bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — Utskottet hänvisade i en fråga till att enligt skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik har åtgärder vidtagits i arbetet med att utveckla styrningen av myndigheter och verksamheter till att bli mer verksamhetsanpassad, långsiktig och strategisk. Utskottet frågade vilka åtgärder som hade vidtagits i fråga om Försvarsdepartementet. I svaret anförs att förordningen med instruktion för respektive myndighet utgör det huvudsakliga instrumentet för regeringens styrning av myndigheten i fråga. Förordningarna med myndigheternas instruktioner ses över kontinuerligt för att säkerställa att styrningen är verksamhetsanpassad, långsiktig och strategisk. Mål och uppdrag i regleringsbrev som med tiden fått en mer varaktig karaktär omarbetas och förs in i aktuell instruktion. Inom processen för framtagande av regleringsbrev får myndigheterna möjlighet att ge sin syn på styrningen. Härigenom har regeringen större möjligheter att anpassa styrningen utifrån ett verksamhetsperspektiv. För att kontinuerligt utveckla styrningen av de fyra aktuella myndigheterna finns en handläggare med sammanhållande uppgift för respektive myndighet. I Försvarsdepartementet finns även en grupp som har till uppgift att utifrån ett helhetsperspektiv arbeta och stödja enheterna i utvecklingen av myndighetsstyrningen. (2012–2014) pågick vidare ett arbete med regleringsbrevet för FRA, där uppgifter som med tiden fått en mer varaktig 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET karaktär flyttades från regleringsbrevet till myndighetens instruktion. Instruktionsändringen trädde i kraft den l . Regeringen har också beslutat att ge myndigheterna i uppdrag att redovisa resultatindikatorer och nyckeltal som ett led i att förbättra redovisningen av verksamheten. I svaret påpekas att därutöver kan följande beslut nämnas som följer de syften som anges i regeringens skrivelse 2013/14:155: •Uppdrag till Försvarsmakten att förbereda och genomföra överföring av viss verksamhet till , inklusive det krav på kvartalsvis rapportering av effektiviseringsarbetet av försvarslogistikverksamheten (Fö20 12/00613/MFU). •Kommittédirektiv 2013:52 (Investeringsplanering för försvarsmateriel) samt efterföljande uppdrag till avseende Försvarsmaktens anslag inom utgiftsområde 6 (Fö2014/02044/MFU). •Uppdrag till angående anslagsindelning och finansiell uppföljning samt efterföljande remissförfarande av 2013:57 (Fö2013/01169/ESL). •Uppdrag till angående materielförsörjningens finansiella transaktioner samt efterföljande remissförfarande av ESV- rapport 2014:39 (Fö2013/01949/ESL). •Uppdrag till Statskontoret att följa upp verksamhet (Fö2014/00708/MFU). När det gäller FOI:s verksamhet inom forskning/analysstöd för regeringens behov preciseras inriktningen i en särskild skrivelse från (Försvarsdepartementet) i enlighet med vad som anges i myndighetens regleringsbrev. Utskottet frågade i vilken form myndigheterna lämnar information om förhållanden av betydelse för det internationella samarbetet. Sådan information hanteras enligt svaret huvudsakligen inom ramen för årsredovisningen. Därutöver sker återrapportering inom ramen för myndighetsdialogerna och de informella kontakterna mellan tjänstemän på departementet och myndigheterna. FMV och FOI lämnar årliga redovisningar över samtliga projekt m.m. som myndigheterna deltar i inom ramen för den Europeiska försvarsbyrån. FOI lämnar också särskilda redovisningar dels avseende verksamheten inom ramen för forskning/analysstöd för regeringens behov, dels avseende myndighetens CBRN-verksamhet. I rapporterna redovisas också till viss del internationella kontakter. Vidare frågade utskottet om det har vidtagits några särskilda åtgärder för att säkerställa att de fyra myndigheterna inkommer med information om förhållanden av betydelse för det internationella samarbetet. Att myndigheterna inkommer med sådan information säkerställs enligt svaret framför allt genom att regeringen i förordningar ålagt myndigheterna att inkomma med information i detta avseende. Utgångspunkten är att myndigheterna agerar i enlighet med de föreskrifter som styr myndigheternas 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET Att informationen lämnas i enlighet med de krav som finns tillses genom de kontinuerliga kontakter som förekommer mellan och myndigheterna. Myndigheterna lämnar också löpande information till , både skriftliga och muntliga rapporter, om det internationella samarbetet. När det gäller arbetet inom Europeiska försvarsbyrån () har i en promemoria från Försvarsdepartementet som tillställts FXM, FMV och FOI och i vilken