bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Till grund för granskningen ligger bl.a. promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A1.1.2–3 och den handling som det hänvisas till i anmälan, bilaga A1.1.4. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 507). De besked som regeringen får av är inte bindande (s. 507). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. Enligt kan man dock utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för. har gjort följande uttalande om innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor (bet. 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen [nuvarande 13 kap. RF]. uttalade i sitt förslag om inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) bl.a. följande om ställningstaganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. framhöll i sitt ställningstagande i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) att endast kammare kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter är inte bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . Enligt 7 kap. 14 § riksdagsordningen (RO) ska regeringen underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Vidare ska regeringen rådgöra med nämnden inför möten och beslut i , enligt 7 kap. 14 § tredje stycket RO. När det gäller samrådets innebörd konstaterade regeringen i propositionen att enligt parlamentarismens principer skulle regeringen i sitt sätt att sköta intressen inom EU visserligen ansvara inför (prop. 1994/95:19 s. 532 f., se även m.fl., 3 uppl., 2012, s. 922 f.). Men medverkan skulle bli indirekt och kontroll utövas i efterhand. Regeringen ansåg att det inte var tillräckligt att inflytande utövades genom kontroll i efterhand (prop. 1994/95:19 s. 533). Det var önskvärt med en ordning där därutöver fick ett aktivt och reellt inflytande som gjorde det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som skulle inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Även i övrigt borde som folkets främsta företrädare få insyn i och inflytande över den process som ledde fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Enligt propositionen innebar samrådet för regeringens del en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnade inta vid förhandlingarna i rådet (prop. 1994/95:19 s. 561). Regeringen skulle på så sätt kunna försäkra sig om accept av förhandlingsståndpunkten. Det var viktigt att göra klart att det formellt var regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Även om regeringen hade skaffat sig en accept från ett riksdagsorgan som hade inrättats för detta samrådsförfarande agerade regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Regeringen anförde att ett riksdagsorgans uttalanden självfallet inte kunde bli bindande för hela . Det saknade också formell konstitutionell betydelse. instämde i regeringens uppfattning om den konstitutionella innebörden av samrådet (bet. 1994/95:KU22 s. 14 f.). Utskottet erinrade om att det med nuvarande grundlagsreglering inte heller var möjligt att till något riksdagsorgan delegera uppgiften att fatta för regeringen bindande beslut (bet. 1994/95:KU22 s. 15). skulle enligt utskottets bedömning i praktiken ändå få ett reellt inflytande när det gällde ståndpunkter vid ministerrådets möten. Man borde nämligen enligt kunna utgå i från att regeringen inte skulle företräda en ståndpunkt som stod i strid med vad nämnden hade gett uttryck för. Även ansåg att det var regeringen som hade det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkade således inte möjligheter att använda kontrollinstrumenten i 13 kap. RF (dåvarande 12 kap. RF). rapporterade (SvD) i en artikel med rubriken hoppas att stjärnglansen smittar från ett minitoppmöte som ägde rum i mellan dåvarande statsminister , premiärminister , förbundskansler och premiärminister . I artikeln uppges det att SvD läst ett diskussionsunderlag – ett s.k. non-paper – som den enligt låter cirkulera i . Det handlar om vilka prioriteringar som vill att gör nästa mandatperiod. Enligt en artikel i nätupplaga med rubriken – Förde EU-samtal över huvud säger pressekreterare