bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Av 12 kap. 1 § RF framgår att under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av RF i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som föreskriver att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). I betänkande 1973:26 (s. 71) framhölls att förbudet mot direktiv i särskilda fall i fråga om ärenden som rör tillämpning av lag har det särskilda motivet att regeringen eller annan överordnad myndighet inte bör få ingripa i enskilda fall såvitt angår ämnen där den grundläggande beslutats av . När det gäller myndighetsutövning mot en enskild garanterar paragrafen (nuvarande 12 kap. 2 § RF) dock att den beslutande förvaltningsmyndigheten är självständig och oberoende även i ärenden som rör tillämpning av regeringsförordningar eller andra författningar av lägre valör än lag och sedvanerätt. Uttrycket tillämpning av lag innefattar inte bara lag beslutad av utan även verkställighetsföreskrifter till lagen (prop. 1973:90 s. 398). Av den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 25) framgår följande om uttrycket: När det gäller uttrycket lagtillämpning bör här erinras om att detta avser tillämpningen av lagar och regeringens eller underordnade myndigheters verkställighetsföreskrifter till lagar. Beslut eller åtgärder som grundar sig på andra regeringsförfattningar, främst inom den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen [nuvarande 8 kap. 7 §], eller på föreskrifter inom ramen för denna kompetens som utfärdats av andra myndigheter ligger alltså till största delen utanför definitionen av lagtillämpning i 11 kap. 7 § [nuvarande 12 kap. 2 §]. Men sådana författningar kan naturligtvis avse myndighetsutövning och därigenom träffas av begränsningsregeln. Denna grundlagsskyddade frihet för myndigheterna att bestämma själva syftar primärt till att garantera rättssäkerheten vid en förvaltningsmyndighets handläggning av ett konkret ärende som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag och verkställighetsföreskrifter. Detta innebär således att andra föreskrifter såsom förordningar faller utanför stadgandet så länge de inte innefattar myndighetsutövning (Bremdal, Att tala är silver men att tiga är guld? – Om ministerstyre och statsråds uttalanden, i till , Allmänt och enskilt – offentlig rätt i omvandling, 2013, s. 50). Sammantaget innebär denna reglering att regeringen har att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip har att följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Av 8 kap. 1 § första stycket RF följer att föreskrifter meddelas av genom lagar och av regeringen genom förordningar. Av bestämmelsen följer vidare att föreskrifter också kan, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. I 8 kap. 3 § RF regleras möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området. Enligt första stycket kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2, dvs. offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda. Föreskrifterna får dock inte avse frihetsstraff, skatt (utom tull på införsel av varor), konkurs eller utsökning. I 8 kap. 7 § RF regleras regeringens primärområde för normgivning. Av första stycket följer att föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Med verkställighetsföreskrifter avses tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär och föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt. Med tanke på att har överlåtit beslutanderätt på normgivningsområdet till EU-organ anses EU-förordningar kunna likställas med svensk lag, varför regeringen anses ha rätt att meddela verkställighetsföreskrifter även till sådana förordningar (m.fl., Grundlagarna, tredje upplagan, 2012, s. 392). Regeringens primärområde omfattar, som nämnts, även föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkompetens. Generellt sagt hör till restkompetensen sådana föreskrifter som saknar större betydelse för medborgarna, framförallt sådana föreskrifter för statliga myndigheter som inte dessutom innebär förpliktelser för enskilda eller ingrepp i deras frihet eller egendom (s. 395 f.). Enligt 8 kap. 11 § RF får regeringen bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till myndigheter får dock inte avse förhållanden inom eller dess myndigheter. Enligt 3 § jaktlagen (1987:259) är viltet fredat och får jagas endast om detta följer av denna lag eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Enligt 29 § 2 jaktlagen får regeringen meddela föreskrifter om tillstånd till jakt under en särskild jakttid (licens). Av 52 § jaktlagen framgår att regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter eller beslut som avses i 29 §. Enligt 24 a § andra stycket jaktförordningen (1987:905) får överlämna till länsstyrelserna i ett rovdjursförvaltningsområde (enligt 2 § förordningen [2009:1263] om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn) att