bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Även om ärendet är av brådskande natur kan det , anförde utskottet, finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med nämnden. Därefter utförde utskottet en granskning som gällde formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). redovisade olika frågeställningar och aspekter som aktualiserats under granskningen. Utskottet anförde att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom område och även inom EU. Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. Nämnas kan att i en promemoria från i den sistnämnda granskningen lyftes erkännande av stater fram som ett av de beslut där det kan finnas inslag av utrikespolitiska överväganden och som behandlas som regeringsärenden (bet. 2001/02:KU20 s. 237). I promemorian framfördes också att som ensidiga rättshandlingar betraktas i folkrätten en rad olika företeelser i statslivet. Gemensamt för dem är att de är ägnade att ändra eller påverka bestående rättslägen. De uppfattas som bindande i någon form. Erkännande av en stat räknas också till kategorin ensidiga rättshandlingar. De ensidiga rättshandlingarna skiljer sig, framfördes det vidare i promemorian, från sådana uttalanden av innehavaren av ”treaty making power” som måste uppfattas endast som tillkännagivanden av önskemål, uppfattningar eller politiska syften i allmänhet. Sådana tillkännagivanden är inte förbindande. Det gäller också motsvarande uttalanden av flera makter , t.ex. vid eller efter förhandlingar. Många utrikespolitiska ställningstaganden som görs av företrädare för regeringen kan knappast ses som förbindande och blir inte heller i praxis föremål för regeringsbeslut. Som nämnts i föregående stycke uttalade sig inte om dessa frågor. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad vid Statsrådsberedningen och (bilaga A2.2.2). Därefter ställde utskottet ytterligare frågor; fick utskottet en svarspromemoria som utarbetats vid (bilaga A2.2.3). Utskottet frågade vilka överväganden som ligger bakom den aktuella formuleringen i regeringsformen, och hur bindande uttrycket ”Därför kommer att erkänna staten ” avsågs att vara. I promemorian uppges att Regeringsförklaringen från den tillträdande statsministern var avsedd som en avsiktsförklaring. Det formella beslutet fattades av regeringen . Med anledning av utskottets fråga om den aktuella regeringsförklaringen var föremål för någon form av beredning, samordning eller liknande uppgavs i promemorian att regeringsförklaringen inte bereddes i . Beredningen av regeringsbeslutet om erkännande av Staten inleddes av Mellanöstern- och Nordafrikaenheten (UD ), enligt promemorian . Ärendet bereddes med enheten för folkrätt och mänskliga rättigheter (UD FMR), enheten för säkerhetspolitik (UD SP) samt rättssekretariatet (UD RS). som beredningen pågick överlade regeringen med . Med anledning av utskottets frågor om hur den valda formuleringen speglar att ställningstagandet att erkänna Staten inte ”faktiskt” redan hade gjorts och på vilket sätt regeringen sett till att överlägga med innan regeringen ”faktiskt” tog ställning i frågan, uppgavs i promemorian följande. Som framgår av tidigare promemorior i granskningsärendet var regeringsförklaringen från tillträdande statsministern avsedd som en avsiktsförklaring. I promemoriorna anförs vidare att beredningen av ärendet att erkänna Staten inleddes , att regeringen överlade med , att beredningen avslutades och att regeringens beslut fattades . I promemoriorna redogörs även för på vilka sätt regeringens avsikt att erkänna Staten förmedlats, såväl i regeringsförklaringen som på andra sätt, däribland nyhetsartikeln . Varken vid de tidpunkterna eller vid tiden för överläggningen med hade regeringen tagit ställning till frågan att erkänna Staten – detta skedde vid regeringssammanträdet . I granskningen har utskottet hållit utfrågningar med utrikesminister och statsminister . Utskottet genomförde en offentlig utfrågning med (bilaga B6). I sin inledning betonade , efter att ha återgivit den del av regeringsförklaringen som avsåg erkännande av Staten , att detta skedde efter en valrörelse och debatt där de två regeringspartierna gjort väl känt sina avsikter att gå i denna riktning. framhöll att regeringsförklaringen från den tillträdande statsministern var avsedd som avsiktsförklaring. Det formella beslutet att erkänna Staten fattades efter vederbörlig beredning av ärendet och efter att överläggning skett med . som regeringsförklaringen, , skickade information till utlandsmyndigheterna om regeringens avsikt att erkänna Staten . uppgav att detta skedde mot bakgrund av att regeringens avsikt förstås väckt stor uppmärksamhet också internationellt och wdet