bet · H201UbU15 · 2015-06-11 00:00:00 — En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande I betänkandet behandlar utbildningsutskottet regeringens förslag i proposition 2014/15:107 Vissa frågor med anledning av införandet av en nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande och två följdmotioner. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna. I propositionen görs bedömningen att en s.k. nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande bör införas i enlighet med och rådets rekommendation om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (EUT C 111, . Med kvalifikation avses ett dokumenterat resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser, t.ex. examina, certifikat och diplom. Referensramarna ska underlätta jämförelser nationellt och internationellt av vilka nivåer kvalifikationer motsvarar i fråga om kunskaper, färdigheter och kompetenser, och syftar till att främja livslångt lärande och förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. Den nationella referensramen bör innehålla åtta nivåer som var och en beskriver det resultat av lärande som är av betydelse för respektive nivå. Regeringen bör fastställa vilken nivå vissa kvalifikationer motsvarar. Ett ansökningsförfarande som avser nivåbedömning av kvalifikationer som inte fastställs av regeringen bör också införas. Ansökan bör kunna göras av den som utfärdar en kvalifikation, prövas av Myndigheten för () och kunna överklagas till . För en sådan ansökan bör sökanden betala en avgift. I propositionen föreslås därför en ny lag med bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om en sådan avgift. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Uppföljning av en nationell referensram 1.Avgift för ansökan, punkt 1 (SD) 2.Uppföljning av en nationell referensram, punkt 2 (M, C, FP, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande. Därmed bifaller proposition 2014/15:107 och avslår motion 2014/15:3072 av och (SD). Reservation 1 (SD) Uppföljning av en nationell referensram 2014/15:3076 av m.fl. (FP, M, C, KD). Reservation 2 (M, C, FP, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), i (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD) och (S). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2014/15:107 Vissa frågor med anledning av införandet av en nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande och två följdmotioner som väckts med anledning av propositionen. En förteckning över de behandlade förslagen återfinns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återges i bilaga 2. Promemorian En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (U2014/4373/GV) har utarbetats inom (Utbildnings-departementet). Promemorian har remissbehandlats. Lagrådet har yttrat sig över lagförslag i ärendet. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Rekommendationen om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande Rättslig grund och beslutsförfarande En rekommendation är en icke bindande rättsakt. Kommissionen lämnade ett förslag till en rekommendation om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (KOM(2006) 479). Rekommendationen grundar sig på artikel 165 om utbildning och artikel 166 om yrkesutbildning i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Förslaget föregicks av ett samråd med berörda parter . Rekommendationen antogs genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Rekommendationen i förhållande till andra rättsakter och initiativ Rekommendationen beaktar och rådets beslut om en enhetlig gemenskapsram för tydlighet i kvalifikationer och meriter (). Den beaktar också och rådets rekommendation 2006 om nyckelkompetenser för livslångt lärande. Rekommendationen är förenlig med den ram för det europeiska området för högre utbildning som ministrarna för högre utbildning i 45 europeiska länder enades om i Bergen inom ramen för Bolognaprocessen. Rekommendationen är förenlig med och konvention om erkännande av bevis avseende högre utbildning i (Lissabonkonventionen). Som ett tillägg till Lissabonkonventionen antogs en text om användning av referensramar för kvalifikationer vid erkännande av utländska kvalifikationer. Rekommendationen påverkar inte tillämpningen av direktiv /36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer, det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet. Ett europeiskt område för färdigheter och kvalifikationer Som en del av sitt initiativ En ny syn på utbildning avser kommissionen att skapa ett europeiskt område för färdigheter och kvalifikationer för att kompetens och kvalifikationer lätt