bet · H301FiU7 · 2015-05-20 00:00:00 — betänkande 2015/16:FiU7 Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet Utskottet säger ja till regeringens förslag i proposition 2015/16:9 Genom förande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet.1 Av lagtekniska skäl föreslås också att ett av regeringens förslag ska avslås. Genom Solvens II-direktivet har EU reformerat regleringen på EU-nivå för försäkringsföretag. Förändringarna handlar framför allt om riskhantering, tillsynsprocesserna, rapportering och offentliggörande av information. Solvens II-direktivet genomförs i svensk rätt genom bestämmelser om nya värderingsregler för solvensbalansräkningar, riskkänsliga kapitalkrav och principbaserade regler kring företagens investeringar, kapitalkrav som är anpassade till det enskilda företagets risknivå samt krav på försäkringsföretagens system och processer för hantering av samtliga risker. Det införs en mer harmoniserad och proaktiv tillsyn. Undantag införs för försäkringsföretag av mindre storlek och med viss verksamhet när det gäller bestämmelser om solvens, offentliggörande av information och grupptillsyn. Undantag från kraven på tillsynsrapportering kan också medges om rapporteringen skulle vara onödigt betungande i förhållande till arten, omfattningen och riskerna i försäkringsföretagets verksamhet. Förslagen föranleder stora ändringar i försäkringsrörelselagen (2010:2043) samt i ytterligare 15 lagar. Lagändringarna föreslås träda i kraft med vissa övergångsregler. Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Däremot behandlas en motion om regelverket för specialföretag från den allmänna motionstiden i betänkandet. Utskottet avstyrker motionen om specialföretag. Utskottet har gett tillfälle att yttra sig om huruvida det särskilda kravet på kvalificerad majoritet i kammaren ska gälla för vissa av de föreslagna bestämmelserna i försäkringsrörelselagen (FRL). anförde i ett yttrande 1 och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II). 2015/16:FiU7 SAMMANFATTNING (2015/16:KU3y) sammanfattningsvis att regeringsformens krav på kvalificerad majoritet inte är tillämpligt, se bilaga 4. I yttrandet finns en avvikande mening (SD). I betänkandet finns två särskilda yttranden (M och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut............................................................... Redogörelse för ärendet.................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet................. Propositionens huvudsakliga innehåll ........................................................ Tillstånd för försäkringsföretag................................................................ Verksamhet i ett annat land inom EES..................................................... Grundläggande bestämmelser om ett försäkringsföretags rörelse............ Tillgångar, skulder och försäkringstekniska avsättningar........................ Tillsyn och ingripande ............................................................................. Försäkringsgivare från tredjeländer ......................................................... Ändringar i prospektdirektivet................................................................. Finansiella konglomerat – specialföretag................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser............................................ Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet, punkt 1 (M)........................................................................................... Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet, punkt 1 (V) ........................................................................................... Förteckning över behandlade förslag............................................................ Motion från allmänna motionstiden /16 ............................................ 2015/16:FiU7 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet a) antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043), 2.lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., 3.lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), 4.lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, 5.lag om ändring i konkurslagen (1987:672), 6.lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 7.lag om ändring i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag, i de delar det avser 1 kap. 1 § och avslår lagförslaget i övrigt, 8.lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , 9.lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om premiepensionsverksamhet, 10.lag om ändring i lagen (2000:35) om byte av redovisningsvaluta i finansiella företag, 11.lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättshjälp i brottmål, 12.lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104), 13.lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551), 14.lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, 15.