att dokumentet i fråga är från och baserat på politik som är förankrad i (se även SvD:s pappersupplaga ). Enligt innehåller dokumentet inget nytt. Han säger vidare att ”det har vi haft en dialog med socialdemokraterna om”. Enligt uppgift från inkom ett dokument med rubriken the next European Commission – Non Paper from till (dnr 2376-2013/14) och delades på bordet vid sammanträde (bilaga A1.1.4). Dokumentet i fråga saknar datum. Det sex sidor långa dokumentet är indelat i en A-del med rubriken policy areas och en B-del med rubriken the Commission. Av de stenografiska uppteckningarna från sammanträde (punkten 7, Förberedelser inför den 26–, diskussionspunkt) framgår att statssekreterare anförde följande (anförande 73): Det är det i allra högsta grad. har en diger agenda. Nämnden har fått ett utkast till slutsatser. [– – –] Den diskussion om prioriteringar för det framtida Europasamarbetet som inleddes vid stats- och regeringschefernas informella middag kommer att fortsätta vid den 26–. I utkastet till slutsatser tror jag att denna punkt kallas Unionens strategiska agenda. Som ni ser i slutsatsutkastet har det inte presenterats några texter . Men Europeiska rådets ordförande har utlovat ett bidrag inför toppmötet. Utfallet av diskussionerna väntas ingå i slutsatserna från toppmötet. När statsministern var här inför redogjorde han översiktligt för de svenska prioriteringarna. Han kommer förstås att förankra dem mer i detalj i , den 25, inför . Jag kan säga några ord om regeringens allmänna hållning kring den här diskussionen. Det handlar om att det behövs en stark och effektiv kommission, som fokuserar på genomförande efter en intensiv lagstiftningsperiod, och att alla institutioners arbete måste inriktas på områden där samarbete i EU ger mervärde och konkreta resultat. Det innebär att kommissionen måste klara av att prioritera utifrån de riktlinjer som lägger fast, kanske bättre än vad man har gjort tidigare. Det som statsministern sade tidigare var att vad EU nu behöver är en reformagenda för stärkt konkurrenskraft, tillväxt och jobb. Det handlar mycket om att många medlemsländer måste fortsätta reformarbetet, vidta stora, viktiga strukturreformer och ha ordning och reda i de offentliga finanserna, men också om att man på EU-nivå utnyttjar de redskap som finns för att få till stånd en bättre tillväxt. Här är förstås inremarknadsfrågorna helt centrala, men också att vi sluter frihandelsavtal med länder utanför EU, till exempel förstås men också andra länder. Det är också viktigt, tycker regeringen, att man fokuserar arbetet på att genomföra den lagstiftning man har antagit på ekonomi- och finansområdet, en ambitiös klimat- och energipolitik – vi kommer tillbaka till det under en separat punkt här – samt de instrument som har antagits i de lagstiftningspaket som har antagits på RIF-området, rättsliga och inrikes frågor, som vi också kommer tillbaka till. Där kan man nämna det gemensamma asylsystemet som särskilt viktigt. Man ska fortsätta att stärka EU som en global aktör, bland annat genom att utveckla det östliga partnerskapet, inte minst i ljuset av det som händer i , och också grannskapspolitiken. I sammanhanget är det viktigt hur institutionerna arbetar och att man fortsätter att verka för ökad öppenhet och tydligare ansvarsutkrävande, men också att man i högre grad respekterar de nationella parlamentens roll. Den diskussionen har vi ju fört på olika sätt med . Det gäller förstås också principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Det är vad som kan sägas om den ganska omfattande diskussion vi väntar om den strategiska agendan. En annan huvudfråga vid ER blir att fastställa strategiska riktlinjer på området för frihet, säkerhet och rättvisa, alltså RIF-frågor. Regeringen är positiv till nya strategiska riktlinjer på RIF-området. program, till exempel Stockholmsprogrammet, har varit väldigt betydelsefulla. Mycket har åstadkommits på ganska . Stockholmsprogrammet antogs ju under det svenska ordförandeskapet. är det väldigt viktigt att man konsoliderar och ser till att besluten verkligen genomförs och att