bet · H301JuU24 · 2015-12-15 00:00:00 — I detta sammanhang vill utskottet i likhet med trafikutskottet peka på att regeringen i propositionen betonar vikten av att de befogenheter som regeringen får enligt den föreslagna lagen inte utnyttjas i större utsträckning än vad som är nödvändigt och att giltighetstiden för åtgärderna är begränsad. Av författningskommentarerna till regeringens lagförslag framgår även att bemyndigandet bl.a. lämnar utrymme för att utfärda föreskrifter som t.ex. avser ett visst geografiskt avgränsat område eller vissa slags transporter. Regeringen betonar också att det mot bakgrund av den relativa osäkerhet som råder kring de sammantagna konsekvenserna av en åtgärd av det slag som föreslås, är av särskilt stor vikt att kontinuerligt följa effekterna av åtgärderna. I likhet med trafikutskottet vill justitieutskottet här framhålla betydelsen av att regeringen noga avväger konsekvenserna för varje åtgärd och följer upp dessa samt i möjligaste mån finner konstruktiva lösningar i samråd med berörda transportföretag. När det slutligen gäller motionärernas synpunkter på beredningen av ärendet kan utskottet delvis instämma i att det hade varit önskvärt med ett bättre beredningsunderlag. Som framgår av redogörelsen ovan om de övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden är det viktigt att regeringen tillåter ett ärende att ta tid och att sedvanliga beredningsrutiner följs. Grundlagens krav på beredning är viktigt att respektera även i kristider. Detta blir än mer angeläget när det rör sig om lagstiftning som kan komma att påverka människor på det sätt som är aktuellt i den nu föreslagna lagen. är det också viktigt att ett brådskande och angeläget ärende kan handläggas skyndsamt. Som framgår i det föregående är beredningsrutinerna i endast liten utsträckning reglerade i regeringsformen och därför i viss mån flexibla och möjliga att anpassa för allvarliga och brådskande fall. Som regeringen anför kan tidsfrister för att lämna synpunkter förkortas under en kris, ibland avsevärt. För att kunna göra avsteg från sedvanliga beredningsrutiner förutsätts att regeringen tillräckligt omsorgsfullt har redovisat skälen för att det är nödvändigt. Vidare krävs att de åberopade skälen är av viss styrka. Regeringen har enligt utskottets bedömning på ett tillfredsställande sätt motiverat varför den nu aktuella lagstiftningen brådskar – den uppkomna situationen utgör ett civilt krisläge som måste hanteras på något sätt för att följdverkningarna i samhället inte ska bli ännu allvarligare. Mot denna bakgrund får regeringsformens beredningskrav anses uppfyllt. Sammanfattningsvis delar utskottet således regeringens uppfattning att det finns ett behov av att vidta särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet samt att det aktuella förslaget kan bidra till att upprätthålla ordningen och säkerheten inom landet. Utskottet avstyrker därför motionerna 2015/16:3282 (C) och 2015/16:3283 (V). Regeringens befogenheter och bemyndiganden Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om att regeringen ska få vidta åtgärder enligt lagen om det uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet och om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat. avslår ett motionsyrkande om att regeringen ska få vidta åtgärder redan vid överhängande fara eller om sådan fara uppkommit, att identitetskontroller även ska få utföras vid transporter med taxi, att endast vissa typer av identitetshandlingar ska godtas och att regeringen ska få utfärda föreskrifter om stängning av trafik på väg eller annan led som utgör förbindelse med annan stat. avslår även ett motionsyrkande om att regeringen ska samråda med partier före ett beslut om åtgärder enligt lagen, att regeringen inte ska kunna delegera rätten att utfärda föreskrifter om identitetskontroll och att sådana föreskrifter ska begränsas till transporter från en annan stat som tillhör EU eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Jämför reservationerna 2 (SD), 3 (L) och 4 (KD). Regeringen föreslår en ny lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. När det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet ska regeringen få vidta särskilda åtgärder (2 §). Regleringen tar sikte på mycket speciella situationer, där det finns ett behov av att regeringen mycket snabbt kan vidta särskilda åtgärder för att komma till rätta med