bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — reglerade i regeringsformen och inte berördes av att en inrättades samt om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring genom att inrättades (bet. 1994/95:KU22 s. 20). Handläggningen av utrikesärendena är en riksstyrelsefunktion bland andra och ansvaret för utrikespolitiken vilar i första hand på regeringen. politikens betydelse för rikets säkerhet motiverar dock att försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande, vilket avspeglas bl.a. i reglerna på traktaträttens område (prop. 1973:90 s. 355). I 10 kap. 3 § regeringsformen finns bestämmelser om internationella Regeringen får inte ingå en för riket bindande inter- nationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Regeringen får inte heller i andra fall ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överens- kommelsen är av större vikt. Om rikets intresse kräver det kan regeringen dock avstå från att inhämta godkännande men regeringen ska då i stället Huruvida en överenskommelse är ”av större vikt” avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. s. 483). I motiven till bestämmelsen sa justitieministern (prop. 1973:90 s. 360) att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver godkännande (Grundlagberedningen hade föreslagit att under- ställning i detta fall skulle vara obligatorisk). Enligt 10 kap. 11 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. Med utrikesärenden avses enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellanfolkliga organisationer. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 187) uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och handels- politiken omfattades av uttrycket ”utrikespolitiska förhållanden”. Vidare inne- bär bestämmelsens sista mening enligt justitieministern att överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (, Ragnemalm, grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256). Enligt ett uttalande från tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17). I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). består enligt 10 kap. 12 § regeringsformen av talmannen samt nio andra ledamöter som väljer inom sig. sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att samman- kalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i en viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förfall, statsministern. är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut. I riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 13.10.1 anges att protokoll ska föras vid sammanträden. Sekreterare hos nämnden för- ordnas av regeringen. Suppleanter i ska alltid underrättas om nämndens sammanträden. I 10 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen föreskrivs att den som är ledamot av och den som i övrigt är knuten till nämnden ska visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fått kännedom om i denna egenskap. I samma lagrum anges att ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. Att nämndens ledamöter i vanliga fall inte har ovillkorlig tystnadsplikt utan en skyldighet att ”visa varsamhet” med vad de får reda på vid över- läggningarna leder, enligt lagkommentaren, till att de har viss frihet att överlägga med partikamrater i (m.fl. Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 510f.). En ovillkorlig tystnadsplikt är ”kvalificerad” i den 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN meningen att den har företräde framför den tryckfrihetsrättsliga principen om skydd för den som lämnar meddelande för publicering i tryckt skrift eller något av de massmedier som regleras i yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. radio, tv och därmed jämställda överföringar samt tekniska upptagningar som film och ljudupptagningar (44 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). sammanträder inom stängda dörrar, enligt 13 kap. 10 § Statsministern får medge att även någon annan än en ledamot, en suppleant, ett statsråd eller en tjänsteman är närvarande. En ledamot, suppleant eller tjänsteman ska första gången han eller hon är närvarande vid ett sammanträde med avge försäkran om att följa åtagande om tystnadsplikt enligt 10 kap. 12 § regeringsformen; det fram- går av tilläggsbestämmelse 13.10.2 i riksdagsordningen. I granskningsbetänkande KU 1975/76:50 (s. 36) behandlade utskottet frågan om viss skriftväxling mellan statsministern och premiärminister. Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för- hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där regeringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att det åligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla Utrikes- nämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och att överlägga med nämnden om det kan se. punkten är sålunda att regeringen ska lämna information i viktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om att informerats och utskottet fann inte anledning att göra något ytterligare uttalande i den frågan. Utskottet tog vid samma tillfälle (bet. KU 1975/76:50 s. 36) upp frågan om hörande före ett regeringsbeslut rörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om att beslutet låg inom ramen för avtal med EG och inte heller innebar några principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Mot den bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde hörande. granskade utskottet ett brev från statsminister till president i syfte att få en gisslan fri (bet. s. 60). hade inte anledning utgå från annat än att brevet redovisade tidigare intagna utrikespolitiska ståndpunkt i Mellan- Enligt utskottets mening hade det varit en fördel om frågan om brevet anmälts för . Mot bakgrund av de utomordentligt 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN speciella förhållanden som rådde när det gällde gisslans situation m.m. ansåg emellertid utskottet att någon kritik mot regeringen inte var befogad. togs i granskningen upp det förhållandet att samråd i inte hade ägt rum innan statsminister höll ett anförande på rubricerat och de baltiska länderna (bet. 1993/94:30 s. 153). Från Statsrådsberedningens sida framhölls att det mot bakgrund av tidigare uttalanden av statsministern ansetts att det skulle vara helt omotiverat att samråda i . Statsministern hade vid utfrågning förklarat att han aldrig i hade tagit upp några anföranden som han hade tänkt hålla samt att den ståndpunkt som intagits i anförandet framförts vid flera olika tillfällen och således inte var ny. Utskottet framhöll att uttalandena anslöt till den formulering om målet för den svenska säkerhetspolitiken och syftet för militära alliansfrihet som fastlagts av . Någon kritik riktades inte mot statsministern. granskade utskottet statsminister åtgärd att sända ett brev till president om ubåtskränkningar (bet. 1994/95: KU30 s. 107). Utskottet konstaterade att frågan om kränkningar av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster haft en framträdande plats i förhållande såväl till det forna som till det nya . Politiskt har frågan om relationer till stor tyngd. Brevväxlingen måste enligt utskottets mening betraktas som en fråga som angick alla politiska partier. Brevet borde ha blivit föremål för överläggningar i . Utskottet kunde konstatera att någon överläggning aldrig kom till stånd. hade först i efterhand fått en mycket knapp- och svårtolkad information, som inskränkte sig till att ange att en kontakt hade ägt rum. Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern ha överlagt med i detta ärende. Detta skulle ha gett påverkansmöjligheter. agerande var därför enligt utskottets upp- fattning olämpligt. granskade utskottet frågan om regeringens information till i tre skilda frågor (bet. 1996/97:KU25 s. 118). Den första gällde sen information om den ryska säkerhetstjänstens gripande av en svensk medborgare. Utskottet ansåg inte att någon kritik kunde riktas mot utrikes- minister i frågan. Vid utrikesministerns samtal med den ryske utrikesministern stod det klart att den inte ansåg att det som inträffat var något som skulle få utrikespolitiska konsekvenser. Det var enligt utskottet mot den bakgrunden förståeligt om utrikesministern gjorde den bedömningen att händelsen inte var ett utrikesärende av större vikt och därmed inte av beskaffenhet att föranleda överläggningar i . Utrikes- ministern hade också skäl att utgå från att det organ som särskilt inrättats för information i underrättelsefrågor, nämligen , skulle informeras om utvisningen av den svenska medborgaren genom Försvarsmaktens försorg. 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN Den andra fråga avsåg statsminister inbjudan av president till . Utskottet konstaterade att frågan om besöks- utbytet med diskuterades vid sammanträde den , dock utan att någon konsensus nåddes. emellertid ett rådgivande organ, inte ett beslutande. har regeringen det övergripande ansvaret för utrikespolitiken. väl gjort bedömningen att statsministern borde resa till var det en logisk följd av det beslutet att en inbjudan till ett svarsbesök på statsledningsnivå Granskningen gällde slutligen ett uttalande av statsminister om önskemål om medlemskap i . hade uttalat att detta önskemål respekterades och att skulle stödja i den processen. Utskottet konstaterade att uttalandet, läst i sin helhet, legat väl i linje med den uppfattning som den och riks- dagen tidigare gett uttryck för och som var väl förankrad i . granskade utskottet regeringens skyldighet att informera eller överlägga med inom två skilda områden (bet. 1999/2000: KU20 s. 6 f.). Det ena ärendet gällde omständigheterna kring regeringens handlande i fråga om bilaterala förbindelser med i ett visst avseende, och frågan var om regeringens handlande borde ha föregåtts av överläggningar Det andra ärendet avsåg informationen i om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i humanitära opera- tioner eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingande operationer i Som utskottet tidigare hade framhållit har svensk utrikespolitik känne- tecknats av det förhållandet att bred politisk enighet rått om inriktningen i stort av de svenska strävandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grund- läggande frågor som neutralitetspolitiken och alliansfriheten. viktigt organ för överläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid Utrikes- nämnden där regeringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfär grundad på ömsesidigt förtroende och samarbete (bet. 1975/76:50 s. 36). Utskottet uppmärksammade att bestämmelserna i 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen föreskriver dels att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, dels att regeringen före avgörandet av utrikes- ärenden av större vikt ska överlägga med om det kan ske. Information till partiledare kan i princip inte ersätta sådant samråd med Förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur. Därefter anförde utskottet att med kravet i paragrafens första mening på att regeringen fortlöpande ska underrätta avses i första hand att regeringen fortlöpande ska ge en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området. 