bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — En samlokalisering av militär och civil flygverksamhet på kan ge stora samordningsvinster. Samutnyttjande av detta slag finns redan på och Kallax, vilka båda är militära flygplatser upplåtna för civil flygtrafik. På motsvarande sätt är en civil flygplats upplåten även för militär trafik. Om en kommersiell linjeflygfart etableras på kan redan gjorda infrastrukturinvesteringar utnyttjas av både försvaret och en civil operatör. Det innebär också att staten kan dela kostnaderna med en privat aktör. Regeringen har haft att väga olika allmänna intressen mot varandra. De samordningsfördelar som Försvarsmakten anfört har vägt mycket tungt. Vid en samlad bedömning har regeringen funnit att överklagandena bör avslås vilket innebär att miljöprövningsdelegationens tillstånd och villkor gäller. Det är nu upp till regionala och lokala aktörer att i samverkan med ansvariga myndigheter följa upp att verksamheten bedrivs på ett ur miljösynpunkt godtagbart sätt. Jag är övertygad om att våra tillstånds- och tillsynsmyndigheter hanterar frågorna i enlighet med krav och på ett sätt som tillgodoser alla berörda intressen. Jag finner därför ingen anledning att vidta några ytterligare åtgärder (prot. 2013/14:42 anf. På uppföljande frågor om hur regeringen motiverar sitt beslut att tillåta kommersiellt linjeflyg på ur miljösynpunkt trots att miljödomstolen gjort en helt annan bedömning och trots kommunstyrelses hemställan till regeringen om att inte medge etableringen, anförde den dåvarande miljöministern bl.a. följande: I en regering behöver man väga in faktorer från olika delar av samhället. Reglerna om miljökontroll i och runt finns i det tillstånd som givits. I tillståndsbeslutet föreskrivs 19 villkor. Utöver det första så kallade allmänna villkoret handlar fyra villkor om buller, fyra om klimat och utsläpp till luft, sju om utsläpp till yt- och grundvatten och tre om kontroll. När regeringen fattar beslut tittar vi naturligtvis på de grundläggande 19 miljövillkoren, som jag har redogjort för, den kontroll som finns och det som ska göras utöver detta. Försvarsmaktens argument väger alltid väldigt tungt i sådana här sammanhang. Är Försvarsmakten inblandad i ett tillståndsärende ska det med automatik hänvisas till regeringen för att man ska kunna göra en sammanvägning mellan olika former av riksintressen och andra intressen (anf. Vidare anförde följande: är det viktigt att kan fungera, eftersom det handlar om försvarets incidentberedskap, transportflyg och helikopterverksamhet samt att flygplatsen ska kunna användas vid beredskapshöjning. Flygplatsen är en stödresurs till det civila samhället i form av möjlig landningsplats för ambulans- och polisflyg och bas för Akademiska sjukhusets intensivvårdshelikopter. I det sammanhanget tycker jag också att det är viktigt att flygplatsen ska kunna användas vid insatser för att skydda kritisk infrastruktur vid transporter med polisens nationella insatsstyrka, till exempel till kärnkraftsanläggningen i . Det är ett av de viktiga argument som har förts fram av Försvarsmakten och som jag upplever att många människor i regionen runt Forsmark har efterfrågat besked om (anf. I fråga om miljövillkoren framhöll hon vidare: När regeringen inte föreskriver nya villkor innebär det att de 19 villkor som är förelagda är de som gäller. Det förutsätter jag att interpellanterna också är medvetna om, så att de inte sprider någon annan uppfattning. När det gäller klimat och utsläpp i luft framgår det att tillståndet baseras på villkor som innebär att en handlingsplan för att minska utsläppen från de egna marktransporterna ska upprättas. Det ska vara startavgifter som gynnar flygplan som släpper ut mindre kväveoxider och kolväten, liknande de avgiftssystem som finns på civila flygplatser. När det gäller utsläpp i vatten föreskrivs att Försvarsmakten ska göra utredningar och undersöka vad som släpps ut i Fyrisån, och en bedömning ska göras av , som sedan ska föreskriva villkor så att det fungerar utan att människor ska behöva vara oroliga. Försvarsmakten ska också utreda och ta fram förslag på hur uppsamling av avisningsmedel ska gå till. har att föreskriva villkor om detta. När det gäller miljöfarliga ämnen framgår det av tillståndet att det är förenat med villkor om hur kemiska produkter ska hanteras, oljefällor anläggas och möjligheter finnas att samla upp föroreningar i samband med olycka eller annan incident så att det inte blir utsläpp till vatten. Det föreskrivs också om skyldighet att undvika kemiska produkter som kan medföra risker för människors hälsa eller miljö om det går att substituera eller ersätta med bättre produkter. Så kan man fortsätta att gå igenom de olika tillstånden. Jag vill också påpeka att den allmänna generella regeln naturligtvis gäller, att den som förorsakar skada eller har orsakat en skada på miljön också är ansvarig för att skadan avhjälps. På det viset är sammantagen miljöhänsyn tillgodosedd i detta beslut, men sammanvägt mellan miljöhänsyn, de villkor som finns och det som föreskrivs Försvarsmakten, som också ska gälla civilflyg, kommunens och regionens möjlighet att använda sina instrument i detta sammanhang