bet · H201KU20del3 · 2015-01-01 00:00:00 — Innehållsförteckning – Bilaga B Bilaga B1 F.d. justitierådet , docent Bilaga B2 , tidigare ordförande för och , ordförande för ................................ Bilaga B3 , ordförande för ..................... Bilaga B4 Statsrådet ..................................................... Bilaga B5 Statssekreterare ............................................. Bilaga B6 Utrikesminister ............................................ Bilaga B7 Klimat- och miljöminister .................................... Bilaga B8 Statsrådet ....................................................... Bilaga B9 F.d. statsrådet .................................................... Bilaga B10 Statsrådet .................................................... Bilaga B11 Statsminister ................................................... Bilaga B1 F.d. justitierådet , docent och justitierådet Granskningsärende 18 Regeringens beslut att tillsätta en förhandlingsperson för Ordföranden: ledamöter och övriga närvarande! Jag förklarar dagens sammanträde med öppnat. Först på föredragningslistan har vi granskning av regeringen i form av en utfrågning. Vi hälsar särskilt välkomna , och , som har haft vänligheten att komma till oss här för att diskutera med anledning av granskningsärende 18 Regeringens beslut att tillsätta en förhandlingsperson för . Detta är första utfrågningen under årets granskning. Jag tänkte därför säga lite om hur det brukar gå till, för de ledamöter som inte har varit med förut. Vid de öppna utfrågningarna har vi alltid rutinen att anmälande parti får börja ställa frågor, och därefter ställer partierna frågor i storleksordning. Vid slutna utfrågningar i sessionssalen har det varit olika, men jag tänkte hålla på den traditionella ordningen , som en liten uppvärmning inför den öppna utfrågningen . Allra först brukar den vi frågar ut få göra en liten inledning med några kommentarer. Jag tror att våra gäster har vidtalats ungefär på det sättet och möjligen kan göra några korta, inledande reflektioner var och en innan vi öppnar för ledamöternas frågor. Jag lämnar ordet till våra gäster. , tidigare kanslichef i KU med mera, tar ordet i egenskap av van KU-man. : Jag hoppas att det handlar om visdom och inte ålder, men båda pekar i samma riktning. Herr ordförande, ärade ledamöter! Det ämne som vi tar upp får man säga är klassiskt i den konstitutionella debatten. Striden om vem som behärskar utredningsväsendet går långt tillbaka i tiden, säkert . Efter demokratins genombrott har såväl som regeringen ansett sig ha kommandorätten över utredningarna. Det har lett till konflikter. Jag tänkte nämna några exempel. När hade överöst regeringen med tillkännagivanden om utredningar svarade Per ganska argt att regeringen inte ville bli springpojke. Å andra sidan fanns det en KU-ordförande som sa: Vad ska man ha till om inte för att begära utredningar av Det var när det var en majoritetsregering, så det fanns inte så mycket annat för att göra. Jag går vidare . hade lottat igenom en väldig massa utredningar på borgerlig begäran. Då skrev finansministern, som hette , om den utredning som skulle handla om besparingar i staten att ett lämpligt område för dessa besparingar var det statliga utredningsväsendet och pekade på alla de utredningsbeställningar som hade gjort. Det sista exemplet på den här konflikten tar jag från det egna utskottet, där vi då jag var kanslichef hade en ordförande som inte tyckte om begreppet ”regeringen” utan ville ersätta det med uttrycket ”verkställande utskottet” eller möjligen ”arbetsutskottet”. Man kan tycka att förhållandet mellan och regeringen inte borde vara så komplicerat och omstritt i en parlamentarisk demokrati. I statsvetenskapen brukar man ibland säga att den parlamentariska demokratin består av en kedja av delegationer mellan medborgarna och exekutiven. Medborgarna utser genom val ett parlament som ska representera dem , och på grund av partifördelningen i detta parlament bildas en regering. Men delegationen från medborgarna till parlamentet och från parlamentet till regeringen fungerar tillfredsställande bara om regeringen är en majoritetsregering. I minoritetsregeringssituationer, som den vi har , uppkommer lätt konflikter mellan regering och riksdag. I en sådan situation blir de konstitutionella reglerna viktiga. Båda parter är givetvis angelägna om att slå vakt om sina konstitutionella maktbefogenheter. vill inte släppa kontrollen över lagstiftningen och budgeten, och regeringen vill inte att ska lägga sig i hur den ”styr riket”. Lagstiftningsmakten och budgetmakten är väl reglerad i RF. Där anges de befogenheterna för riksdag och regering – men knappast regeringens styrfunktion. Att ”styra riket” är ett minst sagt otydligt uttryck som jag tror går tillbaka på äldre grundlagars bestämning av kungens makt. Enligt regeringsform hette det fram till parlamentarismens genomförande genom den partiella grundlagsreformen: ”Konungen äger att allena styra riket.” Det var – till skillnad från regeringen enligt regeringsform – kungen som hade viktiga maktbefogenheter under den författningen, även om praxis utvecklades på det sättet att han inte begagnade sig av dessa maktbefogenheter. Maj:t hade enligt den gamla författningen viktiga maktbefogenheter även på lagstiftningens område, och de stod kvar ända till dess att gamla RF upphörde att gälla. Sedan kom styrningsbegreppet tillbaka i den nya regeringsformen – som ett samlingsbegrepp, får man väl säga, för regeringens maktbefogenheter, dock utan att det förklarades närmare i själva regeringsformen. Det finns däremot uttalanden i förarbeten och liknande om detta. Man kan väl säga att det består av olika delar. På normgivningsområdet har regeringen – förutom kompetens 2014/15:KU20 BILAGA B UTFRÅGNINGAR som har delegerat till regeringen – en egen kompetens att utfärda verkställighetsföreskrifter, och regeringen har också den så kallade restkompetensen. Men man ska komma ihåg att med stöd av regeringsformen kan invadera även detta område. kan så att säga ta över lagstiftningen även på detta område, och det är förutsett genom RF. De grundlagsskyddade maktbefogenheterna för regeringen ligger enligt nuvarande RF utanför normgivningsområdet. Det handlar till exempel om fattande av enskilda beslut på det utrikespolitiska området, uppdrag till förvaltningsmyndigheter, utnämningar och – inte att förglömma det kanske viktigaste – beslut i egenskap av högsta förvaltningsmyndighet. Dessa saker är den egentliga styrningen. Hur ska man då se på utredningsväsendet? Först och främst ska det konstateras att utredningsväsendet inte med ett ord omnämns i regeringsformen. I 7 kap. 1 § regeringsformen heter det att det ska finnas ett regeringskansli för att bereda regeringsärenden och bistå statsråden i övrigt, men det står inget om kommittéväsendet. Å andra sidan finns det inget som hindrar regeringen att tillsätta särskilda organ för beredning av regeringsärenden, till exempel sådana som i form av propositioner ska gå vidare till för beslut. Det finns inte heller något förbud för att tillsätta sådana organ, även om det såvitt jag vet aldrig har skett. Det är en konstitutionell praxis med gammal hävd att det är regeringen som har makten över utredningsväsendet. Ska ha rätt att begära att regeringen föranstaltar om utredningar? På den frågan är väl alla beredda att svara ja. Men nästa fråga är: Ska regeringen också vara skyldig att efterkomma sådana önskemål? Här är det svar som KU har formulerat att utgångspunkten ska vara att regeringen följer anmodan. Regeringen ska dock ha rätt att vägra, men då måste regeringen underrätta om sitt beslut och förklara varför den inte vill göra som vill. Det verkar väl vara en vettig princip. Möjligen skulle jag vilja nyansera denna princip något mot bakgrund av vad jag tidigare sa om och regeringens kompetensområden. Om