15:3100 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V) yrkas att ska avslå propositionen i den del som avser ändringar i . Motionärerna anför att omgivningsbuller kan leda till allvarliga hälsoproblem och att folkhälsan måste prioriteras framför verksamhetsutövares rättssäkerhet. Det är därför fel att minska tillståndsmyndighetens möjligheter att besluta om nya eller skärpta villkor för omgivningsbuller. bör fokus i stället ligga på åtgärder som ökar incitamenten för att åtgärda buller vid källan. Utskottet konstaterar inledningsvis att det har väckts motioner som går emot regeringens lagförslag endast i den del som avser ändringar i . Som nämnts ovan ansåg utskottet i sitt betänkande Samordnad prövning av buller enligt och (bet. 2013/14:CU33) att det behövs ett mer samordnat regelverk för att underlätta tillämpningen av PBL respektive vid bedömningar och prövningar av omgivningsbuller för bostäder. Utskottet bedömde att de då aktuella lagförslagen innebar att konsekvenserna för människors hälsa i samband med planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer beaktades på ett godtagbart sätt. Utskottet gör inte någon annan bedömning . Nya bostäder som har tillkommit efter ska vara anpassade till bullersituationen i omgivningen i syfte att förebygga olägenhet för människors hälsa (2 kap. 6 a § PBL). Det ska då, i samband med beslut om detaljplan eller bygglov, ha gjorts en bedömning av vilka bullernivåer som är acceptabla (4 kap. 33 a § och 9 kap. 40 § PBL). Utskottet delar regeringens uppfattning att det som utgångspunkt inte är rimligt att en verksamhetsutövare i samband med att ett tillstånd omprövas, ändras eller förnyas ska behöva acceptera strängare villkor än vad som följer av den bedömning som har gjorts i samband med planläggningen eller bygglovsprövningen enligt PBL, enbart på grund av att ny bostadsbebyggelse uppförs. Däremot kan det förekomma andra skäl för att besluta om strängare villkor avseende buller än de beräknade värden som följer av detaljplanen eller bygglovet, t.ex. nya bedömningar i fråga om bästa möjliga teknik enligt 2 kap. . Som regeringen har konstaterat kan det dock inte uteslutas att de bedömningar och beräkningar som görs vid planläggningen respektive bygglovsprövningen kan bli felaktiga och att ett sådant fel i värsta fall kan leda till risk för påverkan på människors hälsa. Utskottet anser i likhet med regeringen att det därför bör göras ett undantag från förbudet att meddela villkor som innebär strängare krav om det med hänsyn till de boendes hälsa finns synnerliga skäl för sådana villkor. Enligt utskottet görs på detta sätt en lämplig intresseavvägning mellan verksamhetsutövares rättssäkerhet och människors hälsa. Mot denna bakgrund anser utskottet att bör anta ändringarna i och avslå motionsyrkandet. När det gäller lagförslaget i övrigt anser utskottet att det bör antas av av de skäl som anförs i propositionen. Utskottet övergår nu till att under särskilda rubriker behandla de motions- yrkanden som innehåller förslag om tillkännagivanden i frågor som anknyter Reglering av kommuners handläggningstider för anmälningsärenden Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen ska vidta nödvändiga åtgärder för att koppla någon form av incitament eller sanktioner till kommande regler om kommuners handläggningstider för anmälningsärenden och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller tre motionsyrkanden. Jämför reservation 2 (V). I motion 2014/15:3104 av m.fl. (M) anförs att det är viktigt med en reglerad tidsram för anmälningsärenden och att detta eliminerar en kostnadskrävande osäkerhetsfaktor i planprocessen. Handläggningstiderna för anmälningsärenden varierar kraftigt mellan landets kommuner och det behövs någon form av incitament eller sanktioner för att säkerställa att kommande regler om tidsfrister efterlevs. Motionärerna begär därför ett tillkännagivande om att koppla någon form av incitament eller sanktioner till kommande regler om kommuners handläggningstider för anmälningsärenden. Likalydande tillkännagivanden begärs i motionerna 2014/15:3105 av m.fl. (FP) yrkande 2 och 2014/15:3106 av och (C, KD) yrkande 1. Enligt PBL får regeringen föreskriva att en åtgärd som inte kräver bygglov, rivningslov eller marklov inte får påbörjas förrän en anmälan har gjorts till (9 kap. 16 § jämförd med 16 kap. 8 § PBL). I plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, har regeringen föreskrivit att vissa åtgärder kräver en anmälan. Således krävs det en anmälan för flera åtgärder, bl.a. för åtgärder som innebär – rivning av en byggnad eller en del av en byggnad, – en ändring av en byggnad, om ändringen innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs eller byggnadens planlösning påverkas avsevärt, – en installation eller väsentlig ändring av en hiss, eldstad, rökkanal eller anordning för ventilation i byggnader, och – vissa åtgärder som avser sådana tillbyggnader, komplementbyggnader och komplementbostadshus m.m. som har undantagits från krav på bygglov (6 kap. 5 § PBF). En åtgärd som kräver en anmälan får inte påbörjas innan har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL). I anmälningsärenden gäller att utan dröjsmål ska