förelåg behov av information. Beredningen av regeringsbeslutet om erkännande av Staten inleddes av . Dagen efter, , fattade regeringen beslut om att kalla till överläggningar i . överlade regeringen med . Beredningen av regeringsbeslutet avslutades . inbjöds den palestinska ambassadören till UD för att få information om regeringens avsikt att erkänna Staten vid regeringssammanträdet dagen därpå. Regeringen beslutade om erkännandet vid regeringssammanträdet . Tillfrågad om hon deltagit i utformningen av formuleringen av regeringsförklaringen och om det förekom några diskussioner om formuleringen ”Därför kommer att erkänna staten ”, hänvisade till att hon tillträdde som utrikesminister vid konseljen, och att hon utgick från att granskning gällde statsrådens tjänsteutövning och uppgifter. Med anledning av den information som sändes från till utlandsmyndigheterna framhöll att det ”[förstås fanns] ett stort intresse internationellt. Vi visste att det skulle komma många frågor till våra utlandsmyndigheter.” framhöll även formuleringen ”ett erkännande”. uppgav även att ”med tanke på den mycket stora nationella och internationella uppmärksamheten var det naturligtvis nödvändigt att informera, men vi gjorde på ett sådant sätt att vi beskrev att ett regeringsbeslut krävdes och att vi avsåg att fatta beslut. Det var en avsiktsförklaring.” När tillfrågades om de folkrättsliga kriterierna för erkännande av en stat, uppgav hon att granskning av de folkrättsliga grunderna och motiven förstås var en viktig del av beredningen, och att de folkrättsliga grunderna för beslutet om ett erkännande var uppfyllda. Under beredningen diskuterades enligt också ”vilka reaktioner detta kan skapa runt om i världen, framför allt hos de parter som vi förutsatte skulle ha störst intresse i frågan. Det handlade också om att försöka förutse deras reaktioner.” ringde personligen upp utrikesminister och informerade om att beslutet förbereddes på samma sätt som också ambassadör informerades så snart det var möjligt. Vidare uppgav att ”om det politiskt hade funnits anledning att ta tillbaka det besked som givits i regeringsförklaringen hade det förstås varit möjligt att avbryta en beredning eller säga att det inte längre var aktuellt eller att någonting hänt som gör att vi inte kan fatta ett sådant beslut. Då avbryter man beredningen av ett ärende, självklart.” tillade att ”om det hade varit en väldigt dramatisk förändring av verkligheten i situation på marken eller om någonting hade hänt kunde man rent teoretiskt förstås backa. Men man får utgå ifrån att också här har man tänkt igenom en fråga så noggrant att när den presenteras som en avsiktsförklaring eller formuleras i en regeringsdeklaration är det en politiskt väl förankrad och genomtänkt idé och ett förslag om vad den nya regeringen ville göra. Så rent teoretiskt: Ja. Men naturligtvis var det här en välkänd politisk position , och den var väl genomtänkt.” återkom till att synen på denna fråga och regeringspartiernas hållning till den var känd . Det var enligt en fråga som diskuterats politiskt , och därför ansåg hon inte att det var anmärkningsvärt att den beskrevs tydligt i regeringsförklaringen. ”Det var förstås ett väldigt tydligt ställningstagande. Det var avsikten att göra detta. Sedan följde en sedvanlig beredning i som också inbegrep att informerades och kallades till ett sammanträde.” När det gäller sammanträdet med angav att ”mycket handlar om att om man kan kalla så att man får både Hans Majestät Konungen, statsministern och andra inblandade ministrar och partiledarna samlade så att man sedan kan fullfölja en beredning”. Vidare uppgav ”vi har förstås i hela processen lyssnat väldigt noga till alla argument som har framförts och har stor respekt för dem. De flesta är väl kända, precis som regeringens ståndpunkter och regeringspartiernas ståndpunkter var väl kända . Så var det också i den här frågan. Det var väldigt lite nytt som kom upp under beredningen. […] Man tittar på alla argument för och emot. Man tittar på vad reaktionerna kan bli. Man tittar på vad effekterna blir för landet . Det är en viktig del. Det gällde framför allt att granska den folkrättsliga grunden och de argument som har förts fram folkrättsligt. Vi tittade på tidigare erkännandefrågor, till exempel av och Kosovo, och hur det gick till. Vi granskade verkligen den här frågan från alla olika synvinklar. […] Det är klart att i en sådan beredning måste man fundera över: Är det rätt tidpunkt just nu? […]” Utskottet genomförde en offentlig utfrågning med statsminister (bilaga B11). I sin inledning anförde att han som tillträdande statsminister inför och svenska folket lämnade sin och den tillträdande regeringens regeringsförklaring. Han