man inte håller på och lägger fram en massa nya lagstiftningsförslag. Då vill jag återigen särskilt nämna det gemensamma asylsystemet, som inte minst vår svenska EU-kommissionär har jobbat väldigt hårt för att få på plats. Här handlar det om solidaritet och ömsesidigt förtroende, att alla medlemsländer lever upp till den gemensamma lagstiftning vi har och säkerställer att asylsökande till exempel får sin ansökan prövad på ett rättssäkert sätt var man än lämnar in den i unionen. Det är det som är solidaritet, enligt vårt sätt att se det. Det är också viktigt, som jag sade, att medlemsländerna verkligen genomför den beslutade lagstiftning som har antagits. Vi ser att många av de utmaningar som finns på RIF-området och som vi står inför finns i relationen med tredjeländer. Det innebär att vi behöver förbättra länken mellan EU:s interna och externa politikområden. Sedan kommer man in lite grann på ekonomiska frågor, och där förväntas godkänna de landspecifika rekommendationerna inom ramen för den europeiska terminen. Därvid avslutar vi den fjärde terminen. Vi kommer tillbaka till det under en separat punkt. Regelförenkling kommer att stå på dagordningen på toppmötet, och här presenterar kommissionen en lägesrapport om detta arbete. Den tredje stora punkten handlar om klimat- och energiramverket , och då ser vi toppmötet som ett viktigt tillfälle att stämma av läget i förhandlingarna inför att man ska komma överens . Regeringen tycker att det är väldigt viktigt att det kommer till stånd ett beslut senast och driver på för att de här förhandlingarna verkligen ska ta fart. Det är också viktigt att EU kan lämna positiva budskap om sin ambitionsnivå vid . stöder den ambition som kommissionen har föreslagit, alltså 40 procents utsläppsminskningar. Vi har också frågan, som har blivit alltmer aktuell, om trygg energiförsörjning, eller energiförsörjningstrygghet, som det kallas, och som har stark koppling till klimat- och energiramverket . Därför bör de två frågorna hanteras tillsammans och inte separat – det är väldigt viktigt. Här kan man betona betydelsen av energieffektivisering och att förnybar energi lyfts fram i slutsatserna, vilket vi också driver på för i förhandlingarna. (S) tackade statssekreteraren för redogörelsen och anförde följande (anförande 76): Det var en ovanligt fyllig redogörelse över de ståndpunkter regeringen har. Jag önskar att de hade varit nedskrivna så att vi kunnat ta del av dem mer i sak. Eller är detta en sammanfattning av det icke-papper som helt plötsligt har dykt upp också i , som regeringen först inte ville lämna ifrån sig? Eller hur ska jag uppfatta det här? Som svar anförde statssekretaren bl.a. följande (anförande 77): Angående fråga: Som jag nämnde kommer statsministern att samråda om unionens strategiska prioriteringar. Det är precis det som kommer att diskuteras på . Det är egentligen guidelines, eller riktlinjer, för hur institutionerna bör arbeta . Det non-paper som hänvisar till, som jag tror att nämnden har fått del av, är ett väldigt tekniskt och operativt papper, som lämnades till kommissionens tjänstemän . Det handlar inte om vilka prioriteringar unionen som sådan ska ha de kommande fem åren, utan just om vilka frågor vi tycker att kommissionen ska jobba vidare med baserat på befintlig politik och sådan politik som redan har förankrats i denna nämnd. Går man igenom detta papper ser man att de här ståndpunkterna är väl kända och förankrade men att de är lite mer specificerade när det gäller hur man bör jobba vidare med ett antal frågor på dessa områden. Det är alltså inte nya policybeslut. Det är skillnaden. Detta är inte inspelet till unionens strategiska agenda. invände (anförande 78): I så fall förstår jag inte varför papperet över huvud taget är här och varför ni har skickat in det, om det är på det sättet. Linjen verkar ju lite vajande från regeringens sida. För att återgå till själva papperet har vi inte hunnit titta på det, eftersom vi fick det så pass sent. Men här finns ju en prioritering ändå. Jag antar att denna har fattat ungefär 15 000 beslut, och någonstans har regeringen gjort