ska kunna erkännas i olika länder. I sin rapport (2013) 897 presenterade kommissionen den utvärdering av den europeiska referensramen för kvalifikationer som föreskrivs i rekommendationen. [3] Utvärderingen bidrar enligt kommissionen till att kartlägga utmaningar för och eventuella förbättringar av det europeiska området för färdigheter och kvalifikationer. Kommissionen hade ett offentligt samråd om det europeiska området för färdigheter och kvalifikationer. inkom med ett svar som tagits fram i samråd med Arbets-marknadsdepartementet. Resultaten av samrådet presenterades . I propositionen görs bedömningen att en s.k. nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande bör införas i enlighet med och rådets rekommendation om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (EUT C 111, . Med kvalifikation avses ett dokumenterat resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser, t.ex. examina, certifikat och diplom. Referensramarna ska underlätta jämförelser nationellt och internationellt av vilka nivåer kvalifikationer motsvarar i fråga om kunskaper, färdigheter och kompetenser, och syftar till att främja livslångt lärande och förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. Den nationella referensramen bör innehålla åtta nivåer som var och en beskriver det resultat av lärande som är av betydelse för respektive nivå. Regeringen bör fastställa vilken nivå vissa kvalifikationer motsvarar. Ett ansökningsförfarande som avser nivåbedömning av kvalifikationer som inte fastställs av regeringen bör också införas. Ansökan bör kunna göras av den som utfärdar en kvalifikation, prövas av Myndigheten för () och kunna överklagas till . För en sådan ansökan bör sökanden betala en avgift. I propositionen föreslås därför en ny lag med bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om en sådan avgift. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande. Därmed avslås en motion om avslag på propositionen. Jämför reservation 1 (SD) Regeringen avser att besluta om en särskild förordning för den nationella referensramen. Det lagförslag som presenteras i propositionen gäller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bemyndigandet avser en rätt att utfärda föreskrifter om att utbildnings-anordnare ska betala en avgift i de fall de ansöker om ett beslut om nivåplacering för en utfärdad kvalifikation. Nivåplaceringen avser nivåerna i den planerade nationella referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. I propositionen beskrivs inledningsvis den rekommendation som ligger till grund för införandet av en nationell referensram liksom utformningen av och syftet med den europeiska referensramen. Därefter redogörs för hur den nationella referensramen är tänkt att utformas och fungera. Vidare redovisas att en utbildningsanordnare ska kunna ansöka om att få ett beslut om nivåplacering i den nationella referensramen av en utfärdad kvalifikation. Med anledning av detta följer regeringens förslag om en ny lag som möjliggör att en sökande ska betala en ansökningsavgift. Den europeiska referensramen för kvalifikationer beslutade och rådet en rekommendation om en europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (EQF[4], EUT C 111, . Syftet med rekommendationen är att bidra till att modernisera utbildningssystemen inom och stärka kopplingarna mellan utbildning och arbetsliv. Syftet med den europeiska referensramen, som ingår som en bilaga till rekommendationen, är att främja livslångt lärande liksom att förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. Den europeiska referensramen består av åtta nivåer som beskriver det resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser som är av betydelse för respektive nivå. Med resultat av lärande menas det som en individ vet, förstår och kan göra efter en avslutad lärandeprocess. Det formella resultatet av en bedömnings- och valideringsprocess när ett behörigt organ fastställer att en person har uppnått ett resultat av lärande som motsvarar fastställda kriterier benämns kvalifikation. Med begreppet kvalifikation menas alltså ett dokumenterat resultat av lärande i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser, t.ex. examina, certifikat och diplom. Referensramen omfattar alla typer av kvalifikationer från såväl utbildningssystemet som arbetslivet. Den ska fungera som ett översättningsverktyg som på systemnivå kan beskriva olika kvalifikationer i form av resultat av lärande. Detta innebär att den ska kunna underlätta jämförelser mellan de kvalifikationer som utfärdas i olika medlemsstater. För att bidra till att skapa