lämnade då besked om hur regeringen hade för avsikt att handla i regeringsställning och angav att han i regeringsförklaringen poängterade att ”vårt land ska vara en ledande och inspirerande kraft i världen, där vi sluter klyftor och förverkligar de löften om frihet som vi har ställt ut till våra barn, och där vi investerar gemensamt i människor och miljö, i kunskap och konkurrenskraft, i trygghet i och i hopp om framtiden.” Vidare angav att han då förklarade regeringens uppfattning att konflikten mellan och endast kan lösas genom en tvåstatslösning som ska framförhandlas i enlighet med folkrättens principer, att den måste garantera såväl palestiniernas som israelernas krav på nationellt självbestämmande och säkerhet och att en tvåstatslösning förutsätter ömsesidigt erkännande och vilja till fredlig samexistens. Därför gav han uttryck för ambitionen att skulle komma att erkänna Staten . betonade att i den valrörelse som föregick regeringsbildningen hade de två regeringspartierna varit mycket tydliga i den här frågan. framhöll att regeringsförklaringen är tänkt som ett underlag för den allmänpolitiska debatten; den regeringsförklaring han lämnade var just det, ett inlägg i debatten, en avsiktsförklaring. Att en ambition anges i en regeringsförklaring innebär inte, anförde , att regeringen har fattat ett beslut. Liksom när det gäller aviserade inrikespolitiska reformer förutsätter aviserad utrikespolitik oftast en beredningsprocess innan ett beslut kan fattas. Så skedde också, bl.a. genom information till . hänvisade beträffande beredningsprocessen till de uppgifter som lämnats i promemoriorna från och av utrikesminister inför utskottet (se ovan i avsnittet Promemorior från respektive avsnittet om utfrågning med ). Enligt skulle en regeringsförklaring troligen uppfattas som urvattnad om den inte innehöll regeringens målsättningar och avsikter även på det utrikespolitiska området, och en regering måste kunna ge avsiktsförklaringar i en regeringsförklaring även på det utrikespolitiska området. På frågan om han själv deltog i utformningen av regeringsförklaringen, uppgav att han som statsministerkandidat, som ledare för det socialdemokratiska partiet, ledde arbetet inför ett eventuellt regeringsövertagande. uppgav även att han självklart deltog i utformningen av regeringsförklaringen. Vidare anförde att regeringsförklaringen har två syften. ”Det ena är att vara ett inslag i den allmänpolitiska debatten, det andra är att ange en ambition för den tillträdande regeringen. Vi ville erkänna Staten . Och det var inget nytt ställningstagande, varken vad gäller Socialdemokraterna eller . Vi har varit väldigt tydliga på det området . Det var en känd uppfattning. Jag gav uttryck för den ambitionen.” uttalade att ”vi har valt de ord vi har valt. Vi uttryckte en tydlig ambition. Beslut var inte fattat. Regeringens beslut fattades dock .” betonade också att han innan beslutet fattades sagt offentligt att han inte visste när ett beslut skulle komma att fattas, och att ett beslut om erkännande inte var fattat. uttalade att ”Det var inga nya besked. Det socialdemokratiska partiet och har gett uttryck för att vi tycker att Staten ska erkännas och att det är tid för det . När regeringsförklaringen arbetades fram gjorde vi det. Vi har ett kongressbeslut om det i vårt eget parti, och vi har motionerat om det i riksdag. Vi var eniga om att vi ville detta.” Enligt var erkännande av Staten ett ärende av stor vikt, och det var därför ärendet drogs i . anförde att han då regeringsförklaringen lästes upp inte hade tillträtt som statsminister men i regeringsförklaringen angav regeringens ambitioner, och att när regeringen sedan tillträdde började beredningsprocessen. läste upp regeringsförklaringen i , och , , tillträdde regeringen efter en konselj hos statschefen. påbörjades beredningen av förslaget till beslut om erkännande av Staten ; det gjordes inom UD. överlade regeringen med . var beredningen avslutad och färdig. fattade regeringen beslut om erkännandet av Staten . När det gäller den instruktion som sändes till beskickningarna (se ovan avsnittet Viss kommunikation mellan regeringsförklaringen och regeringsbeslutet ) uppmärksammade att ”det står inte the recognition utan recognition, erkännande. Det var alltså inte bestämt; erkännandet hade inte skett, utan det var en hänvisning till att ett erkännande skulle följa de folkrättsliga principerna, vilket vi naturligtvis hävdar. Det var alltså inte fastslaget att ett erkännande hade skett, utan det var tal om ett erkännande i obestämd form”. ställdes inför att man i instruktionen till beskickningarna behandlade som en stat genom att använda uttrycket ”Staten ” och i den sista meningen