bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — synes vid en jämförelse ha föga utvecklade befogenheter av denna karaktär. Utredarens överväganden och slutsatser Grundläggande för den svenska folkstyrelsen enligt regeringsform är att är folkets främsta företrädare. Regeringen styr riket med ansvar inför . Det har skett olika förändringar sedan regeringsformen trädde i kraft. Ge- nom ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen har utrymmet för omedelbara beslutsfattande begränsats. Domstolarnas ställning har stärkts. har blivit medlem i EU, vilket innebär att beslut som tidigare fattades av nu fattas inom EU, där det är regeringen som företräder 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING beslut om statens budget är mindre detaljerade . Kontrollmakten är en central del i ställning som det främsta statsorganet. Det kan hävdas att förändrade roll när det gäller både normgivningsmakten och finansmakten innebär en starkare koncentration på uppföljning och kontroll. insatser för uppföljning och kontroll i olika avseenden har utvecklats. Regeringen är skyldig att informera och samråda med om EU-arbetet. beslut om anslag och statens budget är mer bindande för regeringen . Den övergripande kontrollen över statens finanser är större. Sedan 1974 års regeringsform trädde i kraft har kontrollinstrumenten fortlöpande förändrats, delvis även utan att regeringsformen har ändrats. Regler och praxis har förändrats mot bakgrund av vunna erfarenheter och förändrade omständigheter. Att i ljuset av detta överväga ändringar i fråga om skyldigheten att biträda i dess granskning av regeringen ter sig inte främmande. Kontrollmakten har sammantaget fått en viktigare roll i statsskicket. En fungerande kontrollmakt framstår som vital för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet. Detta understryker betydelsen av att de som utsätts för granskning också bidrar med uppgifter som de granskande organen behöver. och har att värna om kontrollmaktens ställning. Utskottets granskning kan sägas syfta till att långsiktigt vårda genomslaget för allmänna principer om legalitet och rättsstatlighet i utövandet av regeringsmakten. Mot bakgrund av kontrollmaktens betydelsefulla roll i statsskicket är en rimlig slutsats att de som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande organen behöver. Det kan redan sägas ligga i det levande statsskicket att den som ombeds inkomma med uppgifter till gör det i den form som utskottet finner lämplig. Detta är alldeles särskilt fallet för den som är eller har varit statsråd. Utskottet får i regel svar på sina frågor, både skriftligen och vid utfrågningar. Detta gäller såväl statsråd som andra personer. Den tydliga praxis som finns på området har spelat en stor roll för utskottets möjligheter att inhämta upplysningar i samband med granskningen. Ett sittande statsråd har aldrig vägrat att komma till en utfrågning med . Om ett sittande statsråd skulle vägra att komma borde statsrådet rimligen bli föremål för en misstroendeförklaring från . Således talar både erfarenheten och existerande regelverk för att några ändringar när det gäller möjligheter att begära upplysningar från ett sittande statsråd inte är påkallade. Trots att det kan sägas att det är en del av statsskicket att inbjudningar hörsammas har det inträffat att f.d. 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING statsråd inte har infunnit sig. Uppgifter från f.d. statsråd kan vara värdefulla i utskottets granskning av att regeringsarbetet bedrivs i rättsenliga former. Före detta statsråds medverkan kan också bidra till att klarlägga hur en viss fråga har hanterats och hur ansvarsförhållandena ser ut. Frågan om f.d. statsråds medverkan i granskning tycks inte ha uppmärksammats alls i förarbeten och grundlagskommentarer. Den fråga som emellanåt diskuteras är sanningsförpliktelse när uppgifter lämnas till . En förklaring till att frågan om närvaro inte har diskuterats kan vara att det har tagits för självklart att den som bjuds in till kommer. när det har inträffat att f.d. statsråd trots upprepad inbjudan har avböjt att infinna sig aktualiseras frågan om vilka krav som kan ställas. Någon form av åtgärd kan anses påkallad. Erfarenheter från andra länder Genomgången av andra länder visar att det förekommer lagstiftning och möjlighet att använda tvångsmedel även om det är svårt att fastställa hur regelverken tillämpas i praktiken. Det är uppenbart att det förekommer att länder med liknande konstitutionellt system som det svenska har mer långtgående formella krav på medverkan i granskningen av regeringsmakten än . Regleringen i varje land måste emellertid bedömas mot bakgrund av ländernas historiska och konstitutionella erfarenheter. Den svenska konstitutionella ordningen har inte inneburit