bet · H201UbU3 · 2015-03-13 00:00:00 — I betänkandet behandlar utbildningsutskottet regeringens förslag i proposition 2014/15:44 Möjligheter till fjärrundervisning, en motion som väckts med anledning av propositionen och ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden /15. I propositionen föreslås att en definition av fjärrundervisning införs i skollagen (2010:800). Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Fjärrundervisning bör endast få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt. Regeringen avser att fatta beslut om i vilka ämnen som fjärrundervisning får erbjudas. En försöksverksamhet med fjärrundervisning i ytterligare ämnen bör även inrättas. I skollagen ska det införas en rätt för skolväsendets huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om fjärrundervisning. Det bör vara möjligt för (Sis) att bedriva fjärrundervisning under samma förutsättningar som för andra huvudmän, men i fler ämnen och kurser. Ändringarna i skollagen föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i skollagen. Utskottet vill att tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen i sin utvärdering av fjärrundervisningen dels särskilt bör granska hur lagändringen påverkar huvudmännens incitament att anställa behöriga lärare, dels särskilt bör följa försöksverksamheten med fjärrundervisning i alla ämnen och återkomma med en delrapport . Vidare vill utskottet att tillkännager som sin mening att reger-ingen bör tillsätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen. Därmed tillstyrks ett motionsyrkande i sin helhet och ett motionsyrkande delvis. Övriga motionsyrkanden avstyrks. I betänkandet finns två reservationer (M, C, V, FP, KD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Utökade möjligheter till undervisning och fjärrundervisning på entreprenad 1.Ämnen för fjärrundervisning, punkt 2 (M, C, FP, KD) 2.Utökade möjligheter till undervisning och fjärrundervisning på entreprenad, punkt 4 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /15 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Därmed bifaller proposition 2014/15:44. 2014/15:3032 av m.fl. (FP, M, C, KD) yrkande 2 och 2014/15:2457 av i (C) yrkande 2. Reservation 1 (M, C, FP, KD) tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen i sin utvärdering av fjärrundervisning dels särskilt bör granska hur lagändringen påverkar huvudmännens incitament att anställa behöriga lärare, dels särskilt bör följa försöksverksamheten med fjärrundervisning i alla ämnen och återkomma med en delrapport . 2014/15:3032 av m.fl. (FP, M, C, KD) yrkande 3. Utökade möjligheter till undervisning och fjärrundervisning på entreprenad tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen bör tillsätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen. Därmed bifaller delvis motion 2014/15:3032 av m.fl. (FP, M, C, KD) yrkande 1. Reservation 2 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), i (C), (MP), (S), (SD), (V), (KD), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2014/15:44 Möjligheter till fjärrundervisning, en motion som väckts med anledning av ärendet och ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden /15. Regeringens lagförslag återges i bilaga 2. Under beredningen av ärendet lämnade företrädare för () i enlighet med 10 kap. 4 § riksdagsordningen information till utskottet. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att klarlägga om regleringen behövde förtydligas när det gäller utbildning för barn och unga vid hem för vård eller boende (HVB), särskilda ungdomshem och sjukhus eller annan motsvarande institution (dir. 2011:85). Utredaren skulle även överväga om distansundervisning i vissa fall borde vara ett alternativ till reguljär undervisning i de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76) . Betänkandet har remissbehandlats. Följande myndigheter och organ har dessutom beretts tillfälle att yttra sig över en bedömning om försöksverksamhet med fjärrundervisning: , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen, Kommuner och Landsting (SKL), , () och . Följande myndigheter har dessutom beretts tillfälle att yttra sig över ett förslag om avtal med staten om fjärrundervisning: , Skolinspektionen, SPSM, Sameskolstyrelsen, och LR. I propositionen föreslås ändringar i skollagen (2010:800) när det gäller möjligheter till fjärrundervisning. I propositionen föreslås att en definition av fjärrundervisning införs i skollagen. Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Fjärrundervisning bör endast få genomföras om det inte finns någon legiti-merad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt. Regeringen avser att fatta beslut om i vilka ämnen som fjärr-undervisning får erbjudas. En försöksverksamhet med fjärrundervisning i ytterligare ämnen bör även inrättas. I skollagen ska det införas en rätt för skol-väsendets huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om fjärrundervisning. Det bör vara möjligt för (Sis) att bedriva fjärrundervisning under samma förutsättningar som för andra huvudmän, men i fler ämnen och kurser. Ändringarna i skollagen föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) med innebörden att en definition av fjärrundervisning införs i skollagen och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. I skollagen ska det vidare föras in en rätt för skolväsendets huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om fjärrundervisning. Definitioner och behovet av ett förtydligande I och med den nya skollagen (2010:800) infördes en definition av begreppet undervisning. Enligt 1 kap. 3 § skollagen avses med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Det finns inte någon generell reglering av undervisning där elever och lärare är åtskilda eller rum. Varken 1 kap. 3 § skollagen eller bestämmelsens förarbeten är tydliga i fråga om vad som gäller för undervisning där läraren inte finns närvarande i klassrummet utan där undervisningen i stället bedrivs med hjälp av modern informations- och kommunikationsteknik. Regeringen anser därför att det finns ett behov av att förtydliga reglerna kring undervisning som sker med hjälp av informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rummet. I skollagen ska det införas en definition av fjärrundervisning. Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte . För att säkerställa att elever tillhandahålls en likvärdig utbildning anser reger-ingen att det finns ett behov av att reglera under vilka förutsättningar som skolhuvudmännen får anordna undervisning genom fjärrundervisning. Det föreslås därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Förutsättningar för att få bedriva fjärrundervisning Fjärrundervisning bör enligt regeringens uppfattning ta sin utgångspunkt i de regler som finns om undervisning i skollagen, skolförordningarna och läroplanerna. Dessa regler utgår från att eleverna undervisas i skolan av lärare som har en kontinuerlig kommunikation med sina elever. Det är också väsentligt att eleverna inhämtar både kunskaper och värden. Det är av stor vikt att ta hänsyn till den likvärdighet som ska finnas inom skolväsendet. Alla elever ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet oavsett geografisk hemvist, sociala och ekonomiska förhållanden, kön och övriga diskrimineringsgrunder. Regeringen anser att kravet på lärarledd undervisning är viktigt. Vidare anser regeringen att fjärrundervisning enbart bör bli aktuell under förutsättning att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare tillgänglig för att undervisa på plats i klassrummet. Regeringens uppfattning är att det bör vara möjligt för en huvudman med stora geografiska avstånd mellan skolenheterna eller många små skolor att få anordna fjärrundervisning trots att en legitimerad och behörig lärare finns att tillgå inom huvudmannens organisation. Det kan vara omöjligt för en lärare inom organisationen att fysiskt närvara på alla huvudmannens skolenheter. Regeringen gör därför bedömningen att fjärrundervisning bör få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom huvudmannens skolenhet. Regeringen anser vidare att detta krav först bör vara uppfyllt efter att huvudmannen har gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten. Detta innebär sammantaget att fjärrundervisning bör kunna bedrivas på en eller flera skolenheter av en lärare som inte finns på aktuella skolenheter men inom huvudmannens organisation, eller genom ett entreprenadförhållande i de fall detta är tillåtet (se nedan). Fjärrundervisning ska få genomföras när elevunderlaget är otillräckligt. Grunden för ett beslut om att använda fjärrundervisning bör utgå från skolans förutsättningar och förhållanden. Det