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 16.lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna, 1.att 4 kap. 18 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) ska få ändrad lydelse enligt vad utskottet föreslår i bilaga 3, 2.om motsvarande ändring i ingressen till regeringens lagförslag. Därmed bifaller proposition 2015/16:9 punkterna 1–6 och 8–16 samt bifaller delvis proposition 2015/16:9 punkt 7. INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2015/16:FiU7 2015/16:2981 av Per Åsling (C). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (M), (S), (C), (M), (SD), (KD), (S), (M), (S), (M), (S), (MP), (FP), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Utskottet behandlar proposition 2015/16:9 Genomförande av Solvens II- direktivet på försäkringsområdet.2 Regeringens förslag till riksdagsbeslut framgår av bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. Ingen motion har inkommit i ärendet. Det finns dock en motion från den allmänna motionstiden (mot. 2015/16:2981 av Per Åsling [C]) om regelverk för specialföretag). Lagrådet har granskat lagförslagen och regeringen har i stort sett följt Lagrådets förslag och synpunkter. De lagförslag som Lagrådet har granskat avser försäkringsrörelselagen, lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i och lagen om handel med finansiella instrument. Utöver dessa lagförslag lämnar regeringen förslag till ytterligare lagändringar i propositionen. Regeringen bedömer att ändringarna i dessa delar både författningstekniskt och även i övrigt är av en sådan beskaffenhet att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse. Enligt vissa av de regler som föreslås som gäller tillsyn över grupper kan komma överens med övriga berörda tillsynsmyndigheter att en annan myndighet inom EES ska vara grupptillsynsmyndighet. I andra fall ska en annan grupptillsynsmyndighet eller EU-myndigheter kunna fatta beslut som är bindande för företag och för . Detta innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning överlåts till utländska myndigheter. Vid tidigare tillfällen när det har varit fråga om en sådan överlåtelse har utskottet föreslagit att beslut ska fattas med kvalificerad majoritet. Regeringen skriver i propositionen att dessa bestämmelser har sin grund i artiklar i Solvens II-direktivet som har ändrats genom ett annat direktiv, det s.k. Omnibus II-direktivet. Solvens II-direktivet antogs innan Lissabonfördraget trädde i kraft. Omnibus II-direktivet antogs efter fördraget och innebär en ”Lissabonifiering” av Solvens II-direktivet. Vidare skriver regeringen att i och med att har tillträtt fördraget har den överlåtelse av beslutanderätten som Solvens II-direktivet förutsätter redan skett och någon ytterligare överlåtelse krävs därför inte enligt regeringen. Eftersom utskottet vid tidigare tillfällen när det har behandlat lagförslag som innebär överlåtelse av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till utländska myndigheter har föreslagit att ska fatta beslut 2 och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II). med kvalificerad majoritet, beslutade utskottet att ge tillfälle att yttra sig över frågan. I ärendet har det inkommit en gemensam skrivelse från , , och . gav utskottet tillfälle att yttra sig över tillämpningen av 10 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen när det gäller de föreslagna bestämmelserna i om grupptillsyn som innebär överlåtelse av myndighetsutövning till andra myndigheter inom EES. I ett yttrande av (2015/16:KU3y)anförde konstitutions utskottet samman fattningsvis att regeringsformens krav på kvalificerad majoritet inte är tillämpligt, se bilaga 4. I yttrandet finns en avvikande mening (SD). Fördelen med dagens solvensregelverk är att det är relativt enkelt och robust. Nackdelen är att kapitalkraven inte fullt ut återspeglar de verkliga riskerna i det enskilda försäkringsföretaget. Som exempel på brister i det nuvarande regelverket kan följande nämnas: •Det finns inga krav på att marknadsvärdera tillgångar och skulder. •Regelverket tar inte hänsyn till riskerna på tillgångssidan vid beräkningen av kravet på buffertkapital. •Riskreducerande åtgärder på skuldsidan innebär inte fullt ut reducerat krav på kapital. •Det är svårt att bedöma risken i ett försäkringsföretag. •Det saknas tydliga regler kring styrning och riskhantering. Det nya solvensregelverket för försäkringsföretag