bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — Det innebär också att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna och att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman vid myndigheten. Med en myndighets ställning som organ under regeringen följer alltså i princip en direktivrätt för regeringen och en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen för myndigheten. När det gäller hur en myndighet beslutar i ett visst ärende som utgör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag får dock varken eller regeringen bestämma över myndigheten (12 kap. 2 § RF). Av förordningen (1996:1515) med instruktion för (RK- instruktionen) framgår till vilket departements ansvarsområde varje myndighet hör. Varken i RF eller i någon annan författning finns det en definition av vad som konstituerar en myndighet. En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten. Av instruktionen framgår vilka uppgifter myndigheten har, hur den styrs och i vissa fall hur den ska vara organiserad. Detta görs vanligen genom hänvisningar till bl.a. de avsnitt i myndighetsförordningen (2007:515) som innehåller bestämmelser om respektive ledningsform. Vissa myndigheter regleras i en lag där den verksamhet som myndigheten ska bedriva beskrivs. Alla myndigheter är inte reglerade i en förordning med instruktion för myndigheten eller i en lag. Det kan förekomma att bestämmelser om myndigheten finns i en annan myndighets förordning med instruktion eller endast i ett regeringsbeslut, t.ex. i ett regleringsbrev. När det gäller tillfälliga organ med myndighetsutövande uppgifter har uttalat att det är viktigt att även dessa organ får en tillfredsställande reglering (bet. 1992/93:KU30 s. 27 f.). Det är enligt utskottets mening godtagbart att bidragsgivande organ, vars verksamhet endast omfattar ett budgetår, regleras i regleringsbrev. Om verksamheten har en livslängd som överstiger ett budgetår bör regleringen enligt utskottet dock ha formen av en förordning. Det kan ibland vara oklart om ett organ är en myndighet. Denna oklarhet har berörts av Statskontoret i rapporten – 2005 (Statskontorets rapport 2005:32). I rapporten konstaterades att det kan finnas vissa fördelar med ett flexibelt myndighetsbegrepp, men det kan också medföra att det skapas olika blandformer av organisationer med otydlig status (s. 14). Detta kan enligt Statskontoret försvåra en samlad redovisning av 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN statsförvaltningen och försämra överblicken och kontrollen över förvaltningsapparaten. Vidare kan medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan försvåras. lämnade i betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) sin syn på hur regeringen kan styra förvaltningen. Utredningens utgångspunkt var att förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och att det är regeringens uppgift att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndigheterna. Enligt utredningen hade regeringens styrning av myndigheterna dittills i alltför hög grad kanaliserats genom de årliga regleringsbreven (s. 244 f.). Myndighetsinstruktioner i förordningsform borde enligt utredningen i stället vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. Utredningen ansåg att myndighetens uppdrag tydligt borde framgå i den enskilda myndighetens instruktion. ansåg även att de informella kontakterna mellan departementen och myndigheterna borde utvecklas. I den förvaltningspolitiska propositionen utvecklade regeringen resonemangen om hur styrningen skulle utvecklas vidare (prop. 2009/10:175 s. 96 f.). Det framhölls bl.a. att statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad och att styrningen därför i så hög grad som möjligt borde vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Regeringen anförde vidare att styrningen av statlig verksamhet ska utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer i syfte att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. Styrningen borde enligt regeringen vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Slutligen framhölls att styrningen borde inriktas på att bli mer strategisk. Regeringen delade bedömning om att en myndighets instruktion borde vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna (s. 111). Vidare framhöll regeringen att uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas ändras inom en närmare framtid, liksom uppdrag där regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen, vanligen borde regleras i ett annat beslut än instruktionen. –2013 pågick ett arbete inom med att se över användningen av olika styrinstrument (skr. 2013/14:155 s. 71). Bland annat sågs merparten av myndighetsinstruktionerna och reglerings- breven över i syfte att renodla användningen av dessa styrinstrument där myndighetsinstruktionen ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet. Enligt 4 kap. 4 § RF får regeringen, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag om allt som kan komma under prövning, om inte annat anges i RF. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. RF. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt förarbetena till RF bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Av 7 kap. 1 § RF följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga bör göra halt (prop. 1973:90 s. 181). Den nuvarande lydelsen av 7 kap. 1 § RF trädde i kraft . angavs det i den aktuella bestämmelsen endast att för beredning av regeringsärenden ska det finnas ett regeringskansli. Genom ändringar i RF kompletterades bestämmelsen så att det numera framgår att inte bara ska bereda regeringsärenden utan även biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt (prop. 2009/10:80 s. 268). Med uttrycket statsråden i deras verksamhet i övrigt avses sådan verksamhet som utövas av statsråden i deras egenskap som statsråd. Kompletteringen föregicks av en diskussion om huruvida uppgifter var för snävt angivna i RF (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2012, s. 253 f.). Bland annat ansågs från vissa håll att utrikesrepresentationen inte gärna kunde rymmas inom uttrycket beredning av regeringsärenden (se bl.a. studie av , – konstitutionella aspekter på det reformerade , Tre rapporter från , SOU 2008:43 s. 77 f.). Därtill kommer att det finns en begränsad möjlighet för att sköta även andra uppgifter än beredning av regeringsärenden om uppgifterna regleras i en författning. Regeringsärenden och regeringskansliärenden behandlas närmare längre fram i betänkandet under avsnittet Olika typer av ärenden. utgör alltså regeringens beredningsorganisation. utgör en enda myndighet vars myndighetschef är statsministern. Bestämmelser om och om arbets- fördelningen mellan departementen finns i RK-instruktionen. består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltnings- avdelningen. För varje departement finns en departementschef. Under departementscheferna finns i varje departement chefstjänstemän som leder arbetet i departementet. Statssekreterarna biträder statsråden och leder under 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN statsråden verksamheten i departementen med inriktning främst på planering, samordning och uppföljning. Förfarandet vid beredningen av regeringsärenden Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i RF. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att det är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska besluts- processen att det som ett led i beredningen av regeringsärendena i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287). Utredningsväsendet berörs inte särskilt i RF. Skälet till detta är att utredningsväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen av och innebörden av de förslag som läggs fram för föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Mot bakgrund av detta får det anses följa att det ligger på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Regeringen kan givetvis ge en förvaltningsmyndighet ett utredningsuppdrag. Men även särskilda organ kan få utredande uppgifter, och dessa organ kan vara organiserade på olika sätt. Utredningsväsendet består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare. Beteckningar som t.ex. förhandlare, nationella samordnare och samordnare förekommer på dessa myndigheter. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär. Det kan röra sig om förhandlare, nationella samordnare och samordnare som finns inom eller utom . Förhandlare, samordnare och nationella samordnare är alltså beteckningar som används om både myndigheter (kommittéliknande sådana) och organ som inte utgör myndigheter. Kommittéer och särskilda utredare Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget. Som har redovisats tidigare följer av 12 kap. 1 § RF att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter. Ett sätt att markera att en kommitté eller en särskild utredare ska ha ställning av myndighet är att i regeringsbeslutet ange att kommittéförordningen är tillämplig på kommitténs eller utredarens verksamhet. En kommitté består av en ordförande och av en eller flera andra ledamöter, och ordföranden leder kommitténs arbete (2 och 3 §§). Av förordningen framgår vidare att en kommitté kan biträdas av bl.a. sakkunniga, experter och sekreterare (4 §). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, ett statsråd utser och entledigar ordförande och andra ledamöter och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén (24 §). I kommittéförordningen finns även bestämmelser om ersättning till ordförande, andra ledamöter, sakkunniga och experter (25–32 §§). I kommittéförordningen finns också bestämmelser om kommitténs namn, planering och budget. Kommittén ska bl.a. göra upp en plan för utrednings- arbetet, och ska hållas underrättat om planeringen på det sätt som bestämmer (8 §). Därutöver ska fastställa en budget för varje kommitté, och för detta ändamål ska kommittén lämna ett budgetförslag till (9 §). Av förordningen framgår vidare att vissa kostnader måste anges i budgetförslaget. Som exempel kan nämnas att en kommitté avser att mot betalning anlita någon utomstående för en utredningsuppgift som omfattas av kommitténs uppdrag (10 §). Av kommittéförordningen framgår vidare att kommittén ska lämna en arbetsredogörelse till och att kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden (12 och 13 §§). I förordningen finns även bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som ska anges i betänkandet, om utformningen av ett betänkande, om reservationer och särskilda yttranden och om publicering av ett betänkande (14–22 §§). Det följer vidare av förordningen att förvaltningslagen (1986:223) ska tillämpas endast vid kommittéernas handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar (23 §). Slutligen framgår av 33 § kommittéförordningen att ska besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för kommittéväsendets organisation och formerna för kommittéernas verksamhet. Statsrådsberedningen har tagit fram (Ds 2000:1), som innehåller information och riktlinjer för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Av handboken framgår att regeringen som ett led i arbetet med att leda den offentliga verksamheten lägger fram förslag till riksdagsbeslut och förser med det nödvändiga beslutsunderlaget (s. 9). Det framhålls vidare att de svenska departementen är små jämfört med sina motsvarigheter i andra länder och att huvuddelen av arbetet med att förbereda större reformer görs inom kommittéväsendet. En kommitté har till uppgift att ta fram fakta, analysera framtagen information och lägga fram förslag (s. 9). Därutöver påpekas i handboken att kommittéerna lyder under regeringen och att det är regeringen som ger dem deras uppdrag. Det betonas dock att kommittéerna arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. Det framhålls vidare att tillkallandet av en kommitté är ett uttryck för en planering på ganska lång sikt och en politiskt betydelsefull handling. Kommittéer beskrivs i handboken som myndigheter som har bildats tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Det anges vidare att regeringen i direktiven beslutar om de närmare formerna för utredningsarbetet. Som exempel nämns om arbetet ska utföras av en kommitté eller av en särskild utredare och om kommittén ska innehålla parlamentariker eller inte. I direktiven anges också på vilket sätt arbetet ska redovisas, dvs. om uppdraget ska redovisas i ett sammanhang eller genom delrapporter. Därtill kommer att direktiven innehåller en tidsram för arbetet. När det gäller själva direktiven anges i att innehållet varierar från fall till fall. är direktiven ganska vida och ger därmed stor frihet åt kommittén (s. 10). I andra fall lägger direktiven snäva band på kommitténs handlingsfrihet. Det anges i handboken att det avgörande här är bl.a. vilka politiska beslut som finns. Det framhålls vidare att ett utrednings- uppdrag ibland grundas på ett riksdagsbeslut och att kärnan i direktiven då utgörs av vad har sagt i frågan. I betonas att regeringen har ambitionen att i direktiven klart formulera problemet och avgränsa uppdraget. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina direktiv. Det är emellertid angeläget att kommittén och – genom det departement som kommittén är knuten till – håller så god kontakt med varandra att det säkerställs att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.). Det framhålls i att kommittéväsendet har flera förtjänster (s. 9 f.). Bland annat nämns att arbete i kommittéform är ett sätt att ta till vara det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället. Det innebär också att den parlamentariska oppositionen och olika intressegrupper ges tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet. Vidare framhålls att politiker och specialister ges goda förutsättningar för ett fruktbart samarbete med varandra. I frågor där en bred politisk enighet är önskvärd (exempelvis grundlagsändringar) kan kommittén också fungera som ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor. Därtill kommer att regeringen får en värdefull kontrollstation i reformarbetet genom att ett 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN kommittéförslag kan sändas ut på remiss till myndigheter och andra och bli föremål för en offentlig debatt. Av handboken framgår vidare att kommittéväsendet inte alltid erbjuder de lämpligaste utredningsformerna. Som exempel nämns att särskilt frågor av begränsad räckvidd eller av teknisk art ofta utreds effektivare t.ex. inom en förvaltningsmyndighet eller ett departement. ger administrativt stöd åt kommittéerna. I finns det vid sidan av departementen en särskild enhet (kommitté- service) för detta. I en årlig skrivelse, kommittéberättelsen, redogör regeringen för verksamheten i de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut (9 kap. 9 § riksdagsordningen). Kommittéberättelsen innehåller uppgifter om kom- mittéernas sammansättning, en redogörelse för kommittéernas arbete berättelsen avser samt uppgifter om kostnaderna för kommittéarbetet och fördelningen mellan kvinnor och män i kommittéerna. Andra organ än kommittéer och särskilda utredare Regeringen kan även besluta att ge andra organ än kommittéer och särskilda utredare i uppdrag att utreda en viss fråga. Det kan vara fråga om arbetsgrupper eller delegationer bestående av tjänstemän från departement eller myndigheter eller företrädare för olika organisationer (s.k. bokstavskommittéer). Det kan också vara enskilda personer som har anlitats för att biträda ett departement med att utreda en viss fråga utan att de getts ställning som särskilda utredare och därmed är att jämställa med kommittéer (s.k. bokstavsutredare). Därtill kommer att en arbetsgrupp eller en enskild person kan få i uppdrag att biträda ett departement för vars uppdrag det inte finns ett regeringsbeslut. Den som anställs i ett organ som inte har ställning av myndighet anställs i (Statsrådsberedningen, PM 1994:5 Tillsättande av kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m., s. 228). I kommittéberättelsen redovisas alla tillfälliga organ som har tillsatts på grund av regeringens beslut. Det gäller såväl traditionella kommittéer med uppgift att utreda en viss fråga som andra organ, oavsett om de är fristående1 myndigheter eller inte (skr. 2014/15:103 s. 12). De som inte är fristående myndigheter anges i kommittéberättelsen som organ inom . För dessa organ gäller RK-instruktionen och bestämmelser i övrigt som omfattar . I kommittéberättelsen finns även en särskild redovisning av antalet tillsatta respektive avslutade kommittéer . I denna redovisning ingår även de övriga organ inom som tillsatts av regeringen (skr. 2014/15:103 s. 12). 