bet · H201KU5 · 2015-01-15 00:00:00 — Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen ska följa tillämpning av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen för tiden –. Uppföljningen omfattar 123 subsidiaritetsprövningar som genomfördes i . har gett övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som gjorts vid genomgången av subsidiaritetsärendena. Yttranden inkom från nio av utskott. översände 10 motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande. Mot bakgrund av att kommissionen i sin rapport om subsidiaritet och proportionalitet anger att lämnat 9 motiverade yttranden, vill påminna om vikten av att ett motiverat yttrande bör innehålla ett tydligt formulerat ställningstagande till att ett förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet noterar med tillfredsställelse att EU-samordningen inom har tagit på sig rollen att bevaka och underrätta utskotten om när lagstiftningsförslag antas. Utskottet konstaterar att sedan Lissabonfördraget trädde i kraft och fram t.o.m. gällde en majoritet av förslagen tillnärmning av lagstiftning som syftar till att upprätta den inre marknaden. Förslagen återfinns inom de flesta av utskottens beredningsområden och berör vitt skilda frågor. Därefter följer förslag som rör jordbruk och fiskeri, transportpolitik och miljöpolitik. Av utskott subsidiaritetsprövade miljö- och jordbruksutskottet flest förslag (95), som utskottet hade invändningar mot 5 av förslagen. , som också prövade många förslag (62), är det utskott som lämnade flest utlåtanden med förslag till motiverade yttranden (12). prövade lika många förslag (62) som finansutskottet och lämnade fem (5) utlåtanden med förslag till motiverade yttranden. I ett av utlåtandena behandlades dock fem (5) förslag i det s.k. järnvägspaketet. Utskottet hade således invändningar mot totalt nio (9) förslag. Flera utskott konstaterar i sina yttranden till att kommissionen allt oftare lägger fram förslag till förordningar i stället för förslag till direktiv, vilket minskar handlingsutrymmet för de nationella parlamenten att anpassa lagstiftningen på EU-nivå till de skiftande konstitutionella förutsättningarna i varje enskilt medlemsland. understryker vikten av att de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar kan genomföras innan förhandlingarna om förslagen inleds. I annat fall kan de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar förlora i betydelse. prövar samtliga förslag som översänds enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, medan många andra parlament gör någon form av urval av vilka förslag som prövas. Detta innebär att risken är stor att tröskelvärdet för att få ett förslag omprövat sällan kommer att kunna uppnås. Endast två (2) förslag sedan Lissabonfördraget trädde i kraft har lett till att s.k. gula kort har utfärdats. vill framhålla värdet av kontakter med andra nationella parlament. För att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten, om möjligt på politisk nivå. I detta sammanhang vill utskottet återigen framhålla att representant vid EU:s institutioner är en möjlig väg till informationsutbyte med andra nationella parlament. Utskottet konstaterar att i av förslagen som subsidiaritetsprövades i saknades motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen. Avsaknaden av fullgoda motiveringar utgör en svaghet i unionens lagstiftningsarbete och gör det svårare för de nationella parlamenten att bedöma om förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Avsaknaden av motiveringar innebär ett åsidosättande av protokollet. bör i sin kommunikation med kommissionen understryka vikten av att utkast till lagstiftningsakter motiveras och att motiveringarna är utförliga. Ärendet och dess beredning EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll Utskottens roll i den fortsatta lagstiftningsprocessen EU-samordningens roll att bevaka när lagstiftningsakter antas tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen Kan en subsidiaritetsprövning inkludera en proportionalitetsbedömning? Inhämtande av information om andra nationella parlaments subsidiaritetsprövningar Ärendenas formella hantering m.m. Motiverade yttranden från de nationella parlamenten inom EU Yttranden från andra utskott Samlat utfall av genomförda subsidiaritetsprövningar och utrymmet för nationella åtgärder till följd av EU-förslag Yttranden från andra utskott Kontakter med representant, m.m. Yttranden från andra utskott Yttranden från andra utskott Bilaga 1 yttrande 2014/15:FiU1y Bilaga 2 yttrande 2014/15:SkU3y Bilaga 3 yttrande 2014/15:JuU2y Bilaga 4 yttrande 2014/15:SfU1y Bilaga 5 yttrande 2014/15:SoU2y Bilaga 6 yttrande 2014/15:UbU1y Bilaga 7 yttrande 2014/15:TU1y Bilaga 8 Miljö- och jordbruksutskottets yttrande 2014/15:MJU1y Bilaga 9 yttrande 2014/15:NU1y Bilaga 10 Avgjorda subsidiaritetsärenden Bilaga 11 Avgjorda subsidiaritetsärenden – per politikområde Bilaga 12 Antal utkast till lagstiftningsakter – per politikområde 2009–2013 Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden Tabell 2 Totalt antal utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden –2013 Tabell 3 Antal prövade utkast till lagstiftningsakter i 2009–2013 Tabell 4 Reservationer i utlåtanden Tabell 5 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom område Tabell 6 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom finansutskottets område Tabell 7 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom skatteutskottets område Tabell 8 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom justitieutskottets område Tabell 9 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom civilutskottets område Tabell 10 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom utrikesutskottets område Tabell 11 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom försvarsutskottets område Tabell 12 