och Försvarsmaktens behov av att trygga verksamheten vid (anf. Under debatten framhöll en av interpellanterna problemen med att ärendet inte funnits med på regeringens ärendeförteckning och att Uppsalaborna fått del av beslutet genom en debattartikel av miljöministern och förvarsministern som beslutet skulle fattas (anf. 88 och 92). Som svar på detta uppgav att ”den här frågan följer precis samma hanteringsordning som många andra frågor. Det är inga konstigheter i det” (anf. Ansökan om rättsprövning av regeringens beslut ansökte enskilda och miljöorganisationer om rättsprövning av regeringens beslut att tillåta befintlig och utökad flygplatsverksamhet vid , . I ansökan yrkades att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla och att skulle upphäva regeringens beslut enligt 7 § lagen (2006:34) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, den s.k. rättsprövningslagen. Det anfördes att regeringens beslut stred mot 20 § förvaltningslagen (1986:223) om motivering av beslut, att försvarsmakten var fel sökande i ärendet med hänvisning till 9 kap. 6 § , att regeringen fattat beslut på undermåligt beslutsunderlag och att beslutet stred mot bl.a. lokaliseringsbestämmelserna i 2 kap. 6 § . I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande av (mål nr 7891-13) förklaras att regeringens beslut i det aktuella ärendet ska stå fast. Inom ramen för domstolens rättsprövning fick regeringen tillfälle att yttra sig och anförde då att den i sitt beslut inte funnit anledning att ifrågasätta att Försvarsmakten i egenskap av nuvarande flygplatshållare och verksamhetsutövare stod som sökande av tillstånd enligt i det aktuella ärendet. Vidare uppgav regeringen att den i beslutet hade redovisat de skäl som bestämt utgången av ärendet. Inledningsvis framhöll regeringen att de miljöfarliga verksamheter som tillställs regeringen för prövning generellt sett har en betydande miljöpåverkan som motstridiga intressen måste vägas samman för att nå ett slutligt ställningstagande. Regeringen pekade på att i sin tillståndsprövning gjorde en granskning av miljöeffekter och miljörisker som redovisas i tillståndsbeslutet, att vissa villkor och provisoriska föreskrifter gäller för tillståndet med hänsyn till verksamhetens miljöpåverkan och att möjlighet att fastställa ytterligare villkor överläts åt tillsynsmyndigheten. När det gäller lokaliseringsfrågan uppgav regeringen att , är den enda rimliga lokaliseringen av den befintliga militära verksamheten utifrån de beslut som och regeringen har fattat och att en breddad användning av redan gjord infrastrukturinvestering är önskvärd och lämplig från samhällsekonomisk synpunkt. Sammanfattningsvis menade regeringen att vad sökandena anfört inte utgjorde skäl till någon annan bedömning än den som gjordes i regeringens beslut . I skälen för domstolens avgörande framhålls i fråga om regeringens motivering i beslutet att den är mycket kortfattad och att flera betydande invändningar mot det sökta tillståndet inte bemöts särskilt. I regeringens yttrande i målet har dock vissa kompletterande upplysningar lämnats. Domstolen konstaterar mot den bakgrunden att även om det kunde finnas anledning att anse att regeringens beslut borde ha haft en mer utförlig och klar motivering har beslutet inte sådana brister att det finns skäl att upphäva det på den grunden. När det gäller sökandenas invändningar i fråga om valet av plats för den utökade civila verksamheten framhåller domstolen att det i förarbetena till den aktuella bestämmelsen i uttalas att försvarspolitiska, militärstrategiska och ekonomiska skäl kan medföra att den befintliga lokaliseringen och den ändrade verksamheten är det enda rimliga alternativet utifrån de beslut som och regeringen har fattat (prop. 1997/98:45 del 2 s. 63). Domstolen konstaterar att det i ärendet enbart finns en summarisk redovisning i fråga om möjligheten till en alternativ placering av den utökade civila flygverksamheten. Enligt domstolens bedömning kan det emellertid med hänsyn till det försvarsintresse som gör sig gällande i ärendet inte ställas några högre krav på redovisningen av alternativa placeringar. När det gäller invändningarna mot den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats konstaterar domstolen att de negativa effekter som de sökande hänvisar till i allt väsentligt har redovisats i ärendet. Domstolen framhåller också att de tillämpliga bestämmelserna är mycket allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Domstolen anser därmed inte att miljökonsekvensbeskrivningen har sådana brister att den inte kan godtas eller att regeringens bedömning av lokaliseringen av den nya verksamheten står i strid med . Slutligen anför domstolen att det i övrigt i målet inte har framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i tillståndsärendet eller att det vid handläggningen förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet eller att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. I en skrivelse till hemställde miljöorganisationer och enskilda att den då nytillträdda regeringen också skulle yttra sig i målet. Regeringen meddelade sitt beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av skrivelsen med