bet · H201NU13 · 2015-04-16 00:00:00 — om effektivitet i exportgarantisystemet Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 2014/15:59 om effektivitet i exportgarantisystemet och en följdmotion. Dessutom behandlas 21 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika handelspolitiska frågor. I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som har gjort i granskningsrapporten och sin bedömning av dessa samt redovisar vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas inom området. Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och EKN har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Utskottet anser att Exportkreditsystemet fyller en viktig roll i statens insatser för att främja exporten och i likhet med annan verksamhet som bedrivs av staten är det viktigt att granska såväl insatsernas effektivitet som att de sker med beaktande av en god hushållning med statens medel. Vidare konstaterar utskottet att regeringen instämmer i delar av kritik och att den har för avsikt att genomföra flera av de rekommendationer som lämnas. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår följdmotionen. Motionerna från den allmänna motionstiden behandlas i följande avsnitt: Handels- och investeringsfrämjande, Den inre marknaden och Internationell handel. Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden och hänvisar bl.a. till pågående och aviserade åtgärder. Ställningstagandena från utskottet har föranlett totalt 9 reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning 1.Effektivitet i exportgarantisystemet, punkt 1 (SD) 2.Miljöteknikexport och exportfrämjande, punkt 2 (M, C, FP, KD) 3.Kreativa näringar, punkt 3 (M) 4.Främjande och kapitalflykt, punkt 4 (V) 5.Den inre marknaden, punkt 6 (SD) 6.Främjande av internationell handel, punkt 7 (M, C, FP, KD) 7.Handelsavtal och skydd för miljö, mat och hälsa, punkt 8 (SD) 8.Miljöteknik och , punkt 10 (V) 9.Handel med sälprodukter, punkt 11 (M, SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /15 Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2014/15:3039 av m.fl. (SD) yrkandena 1–3 och lägger skrivelse 2014/15:59 till handlingarna. Reservation 1 (SD) 2014/15:2981 av m.fl. (C, M, FP, KD) yrkande 3 och 2014/15:2983 av m.fl. (M, C, FP, KD) yrkande 2. Reservation 2 (M, C, FP, KD) 2014/15:1848 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2. Reservation 3 (M) 2014/15:66 av m.fl. (V) yrkande 5 och 2014/15:81 av m.fl. (V) yrkande 14. Reservation 4 (V) Övrigt om handels- och investeringsfrämjande 2014/15:223 av (M), 2014/15:2149 av (S) och 2014/15:2480 av (M). 2014/15:1149 av (S) yrkande 3, 2014/15:1961 av (M), 2014/15:2555 av Per (M) yrkandena 1 och 2 samt 2014/15:2570 av (M) yrkande 1. Reservation 5 (SD) Främjande av internationell handel 2014/15:1875 av m.fl. (FP), 2014/15:2976 av m.fl. (M) yrkande 3 och 2014/15:2993 av m.fl. (M) yrkande 24. Reservation 6 (M, C, FP, KD) Handelsavtal och skydd för miljö, mat och hälsa 2014/15:2626 av och (C). Reservation 7 (SD) Internationell handel och hbt-frågor 2014/15:2201 av m.fl. (S) yrkande 8. 2014/15:136 av m.fl. (V) yrkande 11. Reservation 8 (V) 2014/15:2977 av m.fl. (M) yrkande 14. Reservation 9 (M, SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (M), (S), (SD), (V), (KD), (M), (S), (MP) och (FP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 2014/15:59 om effektivitet i exportgarantisystemet och en följdmotion. Dessutom behandlas 21 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika handelspolitiska frågor. Skrivelsen och följdmotionen redovisas i avsnittet Effektivitet i exportgarantisystemet och motionerna från den allmänna motionstiden i de följande tre avsnitten: Handels- och investeringsfrämjande, Den inre marknaden och Internationell handelspolitik. Riksrevisor och medarbetare lämnade information till utskottet om den aktuella granskningen. Utskottet har även fått information i ärendet från företrädare för , () och (Business ). överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskningsrapporten – effektivitet i exportgarantisystemet? (RiR 2014:21) till . Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och EKN har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. överlämnade till regeringen och överlämnade regeringen skrivelsen om effektivitet i exportgarantisystemet (skr. 2014/15:59) till . I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som har gjort i granskningsrapporten och sin bedömning av dessa samt redovisar vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas inom området. Regeringen välkomnar granskning och instämmer i delar av myndighetens kritik. Regeringen har för avsikt att genomföra flera av de rekommendationer som lämnas och framhåller även att den redan har vidtagit vissa åtgärder för att förbättra styrningen i enlighet med rekommendationer. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om effektivitet i exportgarantisystemet och lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Utskottet hänvisar till vidtagna åtgärder. Jämför reservation 1 (SD). EKN erbjuder svenska företag exportkreditgarantier i de fall de inte skulle få betalt enligt avtal som de har med köpare i andra länder. Myndigheten är därmed en viktig del i de statliga insatserna för att främja svensk export. I jämförelse med många andra myndigheter har EKN ett stort handlingsutrymme, bl.a. genom ett mycket brett mandat och genom att myndigheten finansieras med avgifter och därmed inte blir föremål för prövning i den statliga budgetprocessen. I den förstudie som föregick granskning kom det fram vissa frågor som myndigheten bedömde skulle kunna vara av stor betydelse för EKN:s effektivitet och som har varit styrande för granskningens syfte och preciserade revisionsfrågor. Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och EKN har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. För att uppnå detta syfte har preciserat följande fem delfrågor: • Har EKN erbjudit en service som är anpassad till olika kunders olika förutsättningar och behov? • Är EKN:s hantering av överskottet i verksamheten förenlig med god hushållning med statliga medel? • Är EKN:s premienivåer ändamålsenliga för att uppnå målet för verksamheten? • Har EKN:s insatser för att stödja små och medelstora företag varit ändamålsenliga? • Har EKN tolkat och tillämpat det utvidgade mandatet på ett sätt som överensstämmer med statsmakternas intentioner? För att besvara frågorna har intervjuat chefer och handläggare inom EKN, företrädare för , , Riksgälden och andra organisationer som har till uppgift att stödja svensk export, kunder hos EKN och ledamöter i . Granskningen bygger dessutom på skriftligt material från EKN, konsultrapporter, internationella jämförelser och genomgångar av ett urval akter från avslutade garantiärenden. övergripande slutsats är att exportgarantisystemet kan bli mer effektivt. EKN:s överskott () har enligt uppstått och hanterats på ett sätt som inte överensstämmer med budgetlagens skrivningar om god hushållning med statliga medel. innehåller därutöver mer detaljerade slutsatser inom en rad områden som är kopplade till de fem revisionsfrågorna. finner bl.a. att EKN och har identifierat olika problem i verksamheten utan att sedan vidta åtgärder inom en rimlig tid. Arbetet med att bredda kundbasen bland små och medelstora företag har t.ex. ännu inte fått något tydligt genombrott. Enligt bedömning har både regeringen och EKN saknat ett mer övergripande perspektiv på vilken roll EKN skulle kunna fylla för dessa företag, och regeringen har inte heller formulerat något mer utvecklat mål för vilka samhällsekonomiska effekter den delen av verksamheten syftar till. påpekar även att den definition som EKN använder för små och medelstora företag, och som skiljer sig från den mer etablerade definitionen, riskerar att ge en alltför positiv bild av EKN:s insatser inom detta område. menar vidare att EKN har fokuserat på stora affärer på bekostnad av små affärer. EKN:s processer för samtliga affärer är anpassade till vad som är funktionellt för de allra största affärerna, vilket leder till frustration hos stora företag med många små affärer över komplicerade regler och en långsam handläggning och över att EKN försäkrar en alltför låg andel av respektive affär. Den särskilda lösning som EKN tagit fram för att underlätta för den här typen av kunder bedöms även som otillräcklig av de företag för vilken den utformats. anför vidare att granskningen visat att EKN:s redan stora handlingsutrymme har ökat ytterligare genom utebliven styrning. konstaterar bl.a. att innebörden av begreppet självbärande inte specificeras närmare, vilket enligt har bidragit till att EKN har kunnat bygga upp ett stort överskott som ytterligare ökat myndighetens handlingsutrymme. Vidare konstateras att regeringen har beviljat EKN undantag från kravet i avgiftsförordningen (1992:191) om att myndigheter ska lämna förslag på hur större ekonomiska överskott ska disponeras. Enligt har regeringen därmed avstått från ett underlag som hade kunnat vara av betydelse för styrningen av EKN som överskottet byggts upp. Vidare har EKN ett utvidgat mandat som enligt i praktiken sätter få gränser för vilka affärer EKN kan garantera. Enligt det utvidgande mandatet ska EKN stödja exportaffärer med svenskt intresse, och inte bara affärer med varor och tjänster som producerats i . konstaterar att det saknas underlag för att bedöma de bredare effekterna