liknar regelverket för banker och värdepappersföretag, de s.k. Baselreglerna. Båda regelverken består av tre pelare. Den första pelaren innehåller kvantitativa regler, den andra pelaren kvalitativa regler och den tredje pelaren handlar om företagens rapportering. Men det finns stora skillnader mellan regelverken. De har bl.a. olika mål: •Baselreglerna fokuserar på finansiell stabilitet, medan Solvens II-reglerna fokuserar på att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. •Baselreglerna fokuserar på riskerna på tillgångssidan och har separata modeller för kreditrisk, marknadsrisk och operativ risk. Solvens II- reglerna bygger i stället på en helhetssyn, där hänsyn tas till hela balansräkningen men även till beroenden mellan olika riskområden. Solvens-II reglerna innehåller mer utförliga krav när det gäller företagens styrning och riskkontroll. Det finns också skillnader när det gäller värderingsreglerna. Hit hör reglerna om hur tillgångar och skulder ska värderas inklusive de försäkringstekniska avsättningarna, hur kapitalkravet ska beräknas och hur kapitalet får placeras. I solvensreglerna införs krav på en ny typ av balansräkning, en s.k. solvensbalansräkning. Till skillnad från balansräkningen enligt redovisningsreglerna ska solvensbalansräkningen innehålla samtliga ekonomiska tillgångar och skulder. Som huvudregel ska samtliga poster i solvensbalansräkningen värderas till verkligt värde, vilket inte gäller i den balansräkning som upprättas enligt redovisningsreglerna där vissa tillgångar får tas upp till anskaffningsvärdet. Värderingen av skulderna (åtagandena till följd av försäkringsavtalen) i solvensbalansräkningen ska motsvara det belopp som försäkringsföretaget skulle få betala om det skulle föra över sina åtaganden till ett annat försäkringsföretag. Det finns två nivåer av kapitalkrav: ett solvenskapitalkrav som normalt ska vara uppfyllt och ett minimikapitalkrav som i princip alltid ska vara uppfyllt. Därutöver måste kapitalnivån alltid uppgå till ett visst minimibelopp, det s.k. garantibeloppet. Syftet med solvenskapitalkravet är att företaget ska ha tillräckligt med kapital för att kunna absorbera riskerna i hela verksamheten. Minimikapitalkravet, som ska motsvara 25–av solvenskapitalkravet, är en solvensnivå under vilken det anses oacceptabelt att driva rörelsen vidare. När Solvens II-direktivet träder i kraft kommer de kvantitativa begränsningar som gäller för s.k. skuldtäckningstillgångar att försvinna. Enligt det nya regelverket får försäkringsföretagen i princip investera i de tillgångar de önskar, men företaget måste kunna visa att det förstår de aktuella riskerna och har adekvata system och kontroller för att ta hand om dessa risker. I Solvens II-direktivet uttrycks detta genom ett krav på att investeringarna ska ske i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen. I pelare 2 finns kraven på företagens styrning och riskhantering samt en reglering av tillsynsprocessen. Varje försäkringsföretag ska regelbundet göra en dokumenterad bedömning av den egna risken och solvensen. Företagen ska ha adekvata företagsstyrningssystem som garanterar en sund och ansvarsfull företagsledning. I varje företag ska det finnas funktioner för riskhantering, regelefter- levnad och internrevision samt en aktuariefunktion. Tillsynen ska utgå från en proaktiv och riskbaserad metod. I Solvens finns ambitionen att förbättra den s.k. grupptillsynen. Det gäller såväl grupper som verkar nationellt som grupper med gränsöverskridande verksamhet. När det gäller tillsynen över försäkringsgrupper kommer det att finnas en utpekad huvudansvarig tillsynsmyndighet som ska leda tillsynsarbetet i samverkan med berörda tillsynsmyndigheter i de övriga länder där gruppen bedriver sin verksamhet. Detta innebär att grupptillsynsarbetet för flera stora grupper i kommer att ledas av utländska tillsynsmyndigheter. Här finns reglerna om rapportering och offentliggörande. Tanken är att en mer omfattande rapportering av olika uppgifter ska bidra till ökad disciplin hos försäkringsföretagen så att de bedriver rörelsen på ett finansiellt sunt sätt. beslutades det s.k. Omnibus II-direktivet.3 Genom ändring av prospektdirektivet och Solvens II-direktivet preciseras genom Omnibus II- direktivet de europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter. 3 och rådets direktiv /51/EU av om ändring av direktiven /71/EG och 2009/138/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009, (EU) nr 1094/2010 och (EU) nr 1095/2010 med avseende på befogenheterna för Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten) och Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten). Genomförande