är tydligt att många elever som önskar läsa ett språk begränsas av att elevunderlaget är otillräckligt. Enligt regeringen bör elevunderlaget anses otillräckligt i de fall huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning med anledning av att antalet elever är färre än fem. Om färre än fem elever väljer språket finns det som huvudregel inte någon sådan skyldighet enligt 9 kap. 7 § skolförordningen (2011:185) i ett språk som erbjudits som språkval. Liknande reglering finns när det gäller elevens val av nybörjarspråk enligt 9 kap. 8 § skolförordningen, modersmålsundervisning enligt 5 kap. 10 § skolförordningen och modersmålsundervisning enligt 4 kap. 19 § gymnasieförordningen (2010:2039). Regeringen betonar att fjärrundervisning inte får användas som ett alternativ för att minska kostnaderna för undervisningen. Regeringen bedömer därför att det förhållandet att undervisning i ett ämne eller en kurs inte ges vid skolenheten inte ska vara en tillräcklig förutsättning för att fjärrundervisning ska kunna ges. Sammanfattningsvis bör en skolhuvudman enligt regeringens mening ges möjlighet att bedriva fjärrundervisning när det saknas en behörig lärare i ämnet eller kursen på elevens skola eller när antalet elever inte är tillräckligt för att en undervisningsgrupp ska bildas. Det är skolhuvudmannen som bäst känner till förutsättningarna för sin verksamhet och kan avgöra om de ovan, nämnda kraven är uppfyllda. Regeringens uppfattning är att huvudmannen ska fatta beslut om fjärrundervisning. Om fjärrundervisning ges under ovan angivna förutsättningar innebär det att fler elever, genom fjärrundervisning, kommer att få undervisning av en legitimerad och behörig lärare och få en större tillgång till utbildning. Regeringen menar att detta bidrar till ökad likvärdighet. Utgångspunkten vid fjärrundervisning bör, som vid annan undervisning, vara att eleverna ska befinna sig i skolan eller i en lokal som skolan anvisar. Fjärrundervisningen bör, liksom annan undervisning, ingå i den garanterade undervisningstid som skolan ansvarar för. För att upprätthålla kvaliteten i undervisningen när den anordnas i form av fjärrundervisning bör det enligt regeringens mening alltid finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Det kan vara en lärare på skolenheten eller någon annan som är anställd på skolan. Handledaren bör kunna ge stöd till eleven på plats i klassrummet men också stödja läraren i hans eller hennes undervisning. Vidare ska handledaren utöva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i och motsvarande skolformer. Avtal med staten om fjärrundervisning Staten har genom sitt huvudmannaskap för specialskolan och sameskolan ett särskilt ansvar för att tillhandahålla undervisning inom dessa skolformer. Vidare har staten genom huvudmannaskapet tillgång till legitimerade och behöriga lärare i ämnen som andra kommunala och fristående huvudmän inte har tillgång till i samma utsträckning. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), som är huvudman för specialskolan, har specifik kompetens för att erbjuda teckenspråk. På samma sätt har Sameskolstyrelsen särskild kompetens när det gäller att tillhandahålla undervisning i samiska och integrerad samisk undervisning. Specialskolan och sameskolan har en unik tillgång till legitimerade och behöriga lärare i de aktuella ämnena som bristen på behöriga lärare inom dessa ämnen är stor i kommunala och fristående skolor i hela landet. Det finns därför anledning att låta övriga skolhuvudmän använda sig av den kompetens som de statliga skolformerna har. Regeringen föreslår därför att kommuner, landsting och enskilda huvudmän, med bibehållet huvudmannaskap, ska få sluta avtal med staten om uppgifter som avser fjärrundervisning inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Sådana uppgifter får således enbart överlämnas till staten. Regeringen har enligt ovan bedömt att fjärrundervisning endast bör vara tillåten i ett begränsat antal ämnen eller viss undervisning. Regeringen avser att i förordning besluta i vilka ämnen eller vilken annan undervisning som avtal får slutas med staten om fjärrundervisning. Regeringen föreslår, som redovisats ovan, att fjärrundervisning bör få erbjudas om vissa förutsättningar är uppfyllda. Kravet på att en skolhuvudman först bör undersöka om man kan rekrytera en