en prioritering av dessa beslut och vilka man ska driva. Då är min fråga varför man inte har gått till med det här. Som nog är väl känt har uttalat att även icke-papper har en vikt. (V) anförde (anförande 79): Jag har inte heller hunnit i detalj läsa det här icke-papperet. Men det jag har hunnit skumma visar att regeringen genom det här papperet tar ett ansvar för en inriktning som kommer att följa, i vissa fall ganska långt in . Det är som säger rimligt att bedöma att det handlar om prioriteringar, inte bara för kommissionens arbete med befintligt fattade beslut utan kommissionens arbete över huvud taget. Det är naturligtvis orimligt att man i det läget inte samråder med innan ett sådant här papper produceras och skickas in. Ordföranden anförde (anförande 80): För att förstå det här papperet skulle jag vilja ställa en fråga. Det står priority policy areas, och så finns det ett antal så kallade bullet points under. Jag noterar att det inte är numrerade punkter. Ska man fatta detta som att det inte är någon prioritering mellan punkterna, utan man bara pekar ut ett antal prioriterade områden? Statssekreteraren anförde följande (anförande 83): Jag får upprepa att regeringen inte anser att detta är ny politik. De ståndpunkter som finns återgivna i papperen är alla förankrade. Papperet är i princip en bruttolista över väldigt många kända svenska ståndpunkter. Vi har inte gjort någon rangordning i form av numrering eller något sådant, utan det är ganska väl känt och förankrat att de viktiga frågorna i EU-samarbetet för just handlar om inre marknaden, handelspolitik, ekonomiska och finansiella frågor, klimat, energi, RIF-frågor, extern politik och så vidare. Det sammanfattar rätt mycket av det som nämndens ledamöter brukar ta upp. Beträffande arbetslösheten är ju arbetsmarknadspolitik en nationell kompetens. Det är ingenting som vi över huvud taget kan ta upp i ett sådant papper. Men det är den form av strategiska frågor som måste diskuteras på och som statsministern givetvis kommer att samråda om. Det blir möjlighet för att ta upp frågan igen. Ska det vara en prioritering i EU att till exempel aktivt arbeta mot arbetslösheten? Många av de här åtgärderna syftar naturligtvis till detta. Ökad konkurrenskraft och mer insatser på inremarknadsområdet syftar ju till ökad tillväxt och mindre arbetslöshet. Men det är inte den formen av politik som bedrivs i EU, utan det är operativa och tekniska förslag som är väl kända. Enligt statssekreteraren (anförande 92) var det och en ledamot som hade begärt ut dokumentet från . Statssekreteraren anförde vidare: Det är inte så att vi har delgivit pappret för att aktivt söka samråd om det. Vi anser inte att vi behöver göra det eftersom det redan samråtts om de ståndpunkter som nämns där. Statssekreterare hänvisade (se anförande 73 ovan) vid sammanträde , som nämnts, till att statsministern redogjort översiktligt för de svenska prioriteringarna när statsministern var i inför stats- och regeringschefernas informella middag . sammanträde gällde Information och samråd inför det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer som skulle äga rum . Statsministern anförde inledningsvis följande (anförande 2): Herr ordförande, ledamöter av ! EU:s stats- och regeringschefer träffas för ett informellt möte. Syftet med mötet är att efter Europaparlamentsvalet diskutera de utmaningar som står inför liksom de institutionella förändringar som väntar. [– – –] EU är ju sakta på väg att återhämta sig från den ekonomiska kris som präglat . Vi ser en svag tillväxt som man ska komma ihåg att de offentliga finanserna över lag är fortsatt svaga och arbetslösheten mycket hög i många medlemsländer. I detta läge är det viktigt att fortsätta med reformer som skapar både jobb och tillväxt. Många medlemsländer måste fortsätta arbetet med att genomföra omfattande strukturreformer för att få bättre fungerande arbetsmarknader, välfärdssystem och utbildningsprogram – allt detta för att klara den starka globala konkurrensen från tillväxtländer i såväl och som . Skuldnivåerna i flera medlemsländer behöver reduceras och de