bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — Utskottet påminde i sitt ställningstagande om att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande samt förutsatte att uppgifter som tillförs ett ärende under beredningen dokumenteras. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Enligt utfärdades 508 författningar vid . Vid utfärdades 24 författningar . Av genomgången framgår att 14 författningar från och 3 författningar från Utrikes- departementet kom ut från trycket före ikraftträdandet . Utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev m.m. Vid genomgången har noterats att utformningen av besluten om ändring av regleringsbrev varierar. Bland annat saknas beslutsmening helt i vissa beslut. Andra beslut kan framstå som svårlästa genom otydliga syftningar och frånvaron av mellanrubriker. Vid genomgången har konstaterats vissa oklarheter när det gäller hänvisning till bilagor. Således hänvisas i ett ärende till en bilaga med en överenskommelse som är daterad dagen efter det aktuella regerings- sammanträdet. I ett annat ärende hänvisas till ett rådsbeslut som är daterat som regeringssammanträdet. I ett par andra ärenden har handlingar lagts som bilagor till beslutet utan att det i beslutet hänvisas till bilagorna. Vidare har noterats ett par fall där hänvisning gjorts till flera bilagor, men där dessa inte numrerats. Dokumentation av uppgifter som tillförts ett ärende Som anförs ovan konstaterade utskottet i betänkande 2012/13:KU10 (s. 140) att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. Även vid den nu aktuella genomgången har noterats att det förekommer att uppgifter om vilka personer, enheter och organ som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns med i regeringsbeslutet. Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades två promemorior som har upprättats vid respektive (bilaga 2.1). I promemorian från anförs beträffande flertalet av de aktuella författningarna att de kungjordes så snart det var möjligt. I ett fall anges att en lag och därmed sammanhängande förordning utfärdades så snart det var möjligt, men att de på grund av ett förbiseende kom att kungöras . I promemorian från anförs i ett fall att den aktuella författningen riktar sig till utrikesrepresentationen och att den innan beslutet varit föremål för beredning med flertalet utlandsmyndigheter samt att det huvudsakligen var fråga om en språklig och redaktionell översyn. När det gäller förordningen (2014:1448) om vissa sanktioner mot och förordningen (2014:1447) om tillämpning i fråga om av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) redogör departementet för den ordning som följer av sanktionslagens bestämmelser. Departementet anför vidare att denna ordning inte möjliggör att tiden mellan det att en förordning kungörs och att den träder i kraft är . Även om regeringen teoretiskt dock skulle kunna avvakta med att överlämna ett förordnande, kan ett sådant förhållningssätt knappast anses vara i linje med sanktionslagens och sanktionsärendenas natur och syfte. Så inte heller med respekten för roll i sammanhanget eller med skyldigheter att snabbt och effektivt fullgöra sina internationella folkrättsliga skyldigheter/åtaganden, anför departementet. Utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev m.m. I promemorian från anförs bl.a. att Hermessystemet innehåller vissa begränsningar i fråga om utformningen av besluten. Det är t.ex. inte möjligt att infoga mellanrubriker i ingresstext, anför departementet. I promemorian från anförs att det i ett ärende med två bilagor sannolikt beror på ett förbiseende att det inte gjorts någon anteckning om bilageringen på respektive bilaga. Av promemorian från framgår bl.a. följande. Det ärende i vilket det hänvisas till en bilaga som är daterad dagen efter det aktuella regeringsbeslutet är återkommande två gånger . Det ursprungliga avtalet förlängs successivt och utan sakliga förändringar i sexmånadersperioder. Utkast till förlängningar av avtalet finns sällan tillgängliga för att regeringens beslut ska kunna föreligga för undertecknande. Under beredningen av ärendet och för regeringens beslut utgjordes bilagan av ett tidigare avtal med upplysning om att det faktiska avtalet