hänvisning till att avslutat sin prövning genom dom meddelad . Överlämnande av mål i mark- och miljödomstolen till regeringen I 21 kap. finns bestämmelser om mål i mark- och miljödomstolen. Av 21 kap. 7 § andra stycket följer att om mark- och miljödomstolen finner att ett mål rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i l kap. l §, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringens avgörande. Av förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 235) framgår att det endast är mål där miljöintresset står mot annat allmänt intresse som ska överlämnas. Utgångspunkten bör vara att bedömningen av ärendet verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Frågor som rör försvaret är allmänt av denna natur. Enligt 1 § rättsprövningslagen får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av (). Även en sådan miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § får enligt 2 § rättsprövningslagen ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor av (Århuskonventionen). prövar ansökningar om rättsprövning. Enligt 7 § rättsprövningslagen ska domstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. ska vid behov återförvisa ärendet till regeringen. Om regeringens beslut inte upphävs står det fast. I enlighet med förarbetena till införandet av rättsprövningsinstitutet innefattar rättsprövning frågor om rättsenlighet och rättstillämpning, men också den faktabedömning och bevisvärdering som ligger till grund för rättstillämpningen och frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Vidare omfattar prövningen om det förekommit något sådant fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t.ex. när beslutet påstås ha tillkommit i strid mot vissa regler i förvaltningslagen. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, dvs. att den administrativa prövningen kan utfalla på mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Det framhålls att domstolen bör vara försiktig med att utsträcka rättsprövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Domstolsprövningen ska inte avse politiska lämplighetsfrågor utan regeringen ska som politiskt organ kunna styra utvecklingen på vissa områden genom att pröva förvaltningsärenden (prop. 1987/88:69 s. 23 f. och s. 234). I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Det ansågs därför naturligt att låta ordningen med remisser från regeringen komma till uttryck i regeringsformen. Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. En allmän utgångspunkt för regleringen i regeringsformen har varit att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag (prop. 1973:90 s. 287 f.). Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). I förvaltningslagen finns regler om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i lagens mening, men det har ansetts viktigt att regeringens behandling av förvaltningsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. I – Beslut och protokoll hos regeringen anförs att ett par av dessa principer, nämligen objektivitets- och kommunikationsprinciperna, för övrigt har en viss motsvarighet i regeringsformens allmänna regler om saklighet och opartiskhet och hur regeringsärenden ska beredas (SB PM 2012:2 s. 47). När det gäller regeringens och interna beredning framhålls i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2013) att det är genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian – gemensam beredning, allmän beredning och delning – som principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och alla statsråd ges möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. De formella reglerna om gemensam beredning finns i 13 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Vem som har ansvaret för att föreskriven beredning kommer till stånd regleras i 25 § tredje stycket och 28 § tredje stycket. Som regel vilar ansvaret för gemensam beredning på huvudmännen. I Gula boken anförs att det normalt inte är svårt att avgöra vilka som ska delta i gemensam beredning och att man i tveksamma fall bör ta de kontakter som behövs för att reda ut detta. I promemorian Samrådsformer i beskrivs förfarandet vid gemensam beredning. Enligt promemorian inleds gemensam beredning . Den gemensamma beredningen måste alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande. Hur den gemensamma beredningen ska gå till rent praktiskt – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. – får enligt promemorian avgöras från fall till fall. För förvaltningsärenden gäller dock att en uppgift om den gemensamma beredningen ska antecknas på utkastet till regeringsbeslutet. Det får inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits, t.ex. om att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte någon annan samrådsform eller en förfrågan. Vidare anförs i promemorian att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå. I omfattande eller principiellt viktiga frågor kan allmän beredning hållas, varvid samtliga statsråd som inte har förhinder deltar. Enligt promemorian Samrådsformer i anmäler det föredragande statsrådet de ärenden som han eller hon vill ta upp på allmän beredning till Statsrådsberedningen. Efter klartecken därifrån krävs ett godkännande