bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — I en intervju med (”Löfven avgår om alliansbudget vinner”) uppgav statsministern med anledning av en fråga om hans tidigare uttalande att han inte tänkte sitta kvar om allianspartiernas budget vinner bl.a. följande: ”Är det så här att en annan budget har vunnit majoritet, då ska naturligtvis de ta ansvar för den budgeten […] det finns ingen anledning för den som inte har majoritet för sin budget att sitta kvar.” I en intervju med uppgav statsministern bl.a. följande: ”Jag kommer inte att sitta kvar om alliansens budget vinner.” granskning ska enligt 13 kap. 1 § regeringsformen avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Av en grundlagskommentar framgår att uttrycket tjänsteutövning inte är begränsat till statsrådens position såsom medlemmar av regeringen; utskottet kan granska även deras beslut och åtgärder såsom statsminister, departementschef eller statsråd. Statsrådens handlande utanför tjänsten är däremot inte föremål för utskottets granskning, vilket innebär att gränsdragningsproblem kan föreligga främst i förhållande till ett statsråds roll som partipolitiker (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 581). I 1 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs en allmän regel om saklighet och opartiskhet i offentlig verksamhet. Enligt denna paragraf ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att förvaltningsorgan och domstolar i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose, och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl., 2001, s. 66). I förarbetena till den aktuella paragrafen uttalades att den inte bara avser domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även ”andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen”, varmed det markerades att kravet även gäller bl.a. regeringen när den agerar som högsta förvaltningsmyndighet (prop. 1975/76:209 s. 138). Den yttre ramen för objektivitetsprincipen följer av nämnda grundlagsbestämmelse medan dess närmare innehåll följer bl.a. av uttalanden av () och Justitiekanslern () samt av Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden vid dessa instansers prövning och granskning av konkreta myndighetsbeslut och myndigheters agerande. har redogjort mer utförligt för betydelsen av saklighetskravet i regeringsformen (bet. 2007/08:KU6 s. 14 f.). Utskottet refererade då bl.a. till en studie av (”Objektivitetsprincipen”, i [red], Offentligrättsliga principer, 2005, s. 71 f.), då docent i konstitutionell rätt vid . I studien går igenom ett antal fall, från såväl domstolarna som JO och JK, där kraven på saklighet och opartiskhet kommit under rättslig prövning. En typ av fall gäller förekomsten av faktafel i ärendehantering, en andra typ gäller bristande rutiner vid ärendehantering, och en tredje typ av fall gäller uppträdanden och uttalanden. menar att grundlagens saklighetskrav i den sistnämnda typen av fall har medfört ett krav på hur anställda vid myndigheter ska uppföra sig vid kontakter med allmänheten. Detta betyder enligt att saklighetskravet inte bara gäller vid handläggning av ärenden och de juridiska bedömningarna kring dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service gentemot medborgarna. förklarar denna till synes vidsträckta tillämpning av 1 kap. 9 § regeringsformen med att det ytterst handlar om att upprätthålla förtroendet för den offentliga maktapparaten. Utskottet refererade i sammanhanget även till ett beslut av JK (dnr ) i fråga om huruvida en polismyndighet i den brottsbekämpande verksamheten hade lämnat vilseledande information till massmedier. I beslutet uttalade JK med hänvisning till saklighetskravet i regeringsformen att det givetvis bör gälla som en generell regel för all polisverksamhet liksom för all annan myndighetsverksamhet att uppgifter som myndigheter lämnar för publicering i medierna eller till allmänheten ska vara korrekta. Enligt 3 kap. 11 § regeringsformen får regeringen besluta om extra val till mellan ordinarie val. Extra val ska hållas efter beslutet. Efter val till får regeringen dock inte besluta om extra val förrän efter den nyvalda första sammanträde. En övergångsregering får inte heller besluta om extra val. I en grundlagskommentar till bestämmelsen anges att institutet extra val i sin svenska utformning ibland betecknas som en ”säkerhetsventil” som bara aktualiseras i mycket besvärliga parlamentariska situationer (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 244). Enligt 6 kap. 4–6 §§ regeringsformen kan extra val aktualiseras om talmannens förslag till ny statsminister har förkastats fyra gånger av . Förfarandet ska då avbrytas och återupptas