begär en utredning av ett problem som kan lösas bara genom lagstiftning eller budget borde regeringen bara i undantagsfall kunna motsätta sig beslut. Redan realpolitiska överväganden talar för det: Om inte får som den vill kan den, även om det är ovanligt, utreda frågan på egen hand och genom ett utskottsinitiativ besluta om den. Kan problemet lösas bara genom åtgärder som regeringen beslutar om själv borde utrymmet för att vägra vara större. bör inte genom uttalanden kunna inskränka regeringens egentliga styrfunktion. Det kan till exempel handla om att begär att en myndighet ska ändra sina föreskrifter i något visst hänseende. I det aktuella granskningsärendet har KU, såvitt jag förstår, ställts inför en ny situation: Ska i ett fall där har begärt att en utredning ska avbrytas samma principer vara tillämpliga som i fall där har begärt att en utredning ska göras? Om man tycker att det är viktigt att politiska beslut grundar sig på noggranna utredningar av handlingsmöjligheter och konsekvenser bör man tillåta att utredningsväsendet används för detta ändamål, även om en majoritet i inte står bakom syftet med utredningen. Åter finns ett realpolitiskt skäl: Om en utredning läggs ned därför att ogillar den kan den fortsätta inom . Hur många utredningar pågår inte i en minoritetsregerings regeringskansli som en majoritet i inte gillar? vill jag bara meddela att jag har en fullständigt neutral inställning i den fråga som ligger på KU:s bord. tycker jag nämligen att ska läggas ned! : Vi har inte gjort upp oss emellan vad var och en ska tala om, vilket innebär en risk för upprepningar. Jag instämmer i det mesta som har sagt och behöver inte uppehålla mig vid vad som ligger i den styrande funktionen m.m. Det vet dessutom KU säkert väldigt väl. i , som ligger långt tillbaka, hände det då och då att jag hade anledning att plocka fram ett motivuttalande ur grundlagspropositionen, alltså 1973:90. När jag hör berätta historiken förstår jag bättre bakgrunden till uttalandet. Det är riktigt att man i regeringsformens lagtext inte nämner utredningsväsendet med ett ord. Däremot talar man om det i förarbetena. I anslutning till 7 kap. 2 § regeringsformen säger justitieministern: ”Rent allmänt vill jag emellertid framhålla att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementen fristående utredningsman och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas”. Vi är säkert alla överens om att kommittéerna ligger inom området för regeringens styrande makt. brukar man uttrycka det så att regeringen förfogar över kommittéväsendet. Det hindrar dock inte att även kan ha ett inflytande. Men beslutsformer lagstiftning och anslagsvillkor. ålägger myndigheterna vissa uppgifter i lag. I utlänningslagen sägs att ska avgöra utlänningsärenden och så vidare. Däremot finns det ingen möjlighet för att direkt ge en förvaltningsmyndighet föreskriftsrätt. Det måste gå via regeringen. Grundlagsberedningen föreslog det , men det påtalades av vissa remissinstanser att det skulle motverka en klar och konsekvent funktionsfördelning mellan regeringen och . Däremot antyddes det i propositionen, och kanske ännu mer i de anvisningar som har funnits för propositionsskrivning, att ingenting hindrar att man i lagen anger: regeringen eller efter regeringens bemyndigande 2014/15:KU20 BILAGA B UTFRÅGNINGAR Denna form har förekommit , men satte Lagrådet ned foten i frågan och menade att det inte var riktigt bra att man pekar ut vilken myndighet det ska vara. Lagrådet ansåg att det inte fanns något stöd i regeringsformen för att skulle ha rätt att utse den myndighet till vilken regeringen ska kunna delegera föreskriftsrätt. Därför överensstämmer en delegationsregel bäst med regeringsformen om adressaten anses vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, alltså utan utpekande av någon viss förvaltningsmyndighet. rör vi oss på normgivningsområdet. nämnde särskilt bestämmelsen i