besluta om licensjakt efter varg med stöd av 23 d §, under förutsättning att antalet föryngringar för arten i rovdjursförvaltningsområdet överstiger de fastställda miniminivåerna enligt 5 § samma förordning. Enligt 5 § förordningen om förvaltningen av björn, varg, järv, lo och kungsörn ska efter förslag av samverkansråden fastställa miniminivåer för förekomsten av varg i vart och ett av rovdjursförvaltningsområdena och länen. I 23 c § jaktförordningen anges att förutsättningen för att licensjakt efter bl.a. varg ska kunna tillåtas är att det inte ska finnas någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Jakten måste dessutom vara lämplig med hänsyn till stammarnas storlek och sammansättning samt ske selektivt och under strängt kontrollerade former. Genom ett beslut (dnr NV-06561-14) delegerade till länsstyrelserna rätten att fatta beslut om licensjakt efter varg i följande län: , , , , , , och . Delegeringen gäller fr.o.m. t.o.m. . I beslutet hänvisas till riksdagsbeslutet om regeringens proposition om en hållbar rovdjurspolitik (prop. 2012/13:191, bet. 2013/14:MJU7, rskr. 2013/14:99). I fråga om förutsättningarna för delegering av licensjakt hänvisas till följande uttalande i propositionen (s. 51 f.): Om miniminivåerna uppnås för rovdjursförvaltningsområdet som helhet, men inte för vissa län inom området, är förhållandet oundvikligen sådant att miniminivåerna i minst ett annat län kommer att överskridas. I sådana län, där miniminivåerna överskrids, är det särskilt viktigt att ge utrymme för en adaptiv ekosystembaserad förvaltning där hänsyn kan tas till bl.a. vikande populationer av bytesdjur och socioekonomiska faktorer. Det finns annars risk för att betydande skador uppstår i det länet eller att rovdjurets påverkan på sina bytesdjur är orimligt stor. [– – –] Det är viktigt att det regionala ansvaret för förvaltningen av stora rovdjur samordnas på en högre nivå än länsnivå, bl.a. eftersom rovdjurens hemområden och revir inte sällan är länsöverskridande och därför att en sådan förvaltning ger en bättre helhetssyn. Om miniminivån uppnås på rovdjursförvaltningsområdesnivå, bör det ge en ökad möjlighet till adaptivitet i förvaltningen av stora rovdjur för de län som ingår i området. Det bör således räcka med att miniminivån uppnås på förvaltningsområdesnivå för att alla länsstyrelser inom området ska få ta ansvar för licensjakt utan att anger det högsta antal djur som får fällas. Delegation bör alltså även kunna ske till de län inom området som inte har nått sin miniminivå. Som skäl för sitt beslut att delegera beslutet om licensjakt till länsstyrelserna anför att den delar uppfattningen i propositionen om att det är tillräckligt att miniminivån uppnås på förvaltningsområdesnivå för att delegering ska kunna ske till samtliga länsstyrelser i förvaltningsområdet. anför vidare att delegeringen är en förutsättning för målsättning om en regionaliserad rovdjursförvaltning. Mot bakgrund av detta fattade därför beslutet att delegera licensjakt efter varg till länsstyrelserna i det mellersta rovdjursförvaltningsområdet. Delegeringen innebär att ansvaret för att bedöma utrymmet för licensjakt i länen flyttas från nationell till regional nivå. Delegeringen innebär vidare att respektive länsstyrelse ansvarar för att beslut om licensjakt uppfyller de förutsättningar som anges i 23 c § jaktförordningen. Beslut om licensjakt efter varg har fattats av i , i län och i . i beslutade om licensjakt efter högst 24 vargar i vissa revir. i län beslutade om licensjakt efter högst 12 vargar i vissa revir. I båda fallen angavs att jakten fick bedrivas fr.o.m. t.o.m. eller till dess att avlyser jakten. Besluten överklagades senare av ett antal organisationer till . avvisade yrkandet om att skulle återta delegationen. ändrade länsstyrelsernas beslut endast på så sätt att perioden för spårning av varg förkortades; i övrigt avslog man överklagandena. i beslutade om dels licensjakt efter fyra vargar inom renskötselområdet i länet, dels licensjakt efter fyra vargar utanför renskötselområdet i länet t.o.m. . Efter överklaganden förordnande om inhibition av båda beslut om licensjakt. Därefter upphävde två beslut, bl.a. med hänvisning till att inte visat att upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus inte försvåras. fattade ett nytt beslut om licensjakt efter sju vargar inom två revir i . Detta beslut överklagades till , som avslog överklagandena. Statsrådets uttalanden i olika medier I en som publicerades av bl.a. under rubriken öppnar för vargjakt och av under rubriken djupt splittrad kring vargjakt uttalar sig klimat- och miljöminister om beslut om licensjakt. Enligt artiklarna säger ministern ”att hon är kritisk och helst hade sett att eventuella beslut hade tagits ”. Enligt artiklarna säger hon också att ”hon har föreslagit till landsbygdsminister (S) att upphäva beslutet”. I en intervju i gör följande uttalande (se även en artikel med rubriken oense om svensk vargpolitik på webbplats): Nej jag beklagar dagens beslut hos om en licensjakt . Jag har föreslagit för landsbygdsministern att vi tillfälligt skulle ta bort möjligheten för licensjakt ur jaktförordningen för den här vintern, eftersom vi inväntar pågående prövningar inte minst i svenska domstolar av de senaste årens licensjakt, men också att vi behöver ytterligare följa de analyserna kring vargstammens hälsa. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden har handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om uttalandet har varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det har varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövningen mot en enskild eller en kommun eller en myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Vid /92 granskade utskottet fyra uttalanden som hade gjorts av olika statsråd (bet. 1991/92:KU30 s. 43 f.). En av granskningarna gällde vissa uttalanden om verksamhet som statsrådet hade gjort i en debattartikel i . I artikeln utvecklade statsrådet och en medförfattare sina synpunkter på den nya jämställdhetslagen och framförde bl.a. viss kritik mot tillämpningen av lagen. Utskottet valde att behandla de fyra granskade uttalandena från principiella utgångspunkter, även om de var av olika karaktär och framhöll bl.a. följande (bet. 1991/92:KU30 s. 45): Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen […] uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse. Utskottet anförde vidare: Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet. Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras – som sagts – inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds ansvarsområde. Även om de fyra granskade uttalandena är av olika karaktär har utskottet valt att behandla dem från principiella utgångspunkter. Utskottet förutsätter att statsråd framledes ålägger sig stor återhållsamhet i samband med uttalanden i frågor som faller inom området för 11 kap. 7 § regeringsformen. Avsikten med ett uttalande, dvs. vilket uppsåt ett statsråd haft med ett visst uttalande, samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten i fråga måste således, enligt utskottet, tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheter. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. Detta framhöll utskottet vid granskning av statsrådet agerande gentemot när det gällde inhysning av bostadssökande på bostadsplattformar (bet. 2002/03:KU30 s. 150 f.). hade i ett uttalande till TT ifrågasatt det lämpliga i lösning. Granskningen i denna del ledde inte till något annat uttalande från utskottets sida. Vid /10 granskade utskottet vissa uttalanden som statsrådet hade gjort i olika massmedier med anledning av ett brev som skickat ut om de nya reglerna i lagen om allmän försäkring (bet. 2009/10:KU20 s. 139 f.). Utskottet hänvisade till vad det har uttalat om att ett statsråd i likhet med alla andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen, måste dock viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller tillämpning av lag. Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap, måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpning av lag, kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter (s. 150). Utskottet ansåg inte att det kunde anses som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § RF att, på det sätt som statsrådet här gjort, rikta uppmärksamheten mot ett förhållande som på detta sätt gjort att ett motivuttalande blivit överspelat som tolkningsfaktum. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på följande frågor: – Vilket beslut av syftade statsrådet på i sina uttalanden i medierna? I vilket syfte gjordes uttalandena? – Har statsrådet uttalanden med anledning av beslut föregåtts av kontakter med berörda myndigheter respektive inom regeringen? Om ja, har dessa kontakter dokumenterats inom ? Om svaret är ja, önskar utskottet ta del av denna dokumentation och de handlingar denna avser. – Med stöd av vilken bestämmelse har regeringen bemyndigat att delegera beslut om licensjakt till länsstyrelserna (24 a § jaktförordningen)? I en svarspromemoria som kom in till utskottet (bilaga A4.4.2) anförs att det beslut som statsrådet åsyftade var beslut att för åren 2015–2017 delegera beslut om licensjakt efter varg till länsstyrelserna i mellersta rovdjursförvaltningsområdet. Vidare framhålls det i svaret att det aktuella uttalandet av klimat- och miljöministern gjordes efter det att meddelat sitt beslut. I svaret refereras till att anmälaren i sin begäran om granskning hänvisar till två artiklar i Dagens Nyheters och nätupplagor , vilka baseras på en telefonintervju med TT . Enligt artiklarna ska klimat- och miljöministern ha uttalat att hon helst hade sett att eventuella beslut hade tagits och