bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Det är heller inte onormalt med vissa kostnadsosäkerheter åt båda håll i projekt av den här storleken, utan det är något som man normalt räknar med, anförde . Den totala kostnaden för projektet är beräknad till priser. Detta innebär att den högsta kostnaden för fördyringen som har beräknat, dvs. , utgör av den totala kostnaden för projektet. Vidare motsvarar dessa ungefär 30 dagars trängselskatteuttag. anförde att en regionalt förankrad fördelning av trängselskattemedel ansågs vara nödvändig för att säkerställa att offentliga medel kommer till användning på bästa sätt i ett långsiktigt perspektiv. Det är förenligt med budgetlagens bestämmelser. På en fråga om varför regeringen avstod från att inhämta information från före beslutet svarade att det var först som formerade sig till en majoritet. Det innebär att det inte fanns några möjligheter att fråga om inställningen i denna fråga, eftersom det inte fanns några klara majoritetsförhållanden. Det var naturligtvis känt vilken inställning som fanns hos vissa partier i , men det fanns ingen majoritet som kunde fatta ett formellt beslut eller besvara frågan från regeringen. Vidare anförde regeringen anser att det beredningskrav som finns är uppfyllt i och med att den har tillfrågat vilka uppskattade kostnader det här skulle kunna innebära. ville också påpeka att det i det här fallet inte är en fördyring som belastar skattebetalarna i den meningen att den tränger ut annan verksamhet. Det är en fördyring på i storleksordningen i relation till hela projektets kostnad, och i den här typen av stora projekt är det ganska vanligt med både kostnadsfördyringar och kostnadsminskningar i relation till den ursprungliga kostnadsberäkningen. På en fråga om varför regeringen valde att inte avvakta med frysningsbeslutet tills det fanns en klar majoritet man kunde ha förhandlat med svarade att skälet helt enkelt var att det från en av parterna hade inkommit en tydlig framställan. Dels fanns det en plattform där den tillträdande majoriteten i tydligt hade uttryckt att man inte stod bakom förhandlingsresultatet, dels fanns det senare en formell framställan från om att man önskade omförhandla avtalet. Då fattade regeringen beslut om att frysa projektet, för ju längre man avvaktar med ett sådant beslut, desto större risk är det naturligtvis för fördyringar, ansåg hon. På en fråga om vilket av de alternativ som anges i promemoria regeringen hade som grund för sitt beslut svarade att det var inget av de handlingsalternativ som använde som exempel för kostnadsberäkningen som renodlat blev regeringens beslut, utan regeringens beslut handlar om att ska avbryta de arbeten som inte är nödvändiga för att upprätthålla samhällsfunktioner och för att se till att säkerställa enskildas säkerhet. Beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Utskottet anser liksom tidigare att den ordning som föreskrivs i bestämmelsen ska tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Vad gäller regeringsbeslutet om att skulle frysa produktionen i projekt fram till inhämtade regeringen ett underlag från . I beslutet anges att hade uttryckt önskemål om förhandlingar om eventuella omfördelningar av resurser från den del av överskottet från trängselskatten i som ska tilldelas projekt . Regeringen hade för beslutet inte fått någon information om att skulle vara berett att delta i förhandlingar om sådana eventuella omfördelningar. Enligt utskottets mening borde regeringen som ett led i att uppfylla beredningskravet i regeringsformen ha inhämtat ett yttrande från inför beslutet om frysning av projektet. Underlaget från visade att en frysning skulle komma att orsaka kostnadsökningar för projektet och att det skulle försenas. Av utredningen i ärendet framgår också att senare har uppskattat att frysningen kan komma att leda till cirka sex månaders förlängning och maximalt fördyrning. I granskningsärendet har inte framkommit något som talar för att det skulle ha inneburit kostnadsökningar om man väntat med att fatta beslutet om frysning i avvaktan på ett yttrande från , för att få klarlagt om en omförhandling och därmed eventuellt också en frysning av projektet var aktuell. Mot denna bakgrund kan enligt utskottet hanteringen av frågan inte anses ha varit förenlig med kravet på god hushållning i budgetlagen. Utskottet noterar att underlaget från kom in till , men det förefaller ha blivit diariefört . Som huvudregel ska enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) allmänna handlingar registreras så snart de kommit in, vilket nu inte har skett. Utskottet förutsätter att man inom följer bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. Statsrådet kan inte undgå kritik för hanteringen av frysningen av projekt . 