regeringsformens 8 kap. 8 § som klart säger att det förhållandet att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne inte hindrar att meddela föreskrifter i samma ämne. Det är alltså klart reglerat i regeringsformen att där kan ta över regeringens i denna del styrande funktion. Någon motsvarighet vad gäller övriga styrande funktioner finns inte i regeringsformen, utan möjligheter att besluta är, som vi alla är överens om, föreskrifter och beslut om anslag. övervägde frågan om en lag om statlig förvaltning. Förslaget är inte genomfört, och jag vet inte hur tankarna går . Kommittén noterade dock att det fanns en problematik vad gällde funktionsfördelningen mellan och regeringen. Den uttalade: Utifrån ett annat perspektiv går det emellertid att hävda att en närmare lagreglering om den statliga förvaltningen skulle kunna begränsa regeringens förmåga och handlingsfrihet i dess grundlagsstadgade uppgift att styra riket. En sådan lag skulle sannolikt också komma att beröra frågor som hänförs till regeringens och inre arbete. Den uppgiftsfördelning mellan statsmakterna som regleras i lag och de facto etablerats skulle därmed kunna påverkas. I denna mening går det att hävda att en lagreglering av hur regeringen styr myndigheterna även handlar om maktfördelningen mellan och regeringen. Att ha med föreskrifter om kommittéer i den lagen – det skissades väl lite grann på hur den skulle se ut – var inte alls aktuellt. Vad gäller att ge uppgifter till en viss kommitté är det knappast framkomligt lagstiftningsvägen. Då kommer man i konflikt med 12 kap. 3 § om att förvaltningsuppgifter inte får fullgöras av , i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Inget hindrar dock att fattar principbeslut, riktlinjer eller liknande. har uppehållit sig vid tillkännagivanden och praxis på området. Det var som senast sysslade med detta, så jag föreställer mig att kanske kommer in något på det. I sak håller jag med . Ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda en viss fråga är vanligt och inte konstigt. Det är regeringen som har hand om utredningsväsendet. Att själv tillsätter utredningar förekommer väl bara när det gäller riksdagsmyndigheter. Det var ett uppmärksammat fall . Jag hade till uppgift att utreda reglerna om . hade därutöver uppdragit åt regeringen att utreda organisationen, alltså att utse en organisationskommitté. När JO avgav sitt remissvar över mitt betänkande om regelverket passade han på att säga att det inte var riktigt bra att regeringen skulle utse organisationskommittén åt en myndighet under . Det innebar att utredningen lades ned, och det tillsattes en kommitté under . Frånsett detta lilla undantag är det mycket vanligt och inte alls något konstigt att ber regeringen att utreda en fråga. Det är ju regeringen som förfogar över utredningsväsendet. Även om det i det första motivuttalandet jag nämnde sägs att det ska ankomma på regeringen att bestämma om det ska vara en parlamentarisk kommitté eller ej är det inte alls ovanligt att uttrycker önskemål om en sådan. Inte minst från KU vad gäller grundlagsfrågor är utgångspunkten ofta att frågan bör anförtros en parlamentariskt sammansatt kommitté. Det är alltså etablerat och inget problem. Det blir lite mer problematiskt när vi kommer till så kallade negativa tillkännagivanden, dvs. när säger att en fråga inte bör utredas eller att ett lagförslag inte bör läggas fram. Då begränsar utan tvekan regeringens styrande funktion. Det är också svårt att förena med den bestämmelse som finns i regeringsformens 4 kap. 4 § om att regeringen får väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning om inte annat anges i regeringsformen. Ett tillkännagivande av detta slag innebär i praktiken att säger att regeringen inte bör lägga fram en proposition med ett visst innehåll. Vi är ense om att regeringen bör följa uttalandena, men den är inte formellt bunden. Vill regeringen inte följa ett