att parlamentariskt sammansatta organ har kunnat tillgripa tvångsmedel i sitt arbete. Det bör krävas starka skäl för att bryta den ordningen. Bör lagstiftning tillgripas? En utgångspunkt vid allt arbete med normgivning är frågan om vilket som är det bästa sättet att uppnå den avsedda effekten. I vad mån regler verkligen fungerar på det avsedda sättet beror på en rad faktorer, bl.a. deras utformning. Man kan säga att lagstiftning bör tas till när frågan så kräver. Möjligheten till offentliga sammanträden i utskott infördes . har inom ramen för granskningen hållit ca 160 utfrågningar med sittande statsråd och ca 40 utfrågningar med f.d. statsråd. Ytterligare 220 personer har hörts, exempelvis statssekreterare, företrädare för myndigheter och privatpersoner. I två fall sedan den nya regeringsformen infördes har f.d. statsråd inte hörsammat en inbjudan till utskottet. Problemens omfattning kan således inte anses vara stor, vilket dock inte hindrar att själva förekomsten är principiellt betänklig och i strid med grunderna för kontrollmaktens och därmed statsskickets funktionssätt. Det finns en skyldighet att medverka i förhållande till ett flertal jämförbara länders parlamentariska kontrollorgan. En sådan ordning är med andra ord inte främmande för en folkstyrelse i parlamentariska eller andra demokratiska former. Varken vid en internationell jämförelse eller från svensk 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING konstitutionell synpunkt tycks det finnas något hinder mot att genom lag införa ett sådant krav även i . Det finns argument för att i lag reglera f.d. statsråds skyldighet att medverka i granskning. En reglering i lag skulle innebära en tydlig markering av frågans vikt och det oacceptabla i att f.d. statsråd inte biträder . Lagstiftning innebär också att har den avgörande makten över frågan eftersom det är som stiftar lag. Det uppkommer emellertid en rad frågor av juridisk och lagteknisk karaktär innan lagstiftning kan förordas. Det är inte något okänt i det svenska rättssystemet att ett rättsförhållande kan föra med sig vissa kvarstående förpliktelser även efter det att det upphört. En i lag föreskriven förpliktelse för f.d. statsråd att medverka i granskning skulle alltså inte vara ett helt främmande inslag i den svenska rättsordningen, även om kvarstående förpliktelser som regel avser skyldighet att underlåta att handla på något visst sätt. En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna begränsas till att gälla statsråd och f.d. statsråd. En i lag föreskriven förpliktelse skulle kunna gå ut på att medverka i granskningen i den form begär, dvs. att infinna sig till utfrågning eller att lämna en skriftlig redogörelse. En fråga i beslut om utredningen (direktiven) är var man skulle placera en föreskrift om skyldighet att medverka. De enda föreskrifter om granskningen som finns finns i 13 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen (RF). Det naturliga skulle vara att placera föreskriften , t.ex. som ett nytt andra stycke i 1 §. Det är å andra sidan inte uteslutet att skulle stifta en särskild lag om saken på vanlig lagnivå. Det ter sig dock mindre tilltalande med tanke på ämnets art och på det angelägna i att hålla regleringen samlad och lätt överblickbar. En placering i riksdagsordningen ligger mindre nära till hands, eftersom denna författning i princip riktar sig till . Sammanfattningsvis går det att lagstifta om f.d. statsråds skyldighet att medverka i granskning. Även om frågan är viktig innebär dock inte det att lagstiftning bör väljas. Principen att lagstiftning bör tas till endast när andra styrmedel inte är tillräckliga innebär att alternativ ska övervägas. Man kan säga att en viktig del av den svenska folkstyrelsen är att innebörden av och förutsättningarna för styrelseskicket respekteras, utan att allting regleras i grundlag eller annan normgivning. Det finns skäl att nogsamt försöka finna en väg som löser problemet utan lagstiftning. Som en del i diskussionen om förutsättningarna för lagstiftning behandlas direktivens frågor om sanktioner, retroaktivitet och sanningsplikt. I direktiven ställs frågan om det bör finnas någon sanktion om ett statsråd eller f.d. statsråd vägrar att medverka i utskottets granskning. 