av det nya mandatet, t.ex. vilka konsekvenser det har haft för att skapa arbetstillfällen i . Enligt visar en jämförelse med andra nordiska länders motsvarighet till EKN exempel på en mer aktiv styrning, både när det gäller kapitalisering och när det gäller arbetet med att stödja små och medelstora företag. Det danska kreditgivningsinstitutet har t.ex. en maxgräns för hur mycket kapital som kan ackumuleras i balansräkningen och även om motsvarande regler inte finns i det finländska garantigivningsinstitutet ges ändå viss vägledning genom ett mål om minsta kapitaltäckning samt att begreppet självbärande har tidsatts. Vidare har både det danska och finska garantigivningsinstituten i uppdrag att följa upp verksamheten utifrån den samhällsnytta den antas skapa, t.ex. genom att uppskatta det antal jobbtillfällen som garantigivningen är med och skapar som effekt av exporten. När det gäller EKN:s överskott påpekar att EKN enligt gällande regler (förordningen (2011:211) om utlåning och garantier och EKN:s instruktion) ska betala in premieintäkter som ligger över kostnaden för förväntade förluster och administration till statskassan. konstaterar dock att EKN inte har betalat in de intäkter som genererats av den s.k. bufferten till statskassan och har därmed enligt inte följt de relevanta bestämmelserna. Utifrån iakttagelser rekommenderar myndigheten regeringen att • förtydliga innebörden av begreppet självbärande, som ska vara grunden för EKN:s verksamhet • klargöra EKN:s roll utifrån en analys av de små och medelstora företagens generella finansieringsbehov • klargöra vilka samhällsekonomiska effekter som verksamheten för små och medelstora företag bör bidra till • rapportera EKN:s resultat med den allmänt vedertagna definitionen av små och medelstora företag, för att öka jämförbarheten med andra aktörers främjandearbete • låta analysera vilka konsekvenser det utvidgade mandatet kan få, exempelvis för sysselsättningen i och för riskexponeringen i EKN:s portfölj • vidta åtgärder för att anpassa EKN:s överskott till verksamhetens behov; dessa åtgärder bör vara strukturella så att reserverna inte tillåts att växa på samma sätt och bör ta budgetlagens skrivningar om god hushållning med statens resurser i beaktande. När det gäller de åtgärder som föreslås i den sista punkten ovan ger följande tre exempel på områden där åtgärder skulle kunna övervägas: – Regeringen kan överväga att låta EKN lämna årliga förslag på hur myndighetens överskott (såväl garantireserven som den administrativa delen av överskotten) bör disponeras för att få på så sätt ett bättre beslutsunderlag för frågor som rör överskottet. En del av detta kan vara den regelbundna avstämning av behovet av myndighetskapital som EKN föreslagit i sin kapitalanalys. I detta sammanhang bör också innebörden för EKN av 25 § avgiftsförordningen klargöras. – Regeringen kan överväga att införa ett automatiskt verkande rationaliseringskrav på EKN, vilket andra myndigheter har, för att undvika att de administrativa reserverna återigen byggs upp. – Regeringen kan utreda vilka för- och nackdelar som skulle finnas med ett arrangemang där Riksgälden används för att hantera riskexponeringen från enskilda extremt stora exportkreditgarantier. • regelbundet uppdatera komponenterna i myndighetens premiemodell när ny information tillkommit för att undvika att garantierna systematiskt prissätts felaktigt • förenkla beräkningen av basräntan för att förenkla prissättningen • utreda om det nuvarande enhetliga antagandet för andelen av det garanterade beloppet som går förlorat vid en skada (slutförlusten) är ändamålsenligt • anpassa de administrativa avgifterna till den faktiska kostnadsnivån • säkerställa en konsekvent tillämpning av de bestämmelser som säger att som är högre än vad risken motiverar ska betalas in i statskassan • ändra den uttalade målsättningen att myndigheten ska täcka alla eventuella förluster med eget kapital i stället för att utnyttja den obegränsade krediten hos Riksgälden • säkerställa att myndigheten erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer oavsett storlek • följa upp hur täckningsgraden utvecklar sig för olika typer av affärer och säkerställa att den täckningsgrad som erbjuds är ändamålsenlig och enhetlig för likvärdiga affärer • säkerställa att det är tydligt inom EKN hur uppdraget att prioritera små och medelstora företag ska förenas med interna finansiella mål om full kostnadstäckning. Regeringen välkomnar granskning och instämmer i delar av myndighetens kritik. Regeringen har för avsikt att genomföra flera av de rekommendationer som lämnas och framhåller även att den redan har vidtagit vissa åtgärder för att förbättra styrningen i enlighet med