formerna för arbetet inom beskrivs, understrukits de skyldigheter att lämna information om internationella samarbeten som följer av regeringsformen och myndighetsförordningen. I svaret till utskottet nämns vidare att i regleringsbreven för FXM, FMV och FOI har regeringen gett myndigheterna i uppdrag att, om möjligt, från mötets avslutande lämna en skriftlig rapport till (Försvars- departementet) från de internationella högnivåmöten som representanter från myndigheten deltagit i. När det gäller definitionen av de högnivåmöten som myndigheterna ska återrapportera från enligt regleringsbreven anförs i svaret att begreppet högnivåmöte är en vedertagen beskrivning för möten av generell karaktär mellan högsta ledningsnivå i en myndighet och dess motsvarighet i andra utländska myndigheter och organ. De berörda myndigheterna har inte begärt något förtydligande i detta avseende. En förteckning över återrapporterna –2014 bifogas svaret. Enligt RF ska utrikesministern hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en myndighet. Upplysningsskyldigheten innebär enligt svaret att ska kontaktas så snart det är nödvändigt för att ett ärendes utrikespolitiska aspekter ska kunna vägas in när beslut fattas av myndigheten. Myndigheter under Försvarsdepartementet informerar enligt gällande praxis Försvarsdepartementet när sådana frågor uppkommer. Informationen från myndigheterna förs därefter från Försvarsdepartementet till . Kontakterna sker kontinuerligt och så ofta som det krävs enligt gällande reglering. Vidare frågade utskottet om vilka bemyndiganden att förhandla respektive ingå internationella överenskommelser som regeringen har gett de fyra myndigheterna –2014. I en bilaga till svaret finns en förteckning över de bemyndiganden som kunnat identifiera. Förteckningen avser ärenden i vilka bemyndiganden getts att förhandla och ingå internationella avtal . Vidare redovisas i svaret ytterligare uppdrag som rör internationella relationer som regeringen, Försvarsdepartementet och har beslutat. I svaret redovisas också de förteckningar som de fyra myndigheterna fört och lämnat till Utrikesdepartement enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser, m.m. Myndigheterna har i förteckningarna lämnat uppgifter om vilka bemyndiganden de stött sig på. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET Vidare noterade utskottet i frågorna till att det i instruktionen för FMV anges att det vid FMV finns ett certifieringsorgan som ska upprätta och driva en certifieringsordning för säkerhet i it-produkter och I regleringsbreven som gåtts igenom ges uppdraget att vara nationellt certifieringsorgan inom it-säkerhetsområdet. varför detta uppdrag ges i regleringsbreven och inte i instruktionen. anförs att ett arbete med att tydliggöra förordningen med FMV:s instruktion, bl.a. på denna punkt, bereds inom . sker inom ramen för en större översyn av instruktionen, vilken inleddes våren Utskottet har ställt kompletterande frågor, bl.a. mot bakgrund av den genomgång som utskottets kansli gjort av material på Försvarsdepartementet, och mottog från en promemoria från Försvarsdepartementet (bilaga 7.2). Utskottet frågade vilka kriterier som används för att avgöra om arten av innehållet i informationen (som framkommit i kontakter mellan tjänstemän på departementet och myndigheterna) är sådan att den ska dokumenteras. anförs att tjänstemän på departementet och myndigheterna har kontinuerliga kontakter inriktade på informationsutbyte och kunskapsutveckling. dessa kontakter dokumenteras avgörs utifrån innehållet i den aktuella kontakten (se SB PM 2012:2 Gula boken – Beslut och protokoll hos Det förekommer att enskilda tjänstemän vid för eget bruk för minnesanteckningar från kontakterna med myndigheterna avseende informationsutbyte och kunskapsutveckling. I vilken utsträckning så sker avgörs av den enskilde tjänstemannen. Vidare frågade utskottet hur regeringen försäkrar sig om att distinktionen mellan formell styrning och informella kontakter uppfattas på samma sätt av myndigheterna – särskilt FXM – som av regeringen. I svaret anförs, med hänvisning till svaret , att regeringens styrning av myndigheterna sker huvudsakligen genom förordningar, inklusive förordningar med myndighetsinstruktioner, samt regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut om t.ex. uppdrag och utnämningar. är främst inriktade på ömsesidigt utbyte av information samt på att förtydliga De utgör inte i sig styrning av myndigheterna. Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndighetsledningen ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt. Oavsett vilka informella kontakter som förekommit är det myndighetens ledning som bär det fulla och slutliga ansvaret för de beslut som myndigheten fattar i de enskilda fallen. Informella kontakter syftar till att utbyta information och kunskap. ligger i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell. heller inte ovanligt att möten inleds med en påminnelse om att den aktuella diskussionen inte ska betraktas som styrning. Utskottet noterade att det av svaret framgick att det fanns endast en minnesanteckning från myndighetsdialogerna med de 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET myndigheter som uppmärksammas i granskningen av verksamhetsåren 2012– 2014. Mot denna bakgrund frågade utskottet bl.a. hur utfallet av myndighetsdialogerna tas om hand. I svaret redovisas att muntliga uppgifter som regeringen eller erhåller dokumenteras i vissa fall. Något generellt krav på att det som diskuteras under en myndighetsdialog dokumenteras finns dock inte. Det förekommer att det förs minnesanteckningar från myndighetsdialogerna. Det ska understrykas att minnesanteckningar som inte tillför ett ärende sakuppgifter inte utgör allmänna handlingar om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering. I vilken utsträckning eventuella minnesanteckningar ska vara kvar avgörs från fall till fall. Myndighetsdialogerna utgår från den årsredovisning och det budgetunderlag som myndigheten lämnat in, dvs. dokument som utgör underlag i budgetprocessen. Resultat av dialogerna där myndigheterna redogjort för innehållet i dokumenten omhändertas huvudsakligen i arbetet med budgetpropositionen och efterföljande regleringsbrev till myndigheterna. I frågorna från utskottet redovisas att utskottets kansli på plats i Försvarsdepartementet har tagit del av underlag inför myndighetsdialogerna. I underlaget för FOI, FXM och FMV togs frågan om rutiner före och efter internationella möten upp. För att säkerställa en enhetlig svensk hållning i olika internationella forum samt för att kunna öka kunskapen om andra länders positioner krävs framförhållning och information om resor och besök även på myndighetsnivå, enligt underlaget. Vidare anförs att det i vissa fall kan finnas anledning att skärpa kraven på redovisning av planerade resor och besök. Enligt underlaget kan det med tanke på att det har varit vissa problem att få informationen vara aktuellt att överväga formella krav genom ändring i regleringsbrev eller i författning. Mot denna bakgrund frågade utskottet vad det är som har föranlett överväganden om skärpta krav. Har skärpta krav ställts och har dessa krav i så fall fått genomslag? I svaret anförs att som framgår av det underlag som utskottets kansli tagit del av gjordes bedömningen att det för att säkerställa en enhetlig svensk hållning i olika internationella forum samt för att kunna öka kunskaperna om andra länders positioner krävs framförhållning och information om resor och besök även på myndighetsnivå. Detta ökar möjligheten att samordna resor och budskap samt att säkerställa att bl.a. instruktioner kan ges när så är nödvändigt. Genom uppdragen i regleringsbrev till myndigheterna om att återrapportera från högnivåmöten har kraven tydliggjorts och, som utskottet noterat, även tagits upp till diskussion inom ramen för myndighetsdialogen. Utskottet noterade även att i underlaget inför mötet med FOI om sägs att Försvarsdepartementet understryker vikten av att FOI inkommer med sådan skriftlig återrapportering som avses i regleringsbrevet. Utskottet frågade varför det fanns det skäl att understryka dessa krav och hur regeringen har försäkrat sig om att FOI återrapporterar från internationella högnivåmöten. I svaret anförs att som framgår av det underlag som utskottets kansli tagit del av hade inte inkommit med några rapporter från högnivåmöten. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET ställs även i regleringsbrevet . Som följer av det underlag som utskottets kansli tagit del av tas kravet på återrapportering även upp inom ramen för myndighetsdialogerna. I regleringsbrevet ställs vidare krav på att myndigheten särskilt redovisar myndighetens arbete med intern styrning och kontroll (se uppdrag 4 Intern styrning och kontroll i regleringsbrevet för Utskottet frågade hur regeringen försäkrar sig om att krav på en myndighet, t.ex. krav på återrapportering, får genomslag i myndighetens olika delar. svaret anförs enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheterna upprätta och lämna en årsredovisning till Denna redovisning utgör det främsta underlaget för att försäkra att regeringens styrning får genomslag i myndighetens verksamhet. omhändertagandet av årsredovisningen följer regeringen upp att de