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING Det är givetvis en betydelsefull fråga hur efterlevnad av en skyldighet att medverka skulle framtvingas, dvs. vilka sanktioner som kan tänkas för den som trotsar skyldigheten. I andra parlament finns lösningar på sådana frågor, men de framstår som tämligen komplicerade, kanske också tidsödande. Regler om böter och sanktionsavgift för den som inte hörsammar en inbjudan till skulle inte passa in i den svenska rättsordningen, eftersom de är eller liknar påföljder för brott. Den möjlighet som står till buds är för svensk del i praktiken att använda vite som tvångsmedel. En möjlighet torde vara att genom lag ge möjlighet att vid behov förena sina kallelser till utfrågning inom ramen för gransknings- förfarandet med vite. På samma sätt som gäller för ombudsmän och Justitiekanslern skulle utskottet också kunna ges rätt att utdöma vitet. Mot en sådan ordning skulle dock kunna invändas att den innebär ett nytt avsteg från huvudregeln att rättskipningsuppgifter inte ska fullgöras av . Det är inte heller uteslutet att vitesförelägganden eller beslut om utdömande av vite skulle kunna leda till diskussion och oklarheter om rätten till domstolsprövning, särskilt med hänvisning till . Mot en ordning med vitesföreläggande skulle givetvis också kunna anföras invändningen att utskottets granskning får en mer domstolsliknande karaktär. Regler om ekonomiska förmåner för f.d. statsråd redovisas i utredningen. Indragning av ekonomiska förmåner kan knappast fungera som sanktion om ett avgånget statsråd vägrar att medverka i granskning. Många avgångna statsråd skulle undgå sanktionen. Den skulle slå mer eller mindre slumpmässigt och inte bli så effektiv att den skulle kunna anses motiverad. Frågan om innehav av statliga uppdrag har aktualiserats. Det ter sig dock svårt att som generell sanktion föreskriva att regeringen till vissa uppdrag inte får utse ett f.d. statsråd som inte hörsammat en inbjudan till . Sammanfattningsvis skulle rättsliga sanktioner medföra flera komplikationer. Det finns således skäl att inte ha en ordning där utskottet fattar beslut som innebär sanktioner av mer rättsligt slag. Denna slutsats innebär ett argument mot lagstiftning. Lagstiftning som innebär skyldigheter för enskilda bör normalt innebära någon sanktion om skyldigheten inte uppfylls. I direktiven ställs frågan om eventuella regler kan gälla retroaktivt. Begränsningar av möjligheten att införa tillbakaverkande bestämmelser gäller i olika utsträckning på olika rättsområden. Allmänt framstår det som att ju mer ingripande ny lagstiftning blir för enskilda, desto större tveksamhet bör gälla i fråga om retroaktiv tillämpning. Den större vikt som tillmäts allmänna rättsgrundsatser som rättssäkerhet, berättigade förväntningar och proportionalitet har lett till en generellt striktare syn på frågan om retroaktivitet i svensk rätt. Sammanfattningsvis kan konstateras att föreskrifter om 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING skyldighet att medverka skulle utgöra betungande offentligrättsliga ålägganden för enskilda. Sådana ålägganden bör inte riktas mot enskilda i efterhand. En lagreglering med verkan för andra än dem som är statsråd när lagen träder i kraft eller senare bör alltså inte komma i fråga. Den objektivitetsprincip som föreskrivs i 1 kap. 9 § RF är av betydelse för frågan om sanningsplikt vid utfrågningar av statsråd och tjänstemän. Principen innebär ett krav på att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta samt ge en adekvat bild av sakernas tillstånd; väsentliga fakta ska inte ha utelämnats. Bestämmelsen omfattar enligt ett motivuttalande även regeringen ”när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen”. Uppgiften att leva upp till saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF är ett centralt krav på tjänstemännen i . har understrukit att den konstitutionella kontroll som utförs av utskottet förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Om inte utskottet kan lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Betydelsen av objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF skulle stå kvar även efter tillkomsten av en lag om sanningsplikt, låt vara mer supplementärt. Kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (, SOU 2002:87) fick rätt att hålla förhör under straffansvar med den som kunde antas kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet. Under beredningen av lagärendet framhöll Lagrådet att den formella hanteringen vid ett förhör av t.ex. sekretessfrågor och frågan om en parts rätt att vägra yttra sig förutsätter en betydande förtrogenhet med främst . I fråga om ordförandeskapet vid kommissionens förhör betonade att det faktum att förhören sker under straffansvar ställde särskilda krav på den som skulle leda dem. Lagrådet hade noga utvecklat skälen för att förhören borde ledas av någon som hade betydande förtrogenhet med främst . Lagrådet hade således förordat att lagen skulle innehålla bestämmelsen att förhöret skulle hållas under ledning av någon som var eller hade varit ordinarie domare. När ärendet behandlades i var kommissionens sammansättning känd. Den innehöll bl.a. en f.d. ordförande i och som sekreterare en ordinarie domare. utgick från att kommissionen skulle beakta de rättssäkerhetsaspekter som Lagrådet