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN tillämpats på så sätt att regeringen hade översänt relevanta handlingar till nämnden. Bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. När det gäller frågan om åtgärder mot ansåg utskottet att detta är en sådan fråga av större vikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med . Därtill kommer att åtgärderna hade överenskommits i anslutning till samarbetet inom EU på ett sätt som inte förekommit tidigare. Statsminister och utrikesminister fick först kännedom om att vissa gemensamma åtgärder utanför Allmänna rådets verksamhet förbereddes inom EU-kretsen och att dessa åtgärder skulle offentliggöras . Med hänsyn till detta fick statsråden enligt utskottet anses ha haft fog för sin bedömning att överläggning med inte kunde hinnas med före avgörandet att skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet att vidta vissa politiska åtgärder mot . Eftersom bestämmelserna i 10 kap. 6 § regerings- formen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar under sådana omständigheter riktades inte någon kritik mot statsministerns eller utrikes- ministerns handlande i detta ärende. Utskottet ansåg dock att regeringen borde uppmärksamma de problem som en brådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställningstaganden innebär, särskilt med av- seende på samarbetet inom Europeiska unionen. I detta sammanhang ansåg utskottet det finnas anledning att också uppmärksamma behovet av doku- mentation av ställningstaganden som görs. När det gäller frågan om information i om svenska insatser i Kosovo visade granskningen att frågan behandlats i vid samtliga sju sammanträden och att ställningstaganden inför eventuella framtida framställningar om svenska insatser då diskuterats. Granskningen i denna del föranledde således inte någon anmärkning från utskottets sida. Utskottet framhöll avslutningsvis vikten av att överläggningar med i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket goda skäl. Även om ärendet är av brådskande natur kan det finnas möjligheter att i någon form åstadkomma överläggningar med nämnden. Därefter utförde utskottet en granskning som gällde formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 236 f.). redovisade olika frågeställningar och aspekter som aktualiserats under gransk- ningen. Utskottet anförde att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom Utrikes- departementets område och även inom EU. Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. gällde en granskning om regeringen hade samrått med innan den faktiskt tog ställning för att erkänna Staten (bet. 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN 2014/15:KU20). Utskottet uttalade (s. 135) att när det gällde granskningen av regeringens hantering av frågan om erkännande av Staten skulle regeringsförklaringen enligt utskottets mening ses som en allmän avsikts- förklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan, och de formuleringar som användes av statsministern i regeringsförklaringen kunde inte i sig ges inne- börden att regeringen hade tagit ställning i frågan. sammanhanget till att regeringsförklaringen enligt förarbetena till riksdags- ordningen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får en viss fyllighet. I den kommunikation som ägt rum i massmedier, på regeringens webbplats och i information till utlandsmyndigheterna efter regeringsförklaringen noterade utskottet dock upprepade hänvisningar till ”vårt kommande erkännande av ” och uttalanden om att ” kommer att erkänna ”, utan att någon pågående beredning e.d. Enligt utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var Som kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten hade tagit ställning i frågan före sammanträde. Det kunde enligt utskottet inte heller uteslutas att kommunikationen hade lett till att erkännandefrågan av omvärlden hade uppfattats som avgjord före Utskottet bedömde också att det sätt på vilket frågan hanterades kan ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med i reell mening. Utskottet har genom skrivelser och som sänts till ställt vissa frågor med anledning av iakttagelser som gjorts i granskningen. Som svar har och 2015 inkommit promemorior som upprättats inom . Skrivelserna från utskottet och promemoriorna från har Av promemorian från daterad framgår bl.a. följande. När det gäller att ta ställning till om en fråga eller ett ärende ska tas upp med uppges i promemorian att samrådet sker kontinuerligt och så ofta som det krävs enligt regeringsformen. Det är den principen som avgör när regeringen överlägger med nämnden. I de fall regeringen fattar beslut i ett utrikes ärende sker samrådet innan Det varierar med vilken framförhållning som en fråga lämp- ligen tas upp i nämnden. Utvecklingen och händelser i omvärlden är faktorer som inverkar på antalet EU-medlemskap och det regel- bundna samrådet med torde ha bidragit till att antalet samman- träden i har minskat . 