förtroende för de kvalifikationer som utfärdas rekommenderas medlemsstaterna att tillämpa de principer för kvalitetssäkring som tagits fram och finns i en bilaga till rekommendationen. Behov av nationella referensramar för kvalifikationer I syfte att underlätta jämförelser mellan ländernas kvalifikationer bör medlemsstaterna införa nationella referensramar som kan kopplas till den europeiska referensramen. Jämförelser kan göras genom en hänvisning från nivåerna i de nationella referensramarna till de nivåer som anges i den europeiska. Alla nya bevis på kvalifikationer som utfärdas av behöriga myndigheter bör också innehålla en tydlig hänvisning till den relevanta nivån i den europeiska referensramen. Därigenom kan man öka användarvänligheten och underlätta för arbetsgivare att förstå nivån på ett kvalifikationsbevis som en arbetssökande uppvisar. Varje medlemsstat ska i s.k. referensrapporter som presenteras för en särskild rådgivande grupp för EQF beskriva hur nivåerna i de nationella referensramarna förhåller sig till den europeiska referensramen. Samtliga medlemsstater har valt att följa rekommendationen och att utarbeta nationella referensramar. Införande av en svensk referensram för kvalifikationer Både den nuvarande och den tidigare regeringen har aviserat införandet av en nationell referensram för kvalifikationer (prop. 2014/15:1 utg.omr.16 avsnitt 9.8.5 respektive t.ex. prop. 2013/14:1 utg.omr.16 avsnitt 4.6.3). I proposition 2014/15:107 anges att regeringen bedömer att det i förordning bör införas en s.k. nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande i enlighet med rekommendationen om EQF. Den nationella referensramen bör innehålla åtta nivåer som var och en beskriver det resultat av lärande som är av betydelse för respektive nivå uttryckt i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser. Den bör vidare utformas så att den kan inkludera kvalifikationer som utfärdas såväl inom det offentliga utbildningssystemet som av andra aktörer. Som skäl för regeringens bedömning anförs att eftersom kvalifikationer kan vara vitt skilda till sin karaktär är det svårt att bedöma vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som en kvalifikation på en viss nivå faktiskt representerar, liksom hur den förhåller sig till andra kvalifikationer. Den grundläggande idén med den europeiska referensramen och införandet av nationella referensramar är att det ska bli enklare för enskilda personer, arbetsgivare och utbildningsanordnare att förstå på vilken nivå en kvalifikation ligger. Detta bör i sin tur underlätta för den som vill studera eller arbeta utomlands. Bättre förståelse för nivån på kvalifikationer i olika länder kan därmed bidra till att underlätta anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande. Regeringen anser därför att en nationell referensram bör införas, i enlighet med rekommendationen om EQF. Regeringen understryker att rekommendationen om EQF inte syftar till att harmonisera innehållet i medlemsstaternas nationella kvalifikationssystem utan endast till att öka förståelsen för vad kvalifikationerna i de olika medlemsstaterna innebär. Regeringen betonar vidare att den nationella referensramen för kvalifikationer inte på något sätt är avsedd att ersätta de styrdokument som finns inom det offentliga utbildningssystemet. Regeringens bedömning är att det i den tänkta förordningen bör fastställas vilken nivå vissa kvalifikationer motsvarar i den nationella referensramen. Det gäller de kvalifikationer som är författningsreglerade, kvalitetssäkrade och vilkas resultat av lärande anges i författningsregleringen. Vidare menar regeringen att den som utfärdar en kvalifikation vars nivå inte fastställs av regeringen bör kunna ansöka om att få ett beslut om vilken nivå i referensramen denna kvalifikation motsvarar. Regeringen anser att en sådan ansökan bör prövas av Myndigheten för (). Skälen för regeringens bedömning är följande. De kvalifikationer i det offentliga utbildningssystemet i som är författningsreglerade, kvalitetssäkrade och vilkas resultat av lärande anges i författningsregleringen uppfyller de krav på läranderesultat och kvalitetssäkring som ställs i rekommendationen om EQF. Eftersom kvalifikationerna är författnings-reglerade och flera myndigheter ansvarar för att utfärda sådana kvalifikationer anges i propositionen att regeringen bör vara den instans som fastställer nivån på sådana kvalifikationer. Regeringen anser vidare att MYH är den myndighet som är bäst lämpad att pröva ansökningar om nivåbestämning av kvalifikationer. Enligt regeringen är det inte lämpligt att