inte fanns tillgängligt men kommer ha samma sakliga innehåll som framgår av bilagan. Vid expediering av beslutet fanns dock det faktiska avtalet tillgängligt och kom att utgöra bilaga. I promemorian från anförs vidare, såvitt avser ett ärende där det hänvisas till en bilaga som är daterad som regeringsbeslutet, att det under beredningen och inför regeringssammanträdet ofta förekommer EU-dokument i tidiga versioner, t.ex. med ändringsmarkeringar synliga. Om dokumentet för regeringssammanträdet föreligger i en slutlig version används detta som bilaga. När det gäller ett par ärenden där handlingar lagts som bilagor till beslutet utan att det finns en hänvisning till bilagorna i beslutet samt där hänvisning gjorts till flera bilagor utan att dessa numrerats anför att de inte föranleder någon kommentar. Dokumentation av uppgifter som tillförts ett ärende I promemorian från anförs att när ett rådsbeslut om internationella sanktioner innefattar en namnbilaga med personer och/eller enheter som berörs av beslutet (dvs. när beslutet innebär att dessa ska vara eller inte ska vara föremål för sanktioner), så sparas och arkiveras namnbilagan i akten till regeringsärendet i fråga. I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisas att avgjordes totalt 5 283 regeringsärenden (bilaga 2.2). Den största gruppen var anställningsärenden. Därefter följde regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden. Jämfört med 2013 minskade antalet regeringsärenden med 296. Den ärendegrupp som minskade mest var anställningsärenden. Utvecklingen för samtliga ärendegrupper och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.2. Den sammantagna utvecklingen framgår av nedanstående tabell. Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden –2014 Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av (bilaga 2.2) och betänkande 2014/15:KU10 tabell 3.1. Som framgår fortsätter antalet regeringsärenden att minska. Utskottet vidhåller sina tidigare uttalanden om att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall . Den nu aktuella granskningen visar att det kan finnas speciella undantagsfall där än kan accepteras, men det krävs mycket goda skäl för att en så ska kunna godtas. När det härefter gäller utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev kan utskottet konstatera att utformningen av dessa varierar. Vissa ändringsbeslut är enligt utskottets uppfattning tydligare och mer pedagogiskt utformade än andra. Som framgår ovan anges i interna anvisningar att principen för en ändring av ett regleringsbrev är att den ska vara begriplig och kunna stå för sig själv. Utskottet vill understryka vikten av detta. I den mån handlingar biläggs ett beslut bör en hänvisning för klarhetens skull göras i beslutet, och om flera bilagor förekommer bör de numreras. Som framgår ovan behandlade utskottet i betänkande 2012/13:KU10 s. 140 frågan om dokumentation av uppgifter som tillförts ett ärende, varvid utskottet påminde om kraven på diarieföring och dokumentation. Utskottet noterar med tillfredsställelse att i sitt svar nu uppger att när ett rådsbeslut om internationella sanktioner innefattar en namnbilaga med personer och/eller enheter som berörs av beslutet, så sparas och arkiveras namnbilagan i akten till regeringsärendet i fråga. Som ett led i granskning går utskottet igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett en genomgång av de ärenden om utlämning för brott i vilka regeringen fattade beslut (25 ärenden). Lagen (1957:668) om utlämning för brott reglerar villkoren för och förfarandet vid utlämning från till en annan stat. Lagen bygger i allt väsentligt utlämningskonvention (se prop. Av l § följer att lagen inte gäller om lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder eller lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder är tillämplig i förhållande till den andra staten. Lagen gäller således i förhållande till alla stater med undantag för , , och samt övriga medlemsländer i EU. Av 2 § utlämningslagen följer att en svensk medborgare inte får utlämnas enligt denna lag. Vidare följer av 4 § att utlämning endast får beviljas under förutsättning att den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . Har en dom