rekommendationer. Regeringen framhåller även att den alltid haft ytterligare verktyg för att utöva styrning inom EKN:s verksamhetsområde eftersom EKN är en styrelsemyndighet och det är regeringen som tillsätter hela styrelsen. Genom de åtgärder som har vidtagits anser regeringen att styrningen blir tydligare för alla aktörer. Nedan återges kortfattat de åtgärder som regeringen har vidtagit och avser vidta med anledning av rekommendationer. Regeringen delar inte uppfattning att definitionen av begreppet självbärande behöver förtydligas för att EKN ska kunna utföra sitt uppdrag med tillräcklig styrning. Regeringen hänvisar till att självbärandeprincipen för garantiverksamheten är inbyggd i garantimodellen som regleras av budgetlagen (2011:203) och förordningen (2011:211) om utlåning av garantier. Regeringen har därför i regleringsbrevet till EKN uppmärksammat myndigheten på att den ska tillämpa förordningens bestämmelser. När det gäller EKN:s överskott har myndigheten i regleringsbrevet fått i uppdrag att med utgångspunkt i en tidigare genomförd analys fastställa hur stor del av myndighetens kapital som utgjorde ett överskott och som skulle kunna betalas in till statens centralkonto. Inleverans ska ske . Regeringen konstaterar att den största delen av överskottet redan finns avsatt på ett konto i och att dessa medel inte har använts till EKN:s löpande verksamhet. Eftersom överskottet har uppstått både i garantiverksamheten och i den administrativa verksamheten ska EKN enligt regleringsbrevet redovisa kostnader och intäkter från dels den administrativa delen, dels den riskbaserade delen av verksamheten separat i årsredovisningen. När det gäller den administrativa kostnaden ska EKN dessutom i form av tidsserier redogöra för utvecklingen av verksamhetens kostnader, inklusive lönekostnader och lokalkostnader. Redovisningen ska vidare inkludera vilka åtgärder som har vidtagits för att rationalisera och effektivisera verksamheten, samt även visa hur stor del av garantipremien som avser den administrativa kostnaden. För att analysen av EKN:s överskott ska fullföljas har regeringen i regleringsbrevet även gett myndigheten i uppdrag att redovisa eventuella åtgärder för att uppdatera premieberäkningen. Åtgärderna ska rapporteras till . Regeringen anför vidare att den i regleringsbrevet tagit bort EKN:s undantag från 25 a § avgiftsförordningen, vilket innebär att EKN kommer att vara skyldig att lämna förslag till regeringen om hur ett överskott som uppkommit i den administrativa verksamheten ska disponeras. När det gäller EKN:s garantireserv anser regeringen att den ska hanteras inom ramen för garantimodellen och avse medel som har betalats in och som ska finansiera framtida förluster. När det gäller arbetet med att anpassa exportfinansieringen efter kundernas behov anser regeringen att det ska fortsätta. Regeringen framhåller att EKN:s verksamhet ska vidareutvecklas i syfte att sänka trösklarna för små och medelstora företag i samband med export. Regeringen har i EKN:s regleringsbrev angett att ett av målen för myndighetens verksamhet är att fortsätta satsningen på att öka kännedomen om myndighetens tjänster bland små och medelstora företag. EKN ska också fortsätta sitt arbete med att öka och effektivisera sin regionala närvaro, främst med syfte att sänka trösklarna för små och medelstora företag. Vidare ska EKN i samarbetet med andra aktörer som bedriver exportfrämjande betona verksamhet som är inriktad mot små och medelstora företag. Resultatet av denna verksamhet ska återrapporteras i myndighetens årsredovisning. Av skrivelsen framgår också att EKN i detta arbete ska använda sig av EU:s definition av små och medelstora företag. När det gäller EKN:s utvidgade mandat har myndigheten i regleringsbrevet fått i uppdrag att särskilt redovisa vilka konsekvenser det utvidgade mandatet att stödja exportaffärer med ett svenskt intresse har haft på affärsvolymen och riskportföljen. EKN har också fått i uppdrag att redovisa hur bestämmelserna i förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti har tillämpats och hur bestämmelserna har påverkat affärsverksamheten. I skrivelsen uppger regeringen även att den har för avsikt att ge en extern aktör i uppdrag att utvärdera det utvidgade mandatets effekt på sysselsättningen i . När det gäller kundnöjdhet har regeringen för att säkerställa att EKN erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer i regleringsbrevet gett myndigheten i uppdrag att redovisa de åtgärder som vidtagits som avser kundnöjdheten. Uppdraget ska redovisas till . Slutligen konstaterar regeringen, när det gäller kapitaltäckningen, att EKN:s grad av kapitaltäckning står sig väl i en nordisk jämförelse. Med skrivelsen och