2.7 Handläggningen av propositionen om socialavgifter för unga I en anmälan till (dnr 1735-2014/15), bilaga A2.7.1, begärs att utskottet granskar regeringens och i synnerhet finansministerns hantering av proposition 2014/15:50 Förändrad nedsättning av socialavgifter för unga. I anmälan anförs att beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om att sänka arbetsgivaravgifterna för unga, och att det förslag till inkomstberäkning som antog byggde på att sänkningen skulle genomföras från . lämnade regeringen en proposition med förslag enligt tillkännagivandet med ikraftträdandedatum . Enligt anmälan har regeringen förhalat processen med att återkomma med lagförslag i enlighet med tillkännagivande i frågan. Anmälaren framhåller att en utgångspunkt för det parlamentariska systemet är att regeringen ska verkställa beslut och det med den skyndsamhet som respektive beslut kräver. Till grund för granskningen ligger bl.a. tre promemorior från , bilaga A2.7.2–4. I budgetpropositionen aviserade den dåvarande regeringen att den avsåg att återkomma med förslag till regler för förändring av nedsättningen av socialavgifterna, inklusive den allmänna löneavgiften, för unga (prop. 2013/14:1, vol. 1, avsnitt 6.12). Socialavgifterna, inklusive den allmänna löneavgiften, skulle sänkas för personer som vid årets ingång inte fyllt så att bara ålderspensionsavgiften skulle betalas. För personer som vid årets ingång fyllt skulle nedsättningen slopas. För personer som vid årets ingång fyllt 23 men inte skulle inte någon förändring av nedsättningen göras. Förslaget bedömdes kunna träda i kraft . Inom utarbetades därefter en promemoria med det förslag som aviserats i budgetpropositionen. Promemorian remissbehandlades och regeringen inhämtade Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. beslutade regeringen proposition 2013/14:116 Mer fokuserad nedsättning av socialavgifterna för de yngsta med förslag om att nedsättningen av socialavgifterna för unga skulle ändras enligt förslaget i promemorian. beslutade att avslå propositionen (bet. 2013/14:SfU18, rskr. 2013/14:279). I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, vol. 1, avsnitt 6.9) föreslog regeringen att nedsättningen av socialavgifterna för unga skulle slopas. De föreslagna ändringarna skulle träda i kraft . För att förändringen inte skulle leda till alltför kännbara effekter på kort sikt föreslogs som en övergångslösning att nedsättningen skulle halveras för att upphöra vid årets utgång. beslut om inkomstberäkningen och tillkännagivandet om sänkta socialavgifter för unga överlämnade regeringen budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) till . I finansutskottets s.k. rambetänkande (bet. 2014/15:FiU1) tillstyrktes regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt förslaget till utgiftsramar och, i huvudsak, förslaget till inkomstberäkning . I betänkandet fanns två gemensamma reservationer från allianspartierna (M, C, FP och KD) och två reservationer från SD med alternativa budgetförslag i motsvarande delar. Vid behandlingen av ärendet i kammaren biföll allianspartiernas reservationer. godkände därmed allianspartiernas förslag till inkomstberäkning och förslag till tillkännagivande att regeringen skulle återkomma med de ytterligare förändringar i skatte- och avgiftsreglerna som överensstämmer med inkomstberäkningen, varmed bl.a. avsågs ett förslag om en ytterligare sänkning av socialavgifterna för ungdomar och slopad nedsättning för personer som fyllt (bet. 