meddelats i den ansökande staten, måste påföljden utgöra ett frihetsstraff eller annat omhändertagande på anstalt . Utlämning får inte beviljas för militära eller politiska brott (5 och 6 §§; dock kan undantag från dessa bestämmelser göras om det följer av en konvention som är bunden av). Utlämning får heller inte beviljas om det kan befaras att den som ska utlämnas, på grund av sin härstamning, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning löper risk att bli utsatt för förföljelse som riktar sig mot hans eller hennes liv eller frihet eller som på annat sätt är av svår beskaffenhet (7§). En utlämning får vidare inte beviljas, om det skulle strida mot grundläggande humanitära krav, till exempel mot bakgrund av personens ungdom eller hälsotillstånd (8 §). Av 10 § andra stycket följer att om brottet skulle ha varit preskriberat enligt svensk lag får utlämning heller inte beviljas. I 14 § utlämningslagen anges att en framställning om utlämning ska göras skriftligen till . Det följer vidare av olika konventioner och protokoll som har utarbetats för det straffrättsliga samarbetet att tillträdande stater ska utse en centralmyndighet för att ta emot och sända framställningar (se prop. 1999/2000:61 s. 91 f.). är för svenskt vidkommande placerad vid som en del av departementets enhet för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (BIRS). Av 15 § följer att yttrande ska lämnas av riksåklagaren innan regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen. Av samma bestämmelse följer vidare att om den som avses med framställningen inte samtyckt till utlämningen, ska ärendet dessutom prövas av . Är det uppenbart att framställningen inte bör bifallas ska den dock avslås. När har meddelat beslut ska ärendet enligt 20 § anmälas för regeringen. Om funnit att det finns hinder mot utlämning får framställningen inte bifallas. I 23 § regleras användandet av vissa tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning från en främmande stat. Beslut om användande av tvångsmedel fattas av åklagare och ska utan uppskov anmälas till rätten. Om rätten fastställer beslutet ska den genast underrätta det ansvariga statsrådet om det. Anser denne att det finns hinder mot utlämning ska regeringen upphäva åtgärden. I annat fall ska den främmande staten genom försorg underrättas om åtgärden. Det ansvariga statsrådet ska då ange en viss bestämd tid inom vilken framställning om utlämning ska göras. Denna tid får inte vara längre än från det att beslutet om tvångsmedel fattades. I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se SB PM 2012:2 Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen. 47 f.). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Enligt 3 § förvaltningslagen har bestämmelser i annan lag eller förordning företräde. Om en förfarandebestämmelse i en specialförfattning ska anses exklusivt reglera en fråga som också behandlas i förvaltningslagen får avgöras enligt sedvanliga tolkningsregler (prop. 1973:30 s. 319). I 7 § förvaltningslagen finns vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt paragrafen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls i paragrafen att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt paragrafen får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl.a. om avgörandet inte går part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 § I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Av paragrafen följer vidare att om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa henne eller honom om dem i efterhand. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Genomgången har, som nämnts, avsett 25 ärenden om utlämnande för brott. Vid genomgången har noterats ett par smärre formfel. Utskottet har inga kommentarer med anledning av granskningen. 