kalla till ett sammanträde för tekniskt samråd, om det krävs en kontrollansvarig och ett sådant samråd inte är uppenbart obehövligt (10 kap. 14 § PBL). I övrigt finns det ingen fastställd gräns för hur ett anmälningsärende får ta. På så vis skiljer sig ett anmälningsärende från ärenden om lov och förhandsbesked. För sådana ärenden gäller att ska handlägga dessa skyndsamt och meddela sitt beslut om lov eller förhandsbesked från det att den fullständiga ansökningen kom in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet får tiden förlängas en gång med högst utöver de ursprungliga (9 kap. 27 § PBL). I civilutskottets motionsbetänkande Planering och byggande föreslog utskottet ett tillkännagivande om att regeringen bör låta utarbeta ett förslag om en komplettering av PBL med regler om en reduktion av bygglovsavgiften när de föreskrivna tidsfristerna för handläggning av ärenden om lov och förhandsbesked överskrids (bet. 2014/15:CU10). följde utskottets förslag (rskr. 2014/15:180). Utskottet anförde bl.a. följande: Utskottet kan konstatera att de nya reglerna med tidsfrister för handläggningen av bygglovsansökningar nu har tillämpats under närmare . Det har ännu inte gjorts någon utvärdering av vilket genomslag reglerna har fått, men uppgifter tyder på att handläggningen fortfarande tar alltför i många kommuner och att reglerna om tidsfrister inte efterlevs. Utskottet anser därför att det finns skäl att nu närmare överväga möjligheten att koppla en sanktion till bestämmelserna om tidsfrister för handläggningen av bygglovsansökningar. Enligt utskottets mening bör det införas en ordning som innebär att bygglovsavgiften reduceras om inte meddelar sitt beslut inom den tidsfrist som finns angiven i lagen. Utskottet har ställt sig bakom regeringens förslag till ändringar av 16 kap. 8 § PBL som innebär ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om tidsfrist för ett anmälningsärende. Utskottet anser att det för en enskild är angeläget att ett anmälningsärende hanteras så fort som möjligt och att en reglerad handläggningstid för anmälningsärenden bör bidra till snabbare handläggning och ökad förutsägbarhet i fråga om tidsåtgången. Detta är positivt för den enskilde och eliminerar en kostnadskrävande osäkerhetsfaktor i planprocessen. Regeringen har i propositionen konstaterat att några remissinstanser har efterlyst incitament eller sanktioner för att tidsfristerna verkligen ska efterlevas av kommunerna. Den frågan har enligt regeringen inte kunnat hanteras inom ramen för ärendet. Regeringen har anfört att den i stället avser att låta följa upp hur bestämmelserna tillämpas och vidta åtgärder om det visar sig att tidsfristerna inte efterlevs. Enligt uppgift från håller man inom Regerings- kansliet på att utarbeta en lämplig tidsfrist för anmälningsärenden. punkten är att tidsfristen ska vara kortare än tidsfristen i ärenden om lov och förhandsbesked och ambitionen är att regeringen ska meddela beslut om Liksom motionärerna anser utskottet att någon form av incitament eller sanktioner bör kopplas till de kommande reglerna om kommuners tidsfrister för att handlägga ett anmälningsärende. Sådana incitament eller sanktioner kan antas bidra till att tidsfristerna kommer att efterlevas. Detta gäller särskilt efter- som det förekommer uppgifter om stora variationer i handläggningstiderna för anmälningsärenden mellan olika kommuner i landet. Enligt utskottet bör regeringen således vidta nödvändiga åtgärder för att koppla någon form av incitament eller sanktioner till kommande regler om kommuners handläggningstider för anmälningsärenden. ställa sig bakom och tillkännage för regeringen. bifall till samtliga motionsyrkanden. Upphävande av bestämmelser i en detaljplan genom ett förenklat förfarande Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att regeringen bör återkomma till med förslag på ytterligare bestämmelser i en detaljplan som kan upphävas med det förenklade förfarandet. avslår vidare ett motionsyrkande om att den formella samrådskretsen bör utvidgas och att det förenklade förfarandet inte ska få tillämpas om upphävandet av bestämmelser i en detaljplan kan påverka infrastrukturen på visst sätt. Jämför reservationerna 3 (M, C, KD) och 4 (FP). I motion 2014/15:3106 av och (C, KD) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till med förslag på ytterligare bestämmelser i en detaljplan som kan upphävas med det förenklade förfarandet. Enligt motionärerna bör t.ex. även planbestämmelser om utformningen av byggnadsverk och tomter enligt 4 kap. 16 § 1 PBL omfattas. Detta skulle öka möjligheterna för byggnadsnämnder att bl.a. tillgodose de boendes önskemål. I motion 2014/15:3105 av m.fl. (FP) yrkande 1 anförs att i de fall upphävandet av en bestämmelse i en detaljplan kan komma att påverka infrastruktur inklusive gång- och cykelvägar bör den formella samrådskretsen alltid omfatta berörda myndigheter och kommuner. Vidare bör det förenklade förfarandet inte kunna användas för att upphäva bestämmelser i en detaljplan om utrymmet för vägar inklusive gång- och cykelvägar påverkas negativt. Regeringen bör återkomma till med kompletterande förslag i dessa avseenden. Ett tillkännagivande begärs i enlighet med detta.