likställa med . uppgav då att ”det står att det internationella samfundet redan erkände. Det är ett erkännande av det internationella samfundet. Sedan står det också att i FN 2012, under den förra regeringens mandatperiod, röstade också för detta erkännande av denna status. Det innebär inte att landet har erkänt Staten , utan det sker ”. På fråga om han anser att utrikespolitiska frågor ska hanteras annorlunda i regeringsförklaringen än inrikespolitiska, svarade att han tror att det skulle upplevas som konstigt om en regering i sin regeringsförklaring inte har några utrikespolitiska ambitioner, och att ”för den tillträdande regeringen var det viktigt att ge uttryck för hur vi ser på viktiga utrikespolitiska frågor”. uttalade även att om han inte hade sagt något i regeringsförklaringen och regeringen sedan hade återkommit med ett beslut om erkännande kunde det nog ha väckt frågor om varför ett sådant viktigt utrikespolitiskt ställningstagande inte hade nämnts i regeringsförklaringen. upprepade att de ”tyckte att det var viktigt att ge uttryck för en sådan ambition. Det är klart at det uppstod mycket diskussioner om den, inte bara i utan runt om i världen. Det var många positiva reaktioner, och det var negativa reaktioner”. När ombads att redogöra för hur man resonerat kring de grundläggande kriterierna för att erkänna stater, angav han att det finns ett territorium, ett folk och en kontroll över landet – inte hela, men det har inte krävts vid tidigare erkännanden, exempelvis Kosovo; det finns parallellfall. Det viktiga var enligt att beredningen gjordes på . Mot bakgrund av den information som sändes till beskickningarna ställdes frågan om inte ställningstagandet om folkrätten borde vara något man avgör , och hur det kunde avgöras att det var i enlighet med folkrätten att erkänna Staten innan frågan var beredd. svarade att ”vi har ju självfallet haft uppfattningen att det uppfyller de folkrättsliga kraven, annars hade vi inte fattat ett sådant beslut i våra respektive partier. Men det ska ändå av hänsyn och respekt för landets lagar och regler beredas på det sätt som anges i lagen. Därför skedde den beredningen, och då gjordes dessa avvägningar och utrikesförvaltningen, och sedermera kom man till beslut”. På fråga om andra länders ställningstaganden låg till grund för statsministerns ställningstagande som han klargjorde i regeringsförklaringen och som sedan skickades ut till utlandsmyndigheterna svarade nej, och att ”det här är regerings beslut. Däremot var det med en referens till att det ur folkrättsligt perspektiv inte har ifrågasatts av andra länder.” Tillfrågad om det funnits utrymme att väga in synpunkter, med hänvisning till att överläggningen med nämnden ägde rum och beredningen avslutades , uppgav att ”vi hade absolut möjligheter att väga in den diskussionen i vårt beslut. Vi hade den tidsutdräkt som krävdes för att väga in diskussioner, ja.” tillade att regeringen ser samrådet med som en viktig del av beredningsprocessen, och uttalade att ”det går dygn” och att regeringsarbetet pågår rätt stor del av dygnet. Frågan i granskningen är om regeringen hade samrått med innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten . Utskottet noterar inledningsvis att när läste upp regeringsförklaringen i kammare var han godkänd av och hade mottagit det förordnande som talmannen utfärdat på vägnar. Därför finner utskottet, även med beaktande av att regeringsskiftet ägde rum först , att handlande i samband med regeringsförklaringen omfattas av granskning. I förarbetena till riksdagsordningen uttalades att i en regeringsförklaring skisseras regeringens politik samt att regeringsförklaringen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får en viss fyllighet (prop. 1973:90 s. 168, 170, 498). Mot den bakgrunden ska en regeringsförklaring enligt utskottets mening ses som en allmän avsiktsförklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan. uttalande i regeringsförklaringen ”Därför kommer att erkänna staten ” kan därför inte i sig ges innebörden att regeringen har tagit ställning i frågan . Efter regeringsförklaringen har uppgifter kommunicerats i frågan om erkännande av Staten , främst av utrikesminister och av ; det har skett i massmedier, på regeringens webbplats och i information till utlandsmyndigheterna med rubriken ”Lines to take: will recognize the State of ”. Utskottet noterar bl.a. upprepade hänvisningar till ”vårt kommande erkännande av ” och uttalanden om att ”kommer att erkänna ”, utan att någon pågående beredning e.d. nämns. Enligt utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var fattat. Som kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten hade tagit ställning till Palestinaerkännandet före sammanträde. Det kan heller inte uteslutas att kommunikationen har lett till att erkännande av Staten av omvärlden har uppfattats som avgjord före samrådet med . Det sätt på vilket frågan har hanterats kan enligt utskottets bedömning också ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med i reell mening. För det inträffade bär utrikesministern ett särskilt ansvar och statsministern ett övergripande ansvar. 