att hon "föreslagit till landsbygdsminister (S) att upphäva beslutet". Citatet är dock, framhålls det i svaret, inte en korrekt återgivning av klimat- och miljöministerns uttalande. Ministern har dock uttalat att hon för landsbygdsministern föreslagit att tillfälligt ta bort de möjligheter till licensjakt som finns i jaktförordningen. I svaret framhålls också att uttalandet inte hade till syfte att påverka myndigheten. Av svaret framgår vidare att några kontakter med berörda myndigheter eller inom regeringen inte hade förekommit med anledning av beslutet. Slutligen anförs det i svaret att regeringen bemyndigade att delegera beslut om licensjakt till länsstyrelserna med stöd av 29 § 2 och 52 § jaktlagen. Utfrågning med klimat- och miljöminister höll utskottet en utfrågning med klimat- och miljöminister (bilaga B7). Vid utfrågningen redogjorde ministern för bakgrunden till uttalandena i samband med beslut om delegering av licensjakten på varg. Ministern uppgav att hon med anledning av kommunikation av beslutet intervjuades per telefon av TT och av , och att dessa medier frågade vad hon ansåg om beslutet om vargjakt. Ministern framhöll vidare följande. var såväl 2013 som licensjakt på varg ännu föremål för prövning i svensk domstol. Dessutom hade inlett två överträdelseärenden mot om jakten på varg och jaktlagstiftningens förenlighet med . På grund av detta hade ministern tidigare instruerat att göra propåer om att skulle förbereda en ändring av jaktförordningen för att tillfälligt frysa möjligheterna till licensjakt på varg tills regeringen hunnit se över regelverket i de delar där både svenska domstolar och EU-instanser påpekat att det fanns rättsliga osäkerheter. hade departementet ännu inte fått gehör för dessa propåer. Ministern underströk att departementets arbete genomfördes på ett sådant sätt att det inte påverkade i dess beslutsprocess avseende de gällande reglerna. Ministern sa att hon inför utfrågningen hade gått igenom utskrifter av sina svar i den aktuella intervjun med TT och att dessa enligt ministern visade att hon aldrig sagt att hon har föreslagit för landsbygdsministern att de ska upphäva beslut att delegera licensjakten på varg. Det framgick, menade ministern, att hon har föreslagit att regeringen tillfälligt ska frysa möjligheten till licensjakt på varg i jaktförordningen för att reda ut det osäkra rättsläget. Ministern framhöll att det alltså inte var en ordagrant korrekt återgiven text i TT:s artikel, som också och tog in, och som av anmälaren till utskottet har tolkats på ett annat sätt än det som var andemeningen och som också kommunicerades. Ministern ansåg att det naturligtvis var väldigt olyckligt. Ministern anförde att hon har varit mycket medveten om och gett uttryck för att har att fatta beslut på de regler som riksdag och regering anger och att det är ett självständigt beslutsfattande. Hennes uttalanden handlade inte om att påverka tillämpning av jaktförordningen utan avsåg enbart en fråga som regeringen hanterar, dvs. hur jaktförordningen bör vara utformad. Som svar på en fråga framhöll ministern att när hon beklagade beslutet hos gick beklagandet ut på att man inte hade förmått att inom – på den korta tid som den nya regeringen hade suttit – möjliggöra en utformning av jaktförordningen på ett sådant sätt att det fanns ett tydligt rättsläge även inför den här vinterns vargjakt. Ministern framhöll att det hon beklagade var beslutets innebörd, dvs. att man skulle gå mot en vinter med rättsosäkert läge kring licensjakten av varg. På en fråga om vad som var syftet med uttalandet svarade ministern att hon är medveten om att vi har självständiga myndigheter i och att de har att fatta beslut enligt de regler och riktlinjer som riksdag och regering sätter upp, men att politiker också har att lägga sig vinn om att vi har en politisk debatt om de vägval som görs när man sätter upp dessa regler och riktlinjer. Ministern framhöll att hon inte hade gjort några uttalanden om hur länsstyrelserna bör hantera den här frågan över huvud taget. Det skulle vara henne främmande, sa hon. Ministern sa vidare att syftet var att svara på journalisternas frågor, och att det är viktigt att man som statsråd på sitt ansvarsområde också kan svara på mediernas frågor. En fråga som ställdes vid utfrågningen var om det är statsrådets uppfattning att man i länsstyrelserna kanske kunde ha uppfattat den här kritiken som en inriktning att man bör tänka på detta när man fattar beslut om licensjakt. Ministern svarade att det fanns ingenting i hennes uttalanden som antydde att detta handlade om någonting annat än regeringens interna arbete med det som är regeringens verktyg, dvs. hur man utformar förordningar som ligger på regeringens bord och hur man utformar regelverk som myndigheterna sedan ska hantera. Det var också det som slogs upp med stora rubriker i den stora mediedebatten.