tillkännagivande ska den redogöra för varför. Låter regeringen bli att följa ett tillkännagivande riskerar den en misstroendeförklaring. Det är väl den sanktion som finns i fallet. : Som siste man har jag inte särskilt mycket att tillägga till det som redan har sagts. Men låt mig säga några ord för att försöka lägga ytterligare en vinkling på detta. Regeringens grundlagsstadgade skyldighet att styra landet är inte konkretiserad annat än genom baklängesläsning. Läser man regeringsformen hittar man en bestämmelse som säger att sådana förslag som regeringen lägger på bord måste vara beredda. Det måste finnas ett beredningsunderlag. Det är en grundlagsreglerad faktor. Kommittéväsendet är att se som ett utflöde av kravet på beredningsunderlag även om det inte är reglerat eller ens nämns i grundlagen. Regeringen måste ta fram ett förslag, och ett sådant förslag måste remitteras. Det är ett grundlagsstadgat krav enligt 7 kap. 2 §. I detta ligger att sådana åtgärder som en regering avser att föreslå måste beredas på något vis. Av historiska skäl är det så i att är jämförelsevis litet. Kommittéväsendet har haft en central roll , för det är genom kommittéerna man fyller på för de specifika beredningsinsatser eller utredningar som kan krävas. Vad sådana här beredningsunderlag ägnar sig åt, i vilken form de är konstruerade och hur de arbetar kan variera mycket. talade om organisationskommittéer. Det är myndigheter som i sig skapar myndigheter. är alla de kommittéer och utredningar som tillsätts myndigheter, även om de är temporära. Det är ganska mycket hantverk med utredningsväsendet. Som vi redan har hört är förhindrad att ägna sig åt förvaltningsuppgifter. Att driva kommittéväsendet är ganska mycket fråga om förvaltningsverksamhet. Man anställer folk och ser till att utredningarna är besatta och så. Från den utgångspunkten är det naturligt att utredningsväsendet av både praktiska och principiella skäl är en del av regeringens styrande uppgifter, och det råder det väl i princip samsyn om. När det gäller frågan om tillkännagivanden finns det som både och var inne på fast praxis rörande tillkännagivanden som innehåller önskemål, beställningar eller olika slags begäran från om att regeringen ska göra något, låta utreda något eller så. Den formen av tillkännagivande som är aktuell , det vill säga att vill förbjuda regeringen att göra något i fråga om tillsättandet av en utredningsperson, är en mindre normal företeelse. I alla fall har jag inte stött på det särskilt ofta tidigare. Hur man ska se på tillkännagivanden som konstitutionell företeelse måste rimligen få variera lite beroende på vad tillkännagivandena rent materiellt innebär. Det jag vill framhålla är att tillkännagivandet som instrument, som konstitutionellt verktyg, är oreglerat och har varit oreglerat . Som nämnde, och som ni känner till, arbetade sig igenom hela regeringsformen och övervägde olika företeelser i vår grundlag. Då kom frågan om tillkännagivandens rättsliga status upp. Det fördes en diskussion som finns redovisad i betänkandet. Diskussionen ledde fram till att utredningen i enhällighet föreslog att man inte skulle reglera tillkännagivandena. Detta var alltså för 6–. Det är naturligtvis ett memento att man har valt att hålla tillkännagivandet som konstitutionellt instrument öppet. Därför är min utgångspunkt densamma som den som redovisade, nämligen att det finns en fast praxis för det sätt på vilket regeringen förväntas besvara tillkännagivanden. Vad som däremot kan ligga i ett tillkännagivande av det slag som är aktuellt är mer osäkert. (M): Tack för föredragningarna! Jag tänkte haka fast lite vid uttalande om att det nog är en rätt ovanlig sak att vill förbjuda regeringen att göra något när det gäller att utse en utredningsman. I det aktuella granskningsfallet 18 använder regeringen själv ordet förhandlingsperson. Min första fråga är: Finns det någon skillnad mellan förhandlingsperson och utredningsman? I