pekat på. Den diskussion som förekommit om sanningsplikt i förhållande till synes ha utgått från att frågan gäller skyldighet att hålla sig till sanningen vid utfrågningar inför utskottet. I det hänseendet har det förblivit en allmän inställning att det inte bör införas en ordning med edsavläggelse etc. Om sanningsplikt i förhållande till 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING skulle föreskrivas i lag, skulle dock lagen kunna anses böra gälla även i fråga om skriftliga uppgifter som lämnas till utskottet i granskningsförfarandet. I fråga om skriftliga uppgifter skulle en sanningsplikt få föreskrivas generellt i lag. Vid utfrågningar skulle ed få avläggas. Straffrättsligt ansvar för osann försäkran och för mened skulle komma i fråga. Ett sådant brott faller vid en strikt lagtolkning möjligen inte under åtalsbehörighet enligt 13 kap. 3 § RF i fråga om statsråd. En sanningsplikt skulle påverka formerna för utfrågningar. Det skulle böra krävas att domarerfarenhet fanns representerad bland utskottets ledamöter. Om en misstanke om brott i tjänsten uppstår under en utfrågning i de former som tillämpas bör granskningen avbrytas och en förundersökning inledas. Huruvida granskning av en viss sak borde kunna fullföljas om misstanke om mened uppstått i en utfrågning under sanningsplikt skulle få avgöras från fall till fall, men sannolikt skulle granskningen få avbrytas. Sammanfattningsvis skulle lagstiftning om sanningsplikt inför skapa flera problem i fråga om hur utfrågningarna ska genomföras och i olika situationer som kan uppkomma. En lagstadgad sanningsplikt är knappast nödvändig av samma skäl som kan sägas gälla för vittnesmål inför domstol. Bristande sanningsenlighet inför kan i och för sig tänkas förekomma, men det framstår ändå knappast som ett mycket omfattande eller påtagligt samhällsproblem. Det finns knappast kriminalpolitiskt sett tillräckliga skäl att använda straff som sanktion för bristande sanningsenlighet inför . Lagstiftning om sanningsplikt bör inte införas. Sammanfattande bedömning av frågan om lagstiftning och därmed sammanhängande frågor En genom lag föreskriven skyldighet för statsråd och f.d. statsråd att medverka i granskning i den form som utskottet begär, skriftlig eller muntlig, är i och för sig tänkbar. Ett skäl för lagstiftning är att det är som ska ha det avgörande inflytandet över frågan. Frågan om f.d. statsråds skyldighet att hörsamma en inbjudan från blir således inte en fråga som är avhängig t.ex. regeringens eller statsministerns uppfattning. Förfarandet i skulle dock få en mer domstolsliknande karaktär om lagstiftningsinstrumentet användes. Lagstiftning möter vissa problem i fråga om effektiviteten, dvs. möjligheten att se till att den följs. Lagstiftning är rimligt att använda som åtgärd när andra former av styrmedel inte kan användas. Den aktuella frågan är hur f.d. statsråd ska förmås medverka i granskning. Som tidigare konstaterats är det normala att den som bjuds in till också kommer. De avvikelser som har förekommit motiverar att frågan uppmärksammas, men strävan bör vara att lagstiftning används endast när det är väl motiverat och andra medel inte är tillräckliga. 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING Det finns sammanfattningsvis flera argument mot att föreslå lagstiftning. Frågan är om det finns andra medel än lagstiftning för att uppnå det eftersträvade målet, dvs. att även f.d. statsråd hörsammar inbjudningar från . I utredningen redovisas en möjlighet att nå det eftersträvade resultatet utan lagstiftning. Utredaren förordar att den ordning som skisseras i det följande förverkligas. Förslag: krav från på regeringsbildaren tillkallades en regeringens etikkommitté inom som överlämnade promemorian Intressekonflikter för statsråd. I skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd redovisades strävanden att utveckla rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav eller engagemang i andra verksamheter inte leder till intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd. Särskilt påpekades att rutinerna byggde på överenskommelser mellan statsråden. De rutiner som överenskommits gällde bl.a. offentlig redovisning av värdepappersinnehav genom en förteckning hos Statsrådsberedningen. behandlade skrivelsen 1996/97:56 i sitt betänkande 1996/97:KU25. Utskottet hade ingenting att invända mot redovisningen i skrivelsen men noterade att de redovisade rutinerna till stor del byggde på överenskommelser mellan de sittande regeringsledamöterna. Utskottet ansåg att det var önskvärt att nå principer som var gemensamma för olika regeringar i fråga om hur jävssituationer och andra intressekonflikter ska undvikas. Det kunde därför enligt utskottets mening finnas anledning för regeringen att initiera partiöverläggningar i