av Solvens II-direktivet på försäkringsområdet Utskottets förslag i korthet bifaller propositionen delvis. Jämför särskilda yttrandena 1 (M) och 2 (V). Solvens II-direktivet handlar om hur rörelsereglerna för försäkringsföretag ska förbättras på EU-nivå. Försäkringsföretagen ska se till att de kan stå för sina förpliktelser och ge försäkringstagarna ett gott skydd. kan bidra till stabilitet i hela det finansiella systemet. Försäkringsföretagen får också möjlighet att verka under samma regelverk, och med en enda auktorisation, inom hela den inre marknaden. En målsättning har varit att direktivet ska undanröja de största skillnaderna mellan lagregler i olika länder. Direktivet är av teknisk karaktär och till stora delar ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Det skulle ha varit genomfört i nationell rätt och ska börja tillämpas . Dessutom kompletteras direktivet av en delegerad förordning.4 Solvens tar sin utgångspunkt i en solvensbalansräkning som bygger på marknadsvärderade skulder och tillgångar. Det införs nya regler för värdering av såväl tillgångar som skulder. Värderingen av de försäkringstekniska skulderna ska, till skillnad från , inte göras s.k. betryggande, dvs. den buffert som finns i beräkningen försvinner. Behovet av en kapitalbuffert samlas nu i det som kallas solvenskapitalkrav. Kapitalkravet i Solvens bestäms inte bara utifrån riskerna på skuldsidan. Hänsyn tas även till riskerna på tillgångssidan, och inte minst till hur tillgångs- och skuldsidorna samverkar. Utöver de försäkringsrisker som dagens regelverk täcker kommer Solvens även att täcka marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Företagen ges bättre incitament att hantera sina risker eftersom risknivån blir mer direkt kopplad till kapitalkraven och därmed till företagens kapitalkostnad. Ytterligare en nyhet är att företagen ges utrymme att under vissa förutsättningar tillämpa egna modeller för att helt eller delvis bestämma kapitalkraven. 4 Europeiska kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35 av om komplettering av och rådets direktiv /138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II). Dagens placeringsregler innefattar strikta regler för tillgångar som ska täcka de försäkringstekniska avsättningarna. Tillgångar som överstiger avsättningarna är inte föremål för samma strikta regler. Solvens II-direktivet ersätter dessa kvantitativa regler med mer generella kvalitativa regler som gäller alla tillgångar. I Solvens II-direktivet ställs också högre krav på företagen när det gäller deras system och processer för att identifiera, mäta och hantera alla sina risker. Bland annat åläggs företagen att regelbundet göra en egen bedömning av företagets risker och behov av buffertkapital. Brister i styrning och riskhantering kan medföra att beslutar om höjningar av kapitalkraven för företaget i fråga. Tillsynsprocessen blir mer harmoniserad inom EU. Syftet är att tillsynsmyndigheterna på ett bättre sätt, och framför allt på ett tidigare stadium, ska kunna identifiera problemföretag. Tillsynen förväntas bli mer proaktiv och inriktad på bedömningar av företagens interna system och regler för kapitalberäkning, styrning och riskhantering. Möjligheten förbättras också när det gäller tillsyn över grupper som har verksamhet i flera olika medlemsländer. Som huvudregel ska det utses en grupptillsynsmyndighet som ska ansvara för tillsynen av en viss grupp. och de övriga behöriga myndigheterna i de olika länder där gruppen finns ska samarbeta inom ramen för ett s.k. tillsynskollegium. Företagen åläggs också att lämna rapporter, både offentliga och icke offentliga. Ökad öppenhet ska bidra till en marknadsdisciplin där företagen får ytterligare incitament att hantera sina risker på ett bra sätt. För att även små och medelstora företag samt företag med enkla produkter ska kunna följa regelverket utan att det ska vara alltför betungande innehåller Solvens II-direktivet en proportionalitetsprincip. Den innebär att såväl krav som tillsynsåtgärder ska vara proportionerliga i förhållande till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i det enskilda försäkringsföretaget. Regeringen anser att de nya bestämmelserna som utgångspunkt inte bör gå längre och inte vara mer detaljerade än vad som krävs enligt direktivet. Dessutom bör vissa nationella rörelseregler som inte följer av Solvens II- direktivet behållas. De största ändringarna kommer att göras i FRL. Bestämmelser som inte förs in i lag genomförs genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Utformningen av lagtexten ska bidra till att skapa en enkel, tydlig och begriplig lag, under