min värld finns det en skillnad. Förhandling är något mer organiskt, en process som pågår och som kanske är mer öppen och fri. Ser ni något problem med att regeringen tillsätter en förhandlingsperson och att inte varit med på vagnen över huvud taget? Finns det kompetensproblem där? : Om man tillsätter en figur på ett sådant sätt att kommittéförordningen blir tillämplig på denna figur och dennes kansli har man att göra med en utredare, oavsett vad man kallar vederbörande. vet jag inte alls om det var avsikten i det här fallet. Men det finns reglerat i en särskild förordning hur de här organen ska fungera. Inget hindrar dock att regeringen utser personer utan att det formellt blir fråga om särskilda utredare. Det finns exempel på alla möjliga slag av sådana funktioner. Inte minst inom utrikespolitiken förekommer det att man ger uppdrag på det sättet. Från mina utgångspunkter har jag svårt att ge ett bra svar på frågan. Antingen är det en utredare det handlar om eller inte. I det ena fallet vet man att man har tillskapat en ny myndighet i teknisk mening. I det andra fallet är det mer oklart vad det handlar om. : Jag vill bara göra en kort komplettering. Begreppen är inte helt fastlagda, men begreppet utredare finns i kommittéförordningen. En förhandlare är kanske primärt inte en utredare. Men det beror givetvis på vilket uppdrag man ger vederbörande, vad det är meningen att han eller hon ska göra, hur direktiven ser ut och vad vederbörande ska komma med för förslag. : Jag har tittat på beslutet, och där framgår naturligtvis vad samordnaren, som det kallas, ska syssla med. Men det verkar inte vara en kommitté i vanlig bemärkelse. Enligt vad som står ska inte kommittéförordningen tillämpas. Jag har för mig att det brukar stå i direktiven att den ska tillämpas. Det står slutligen att regeringen bemyndigar bostads- och stadsutvecklingsministern att utse en samordnare och besluta om en budget för uppdraget. Det är det som står om det förvaltningsmässiga. I övrigt är det ett regeringsbeslut som innehåller vad samordnaren ska göra. Det är väl det man får gå på när man bestämmer sig. : Jag vill minnas att det tidigare i direktiv direkt uttalades att kommittéförordningen skulle tillämpas. Det som jag säkert vet förekommer i kommittédirektiv är att förslagen ska finansieras i enlighet med vad som sägs i kommittéförordningen. Men förordnas man som särskild utredare och har ett utredningsuppdrag är kommittéförordningen automatiskt tillämplig. (M): Jag har en liten följdfråga. Hur ställer ni er då till situationen att en förhandlingsperson tillsätts – jag fortsätter att kalla denna för förhandlingsperson, för det är ju lite vad det handlar om – vars lösning ska presenteras för regeringen? Behöver resultatet av hans arbete skickas ut på remiss när regeringen väl föreslår något som man kanske får utgå från innebär att det behövs en lagändring? Finns det ett beredningskrav som är uppfyllt när förhandlingspersonens resultat bearbetas i ? : Som jag var inne på tidigare finns beredningskravet där och är ovillkorligt, men det har bäring på vad det är för slags förslag som en regering kan komma att vilja lägga fram. Är det fråga om lagstiftning måste det finnas ett fullödigt lagförslag någonstans i processen som remissinstanserna har fått tillfälle att ta del av. Men det är inte alldeles ovanligt att processer av det här slaget sker stegvis. Man utser någon till att sondera något, och därefter tillsätts en formlig utredning för att ta fram ett lagförslag som ska realisera det. Det kan också vara flera utredningar som arbetar parallellt med flera olika spår. Det väsentliga är att när man väl anser sig ha ett fullödigt underlag för att föreslå något måste det ha föregåtts av en relevant beredning. Men inget hindrar att regeringen väljer att sondera. Man kan tillsätta en utredare som till exempel ska leverera ett betänkande där man resonerar kring möjliga handlingsramar.