de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att är slutbehandlad. I kommittémotion 2014/15:3039 av m.fl. (SD) förordas tre riksdagsuttalanden i enlighet med några av de rekommendationer som lämnat med anledning av sin granskning. Motionärerna framhåller slutsats att EKN:s premienivåer har satts för högt och betonar vikten av att de administrativa avgifterna anpassas till en faktisk kostnadsnivå. På så sätt går det enligt motionärerna att undvika dels ökade kostnader för svenska exportföretag, dels en snedvriden konkurrens gentemot andra nationers exportföretag. bör därför uppmana regeringen att se över EKN:s prissättning av premienivåer (yrkande 1). Motionärerna vill vidare se en ökad styrning av EKN i syfte att bredda kundbasen bland små och medelstora företag (yrkande 2). När det gäller små och medelstora företag menar motionärerna även att definitionen av dessa bör vara samstämmig och de anser därför att regeringen bör se över EKN:s definition av små och medelstora företag i syfte att revidera denna (yrkande 3). I sin granskning av effektiviteten i exportgarantisystemet har lämnat ett flertal rekommendationer till regeringen och EKN. Utskottet vill inledningsvis anföra att det välkomnar granskningen. Exportkreditsystemet fyller en viktig roll i statens insatser för att främja exporten och i likhet med annan verksamhet som bedrivs av staten är det viktigt att granska såväl insatsernas effektivitet som att de sker med beaktande av en god hushållning med statens medel. I motion 2014/15:3039 (SD) föreslås tre tillkännagivanden om att ska uppmana regeringen att följa tre av rekommendationer. Utskottet vill med anledning av dessa motionsyrkanden anföra följande. Utskottet konstaterar att regeringen instämmer i delar av kritik och att den har för avsikt att genomföra flera av de rekommendationer som lämnas. När det gäller EKN:s prissättning av premienivåer framgår det av regeringens skrivelse att EKN i regleringsbrevet har getts ett återrapporteringskrav att i årsredovisningen separat redovisa kostnader och intäkter från dels den administrativa delen av verksamheten, dels den riskbaserade delen av verksamheten. Redovisningen ska bl.a. visa hur stor del av garantipremien som avser den administrativa verksamheten. Regeringen har också gett EKN i uppdrag att redovisa eventuella åtgärder för att uppdatera premieberäkningen. När det gäller EKN:s arbete för att bredda kundbasen bland små och medelstora företag noterar utskottet att ett arbete har initierats. granskning har dock visat att detta arbete ännu inte har fått något tydligt genomslag. Utskottet vill understryka att det är av särskild vikt att stödja små och medelstora företag och konstaterar att ett av målen för EKN är att fortsätta satsningen på att öka kännedomen om myndighetens tjänster bland dessa företag. Av skrivelsen framgår även att EKN ska fortsätta arbetet med att öka och effektivisera sin regionala närvaro, framför allt i syfte att sänka trösklarna för små och medelstora företag. EKN ska vidare i samarbetet med andra aktörer som bedriver exportfrämjande särskilt betona verksamhet som är inriktad mot den kategorin av företag. Detta arbete ska redovisas i myndighetens årsredovisning och utskottet noterar att regeringen har specificerat att EKN i detta arbete ska använda sig av EU:s definition av små och medelstora företag. Mot bakgrund av det sagda ser utskottet ingen anledning till några riksdagsuttalanden enligt det som föreslås i motion 2014/15:3039 (SD) som därmed avstyrks. Med detta föreslår också utskottet att lägger regeringens skrivelse 2014/15:59 till handlingarna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om miljöteknikexport och exportfrämjande. Utskottet hänvisar bl.a. till höstens budgetberedning och regeringens aviserade exportstrategi. avslår även ett motionsyrkande om insatser för kreativa näringar. Även här hänvisar utskottet till den aviserade exportstrategin. Eftersom strategin kommer att vara föremål för beredning i ser utskottet ingen anledning att föregripa detta arbete. Vidare avslår motionsyrkanden om främjande och kapitalflykt. Utskottet konstaterar att det pågår ett arbete och understryker vikten av att regeringen fortsätter att arbeta för att de svenska expertorganen och de internationella finansiella institutionerna antar riktlinjer som minimerar risken för skatteundandragande. Därtill avslår övriga motionsyrkanden som handlar om handels- och investeringsfrämjande, däribland frågor om vissa branscher och it-frågor i relation till handel. Jämför reservationerna 2 (M, C, FP, KD), 3 (M) och 4 (V). I kommittémotion 2014/15:2981 av m.fl. (C, M, FP, KD) efterfrågas ett riksdagsuttalande om att främja svensk miljöteknikexport.