dela upp ansvaret för att bedöma nivåplacering i referensramen på flera aktörer. En förutsättning för att få ett beslut om nivåplacering av MYH bör bl.a. vara att den sökande som utfärdar kvalifikationen bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete där kvalitetssäkring av kvalifikationen ingår. Regeringen anger vidare att en ansökan om fastställande av nivån på en kvalifikation i den nationella referensramen endast ska prövas gentemot den nationella referensramens nivåbeskrivningar, dvs. vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som kvalifikationen representerar. Nivåbeskrivningarna i den nationella referensramen bör vara mycket bredare än individuella utbildningsformers styrdokument för att kunna inkludera olika kvalifikationer. Regeringen poängterar att en prövning av nivån på en kvalifikation i den nationella referensramen inte innebär ett erkännande av en utbildning eller examina. En ansökan om inplacering av en kvalifikation på en viss nivå i referensramen ska inte prövas mot de styrdokument, t.ex. examensmål och examensordningar, som finns i det offentliga utbildningssystemet och mot vilka t.ex. () prövar ansökningar om tillstånd att utfärda examina inom högskoleområdet. Överklagande av beslut om nivå Regeringens bedömning är att bör svara för prövning av överklaganden av vissa beslut om nivåplacering av kvalifikationer. Regeringens skäl för bedömningen att ett beslut av MYH ska kunna överklagas är följande. Ett beslut av MYH innebär att den som utfärdar en kvalifikation får ett besked om vilken nivå i den nationella referensramen som kvalifikationen motsvarar. Det innebär att nivån på kvalifikationen kan jämföras med nivån på andra kvalifikationer såväl nationellt som inom EU, och detta kan i sin tur underlätta för innehavaren av kvalifikationen att få ett arbete eller antas till studier i andra medlemsstater. Ett beslut kan således ha betydelse för den enskilda utbildningsanordnarens möjligheter att attrahera studerande. Ett beslut av MYH om nivåbestämning av en kvalifikation har därmed sådana verkningar att beslutet bör kunna överklagas. Eftersom behovet av särskild sakkunskap normalt inte kan tillgodoses i allmän förvaltningsdomstol anser regeringen att prövningen av sådana beslut ska läggas på en domstolsliknande nämnd. I de EU-medlemsstater som har infört liknande system har det visat sig att möjligheten att överklaga likartade beslut endast har utnyttjats i mycket begränsad utsträckning. Då antalet överklaganden bedöms bli få bedömer regeringen att uppgiften bör läggas på en befintlig nämnd. är då bäst lämpad, enligt regeringen. Regeringen föreslår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om skyldighet att betala en avgift för en ansökan om att få ett beslut om vilken nivå en kvalifikation motsvarar i den nationella referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Ett sådant bemyndigande föreslås tas in i en ny lag. Lagen ska innebära ett bemyndigande att meddela föreskrifter om en avgift för en ansökan om att få ett beslut som avser en nivåplacering av en kvalifikation i den nationella referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Skälen till regeringens förslag är följande. Utfärdaren av en kvalifikation som fått ett beslut om vilken nivå i den nationella referensramen kvalifikationen motsvarar kan i och med detta visa hur kvalifikationen förhåller sig nivåmässigt till andra kvalifikationer i den nationella referensramen och därmed påvisa att kvalifikationen uppfyller kraven på läranderesultat och kvalitetssäkring. Som tidigare nämndes kan detta användas t.ex. för att attrahera sökande till en utbildning. Regeringen menar att ett beslut om vilken nivå kvalifikationen motsvarar innebär ett mervärde för utfärdaren av kvalifikationen och att den sökande därför bör betala en ansökningsavgift. Avgifter för handläggningen av en ansökan och ett beslut om vilken nivå en kvalifikation motsvarar i referensramen ska utgöra ersättning för myndighetens prestationer i samband med myndighetsutövning. Då den sökande inte kan vända sig till någon annan än MYH för att få en nivåplacering bör avgiften vara att betrakta som en belastande avgift som enligt 8 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen kan bemyndiga regeringen att utfärda sådana föreskrifter. Regeringen föreslår därför en ny lag med bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om en sådan avgift. Regeringen föreslår att lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgift för ansökan om att få beslut som avser kvalifikationer för livslångt lärande ska träda i kraft . Skälen till förslaget är att regeringen är angelägen om att rekommenda-tionen om EQF genomförs . För att MYH ska ges så goda förutsättningar som möjligt att förbereda bl.a. införandet av ett ansökningsförfarande bör de bestämmelser i den tänkta förordningen som ska innehålla bemyndiganden för MYH träda i kraft före regleringen i övrigt. Bedömningen är att dessa bestämmelser kan träda i kraft tidigast . Den föreslagna lagen bör därför träda i kraft . Förordningsregleringen i övrigt kan tidigast träda i kraft /16. I motion 2014/15:3072 av och (SD) föreslås att proposition 2014/15:107 avslås. Enligt motionärerna är det svårt att se hur propositionens förslag kan förbättra anställningsbarhet och fungera effektivt för validering. Det är osäkert hur den föreslagna indelningen i nivåer ska fungera. Eftersom förslaget dessutom innebär kostnader och arbete förordar motionärerna mer renodlade system för validering av examina och yrkeskunskaper. Både den nuvarande och den tidigare regeringen har uttryckt sin målsättning att utveckla och införa en nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande. Utskottet konstaterar att samtliga medlemsstater har valt att följa den rekommendation från och rådet om en europeisk referensram som den nationella referensramen utgår ifrån. Utskottet vill peka på att syftet med rekommendationen är att främja livslångt lärande och att förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. En förutsättning för detta är att medlemsstaterna utformar och antar egna nationella referensramar. Genom att nivåerna i de nationella referensramarna ska kopplas till nivåerna i den europeiska referensramen blir det tydligt, inte minst för arbetsgivare, vad en nivå innebär och därmed hur ett kvalifikationsbevis ska tolkas. Utskottet vill också peka på att arbetet med den svenska nationella referensramen har pågått . Myndigheten för () utsågs till den nationella myndighet som samordnar frågor om EQF för del. MYH är också den myndighet som på regeringens uppdrag har föreslagit hur en nationell referensram för kvalifikationer kan utformas. De förslag som MYH tagit fram har legat till grund för departementspromemorian En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande, som i sin tur ligger till grund för proposition 2014/15:107. I propositionen beskrivs hur MYH inrättade en rådgivande grupp och en referensgrupp, med företrädare för det offentliga och privata utbildningsväsendet, myndigheter, organisationer och företag. MYH har också arbetat i dialog med olika intressenter genom projektgrupper, konferenser och remissförfarande. Enligt utskottet detta arbetssätt för att berörda aktörer kontinuerligt har haft möjlighet att föra fram de synpunkter som är relevanta och viktiga utifrån sina respektive perspektiv och behov. Utskottet konstaterar att majoriteten av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på departementspromemorian En nationell referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (U2014/4373/GV) tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget att införa en nationell referensram. I stort sett samtliga remissinstanser som ställer sig positiva till införandet av en nationell referensram stöder också den föreslagna indelningen i åtta nivåer. När det gäller promemorians förslag att det bör fastställas i en förordning vilken nivå författningsreglerade kvalifikationer motsvarar i den nationella referensramen tillstyrker flertalet remissinstanser eller har inget att invända mot det. Detsamma gäller förslaget att det ska vara möjligt för utfärdare av andra kvalifikationer att ansöka om att få ett beslut om vilken nivå i referensramen den kvalifikationen motsvarar och att en sådan ansökan ska prövas av Myndigheten för . Den övervägande delen av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians förslag att ska svara för prövning av överklaganden. Enligt utskottet talar det ovanstående för att införandet och utformandet av en nationell referensram för kvalifikationer har en bred förankring hos berörda aktörer och intressenter. Vad gäller motionärernas synpunkter om validering behandlade utskottet senast frågor om validering i samband med motionsbetänkandet om vuxenutbildning (bet. 2014/15:UbU12). Utskottet framhöll då att validering är ett allt viktigare inslag i dagens samhälle och är betydelsefullt för både individer och utbildningsanordnare, och därmed till gagn för hela samhället. Utskottet anser, i likhet med regeringen, att det är viktigt att synliggöra all form av lärande, oavsett om det har skett inom det formella utbildningssystemet eller i arbetslivet.