4 Statsråds medverkan i granskning I Rapporter från 2015/16:RFR1 Statsråds medverkan i granskning redovisas en utvärdering av frågan om statsråds medverkan i utskottets granskning. Utskottet har beslutat att bereda rapporten inom ramen för höstens granskning. Utskottet har begärt in ett yttrande från ombudsmän () över rapporten, bilaga 4.1. Vidare har utskottet mottagit två promemorior från med anledning av skrivelser från utskottet, bilaga 4.2–3. Utskottets beslut om utvärdering beslutade vid sitt sammanträde att en utredare skulle få i uppdrag att utvärdera frågan om statsråds medverkan i granskning. I en promemoria som bilades beslutet redovisas en bakgrund i frågan. I promemorian anges att en diskussion om statsråds medverkan i granskning hade förts . I det sammanhanget diskuterades att utvärdera frågan. I promemorian anförs att det såvitt bekant aldrig har förekommit att ett sittande statsråd har vägrat att medverka i en utfrågning med . Två f.d. statsråd har tackat nej till inbjudan till en utfrågning (se bet. 1998/99:KU25 s. 21, bet. 2013/14:KU20 s. 205). beslutade utskottet att uppdraget som utredare skulle gå till , f.d. kanslichef i utskottet, och att en parlamentarisk referensgrupp skulle utses. En ledamot per parti i utskottet ingick i den parlamentariska referensgruppen. Uppdraget har avrapporterats i Rapporter från 2015/16:RFR1 Statsråds medverkan i granskning som överlämnades vid utskottets sammanträde . Utskottet beslutade att bereda rapporten inom ramen för höstens granskning. Sammanfattning av rapporten /16:RFR1 Statsråds medverkan i granskning I det följande sammanfattas rapporten. beslut med bakgrund och frågor för utvärdering finns i sin helhet som bilaga i rapporten /16:RFR1. 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING och kontrollmaktens ställning i statsskicket Statsskickets grunder, normgivningsmakten, EU och finansmakten är folkets främsta företrädare, stiftar lag och beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (finansmakten). granskar rikets styrelse och förvaltning. prövar talmannens förslag om statsminister och kan rikta en misstroendeförklaring mot statsministern eller något annat statsråd. regeringsform bygger på att är den lagstiftande makten. har dock under decenniernas gång avhänt sig lagstiftningsmakt genom att i regeringsformen sätta upp begränsande regler för lagstiftningen, om t.ex. rättighetsskydd och lagprövning. har överlåtit lagstiftningsmakt inom många områden till EU. Därmed kan EU besluta om regler som blir direkt bindande i utan att medverkar genom lagstiftning. har dock vidtagit åtgärder för att skaffa sig instrument för att kunna följa och påverka EU-politiken och ligger i det avseendet väl till jämfört med parlamenten i andra EU-länder. Sammantaget skapar nya omständigheter begränsningar för lagstiftningsmakt som inte fanns när regeringsform beslutades. har genom beslut medverkat till förändringarna, både genom att stärka rättighetsskyddet och genom att överlåta beslutsrätt inom ramen för samarbetet i EU. Förändringarna inom finansmaktens område de senaste 20–30 åren har påverkat ställning på olika sätt. anvisar färre och större anslag, vilket innebär att detaljstyrningen har minskat. Budgeten byggs inte längre nedifrån och upp utan i huvudsak uppifrån och ned. Rambeslutsprocessen innebär att i steg två inte kan besluta om ett enskilt anslag skilt från beslut om övriga anslag inom utgiftsområdet. Det samlade beslutet om anslagen inom utgiftsområdet måste också hålla sig inom den ram som har fastställt i ett enda beslut som omfattar ramar för alla utgiftsområden och en beräkning av inkomsterna. har därmed begränsat sin egen möjlighet att fatta beslut. I den bemärkelsen har makt minskat. Den nya budgetprocessen innebär att fattar tydligare övergripande beslut om budgeten. roll har ändrats från operativ medspelare till granskare. Ökade krav ställts på regeringen att redovisa genomförandet av budgeten. Regeringen har fått en starkare roll genom den nya budgetprocessen. En minoritetsregering har fått ökade möjligheter att få igenom sin budget. Sammantaget har ställning i fråga om normgivningsmakten och finansmakten förändrats. roll har försvagats åtminstone i den bemärkelsen att också EU kan besluta om regler som tidigare ensam beslutade och att budgetbesluten är mer övergripande. Sammantaget pekar detta mot att granskande roll, kontrollmakten, har blivit än mer betydelsefull. 