från för att ett ärende ska tas upp för allmän beredning. Det förfarande som kallas delning innebär enligt promemorian om samrådsformer i följande. Innan regeringen beslutar om bl.a. propositioner, skrivelser till och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ger det departement som bereder ett sådant ärende övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Delningen fyller enligt promemorian en viktig informativ funktion för departementen. Vidare framhålls att en delning så gott som alltid måste föregås av kontakter med andra berörda departement. Man kan enligt promemorian inte inskränka sig till enbart delning om sakfrågan berör fler departement än det egna. Delning kan således inte ske förrän eventuell gemensam beredning har avslutats. Delning ska enligt huvudregeln ske i sådan tid att de mottagande departementen har minst på sig för att granska texten och lämna synpunkter. Om det finns skäl för det kan dock undantagsvis en förkortad delningstid medges. Delningen sker enligt en särskild lista som Statsrådsberedningen ställer samman och som ses över fortlöpande. I vissa fall måste man dock dela även med andra än dem som är upptagna i den s.k. delningslistan. När det gäller propositioner, skrivelser till , lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv måste man invänta svar och klartecken från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde: en kontaktperson eller statssekreterare på något av Statsrådsberedningens samordningskanslier, och . I 20 § förvaltningslagen finns särskilda bestämmelser om motivering av beslut. Om ett ärende avser myndighetsutövning mot någon enskild ska ett beslut i vilket myndigheten avgör ärendet innehålla de skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand. I en kommentar till förvaltningslagen anges att motiveringskravet syftar till att garantera att ärendena prövas omsorgsfullt, sakligt och enhetligt. Motiveringar gör det lättare för parter och andra att förstå besluten, kontrollera att de är riktiga och bedöma om det kan löna sig att överklaga. Även för de domstolar och andra myndigheter som prövar beslut efter överklagande är det viktigt att dessa innehåller ordentliga motiveringar (, Förvaltningslagen, 3 uppl., 2010, s. 231). I fråga om vad en motivering ska innehålla framhålls i lagkommentaren att den alltjämt gällande formuleringen är uttryck för en kompromiss mellan de olika synpunkter i frågan som fördes fram under förarbetena till den tidigare förvaltningslagen (s. 236). I propositionen förklarade departementschefen att han med den valda formuleringen – att beslutet ska innehålla ”de skäl som har bestämt utgången” av ärendet – avsåg att markera att lagen i princip inte ställde upp något krav på att besluten skulle innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen av myndigheten. Det är ”de springande punkterna” som ska komma fram i motiveringen. Enligt departementschefen borde därför motiveringen i ett stort antal fall kunna göras kort (prop. 1971:30 s. 493). Saken kom inte i något nytt läge i samband med reform av förvaltningslagen. I lagkommentaren konstateras att det alltså är hjärtpunkterna i skälen som ska redovisas i beslutet och att de må avse faktabedömning, rättstillämpning eller användning av skönsbefogenheter. Beslutet måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där meningarna kan gå isär. Medan en beslutsmotivering i okomplicerade ärenden kan lämnas i några korta meningar, kan den i invecklade fall behöva göras mer utförlig (s. 237). Enligt kommentaren är det inte möjligt att i allmänna ordalag ange hur långt kravet på motivering ska sträckas i det enskilda fallet, men vissa hållpunkter nämns. Ett elementärt krav är enligt kommentaren att myndigheterna i sina beslut anger vilka föreskrifter som de grundar sina avgöranden på. Vidare framhålls att det finns ett nära samband mellan beslutsmotivering och kommunikation, dvs. att vad som behöver sägas i en myndighets slutliga beslut till stor del beror på vad som redan är känt för parten. Innebär beslutet endast ett fastställande av ett tidigare, preliminärt beslut som parten fått del av, kan motiveringen ofta inskränkas till en hänvisning till det föregående beslutet och till att inget nytt kommit fram som gett anledning att frångå detta. I fråga om motivering i högre instans anförs i kommentaren att om ett överklagat beslut är tillfredsställande motiverat, minskar behovet av beslutsmotivering i högre instans. Kommer överinstansen till samma resultat som den lägre, bör den högre instansen emellanåt kunna nöja sig med att återge och fastställa det överklagade beslutet. En egen motivering av överinstansen kan emellertid vara nödvändig om utgången blir en annan än i den lägre instansen eller om avgörandet är av principiell karaktär. Enligt lagkommentaren inställer sig särskilda problem när en myndighets beslut grundas väsentligen på värdeomdömen eller skönsmässiga överväganden. Problemen gäller svårigheten att på ett någorlunda kortfattat och meningsfyllt sätt återge och för parten förklara hur myndigheten resonerat. Även i sådana fall måste det emellertid finnas något objektivt konstaterbart skäl som bestämt utgången, framhåller författarna.