2.3 Hanteringen av anställning av statssekreterare i I en anmälan till (dnr 569-2014/15), bilaga A2.3.1, begärs det att utskottet granskar huruvida regeringens anställning av som samordnande statssekreterare till och är förenlig med vad som föreskrivs i förordningen med instruktionen för om statssekreterarens roll och regeringsärendenas handläggning. I det aktuella ärendet var enligt anmälaren klimat- och miljöminister föredragande statsråd, och ytterst ansvarig för beslutet om tillsättning av statssekreterare var hela regeringen och därmed statsminister . Anmälaren framhåller att det är mycket oklart på vilket sätt funktion som samordnande statssekreterare är knuten till regeringens arbete. Om det är tänkt att roll som samordnande statssekreterare ska avse övergripande politiska frågor hade hon enligt anmälaren behövt vara statssekreterare i . Av anmälan framgår vidare att en och samma post som statssekreterare inte kan vara knuten till två departement, utan rollen som statssekreterare är en chefstjänstemannaposition inom ett visst departement. I förordningen med instruktionen för klargörs också att statssekreterarens uppdrag är att närmast under statsrådet svara för ledningen av departementet. En samordnande statssekreterare i ett fackdepartement har enligt anmälaren endast möjlighet att medverka i handläggningen av departementets egna ärenden eller ärenden som ska handläggas i gemensam beredning med departementet i fråga. Anmälaren framhåller att det inte har framkommit att mängden regeringsärenden som måste beredas gemensamt mellan och Miljö- och är av en sådan omfattning att det krävs en särskild statssekreterarfunktion för att hantera dem. En statssekreterares uppdrag kan inte heller enligt anmälaren vara att stödja en person i hans eller hennes partipolitiska funktion. En sådan utformning av uppdraget som statssekreterare strider mot bestämmelserna om statssekreterarens roll i förordningen med instruktion för . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Miljö- och , bilaga A2.3.3 samt utfrågningar med , statssekreterare vid och , och klimat- och miljöminister , bilaga B5 och B7. Enligt ett pressmeddelande från [2], bilaga A2.3.2, daterat har regeringen utsett till statssekreterare hos klimat- och miljöminister . Av pressmeddelandet framgår bl.a. att i den nya rollen kommer att arbeta som samordnande statssekreterare till de grönas () båda språkrör och . På regeringens webbsida gjordes senare en ändring i en publicerad notis om att regeringen hade utsett till statssekreterare hos klimat- och miljöminister , bilaga A2.3.4, och en rättelseruta infördes i det tidigare publicerade pressmeddelandet, bilaga A2.3.5. Av notisen framgår att regeringen har utsett till statssekreterare hos klimat- och miljöminister och att har ansvar för bl.a. klimatrelaterade frågor och kärnsäkerhet. I notisen finns en länk till det ursprungliga pressmeddelandet. Av den införda rättelserutan framgår att pressmeddelandet innehåller en felaktig uppgift och att endast är statssekreterare åt . På regeringens webbsida () finns närmare information om regeringens organisation. två språkrör och är även ministrar i regeringen. Chef för Miljö- och är klimat- och miljöminister tillika vice statsminister . är utbildningsminister och chef för . I Miljö- och finns ytterligare ett statsråd, energiminister . Under de två statsråden i Miljö- och leds arbetet av tre statssekreterare. Två av statssekreterarna är knutna till och en av dessa är . I politiska stab ingår även bl.a. en stabschef. Det finns tre statsråd i . Förutom tillhör också gymnasie- och kunskapslyftsminister och ministern för högre utbildning och forskning departementet. Närmast under statsråden i är det statssekreterarna som leder arbetet. I politiska stab ingår bl.a. en statssekreterare och en stabschef. Chef för Statsrådsberedningen är statsminister . I Statsrådsberedningen finns ytterligare ett statsråd, ministern för strategi- och framtidsfrågor samt nordiskt samarbete . I politiska stab ingår bl.a. två statssekreterare. Statsrådsberedningen är indelad i flera kanslier. Bland annat finns det ett samordningskansli. På regeringens hemsida framhålls att de två regeringspartierna gemensamt ska driva regeringens arbete framåt och ha inflytande över besluten.