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING har en central roll i konstitutionella frågor och vakar genom granskningen och andra uppgifter över att grundlagarna efterlevs. Utskottets granskning har blivit mer omfattande och har vuxit till ett centralt inslag i kontrollen av regeringen. Regeringens handläggning av EU-frågor granskas både i den allmänna och den särskilda granskningen. Genom granskning kontrolleras att regeringsarbetet i vid mening bedrivs i rättsenliga former. Utskottets kontroll är den enda generella rättsliga tillsynen över regeringsarbetet. Användningen av misstroendeförklaringsinstitutet har varit sparsam. Få omröstningar har hållits under de som det existerat. Att redan möjligheten att kunna väcka en misstroendeförklaring har haft betydelse har dock manifesterats vid andra tillfällen än när omröstningar har hållits. har frågeinstituten kommit att användas i allt större utsträckning. Det har skett vissa förändringar med bl.a. införande av muntliga frågestunder när kammaren är samlad. EU-frågor tas upp inom ramen för frågeinstituten. ombudsmannainstitution, JO, har funnits . I takt med att förutsättningarna för JO:s arbete har förändrats, t.ex. genom den stora ökningen av ärenden, har beslutat om ändringar av verksamheten. JO är inte ett kontrollinstrument som och dess ledamöter direkt disponerar, men JO:s iakttagelser används inom ramen för t.ex. verksamhet. kan sägas huvudsakligen vara en del av den ekonomiska kontrollmakten. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar också själva hur granskningen ska genomföras och vilka slutsatser som ska dras. sätter genom lag upp ramar för vad ska granska, men givet dessa ramar beslutar riksrevisorerna självständigt. Regeringen är skyldig att i skrivelser redovisa för vilka åtgärder den vidtar med anledning av iakttagelser i rapporter från effektivitets- revisionen. Genom att regeringens skrivelser föranleder motionsrätt, utskotts- behandling och beslut i kammaren uppmärksammas effektivitetsrevisionens rapporter i . Sammanfattningsvis var kontrollmakten viktig redan i och med regeringsform. Utvecklingen i fråga om normgivnings- makten och finansmakten innebär att kontrollmakten har blivit en än tyngre vägande beståndsdel av funktion i det demokratiska systemet. Kontrollmakten har utvecklats, och det är påtagligt att granskning har blivit mer omfattande. granskning och inhämtande av upplysningar rätt att för granskningen få ut handlingar från regeringen har varit grundlagsstadgad i såväl som regeringsform. Genom grundlagsreformen 2010 utvidgades rätten att få del av 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING metoder för att inhämta underlag i granskningsärenden har utvecklats sedan 1974 års regeringsform infördes. Skriftliga frågor och muntliga utfrågningar är vanliga. Varken statsråd eller enskilda tjänstemän är uttryckligen förpliktade att inställa sig till utfrågningar som utskottet håller. Det finns inte heller någon reglering av f.d. statsråds medverkan. får utskottet i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfrågningar. Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen. Såsom rättsområde betraktat har befogenheter beskrivits som ”präglat av en formell vaghet balanserad av relativt fasta sedvänjor”. Det finns endast knapphändiga regler om vilken information konstitutions- utskottet ska ha tillgång till vid sin granskning. Frågan om f.d. statsråds medverkan i granskning tycks inte ha uppmärk- sammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer. Önskemål från utskottets ledamöter om att utskottet ska inhämta upplysningar har normalt hörsammats av utskottet. I rapporten redovisas regleringen i andra länder i fråga om medverkan i granskningsarbete motsvarande det som sker i . De länder som ingår i studien är , , , , , , , , och . I gruppen ingår således de nordiska grannarna samt några centrala europeiska länder och anglosaxiska länder. I de studerade länderna finns ett flertal kontrollorgan som har en rättsligt stark ställning för att kunna säkerställa att efterfrågade uppgifter och annat material faktiskt kan inhämtas. Merparten av organen har möjlighet att agera om en person inte hörsammar en kallelse till en utfrågning eller en uppmaning att ge in handlingar. Det kan exempelvis handla om att använda sig av en mer formell inkallelseorder som är förenad med påföljder. Den typen av befogenheter finns både i nordiska länder och bland de övriga länderna.