finansiella systemen stärkas. Från svensk sida har vi i Europasamarbetet kontinuerligt förordat ordning och reda i de offentliga finanserna och sanering av de finansiella institutionerna, utan att skattebetalarna drabbas. Vi har också betonat vikten av att man på EU-nivå fullt ut utnyttjar de tillväxtskapande redskap som finns och som inte belastar ländernas redan tyngda offentliga finanser. Vi har från svensk sida länge påtalat vikten av att fullt ut genomföra den inre marknaden liksom den tillväxtpotential som finns i frihandelsavtal med länder utanför EU. måste unionen möjligt fatta beslut om ett klimatramverk om vi ska ha en verklig chans att motverka den globala uppvärmningen. Detta är några av de utmaningar som har att hantera framöver för att kunna skapa hållbar tillväxt och jobb. I anförande 5 anförde statsministern bl.a. vidare: [– – –] Den uppfattning som jag kommer att föra fram är mer inriktad på att få en kommission som fortsatt har en reformorientering till stöd för jobb, att vi fortsatt får en kommission som står upp väldigt mycket för att få den inre marknaden att fungera bättre och fortsatt kommer att vara ett stöd för inte minst små och medelstora länders möjlighet att få ett genomslag i detta samarbete. Detta är vad jag kommer att koncentrera mitt inlägg på, alltså med mer inriktning på kommissionen. Det finns också de som mycket gärna talar om att eventuellt ändra kommissionens arbetsformer och liknande. Den typen av synpunkter kommer säkert också att framföras. Jag kommer i alla fall inte att uttrycka någon färdig uppfattning om detta. Ordföranden avslutade med att konstatera att det finns stöd för regeringens ståndpunkt i ärendet (anförande 14). lämnade statsminister information till och hade samråd med inför Europeiska rådets möte den 26–. Statsministern nämnde inledningsvis att unionens strategiska prioriteringar för kommer att diskuteras vid . Statministern anförde vidare bl.a. följande (anförande 2): Jag upplever att det både i riksdag och bland EU:s ledare finns en stor samsyn om att vi bör fokusera EU-samarbetet på jobb och tillväxt. Vi behöver utveckla samarbetet om klimat och energi. Ett gränslöst förutsätter ett samarbete där alla kan känna sig trygga med öppna gränser mellan medlemsländerna. Slutligen handlar det om ett med en tydlig röst i världen för fred, frihet, demokrati och mänskliga rättigheter. Nämnden har fått del av förslag till EU:s så kallade strategiska dagordning för . Jag kommer vid toppmötet att framhålla vikten av att fortsätta reformarbetet för att skapa jobb och tillväxt i . Många medlemsländer måste fortsätta att genomföra omfattande strukturreformer för att få bättre fungerande arbetsmarknader, välfärdssystem och utbildningsprogram, detta för att förbättra vår förmåga att klara den globala konkurrens som kommer från tillväxtländer i olika delar av världen. Det är viktigt att vi fortsätter att utveckla den inre marknaden särskilt vad gäller tjänstehandeln, där många av de nya jobben växer till, och den digitala agendan, som också är i ständig utveckling. Vi behöver sluta fler frihandelsavtal med de delar av världen som står för den snabbaste tillväxten och öka takten i förhandlingarna om det strategiskt viktiga frihandelsavtalet med . Vi kommer från svensk sida att förorda skrivningar som inte bara handlar om vikten av säker energiförsörjning utan som också tar sin utgångspunkt i ambitiösa klimatmål för EU. Det är viktigt att vi , senast , kan enas om ett klimat- och energiramverk inom EU som kan bli vår insats i förhandlingarna om ett internationellt klimatavtal i . har spekulationer förekommit om några medlemsländers målsättning att luckra upp reglerna för skuldnivåer och budgetunderskott i stabilitets- och tillväxtpakten. Detta är något som vi från svensk sida inte ställer oss bakom. Vi har sett vad det lett till i form av ekonomisk nedgång, ökade skuldnivåer och arbetslöshet i många länder i . Från svensk sida förordar vi inte heller nya kompetensöverföringar till EU-nivå på det ekonomiska området i form av vare sig nya finansiella kapaciteter eller ökad ekonomisk samordning.