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:29). till hölls regeringssammanträden följande datum: , , , och . Proposition 2014/15:50 om sänkta socialavgifter för unga Vid regeringssammanträdet beslutade regeringen proposition 2014/15:50 Förändrad nedsättning av socialavgifterna för unga. Propositionen överlämnades till . I propositionen anges i avsnittet Ärendet och dess beredning (s. 11) att de förändringar av de nedsatta socialavgifterna för unga som tillkännagivande omfattar motsvarar förslagen i den förra regeringens proposition Mer fokuserad nedsättning av socialavgifterna för de yngsta (prop. 2013/14:116). I avsnittet redogörs för beredningen av den propositionen. Vidare uppges att i den nu aktuella propositionen lämnas samma förslag som i proposition 2013/14:116, dock med ett annat ikraftträdandedatum. I propositionen föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Som skäl för detta anges (s. 16) att de föreslagna bestämmelserna bör kunna träda i kraft detta datum. I fråga om offentligfinansiella effekter av de föreslagna lagändringarna anförs i propositionen att förändringarna sammantaget bedöms medföra att den offentligfinansiella nettokostnaden blir något högre jämfört med gällande nedsättning (s. 17). svarade finansminister på en interpellation (ip. 2014/15:187) om hur ministern och regeringen avsåg att gå vidare med genomförandet av beslut att ytterligare sätta ned arbetsgivaravgifterna för unga. Finansministern uppgav i sitt svar (prot. 2014/15:48) att tillkännagivandet var föremål för beredning inom och att hon inte ville föregripa den beredningen (anf. Interpellanten hänvisade i debatten till att en proposition i ärendet hade aviserats i regeringens propositionsförteckning och att den naturliga följdfrågan var när den sänkning av socialavgifterna för unga som fattat beslut om kommer att träda i kraft (anf. Finansministern anförde följande (anf. […] jag har försökt vara tydlig med att när har fattat ett beslut kommer regeringen självklart att verkställa det beslutet. Det har varit självklart att vi skulle lämna den propositionen. Men den behöver beredas. Man behöver göra om de offentliga finansiella beräkningarna. Den kunde därför inte expedieras dagen efter, utan vi har gjort det så fort det bara har varit möjligt. Därför har vi naturligtvis också satt det genomförandedatum som är bedömt som praktiskt möjligt, och det är . Budgetbeslutet om beräkningen av statens inkomster Beslut om statens budget fattas enligt 11 kap. 18 § riksdagsordningen i två steg. I det första steget ska i ett och samma beslut fastställa ramarna för de olika utgiftsområdena och godkänna en beräkning av inkomsterna på statens budget. Därefter fattar i ett andra steg beslut om de olika anslagen. Det första steget, det s.k. rambeslutet, ska innehålla samtliga yrkanden – i propositioner, motioner och utskottsinitiativ – som rör dels utgiftsramarna, dels beräkningen av statens inkomster. På inkomstsidan ingår enligt praxis att i rambeslutet ta ställning till olika förslag till ändringar i skatte- och avgiftsregler och att beräkna effekterna av dessa ändringar. Effektberäkningarna ger ett underlag för att bedöma hur stora inkomsterna på statens budget kommer att bli. I betänkande om budgetprocessen (1993/94:TK2 s. 21) användes begreppet inkomstram för inkomstberäkningen eftersom den är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet regelverk för skatter tillämpas, givet den prognostiserade ekonomiska utvecklingen. Beräkningen av inkomsterna kan då ses som en ram för tillåtna regeländringar. I praktiken blir beräkningen liktydig med de förslag till ändringar av skatter som ställer sig bakom. Beslutet om inkomstberäkningen är således, enligt förarbetena, avsett att vara styrande för besluten om skatteförslagen, oavsett om förslagen lämnas i samband med eller efter budgetpropositionen. Enligt regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder är folkets främsta företrädare och stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas (1 kap. 4 §). Enligt en grundlagskommentar finns det dock inte något hinder för att utöver sådana beslut som är bindande för medborgare och myndigheter i form av lagar eller anslag även fatta beslut som inte är rättsligt bindande, t.ex. i form av riktlinjer eller uttalanden. En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 67). I Grundlagberedningens betänkande angavs att beslut av detta slag alltefter omständigheterna kan medföra en ”politisk” bundenhet (SOU 1972:15 s. 101). Möjligheten för att besluta om tillkännagivanden till regeringen är således inte grundlagsreglerad utan bygger på konstitutionell praxis. lät , i samband med beredningen av regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen, genomföra en omfattande studie av tillkännagivanden . I studien, som bifogades utskottets betänkande (bet. 2005/06:KU34), konstaterades att enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser tillkännagivanden. Om det visar sig att det finns omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än , måste regeringen dock kunna avstå från att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. En förutsättning bör då, menade utskottet, vara att regeringen redovisar sina bedömningar för , och då inom den tidsgräns som tillkännagivandet eventuellt kan omfatta. Studien visade att regeringen i allmänhet hade efterkommit tillkännagivanden men också att det inte var ovanligt att regeringen inte kunnat efterkomma tillkännagivanden. Inom ramen för behandlingen av regeringens årliga redogörelse för hur den har behandlat skrivelser har också återkommande understrukit att sedvanliga beredningsåtgärder inte bör fördröjas i onödan (se t.ex. bet. 2006/07:KU17, bet. 2008/09:KU21, bet. 2011/12:KU21). gjorde i sitt slutbetänkande bedömningen (SOU 2008:125 s. 304 f.) att möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i regeringsformen. Utredningen konstaterade att regeringen inte har någon konstitutionell skyldighet att följa ett tillkännagivande från , men att har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till, om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst har även möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen påpekade även, i enlighet med vad uttalat, att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, och att regeringen om den inte har för avsikt att tillgodose önskemål bör underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Vidare konstaterade utredningen att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Den konstitutionella betydelsen och innebörden av tillkännagivanden analyserades även av av riksdagsordningen. Kommittén framhöll i sitt slutbetänkande att den delade uppfattning och inte ansåg att det fanns skäl att göra några nya uttalanden i frågan (2012/13:URF3 s. 171 f.). Beredning av lagärenden i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2013) innehåller riktlinjer för den interna beredningen av regeringsärenden i . Inledningsvis konstateras i promemorian att det är genom de samrådsformer som behandlas däri som principen om regeringens kollektiva beslutsfattande i enlighet med regeringsformen får ett reellt innehåll (s. 5). Först när samrådsförfarandena, inklusive den politiska samordningen, är slutförda får ärendet tas upp på en ärendeförteckning inför ett regeringssammanträde (s. 22). Ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta samråd, s.k. gemensam beredning, är reglerat i 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Enligt Statsrådsberedningens promemoria om samrådsformerna får det praktiska förfarandet vid gemensam beredning – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. – avgöras från fall till fall (s. 10). Det samrådsförfarande som kallas delning innebär enligt promemorian att innan regeringen beslutar om t.ex. propositioner och skrivelser till eller utfärdar lagar, ger det departement som bereder ett sådant ärende övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Delning sker normalt enligt en delningslista som Statsrådsberedningen ställer samman och enligt huvudregeln i sådan tid att de mottagande departementen har minst på sig för att granska texten och lämna synpunkter. Om det finns skäl för det kan undantag från femdagarsregeln medges, s.k. förkortad delningstid. Enligt interna riktlinjer medges sådant undantag av ansvarig samordnare i Statsrådsberedningen. I promemorian anges dock att förkortad delningstid endast används undantagsvis och att delningarna måste planeras så att man inte hamnar i tidsnöd. När det gäller bl.a. propositioner måste klartecken inväntas från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde: en kontaktperson eller statssekreterare på något av Statsrådsberedningens samordningskanslier, och (s. 18 f.). I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras . Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 101). Inom ramen för behandling av regeringens skrivelser med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skrivelse 75) har utskottet framhållit att utgångspunkten bör vara, i enlighet med den konstitutionella praxis som vuxit fram, att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande från . Om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål bör den underrätta om detta inom den tidsgräns – när en sådan anges – som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör då redovisas (se t.ex. bet. 2011/12:KU21). Utskottet har också återkommande understrukit vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödiga dröjsmål i behandlingen av tillkännagivanden. I sammanhanget har utskottet betonat vikten av att regeringen särskilt vid längre dröjsmål lämnar fullgod information om orsakerna till fördröjningen (se t.ex. bet. 2011/12:KU21 och bet. 2013/14:KU21). Frågan om regeringens hantering av tillkännagivanden från har även behandlats av utskottet inom ramen för utskottets granskning. Utskottet har då återkommande hänvisat till att det förutsätter att regeringen hörsammar tillkännagivanden och att regeringen redovisar sina bedömningar för om de begärda åtgärderna inte vidtas (se t.ex. bet. 2002/03:KU30 s. 20 f., bet. 2006/07:KU20 s. 85 f. och bet. 2010/11:KU20 s. 47 f.). Utskottet har återkommande granskat regeringens författningsutgivning, senast i samband med granskningen av regeringsprotokollen (bet. 2014/15:KU10 s. 14 f.). Utskottet vidhöll då sina tidigare uttalanden om att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och det att den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall . Detta med hänsyn till att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter kommande förändringar. Granskningen visade enligt utskottet att det kan finnas speciella undantagsfall där än kan accepteras, men att det krävs mycket goda skäl för att en så ska kunna godtas. I samband med granskningen av regeringsprotokollen (bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.) framhöll utskottet att det utgick från att regeringen i den utsträckning den råder över beslutsprocessen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till dessa tidsfrister. 2012/13:KU10 s. 47 f.) uppmärksammade utskottet även frågan om hur tidpunkterna för när regeringen överlämnar propositioner som innehåller lagförslag till förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att i en del ärenden ges inte fullt ut den tid som den bör ha för att behandla förslagen, om man inte frångår vad har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft. Utskottet framhöll då, liksom tidigare, att är en snävt tilltagen tid med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna. Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria upprättad inom (bilaga A2.7.2). Med anledning av utskottets fråga om vilka beredningsåtgärder som vidtogs, och , inom för att efterkomma tillkännagivande i det aktuella ärendet anförs att beslut att bifalla allianspartiernas reservationer i finansutskottets s.k. rambetänkande förändrade planeringsförutsättningarna för . När fattade detta beslut kunde arbetet med att ta fram en proposition med förslag i enlighet med tillkännagivandet påbörjas. Det framhålls att även om förslaget inte behövde remitteras eller lagrådsgranskas, eftersom detta redan skett inom ramen för den tidigare beredningen av frågan (prop. 2013/14:116), var det nödvändigt med en förnyad analys av förslaget. Enligt promemorian behövde bl.a. de offentligfinansiella effekterna uppdateras och övriga konsekvenser ses över eftersom det gått nästan de förra beräkningarna gjordes. I svaret uppges att gemensam beredning av propositionen inom inleddes och att delning inleddes . Proposition 2014/15:50 Förändrad nedsättning av socialavgifterna för unga beslutades vid regeringssammanträdet , trycklovades och överlämnades till . Utskottet begärde i sin skrivelse också en redogörelse för vilka överväganden som låg bakom det föreslagna ikraftträdandet av lagändringarna i propositionen, och om någon bedömning hade gjorts av om förslaget överensstämde med och rymdes inom den beräkning av statsbudgetens inkomster som antog . I promemorian anförs i fråga om bedömningen av lämplig tidpunkt för ikraftträdandet av lagändringarna att hänsyn togs till tiden för riksdagsbehandlingen av propositionen och tiden för utfärdande av de nya lagarna samt till att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och det att den träder i kraft inte bör vara för kort. Mot den bakgrunden gjordes bedömningen att ett tidigare ikraftträdande än den l inte var lämpligt.