1 Uttrycket fristående myndighet förekommer bl.a. i regeringens årliga skrivelse kommittéberättelsen. Enligt synes tanken med uttrycket vara att markera myndighetens fristående ställning i förhållande till , inte att vara en motsats till myndigheter som inte är fristående och på vilka offentlighetsprincipen inte skulle vara tillämplig (bet. 2006/07:KU10 s. 53). 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Utöver de utredningar som redovisas i kommittéberättelsen finns ett antal mindre, eller verksamma, utredningar och andra organ som har tillsatts genom ett beslut av och som betalas från anslaget m.m. (skr. 2014/15:103 s. 13). Dessa utredningar och organ redovisades tidigare i en bilaga till kommittéberättelsen. De är enbart registrerade i kommittéregistret i databas över kommittéer som finns tillgänglig via och . Dessa organ finns inte heller med i kommittéberättelsens redovisning av antalet tillsatta respektive avslutade kommittéer . Kostnaderna för dessa organ ingår dock i kommittékostnaderna som redovisas i en bilaga till kommittéberättelsen. Utredningar om kommittéer, särskilda utredare och andra organ inom eller utom Betänkandet Kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m. – Ökad klarhet om deras rättsliga ställning En interdepartemental arbetsgrupp i presenterade 1984 betänkandet Kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m. – Ökad klarhet om deras rättsliga ställning (Statsrådsberedningen 1984). Betänkandet innehåller en analys av vilka olika typer av organ som förekommer inom utredningsväsendet och vad som gäller för de olika konstruktionerna. Det ska framhållas att för arbetsgruppens arbete utgjorde inte en egen myndighet, utan Statsrådsberedningen, och departementen var myndigheter inom ett regeringskansli. De olika typerna av organ inom utredningsväsendet delas i betänkandet in på flera olika sätt. En indelningsgrund är organens rättsliga ställning (s. 14 f.). Vid en indelning enligt denna grund framträder två huvudformer: organ som har ställning som myndigheter och organ som inte har en sådan ställning. Bland de organ som utgör egna myndigheter kan det enligt arbetsgruppen finnas anledning att göra en undergruppering: organ som utgör fristående myndigheter och organ som utgör myndigheter inom . Denna åtskillnad har främst betydelse när det gäller tillämpningen av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlig- het. Den är också betydelsefull enligt bestämmelserna om arkivering av handlingar. Som myndigheter inom anger arbetsgruppen Statsrådsberedningen, och departe- menten. Arbetsgruppen framhåller vidare att det inom skulle kunna inrättas t.ex. en eller flera utredningsmyndigheter som verkar inom vissa ämnesområden som berör ett eller flera departement och där de enskilda departementens beredningsresurser anses vara alltför begränsade. Också myndigheter med vissa speciella rådgivande eller förvaltande uppgifter kan enligt arbetsgruppen tänkas bli upprättade inom ram. Arbetsgruppen framhåller att myndigheter som huvudregel inte får 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN ställning av myndigheter inom utan är fristående Till fristående myndigheter hör bl.a. utredande kommittéer av Organ som inte har ställning som myndigheter utmärks enligt arbetsgruppen av att de visserligen kan vara uttryck för en avsedd samverkan mellan flera personer men att de inte utgör en särskild organisatorisk enhet med egna skyldigheter och befogenheter. De skyldigheter och befogenheter som de medverkande i ett sådant organ har kan inte härledas från det organ de samverkar i utan är bara ett utflöde av att vederbörande är arbetstagare eller uppdragstagare hos en bakomliggande myndighet. Personerna kan alltså bara agera i egenskap av arbetstagare eller uppdragstagare, och de kan inte uppträda på en särskilt bildad enhets vägnar. Sådana organ måste enligt arbetsgruppen rättsligt sett ingå i någon myndighet. Det vanligaste är att de ingår i ett departement (numera ). En referensgrupp som är knuten till en kommitté av traditionell typ ingår i den myndighet som kommittén utgör. En annan indelningsgrund som används av arbetsgruppen är utformningen av själva uppdraget (s. 9 f.). Arbetsgruppen framhåller tre olika uppgifter: utredningsverksamhet, rådgivning och förvaltning. ett och samma organ givetvis ha flera av dessa uppgifter. Som utredande organ räknas enligt arbetsgruppen sådana som har till uppgift att förbereda regeringens ställningstagande i olika ämnen. utredande organen ska ta fram fakta och analysera och i allmänhet också I regel har de utredande organen ett avgränsat och Organet upphör när uppgiften är slutförd. sådana utredande organ är de traditionella kommittéerna. enligt arbetsgruppen en annan typ av utredande organ som har till uppgift att