legitimerad och behörig lärare till en skolenhet eller på att elevunderlaget är otillräckligt bör gälla även om avtal skrivs med staten om fjärrundervisning. Regeringen gör också som ovan beskrivits bedömningen att fjärrundervisning bör kunna bedrivas på en eller flera skolenheter av en lärare som finns på en annan skolenhet inom huvudmannens organisation. Det är då inte fråga om entreprenad. Fjärrundervisning inom utbildning som anordnas av (Sis) Utbildningen i ett särskilt ungdomshem, som avses i 12 § lagen (1990:52) om vård av unga, bör så långt som möjligt motsvara utbildningen i skolväsendet. Med anledning av att hemmen har ett begränsat antal platser och eleverna som vistas vid hemmen har ett stort behov av individanpassad utbildning är det dock inte möjligt för hemmen att tillhandahålla undervisning ledd av behöriga lärare i samtliga av ämnen och ett stort urval av gymnasieskolans ämnen och kurser. Fjärrundervisning kan vara en möjlighet för dessa elever att få ökad tillgång till undervisning med en legitimerad och behörig lärare. Regeringen gör därför bedömningen att fjärrundervisning bör vara möjlig under samma förutsättningar för Sis som för andra huvudmän. Sis bör besluta om fjärrundervisning. Regeringen bedömer vidare att Sis bör kunna ge fjärrundervisning inom de särskilda ungdomshemmen i fler ämnen och kurser än andra huvudmän. Regeringen anser dock att fjärrundervisning inte bör kunna ges i svenska, svenska som andraspråk, engelska eller matematik. På samma sätt som andra huvudmän ska Sis i första hand försöka anställa legitimerade och behöriga lärare, och fjärrundervisning bör endast få genomföras om någon sådan lärare inte finns att tillgå. Fjärrundervisning bör också få anordnas om elevunderlaget är otillräckligt i enlighet med vad som anförts ovan. Regeringen anger i propositionen att den avser att följa effekterna av fjärrundervisning genom att ge en lämplig myndighet i uppdrag att utvärdera denna undervisning (se nedan). I en sådan utvärdering ska även fjärrundervisningen vid särskilda ungdomshem ingå. I utvärderingen ska det även ingå en särskild granskning av vilka ämnen som Sis bedriver fjärrundervisning i. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet vill inledningsvis understryka betydelsen av likvärdig utbildning av hög kvalitet för alla elever i det svenska skolväsendet oaktat om det är fråga om en mer traditionell undervisning i klassrummet eller fjärrundervisning. Mot bakgrund av it-utvecklingen i samhället och skolan samt avsaknaden av bestämmelser om fjärrundervisning i skollagen är det enligt utskottets mening bra att det införs en definition och reglering av fjärrundervisning. Avsaknaden av bestämmelser har medfört att det utvecklats en flora av undervisningsformer som skolmyndigheterna haft svårt att förhålla sig till. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Utgångspunkten för utbildning i skolväsendet är att undervisningen ska bedrivas under lärarens ledning. Eleverna i och motsvarande skolformer har skolplikt och därmed även närvaroplikt. Skolan har i och med det ett tillsynsansvar för eleverna. Direktkontakten mellan lärare och elever är enligt utskottets mening en viktig del av utbildningen för barn och ungdomar och en förutsättning för att genomföra skolans värdegrundsuppdrag. Utskottet delar regeringens bedömning att fjärrundervisning endast bör få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller i utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen. Huvudmannen för skolan bör besluta om fjärrundervisning. Det bör finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Utskottet vill understryka vikten av att elever får undervisning av behöriga och legitimerade lärare. Fjärrundervisning kan vara ett sätt att tillgodose detta när det inte finns möjlighet att ha en behörig och legitimerad lärare i klassrummet. Vidare föreslår regeringen att det i skollagen införs en rätt för kommuner, landsting och enskilda huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om uppgifter som avser fjärrundervisning inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Sådana uppgifter får överlämnas endast till staten. I sammanhanget vill utskottet framhålla att fjärrundervisning är en relativt ny undervisningsform, och utskottet avser att noga följa utvecklingen i fråga om fjärrundervisning. Vad