uppdrag som getts för det aktuella året också har utförts och återrapporterats i enlighet med regeringens beslut. Om myndigheten inte har återrapporterat enligt den uppsatta tidsramen tar departementet kontakt med myndigheten för att klargöra orsakerna. Även årliga granskning är betydelsefull för regeringens bedömning av myndighetetens fullgörande av sin Det är brukligt att bjuds in till Försvarsdepartementet för att informera om dess iakttagelser. Detta sker innan myndighetsdialogen genomförs, och iakttagelser kan utgöra en del av agendan för Vidare framhålls i svaret att av myndighetsförordningen (2007:515) följer att det åligger myndighetsledningen att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett Därutöver har regeringen i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll meddelat närmare föreskrifter avseende hur den interna styrningen och kontrollen ska utformas. Av de aktuella myndigheterna är det och som har att följa den sistnämnda förordningen. Mot bakgrund av svaret frågar utskottet hur internationella möten som är av annan karaktär än generell följs upp. anförs att uppföljning av internationella möten som myndigheterna deltar i sker genom att myndigheterna informerar om dessa Vilken, om någon, åtgärd som vidtas med anledning av informationen beror på frågans art och informationens innehåll. Vidare hänvisas till svaret där det redogörs generellt för hur myndigheterna lämnar information om förhållanden som är av betydelse för det internationella Där anges bl.a. att information lämnas inom ramen för den årliga återrapporteringen, dvs. årsredovisningen, samt därutöver inom ramen för myndighetsdialogerna och de informella kontakterna mellan departementet Myndigheterna lämnar löpande skriftlig och muntlig information om det internationella samarbetet. Avslutningsvis anförs i svaret att inte har lämnat någon förteckning enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser, m.m. . 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET Som svar på kompletterande frågor från utskottet inkom ett svar från till utskottet med en promemoria från Försvarsdepartementet (bilaga 7.3). Utskottet noterade i en fråga att det i svaret angetts att inte hade lämnat någon förteckning enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser, m.m. I svar anförs att det vid kontakter med myndigheten har upplysts att den bristande rapporteringen berodde på ett förbiseende. FMV har inkommit med en förteckning över internationella överenskommelser som ingåtts 2013. En kopia av förteckningen, som är daterad , bifogas svaret. Vilka krav på rapportering av internationella överenskommelser som ställs enligt 13 § förordningen om publicering av internationella överenskommelser, m.m. har enligt svaret tagits upp vid myndighetskontakterna. Vidare frågade utskottet varför endast FMV och FOI, och inte FRA och FXM, har att följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. I svaret anförs att förordningen gäller för de förvaltningsmyndigheter under regeringen som har skyldighet att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). Den sistnämnda förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning eller beslutar särskilt. Till grund för överväganden om vilken myndighet som bör omfattas av internrevisionsförordningen finns bl.a. väsentlighetskriterier. Som väsentlighetskriterier anges att den totala kostnaden uppgår till , att det totala antalet anställda uppgår till minst l 000, att balansomslutningen uppgår till , att utomstatlig upplåning uppgår till eller att utställda statliga garantier uppgår till . Utöver de väsentlighetskriterier som anges ovan bör en bedömning även ske om en myndighets interna styrning och kontroll samt verksamhet är riskfylld. Ett av flera exempel på riskkriterier som ges i svaret är om myndigheten har en verksamhet som är geografiskt spridd (både nationellt och internationellt). Prövningen av om en myndighet ska inrätta en internrevision ska ske utifrån både risk och väsentlighet (cirkulär nr Fi 2013:3). Vad gäller () uppfyller myndigheten inte de kriterier som anges ovan. () uppfyller väsentlighetskriteriet i fråga om kostnader, men de redovisade kostnaderna är huvudsakligen kopplade till de finansiella flöden som följer av statens ingångna försvarsexportavtal. Dessa finansiella flöden är föremål för särskilda redovisningskrav och uppföljning i regleringsbrev. Därutöver har FXM på eget initiativ inrättat en funktion motsvarande internrevision. Internrevisorn rapporterar direkt till generaldirektören och utför en oberoende och objektiv gransknings- och rådgivningsverksamhet. Mot den angivna bakgrunden har 