dessa frågor. Några sådana partiöverläggningar har veterligen inte ägt rum. Dåvarande statsminister berörde i en utfrågning inför statsministerns ansvar. Statsminister framförde i en utfrågning inför att han talade med samtliga tilltänkta statsråd och att han såg till att alla tilltänkta statsråd fick ett fördjupat samtal för att 6 kap. 2 § RF (om bisysslor) skulle uppfyllas. Under arbetet med utvärderingen har ett dokument med rubriken statsråden i den regering som tillträdde inhämtats från Statsrådsberedningen. Det nämns där att det inte finns någon formell skyldighet för statsråd eller tidigare statsråd att delta i utfrågningar. Vidare sägs följande: Statsråden i den regering som tillträdde har emellertid åtagit sig att alltid medverka i den konstitutionella granskningen fullt ut och detta även efter det att uppdraget som statsråd upphört. Åtagandet innebär alltså att dessa alltid kommer att delta i utfrågningar som kallar till med anledning av sin granskning. Mot bakgrund av denna redovisning är möjligheten att tillträdande statsråd när de tillträder gör ett åtagande att medverka i granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd tilltalande. Det bör förväntas att statsministern ställer sådana krav. 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING En inbjudan att medverka i granskning bör ses som en kallelse eller anmodan, även om medverkan i utskottets granskning kan ses som en möjlighet för en person att få ge sin bild av frågan. vilken form uppgifterna ska lämnas, muntligt eller skriftligt. också om en muntlig utfrågning ska hållas vid ett offentligt eller slutet Den lösning som här förespråkas påverkar i sig inte andra personer än Av resonemanget om kontrollmaktens roll i det svenska statsskicket följer dock att också andra personer som har haft någon form av offentlig anställning eller uppdrag bör bistå om utskottet så När det gäller privatpersoner är slutsatsen måhända inte lika självklar, men i princip bör även de ställa upp med de uppgifter som utskottet önskar. Utskottet kan i sin allmänna granskning av regeringsbildningen och regeringens sammansättning återge vilka krav statsministern har ställt på Därigenom kan man säga att det skulle komma att ske en löpande redovisning och uppföljning av ordningen. Hållbarheten i en sådan ordning prövas självfallet inte förrän f.d. statsråd som gjort dessa åtaganden bjuds in till . Givet att tydliga krav har ställts på statsråden, och att dessa krav har gjorts offentliga, bör den politiska debatten vara en tillräcklig sanktion för att motverka vägran att komma till Den lösning som här föreslås bör vara tillräcklig för att uppnå det önskade målet, dvs. att avgångna statsråd lämnar uppgifter till i den form, muntligen eller skriftligen, som utskottet önskar. Det finns inget som hindrar regeringen från att ta initiativ till en överens- kommelse mellan partierna om vilka krav en statsminister bör ställa på kan dock, utan att det finns någon särskild överenskommelse mellan partierna i frågan, verka för att en statsminister ställer sådana krav. Det ligger nära till hands att tänka sig att detta skulle ske inom ramen för utskottets konstitutionella granskning av Först om det skulle visa sig att den nu föreslagna lösningen inte är tillräcklig bör lagstiftning komma i fråga. Sådana nya lagregler skulle böra tas in i Det skulle förutsätta ett brett förankrat beredningsarbete av sådant slag som normalt föregår lagstiftning på grundlagsnivå. beslutade att sända rapporten på remiss till ombudsmän. remissvar från chefsjustitieombudsman till utskottet (bilaga 4.1): ombudsmän har beretts tillfälle att yttra sig över den i rubriken Enligt min mening är de överväganden som framförs i rapporten Jag vill för min del särskilt peka på det som sägs i rapporten att en reglering måste bedömas mot bakgrund av varje lands historiska och 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING En ordning där ett parlamentariskt sammansatt organ ges möjlighet att använda tvångsmedel är främmande för den svenska rättsordningen. Vid denna bedömning bör, som också framförs i rapporten, även krav på möjlighet till domstolsprövning av tvångsåtgärder beaktas. Det framstår bl.a. av dessa skäl som olämpligt att lagstiftningsvägen skapa en skyldighet för statsråd – sittande eller tidigare – att delta i utredningar. Skulle emellertid utvecklingen gå i en annan riktning än den som rapporten förutser är det i och för sig möjligt att lösa frågan genom lagstiftning. I så fall kommer det dock att krävas ytterligare utredning, inte minst för att klarlägga en eventuell lagstiftnings utformning och dess förhållande till såväl grundlag som . Sammanfattningsvis har jag inte några invändningar mot rapportens slutsatser. beslutade utskottet att sända en skrivelse i ärendet till .