gäller bedömningen av i vilka ämnen som fjärrundervisning kan bedrivas behandlar utskottet denna fråga i avsnittet nedan. Utskottet ställer sig bakom regeringens lagförslag. Därmed tillstyrker utskottet regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Utskottets förslag i korthet avslår två motionsyrkanden om ämnen för fjärrundervisning. Jämför reservation 1 (M, C, FP, KD). I kommittémotion 2014/15:3032 av m.fl. (FP, M, C, KD) yrkande 2 anförs att fjärrundervisning bör kunna anordnas i fler ämnen än vad regeringen föreslår i propositionen. Motionärerna anser att en sådan restriktion som föreslås är alltför begränsande. Förutsatt att läraren är legitimerad ser motionärerna inga hinder till en mindre restriktiv hållning när det gäller vilka ämnen som det ska kunna undervisas i genom fjärrundervisning. För små kommuner med ett litet elevunderlag eller kommuner med stora avstånd kan fjärrundervisning betyda skillnaden mellan att få undervisning och att inte få undervisning. Möjligheten till fjärrundervisning är enligt motionärerna central för att säkerställa lika villkor och en förutsättning för kommuner och skolor att kunna erbjuda adekvat undervisning. Motionärerna anser att regeringens förslag skapar onödiga hinder för detta. I motion 2014/15:2457 av i (C) yrkande 2 framförs att fjärrundervisning bör tillåtas i skolans samtliga ämnen och kurser. Fjärrundervisning bidrar enligt motionären till att mer utbildning blir tillgänglig över hela landet. Om det saknas en behörig lärare i en skola kan en lärare från en annan skola med hjälp av modern teknik genomföra undervisningen. Fjärrundervisning i vissa ämnen Fjärrundervisning har tidigare inte varit reglerad inom skolväsendet, och det finns därför enligt regeringens bedömning anledning att inledningsvis låta sådan undervisning endast omfatta ett urval av ämnen för att man ska kunna följa utvecklingen och undervisningens kvalitet. Resultaten av en mer begränsad fjärrundervisning behöver följas upp och utvärderas, bl.a. för att det ska vara möjligt att bedöma eventuella negativa konsekvenser. är resultaten av den distansundervisning som bedrivits inte helt positiva. Regeringen har bedömt att eleverna primärt ska undervisas i skolan av lärare som befinner sig på plats tillsammans med eleverna. Regeringen konstaterar vidare att utbildningen i bl.a. enligt 10 kap. 2 § skollagen ska syfta till att främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet. I gymnasieskolan är syftet bl.a. att utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper enligt 15 kap. 2 § skollagen. Skolmyndigheterna har haft svårt att förhålla sig till de former av fjärrundervisning som förekommer i skolväsendet . Oklarheten gäller bl.a. elevernas rätt till lärarledd undervisning och garanterad undervisningstid, elevernas närvaroplikt och skolans tillsynsansvar. Det gäller även frågor om skolan som en social och kulturell mötesplats. Det finns inte mycket forskning om fjärrundervisning i grund- och gymnasieskolan, och regeringen anser att det är viktigt att säkerställa att eleverna får en likvärdig utbildning av god kvalitet. Mot bakgrund av vad som nämnts ovan bedömer regeringen att det finns skäl för att enbart tillåta fjärrundervisning i ett begränsat antal ämnen under de förutsättningar som beskrivits ovan. Regeringen bedömer därför att det är lämpligt att införa en möjlighet till fjärrundervisning i t.ex. moderna språk, modersmål inklusive minoritetsspråk, samiska, teckenspråk, studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning. Försöksverksamhet med fler ämnen Om en huvudman försökt men inte lyckats anställa legitimerade och behöriga lärare anser regeringen att det bör bli möjligt att med fjärrundervisning tillgodose elevernas rätt till undervisning av en behörig lärare även i andra ämnen än de som föreslås. Detta bör dock ske med restriktivitet, eftersom utgångspunkten fortfarande bör vara att undervisning primärt ska ges av lärare som befinner sig i samma rum som eleverna. Regeringen gör bedömningen att en försöksverksamhet med fjärr-undervisning i fler ämnen än det begränsade antal ämnen som föreslås bör inrättas genom en särskild förordning. I försöksverksamheten bör det inte finnas någon begränsning av i vilka ämnen som fjärrundervisning kan bedrivas. bör få i uppdrag att organisera försöksverksamheten.