förutsättning att sådana justeringar inte ändrar det sakliga innehållet. Regler som har beslutats eller kommer att beslutas av kommissionen med stöd av bemyndiganden i Solvens II-direktivet ges formen av EU-förordningar och kräver i huvudsak inga ytterligare lagstiftningsåtgärder. Inom ramen för de bemyndiganden som ges i försäkringsrörelselagen att meddela föreskrifter kan vissa riktlinjer och rekommendationer som beslutas av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten göras om till myndighets Omnibus II-direktivets ändringar har också beaktats fullt ut. De särbestämmelser i försäkringsrörelselagen som bygger på regler i tjänstepensionsdirektivet som tillämpar på försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet ska upphöra att gälla vid utgången av 2019. Lagrådet har bl.a. anfört att de föreslagna reglerna om grupptillsyn innebär att för de försäkringsföretag som omfattas av reglerna ska det för varje grupp finnas en enda tillsynsmyndighet som ska ansvara för samordningen och utförandet av grupptillsynen. Myndigheten ska utses bland tillsyns- myndigheterna i berörda medlemsländer. Inom regelverket för grupptillsyn kommer myndighetsutövning avseende svenska företag att i vissa fall utföras av andra myndigheter i EES. Vidare skriver Lagrådet att det under föredragningen har upplysts att även om Solvens II-direktivet beslutades ryms förslagen inom den överlåtelse av beslutanderätt enligt 10 kap. 6 § regeringsformen som skett i samband med antagandet av Lissabonfördraget. Regeringens ställningstagande i denna fråga och skälen för detta bör redovisas i den kommande propositionen, menade . Med anledning av vad Lagrådet anfört noterar regeringen att fördragen före Lissabonfördraget var godkända med stöd av en tidigare lydelse av nuvarande 10 kap. 6 § regeringsformen som endast möjliggjorde överlåtelse av beslutanderätt till institutioner och organ inom EU. Det var därför inte möjligt att med stöd av den bestämmelsen överlåta beslutanderätt till t.ex. en annan medlemsstat inom EU. Efter antagandet av Lissabonfördraget är detta dock Vidare anför regeringen att de exempel på bestämmelser som Lagrådet tar upp har sin grund i artiklar i Solvens II-direktivet som har ändrats genom Det sistnämnda direktivet antogs efter fördraget och innebär en ”Lissabonifiering” av Solvens II-direktivet. med att har tillträtt Lissabonfördraget har den överlåtelse av beslutanderätten som Solvens II-direktivet förutsätter redan skett och någon ytterligare överlåtelse krävs därför inte. I propositionen föreslås bl.a. att följande begrepp förklaras: •försäkringsholdingföretag med blandad verksamhet •blandat finansiellt holdingföretag. Vissa begrepp bedöms däremot inte behöva definieras. •captivebolag för försäkring och captivebolag för återförsäkring •kvalificerad central motpart i försäkringsrörelselagen. Ett försäkringsföretag av en viss mindre storlek och med ett visst slag av verksamhet får beviljas undantag från försäkringsrörelselagens bestämmelser om solvens, offentliggörande och grupptillsyn. En ansökan om undantag ska prövas av . Ett sådant företag ska dock ha tillgångar som uppgår till ett belopp som motsvarar försäkringstekniska avsättningar för egen räkning, ett särskilt anpassat riskbaserat kapitalkrav, särskilt anpassade garantibelopp, en tillräcklig kapitalbas och ett företagsstyrningssystem som säkerställer att företaget styrs på ett sunt och ansvarsfullt sätt. Någon särskild reglering kring tillämpningen av proportionalitetsprincipen på captivebolag behöver enligt regeringen inte införas. Genomgående föreslås i propositionen att på de områden där så är möjligt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter. Regeringen anser att de nuvarande reglerna om att prövar lämpligheten av ledande befattningshavare (ledningsprövning) bör finnas kvar. Kretsen av personer som ska omfattas av prövningen utvidgas dock till att också omfatta personer som ansvarar för centrala funktioner i försäkringsföretaget. Ett försäkringsföretag ska säkerställa att styrelsen, den verkställande direktören, de som ska vara ersättare för någon av dem och alla de som ansvarar för centrala funktioner i företaget uppfyller samma krav på lämplighet. Sanktionsbestämmelserna mot de försäkringsföretag som inte uppfyller lämplighetskravet för ledande befattningshavare utvidgas till att även omfatta personer som ansvarar för centrala funktioner. Verksamhet i ett annat land inom EES Enligt nuvarande regler ska lämna ett intyg till tillsynsmyndigheten i värdlandet i samband med att ett försäkringsföretag etablerar en filial eller en generalagentur (sekundäretablering) i ett annat land inom EES.