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET det inte ansetts nödvändigt att ålägga myndigheten att inrätta en sådan funktion för internrevision som avses i internrevisionsförordningen. Kompletterande information om FOI I svaret från hänvisas till regleringsbrevet för FOI. Det aktuella uppdraget i regleringsbrevet, som beslutades av regeringen , innebär att FOI i årsredovisningen ska redovisa sitt arbete rörande vissa frågor i myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll samt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Redovisningen ska innefatta myndighetens åtgärder för att utveckla myndighetens riktlinjer för bisyssla och tjänstledighet, jävsregler, arbetsordning, generaldirektörens styrdokument och andra relevanta I årsredovisningen redovisas att FOI har slutfört ett arbete med myndighetens interna styrande dokument som innebär att samtliga styrande och stödjande dokument har setts över och antingen uppdaterats eller En extern resurs anlitades för att lämna förslag på hur arbetsformer och rutiner kan utvecklas inom FOI. Arbetsordningen började ses över hösten 2014 för att förtydliga vilka typer av ärenden som ska beslutas av styrelsen, generaldirektören och andra befattningshavare. Det har vidare satts igång ett arbete med ett internt projekt om ärendehanteringen. En ny mall för FOI:s beslutsfattande har tagits fram, liksom nya regler för FOI:s personal- Ett arbete med ett nytt rådgivande dokument om jävsfrågor har FOI:s styrande dokument om utlämnande av allmänna handlingar har reviderats och det pågår ett arbete med att ta fram särskilda regler för hantering av e-post. har enligt årsredovisningen en översyn i enkätform gjorts om Underlaget ligger till grund för det förslag om nytt styrande dokument om tjänstledigheter och bisysslor som tagits fram under året och som ska beslutas efter ett internt remissförfarande 2015. innefattar information om vilka slags förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten på FOI samt rutinen för medarbetarna att anmäla eventuella bisysslor. Utskottet har i detta ärende granskat styrningen av vissa myndigheter under Granskningen ger anledning till några kommentarer När det gäller formerna för styrningen av och kontakterna med de aktuella myndigheterna har i granskningen uppmärksammats att företrädare för () enligt en rapport från Statskontoret uppgett att den informella styrningen från Försvarsdepartementet är relativt omfattande och oförutsägbar, särskilt när det gäller anbud och avtal. har frågat hur regeringen försäkrar sig om att distinktionen mellan formell 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET styrning och informella kontakter uppfattas på samma sätt av myndigheterna – särskilt FXM – och regeringen. I svaret från anförs att informella kontakter syftar till att utbyta information och kunskap. Det ligger, anförs i svaret, i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell. Det är heller inte ovanligt att möten inleds med en påminnelse om att den aktuella diskussionen inte ska betraktas som styrning, enligt svaret. Utskottet kan dock konstatera att svaret från inte fullt ut tar upp beskrivningen i Statskontorets rapport och hur det kan komma sig att företrädare för ger uttryck för att den informella styrningen från Försvarsdepartementet är relativt omfattande och oförutsägbar. Utskottet vill i sammanhanget framhålla vad det tidigare uttalat, nämligen att det är väsentligt att informella kontakter är mer inriktade på information än styrning och att man vid sådana kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet. Det är regeringens ansvar att det vid informella kontakter står klart för myndigheterna vad som är den formella ramen för kontakten och i vilket syfte den tas. Utskottet vill framhålla vikten av att det finns genomarbetade principer i detta avseende och för när informella kontakter bör ersättas med formell styrning. Som utskottet tidigare anfört är kontakter mellan myndigheterna och viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. En viktig aspekt är dock risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. Utskottet kan i den nu aktuella granskningen konstatera att dokumentationen av myndighetsdialogen är mycket sparsam. Det innebär att möjligheten att spåra kontakter och innehållet i dem försämras. Därmed undergrävs förutsättningarna både för den konstitutionella granskningen och för annan uppföljning av myndighetsdialogen. Utskottets erfarenhet är just den att bristande dokumentation innebär att granskningen försvåras och utskottets möjlighet att klarlägga vad som har skett försämras. Utskottet vill således inskärpa vikten av dokumentation.