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom socialförsäkringsutskottets område Tabell 13 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom socialutskottets område Tabell 14 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom kulturutskottets område Tabell 15 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom utbildningsutskottets område Tabell 16 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom trafikutskottets område Tabell 17 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom miljö- och jordbruksutskottets område Tabell 18 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom näringsutskottets område Tabell 19 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom arbetsmarknadsutskottets område Tabell 20 Utkast till lagstiftningsakter 2013 som saknar subsidiaritetsmotivering anmäler härmed enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen resultatet av den uppföljning som redovisats i detta betänkande för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (FP), (V), Skånberg (KD) och (S). Ärendet och dess beredning Lissabonfördraget trädde i kraft . har enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen (RO) i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Prövningen utförs av utskotten i . ska enligt 7 kap. 8 § RO följa tillämpning av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar sina iakttagelser genom ett betänkande. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen av de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i , dvs. ledde till beslut antingen i utskottet (protokollsutdrag eller utlåtande med förslag till motiverat yttrande) eller i kammaren (motiverat yttrande), –. Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Subsidiaritetsärenden som inleddes , men som avslutades först , ingår inte i den nu aktuella uppföljningen utan tas i stället upp . Inget hindrar dock utskotten från att i sina yttranden, om de så önskar, även ta upp subsidiaritetsprövningar som gjorts . Årets uppföljning är den femte i ordningen. Som ett led i beredningen av ärendet beslutade att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över iakttagelserna i en promemoria som hade upprättats inom utskottet. önskade särskilt följande kommentarer och bedömningar: – en kommentar om det samlade utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på olika politikområden jämfört med samt sedan Lissabonfördragets ikraftträdande – en bedömning av i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder på olika politikområden inom utskottets beredningsområde minskat till följd av utkast till lagstiftningsakter från EU som subsidiaritetsprövats av utskottet samt hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen – en kommentar om kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen – en kommentar om i vilken utsträckning utskottet använder sig av kontakter med representant vid EU:s institutioner för inhämtande och utlämnande av information och hur kontakterna fungerar – en kommentar önskas även om inhämtande av information från IPEX – en kommentar till om några kontakter har tagits med andra nationella parlament i syfte att inhämta information om pågående subsidiaritetsprövningar. Utskottet önskade även svar på följande frågor: – Använder utskottet någon form av förenklad beredning vid subsidiaritetsprövningen? Prioriterar utskottet vissa ärenden? I förekommande fall, hur väljs ärenden för olika former av beredning ut? Yttranden kom in från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet miljö- och jordbruksutskottet och näringsutskottet (se bilaga 1–9). I justitieutskottets yttrande finns en avvikande mening. Övriga utskott beslutade att inte yttra sig. Till detta betänkande bifogas en förteckning över vilka utkast till lagstiftningsakter som prövades av utskott (se bilaga 10). Vidare bifogas en förteckning med uppgifter om vilken rättslig grund i EUF-fördraget som kommissionen i huvudsak har angivit ligger till grund för de olika utkasten och vilket politikområde utkasten i huvudsak gäller (se bilaga 11). En sammanfattning över antalet utkast till lagstiftningsakter som prövades av utskott –2013 uppdelat per politikområde och rättslig grund i EUF-fördraget finns i bilaga 12. uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen består av två delar. En del avser den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Uppföljningen i denna del gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan, formellt inriktad, uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift är avsett att ha enligt förarbetena. Utredningen som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg vara bäst lämpat att fylla det av tidigare utpekade behovet av ett organ med ett ”helikopterperspektiv” på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53; se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). Om det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska kunna tillgodoses bör uppföljningen även uppmärksamma utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetskontroller i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i konstitutionellt hänseende och det skulle inte heller vara förenligt med uppfattningen i förarbetena, dvs. att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra kontrollen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, bet. 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i denna andra del främst utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur subsidiaritetsprövningar har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas både på EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag eller vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett område. blir frågan hur utvecklingen av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla de befintliga målen. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Vid tidigare uppföljningar har en del brister i kommissionens motiveringar uppmärksammats (bet. 2010/11:KU18, bet. 2011/12:KU4, bet. 2012/13:KU8 och bet. 2013/14:KU5). Mot denna bakgrund görs även i detta betänkande en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (): Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna […] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt [EUF-fördraget]). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artikel 3 och artikel 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, socialpolitik, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder t.ex. i fråga om industripolitik, kultur och turism. Av artikel 2 i EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller de delade kompetenserna anses den nödvändiga kompetensöverföringen äga rum i och med att fördragen ratificeras och en stat överlåter suveränitetsrättigheter (, , Maktfördelningen mellan den Europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 2012, s. 31). På dessa områden har EU och medlemsstaterna en samtidig kompetens. Varje gång som rådet och utfärdar en rättsakt i ett givet område upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (s. 31 f.). Vad som sker kan beskrivas som att unionen successivt utnyttjar den genom fördragen givna kompetensen i takt med att rättsakter beslutas. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller spärrverkan. I den utsträckning som gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (s. 31). EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas protokoll nr 2 eller protokollet). Enligt artikel 5 i protokollet ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) till , rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från översändandet att lämna ett sådant motiverat yttrande. , rådet och kommissionen ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten. Varje nationellt parlament har två röster. Efter att blev medlem i EU finns det numera 56 röster inom EU. I de länder som har tvåkammarsystem har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten, dvs. 19 röster[2], står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av annan förslagsställare (”gula kortet”). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. något lägre (14 röster). Efter omprövningen kan kommissionen någon eller annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Detta beslut ska vara motiverat. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt, som föranlett att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (”orangea kortet”). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till huruvida lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Enligt artikel 263 i EUF-fördraget ska granska lagenligheten av sådana lagstiftningsakter som antas av rådet, kommissionen eller och som inte är rekommendationer eller yttranden. ska också granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av och av och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man och sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För detta ändamål ska domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlemsstat, av , av rådet eller av kommissionen om bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller om maktmissbruk. En talan som avses i denna artikel ska väckas från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna. Enligt artikel 8 i protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna är bl.a. behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, genom en lagstiftningsakt, som har väckts (i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget) av en medlemsstat eller som i enlighet med denna medlemsstats rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament. Utskottens roll i den fortsatta lagstiftningsprocessen påminde i sin utredning om vikten av att genom berört utskott bevakar subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har lämnat ett motiverat yttrande i frågan är det, enligt utredningen, särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas (framst. 2008/09:RS4 s. 55). Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter beaktats av EU:s institutioner kan det, ansåg , finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet ger de nationella parlamenten en möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits. kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas antingen genom en motion eller på ett utskottsinitiativ. gjorde inte något uttalande om detta i sitt betänkande Tillämpningen av Lissabonfördraget i (bet. 2009/10:KU2). har dock senare gjort vissa uttalanden i uppföljningarna som rör denna fråga. Vid uppföljningen 2012 uttalade utskottet att rutiner borde införas för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. konstaterade då att saknar sådana fasta rutiner för information om när lagstiftningsförslagen antagits (bet. 2012/13:KU8 s. 52). Vid uppföljningen 2013 konstaterade att flera utskott instämde i uttalande och vidhöll att det skulle vara ett stöd för utskotten om man centralt inom bevakade när lagstiftningsförslag antas av rådet och i förekommande fall (bet. 2013/14:KU5 s. 39). Bevakningen borde också inbegripa kommissionens tillbakadraganden av förslag. Informationen ska förmedlas till utskotten. Utskotten har sedan att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. Den analys som behöver utföras bör således utskotten stå för. Liksom subsidiaritetsprövningen är det alltså fråga om bedömningar som bör utföras av utskotten. noterade att finansutskottet i sitt yttrande redovisar i vilka fall rättsakter har antagits av EU:s institutioner. ansåg det vara naturligt att uppföljningen fokuserar på de fall där lämnat ett motiverat yttrande. Enligt är det alltså utskottens uppgift att bevaka subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. EU-samordningens roll att bevaka när lagstiftningsakter antas