först sedan val till har hållits. Om inte ordinarie val ändå ska hållas , ska extra val hållas (6 kap. 5 §). Av motiven till bestämmelsen framgår att man ansåg det rimligt att räkna med att hotet om extra val kommer att framtvinga en lösning av regeringsfrågan och tvinga partierna att göra upp i varje fall före den fjärde omröstningen (prop. 1973:90 s. 179). Bestämmelserna om extra val diskuteras i arbete, framför allt i förhållande till frågan om mandatperiodens längd (SOU 1981:15 s. 30 f.). I kommitténs betänkande redovisas såväl principiella som praktiska politiska argument för och emot möjligheten för en regering att utlysa extra val (s. 36 f.). Ett principiellt skäl som framförts för att avskaffa regeringens rätt att utlysa extra val är att det kan anses felaktigt att regeringen – t.o.m. en minoritetsregering – ska kunna utsläcka den sittande mandat. Mot detta har det bl.a. framhållits att det vid en allvarlig konflikt mellan regeringen och eller när regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring från kan vara riktigt att extra val kan anordnas, så att tvisten därmed får slitas av de gemensamma uppdragsgivarna – väljarna. Kommittén framhåller att extra val i vissa lägen kan innebära att en besvärlig och långdragen regeringskris kan undvikas, och att hotet om extra val dessutom ur beslutssynpunkt ibland kan tänkas ha positiv verkan. Partier som vet med sig att de ligger illa till i den allmänna opinionen kan inför hotet om val bli mera benägna till kompromisser och uppgörelser. Även behandlade frågan om extra val. I kommitténs betänkande anförs att möjligheten att upplösa och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att pröva representativitet under pågående mandatperiod (SOU 1987:6 s. 131 f.). Kommittén framhöll att de gällande bestämmelserna om möjligheten att utlysa nyval i förlängningen också innefattar en möjlighet för att upplösa sig själv. Om en regering avsätts genom misstroendeförklaring och inte begagnar sin rätt att i det läget utlysa nyval kan detta framkallas genom att röstar emot talmannens förslag till statsminister fyra gånger. Slutsatsen av detta, anförde kommittén, är att en regering som vet att det finns en riksdagsmajoritet för nyval kommer att upplösa eftersom majoriteten ändå kan driva igenom sin ståndpunkt. , professor i konstitutionell rätt och f.d. justitieråd, har pekat på att det centrala i reglerna om extra val är att de utgör ett maktmedel i en minoritetsregerings händer gentemot riksdagsmajoriteten. Sterzel menar att det normalt inte är rättvisande att tala om en konflikt som orsaken till att det blir extra val, utan att anledningen är att regeringen i ett läge av minoritetsparlamentarism har funnit det politiskt ändamålsenligt att ta ett extra val hellre än att ”ligga lågt” i förhållande till riksdagsmajoriteten eller ställa kabinettsfråga och avgå. har riksdagsmajoriteten kommit fram till motsvarande ståndpunkt och båda parter har således beslutat att utlösa en konflikt. Kärnan i debatten kring extra val är därmed enligt Sterzel inte i vilka typsituationer befogenheten bör användas utan i vad mån regeringen bör förfoga över ett sådant makt- och påtryckningsmedel i det parlamentariska arbetet (Sterzel, Parlamentarismen i författningen, 2 uppl., 1999, s. 181). Ställande av s.k. kabinettsfråga har enligt 1 kap. 1 § regeringsformen ett parlamentariskt statsskick, vilket innebär att regeringen ska ha parlamentsmajoritetens förtroende eller i varje fall tolereras av denna majoritet. Av 1 kap. 6 § följer vidare att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför . Bestämmelser om regeringsansvarigheten finns i 13 kap. regeringsformen om kontrollmakt. Det politiska ansvaret utkrävs ytterst genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 §). I betänkande framhölls att omröstningen om talmannens statsministerförslag och misstroendeförklaring är främsta instrument i det parlamentariska systemet för att kontrollera regeringens stöd i och utkräva ansvar, men att även regeringen kan sägas ha två parlamentariska instrument till sitt förfogande (SOU 2008:125 s. 258 f.). Det ena är att upplösa och förordna om extra val, det andra att ställa en s.k. kabinettsfråga. Med en kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att föranleda regeringens avgång. Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga att acceptera ett förslag även om inte en majoritet av dess ledamöter aktivt stöder förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå. granskade utskottet regeringens information till hushållen inför folkomröstningen om ett svenskt medlemskap i (bet. 1994/95:KU30 s. 128 f.). Bland annat granskades några broschyrer som hade tagits fram av . Utskottets majoritet ansåg att granskningen inte föranledde något uttalande från utskottet. granskade utskottet den dåvarande integrationsministerns publicering av myter om invandring på regeringens hemsida (bet. 2011/12:KU20 s. 154 f.). I anmälan angavs bl.a. att många av de påstådda myterna inte hade stöd i regeringens egna utredningar. I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen och framhöll att denna princip bl.a. får anses innebära att information som utgår från det allmänna ska vara korrekt, vederhäftig och väl kontrollerad. Skulle informationen visa sig innehålla uppgifter av oriktigt eller inaktuellt slag måste åtgärder vidtas som korrigerar detta. Det sagda gällde enligt utskottet information av det slag som uppmärksammades i granskningen. I den nu aktuella anmälan refereras också till en granskning som genomförde , där saklighetskravet i regeringsformen åberopas i utskottets ställningstagande (bet. 2007/08:KU6 s. 12 f.). Granskningen avsåg den dåvarande regeringens agerande i samband med en tidigare granskning av flodvågskatastrofen 2004. I utskottets ställningstagande konstaterades att hade lämnat felaktiga uppgifter till utskottet under den förra granskningen. Utskottet underströk att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta och att medvetet vilseledande uppgifter självfallet aldrig kan accepteras och står i strid med saklighetskravet i regeringsformen. Vidare framhölls att den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att väsentliga fakta inte utelämnas. Utskottet konstaterade att det berörda statsrådet ytterst har ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till och att statsministern som chef för hela har ett särskilt ansvar i det avseendet. Utskottet ansåg att flera åtgärder kunde vara nödvändiga för att säkerställa att de svar som lämnas till bygger på korrekta uppgifter, t.ex. att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut. Uttalanden av statsråd m.m. Utskottet har vid ett flertal tillfällen granskat uttalanden av statsråd i olika sammanhang. Ofta har granskningen avsett om ett statsråd genom ett uttalande handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna och domstolarnas självständiga ställning (se t.ex. bet. 1991/92:KU30 s. 43 f., bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., bet. 2003/04:KU20 s. 189 f. och s. 200 f., bet. 2004/05:KU20 s. 196 f. och bet. 2007/08:KU20 s. 163 f.). gjorde utskottet en översiktlig genomgång av tidigare granskningar av uttalanden av statsråd i nämnda avseende (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Utskottet har i detta sammanhang framhållit att statsråd i likhet med alla andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att de med hänsyn till ett statsråds speciella ställning bör iaktta särskild försiktighet i vissa hänseenden, bl.a. i fråga om uttalanden som kan riskera domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas grundlagsfästa självständighet. Utskottet har ansett att man först och främst bör kunna utgå ifrån att ett uttalande av ett statsråd gjorts i vederbörandes egenskap som statsråd och inte som partipolitiker. Utskottet har också ansett att avsikten med ett uttalande, dvs. vilket uppsåt ett statsråd haft med ett uttalande, samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten i fråga måste tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan. Några granskningar har avsett uppgifter som ett statsråd har lämnat muntligt eller skriftligt med anledning av en fråga från en riksdagsledamot. Som exempel kan nämnas utskottets granskning av den dåvarande justitieministerns uppgifter om partibidrag vid frågestund (bet. 2011/12:KU20 s. 36 f.). I anmälan anfördes att justitieministern hade lämnat oriktiga uppgifter om mottagande av partibidrag. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet bl.a. att frågeinstituten är ett led i grundläggande kontrollmakt och att det är viktigt att dessa institut fungerar tillfredsställande. Utskottet noterade att de konkreta frågor kring bidrag till som det aktuella ärendet avsåg rörde förhållandena i ett politiskt parti och inte statsrådets tjänsteutövning. Utskottet anförde emellertid att när justitieministern nu fick frågor om bidrag till sitt parti var det givetvis viktigt att det svar hon lämnade var korrekt. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. inkom en svarspromemoria från Statsrådsberedningen (bilaga A4.8.2). På frågor från utskottet om statsministerns besked om att han skulle avgå om regeringens budgetförslag föll vid riksdagsbehandlingen och vilka överväganden som låg bakom statsministerns beslut att inte avgå efter budgetbeslutet anförs följande. fram till gav statsministern beskedet att han inte kunde regera vidare om de borgerliga partiernas budget vann bifall i . Syftet med beskedet var att förmedla den politiska bedömning som gjordes vid tiden innan beslut om att fälla varje budget som inte gick dem till mötes i migrationspolitiken. Statsministerns besked var ett uttryck för en politisk bedömning som gjordes för uttalandena. Uttalandena var sakliga och korrekta eftersom de speglade statsministerns politiska avsikt utifrån de omständigheter som då förelåg. Statsministerns bedömning att han inte kunde regera vidare med de borgerliga partiernas budget kunde leda till två olika alternativ, antingen avgå eller utlysa extra val. Anledningen till att statsministern inte valde att avgå redovisades tydligt på presskonferensen . Efter beslut ändrades förutsättningarna i svensk politik. Att avgå hade lett till att inte heller de borgerliga partierna kunnat räkna med att få igenom sin budget vid kommande budgetomröstningar. Förutsättningarna för statsministerns politiska bedömningar hade därför förändrats. På frågor från utskottet om statsministerns avisering av ett beslut om extra val och det senare beskedet att ett beslut om extra val inte skulle fattas uppges att den s.k. Decemberöverenskommelsen skapade förutsättningar för sittande och kommande regeringar att få igenom sina budgetar och att det därför inte längre fanns något behov av att fatta beslut om extra val. Av svarspromemorian framgår vidare att regeringen inte har fattat något beslut kopplat till frågan om extra val. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden i fråga om uttalanden av statsråd. I det nu aktuella sammanhanget vill utskottet understryka att det måste finnas utrymme för en regering att i svåra parlamentariska lägen göra nya politiska bedömningar och frångå tidigare uttalanden. Att ställa en s.k. kabinettsfråga innebär inte en konstitutionell förpliktelse för regeringen att avgå vid ett voteringsnederlag. Utskottet gör ingen annan bedömning än att statsminister i det avseende som den aktuella granskningen rör har handlat inom ramen för gällande ordning och på ett sätt som är förenligt med grunderna för det parlamentariska systemet. 5 Vissa frågor avseende regeringens ansvar för statliga bolag 5.1 satsning på kolgruvor i Brandenburg, I en anmälan till (dnr 2806-2013/14), bilaga A5.1.1, begärs att utskottet granskar regeringens styrning av () i fråga om de av bolagets processer som syftar till att öppna tre nya dagbrott för brunkol i delstaten i . Anmälaren vill att utskottet granskar om statsministern, energiministern och finansmarknadsministern har brustit i sin hantering av ärendet. I anmälan anförs att det har kommit fram att deltar i processer som syftar till att öppna tre nya dagbrott för brunkol i Brandenburg. Bolaget anmälde enligt anmälaren sitt intresse för denna exploatering –2008. Dessutom har bolaget planer på att exploatera ytterligare två områden. Syftet med de nya kolgruvorna är enligt anmälaren att ge en långsiktig försörjning av brunkol till fyra kolkraftverk i området. beräkningar visar att de befintliga gruvorna innehåller kol som räcker eller till . Vidare anförs i anmälan att med de nya gruvorna vill se till att bolaget har kol som räcker för drift eller kanske ända . Vidare anförs i anmälan att kolkraftverk i Brandenburg hör till de verksamheter som står för de största utsläppen i . En av anläggningarna – Jänschwalde – anses vara EU:s största enskilda källa för utsläpp av koldioxid. Tillsammans släpper verken ut mer klimatgaser än vad hela gör. Att planera och driva dessa kolkraftverk fram till och bortom 2050 är enligt anmälan oansvarigt. Det strider mot EU:s klimatmål – att minska utsläppen jämfört med . Den kol som finns i de befintliga gruvorna räcker med marginal för kolkraftverk om denna politik följs, menar anmälaren. Det kan enligt anmälan inte råda någon tvekan om att planerna på nya kolgruvor strider mot de ägardirektiv som antogs 2010, nämligen att ”ska generera en marknadsmässig avkastning och vara ett ledande bolag, bland jämförbara europeiska bolag, som leder utvecklingen i omställningen till en ekologiskt hållbar energiförsörjning”. Enligt anmälan är det tydligt att regeringen måste gripa in och att de ansvariga ministrarna har haft information om vad som har skett. Som underlag för granskningen har bl.a. legat två promemorior från , bilaga A5.1.2–3. Två bilagor till en av promemoriorna har i vissa delar bedömts omfattas av sekretess. Dessa bilagor återges inte i betänkandet. Vidare har offentliga utfrågningar hållits med den tidigare styrelseordföranden