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN Regeringen håller underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse och överlägger med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. Regeringen överlägger med nämnden i alla utrikes ärenden av större vikt. I promemorian daterad finns vissa uppgifter som beskriver att det finns ärenden av vissa typer som inte har bedömts föranleda behov av samråd under 5–. Utvecklingssamarbetet har ändrat karaktär . Regeringens kommunikation med avseende utvecklingssamarbetet sker numera främst genom information i budgetpropositionen samt andra propositioner och skrivelser. Utformningen av dessa delar i budgetpropositionen har utvecklats, både vad gäller redovisning av resultat och beskrivningar av mer framåt- blickande karaktär. Det har varit vanligare att ämnen som bedömts kräva information till eller överläggning med , snarare än vissa situationer i sig, har tagits upp i nämnden. Ämnen tas upp i när det bedöms att nämnden behöver underrättas eller att överläggning bör ske. Formerna för instruktionsgivande har anpassats till omvärlden. Det har bedömts mer ändamålsenligt att ge instruktioner på annat sätt än genom en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte. Ämnen som behandlas i instruktioner till tas upp i när det bedöms att nämnden bör informeras eller att överläggning bör ske. I regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs samt att regeringen i alla utrikesärenden av större vikt ska överlägga med nämnden före avgörandet, om det kan ske. Under de som omfattas av granskningen (1990–2014) har såväl antalet sammanträden i som en del av vad som behandlats där varierat. I granskningen har utskottet kunnat iaktta en viss tendens som går i riktning mot att olika ämnen, snarare än vissa situationer i sig, behandlas i . Ett exempel på detta är att tidigare brukade behandla en samlad instruktion för hela FN:s generalförsamlings kommande möte; så sker inte längre. Däremot kan det förekomma att ämnen som behandlas i instruktioner till tas upp i . Vidare ger granskningen intryck av att händelser och utvecklingen i vår omvärld påverkar vad som behandlas i . Händelser och utvecklingen i vår omvärld förefaller även kunna ha betydelse för samman- trädesfrekvensen i . Även det sammanhang i vilket fungerar ser ut att kunna inverka på antalet sammanträden. 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN iakttagit en viss minskning av antalet sammanträden i de En bidragande faktor till detta kan vara medlemskap i Europeiska unionen (EU) och det regelbundna samrådet mellan regeringen Vidare lämnar företrädare för regeringen regel- bundet information i utrikesutskottet inför möten i rådet för utrikes frågor. Med anledning av det sistnämnda vill utskottet uppmärksamma att frågan om kompetens i förhållande till och utskotten diskuterades när inrättades. om att ställning och uppgifter var reglerade i regerings- formen och inte berördes av att en inrättades; utskottet påminde även om att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring genom att inrättades. Utskottet vill uppmärksamma en granskning /76 som gällde ett regeringsbeslut om vissa restriktioner för import av skovaror. Mot bakgrund av att beslutet låg inom ramen för avtal med EG och inte innebar några principiella avsteg från allmänna handelspolitiska linje, fann utskottet att någon kritik inte kunde riktas mot regeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde Redan före det svenska medlemskapet i EU kunde således avtal med dåvarande EG ha viss betydelse för bedömningen huruvida ett ärende När sedermera blev medlem i EU 1995 var unionens kompetens mer omfattande än tidigare EG:s, och därefter har unionens kompetens utvidgats ytterligare, senast i och med Lissabon- fördraget som godkändes av . Utskottet ser det som följdenligt att det svenska medlemskapet i EU och bl.a. det regelbundna samrådet i kan ha påverkat antalet sammanträden i , utan att detta kan anses innebära att ställning och uppgifter har förändrats. Utskottet vill dock framhålla det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög Utskottet vill peka på sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon fått kännedom om i denna egenskap, liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. Dessa förhållanden ger enligt utskottets mening alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och Utskottet vill även påminna om sitt tidigare uttalande att informa- tion till partiledare i princip inte kan ersätta samråd med . Avslutningsvis vill utskottet framhålla att det är av stor betydelse för att roll och betydelse inte ska riskera att urvattnas, att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning innan 9 INFORMATION TILL OCH ÖVERLÄGGNING MED UTRIKESNÄMNDEN Som utskottet uttalat tidigare innebär bestämmelsen i denna del ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. Granskningen har föranlett följande särskilda yttrande.