i , styrelseordföranden i och f.d. statsrådet , bilaga B2 och B9. publicerade boken – ett energisystem, i vilken bolaget presenterade de sex energikällor som man arbetar med, nämligen biomassa, kolkraft, kärnkraft, naturgas, vattenkraft och vindkraft. Under rubriken strategiska inriktning står det att vision är att skapa en stark och diversifierad europeisk produktionsportfölj med hållbara och ökande intäkter och starka tillväxtmöjligheter samt att bolaget ska vara bland de ledande aktörerna inom utveckling av miljömässigt hållbar energiförsörjning. Bolaget anför att skulle man fokusera på sina kärnmarknader, dvs. de marknader där har en stark position, , och . Vidare står det att kommer den organiska tillväxten inom elproduktion att fokuseras på vindkraft, kärnkraft, gaseldade kraftverk och, om möjligt, vattenkraft, och att även kommer att investera i sameldning av biomassa i redan befintliga stenkolseldade kraftverk, under förutsättning att stödsystem utvecklas . I ett avsnitt om och kolkraft (s. 44) skriver bolaget att driver omkring 20 kolkraftverk i , , och . Kraftverken har en sammanlagd installerad effekt på 12 GW och stod för av totala elproduktion och för av bolagets värmeproduktion. Den el som producerar i kommer huvudsakligen från brunkol. äger och driver flera egna brunkolsgruvor i Lausitz i östra . är en betydande arbetsgivare i regionen och brunkol spelar en central roll för regionens industrier och ekonomiska utveckling. använder stenkol, inköpt från underleverantörer, i sina stenkolseldade kraftverk i , , och . Vidare anför bolaget att kolkraft kommer att vara en hörnsten i det europeiska energisystemet och kommer därför även i fortsättningen att vara en del av produktionsportfölj. investerar för att öka effektiviteten och minska koldioxidutsläppen i sina befintliga kraftverk. Boxberg- och Moorburgprojekten kommer att färdigställas, och fas två av Nuon Magnum, ett multibränslekraftverk, fullföljas, men inga andra koleldade kraftverk kommer att byggas förrän CCS (Carbon dioxide Capture and Storage – lagring av koldioxid i berggrunden) är en gångbar teknik. Kolets andel av portfölj kommer generellt sett att minska efter 2015. kan avyttringar av tillgångar vara en möjlighet, liksom bränslebyte bort från icke lönsamma kraftverk . Under rubriken plan för att minska koldioxidutsläppen (s. 44 f.) skriver bolaget att dess mål är att minska sina koldioxidutsläpp från 2020. Strategin för att minska koldioxidutsläppen står enligt bolaget på tre ben: avyttringar, ersätta stenkol med biomassa och ersätta olönsamma kraftverk. Avyttringar förväntas minska koldioxidutsläppen med . har börjat undersöka möjligheterna att minska utsläppen genom att sälja delar av verksamheten i främst och . Genom att delvis ersätta stenkol genom sameldning med biomassa i koleldade kraftverk förväntas koldioxidutsläppen kunna reduceras med . Ett omfattande program för användning av biomassa är under uppbyggnad och har redan gett goda resultat. Minskad utnyttjandegrad av äldre kraftverk samt att icke lönsamma anläggningar ersätts med gas, biomassa eller CCS-teknik, så snart den tas i kommersiell drift, kan leda till utsläppsminskningar motsvarande . Med tanke på färdigställandet av de nya kraftverken i Moorburg och Boxberg kommer utsläppen att öka något för att därefter gradvis minska. I årsredovisning 2010 anges (s. 31) att bygger två nya kolkraftverk i – Moorburg och Boxberg. Dessa projekt som beslutades kommer att slutföras men kommer inte att bygga några nya kolkraftverk förrän CCS-tekniken är kommersiellt användbar. I årsredovisning 2011 anges (s. 24) att kommer att arbeta för att erhålla nya tillstånd för brunkolsbrytning i delstaterna i , för att säkra nödvändiga tillgångar för anläggningarna. I januari–anges att bolagets styrelse beslutade att utreda olika strategiska alternativ för den tyska brunkolsverksamheten i syfte att skapa en ny hållbar ägarstruktur. är helägt av staten. beslutade att godkänna att huvuddelen av verksamheten vid överfördes till ett aktiebolag, () –1992, och att avskilja verksamheten i storkraftnätet till en särskild organisation (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318 samt prop. 1991/92:49, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). I regeringens näringspolitiska proposition 1991 (prop. 1990/91:87) angavs att det viktigaste motivet för att föra över huvuddelen av verksamhet från ett affärsverk till ett bolag var att effektivisera förvaltningen av statens kapital. Genom bolagiseringen skulle bl.a. effektivisering och rationalisering av verksamhet underlättas, liksom anpassningen till den fortgående internationaliseringen av elmarknaden.