förhållanden som innebär att viktiga funktioner i samhället utsätts för stora påfrestningar. Som framkommit ovan har förslaget tagits fram med anledning av det allvarliga hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten som dagens migrationsströmmar utgör, men den föreslagna lagen gäller även vid andra situationer som kan utgöra ett sådant hot. Situationens karaktär har betydelse för vilka åtgärder som får vidtas. Syftet med åtgärderna bör vara att – vid en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten – upprätthålla lag och ordning eller skydda den nationella säkerheten ur ett brett perspektiv. Vad som kan utgöra en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten är inte självklar. Det måste dock vara fråga om en fara som sett ur ett bredare perspektiv både är betydande och hotar viktiga samhällsintressen eller viktiga samhällsfunktioner. Risken för allvarliga påfrestningar för samhället är det som i främsta rummet ska beaktas. Den nuvarande situationen utgör enligt regeringen ett exempel på när samhället sammantaget kan sägas ha blivit utsatt för så allvarliga påfrestningar på dess funktionalitet att det finns en allvarlig fara för den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Lagen anger de yttre ramarna för regeringens beslutanderätt i en extraordinär situation. De närmare detaljerna kring åtgärderna bör genom lagen överlämnas till regeringen att besluta om. Om regeringen utnyttjar den möjlighet att ingripa som lagen ger måste den dels beakta om det med hänsyn till bl.a. är möjligt att vidta en viss typ av åtgärd, dels bedöma om åtgärden är lämplig, nödvändig och proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås. I situationer där t.ex. människor söker sig till i sådan omfattning att det finns skäl att befara att det blivit svårt att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten i landet behöver de människor som söker sig hit kunna identifieras. Det bör därför införas en möjlighet att kräva att även den som avser att resa in i landet med buss, tåg eller passagerarfartyg kan identifiera sig. Regeringen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få utfärda föreskrifter om identitetskontroller vid transporter till från en annan stat med buss, tåg eller passagerarfartyg vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (3 §). Det finns ett behov av bestämmelser för en effektiv tillsyn och kontroll, t.ex. sanktionsavgifter, i syfte att se till att de åtgärder som vidtas med stöd av lagen följs. Lagen bör innehålla bestämmelser om detta. Detaljregleringen, t.ex. bestämmelser om vem som ska utföra identitetskontrollerna, tas lämpligen in i föreskrifter på lägre normgivningsnivå än lag. I kommittémotion 2015/16:3284 av (SD) yrkande 1 i denna del begärs att lagtexten i 1–3 §§ ska ha den utformning som framgår av bilaga 3. Motionären föreslår bl.a. att det inte ska krävas att det uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen och inre säkerheten för att särskilda åtgärder ska få vidtas utan det ska räcka med att det finns en överhängande fara, att identitetskontroller ska få utföras även vid transporter som utförs med taxi, att endast vissa identitetshandlingar ska godtas och att regeringen ska få utfärda föreskrifter om stängning av trafik på väg eller annan led som utgör förbindelse med annan stat. I kommittémotion 2015/16:3287 av m.fl. (L) yrkande 1 i denna del begärs att lagtexten i 2 och 3 §§ ska ha den utformning som framgår av bilaga 4. Motionärerna föreslår bl.a. att regeringen ska samråda med partier före ett beslut om särskilda åtgärder, att regeringen inte ska kunna delegera rätten att utfärda föreskrifter om identitetskontroller och att sådana föreskrifter ska begränsas till transporter från en annan stat som tillhör EU eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). En förutsättning för att sådana särskilda åtgärder som identitetskontroller ska få vidtas är enligt lagförslaget är att det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Utskottet konstaterar att de åtgärder som kan bli aktuella är ingripande och att de påtagligt kommer att påverka personer som reser över gräns, såväl migranter som pendlare. Inte minst kommer regionala kollektivtrafikmyndigheter, transportföretag, rederier och deras anställda att påverkas. Enligt utskottet är det därför en rimlig avvägning att begränsa möjligheterna att vidta särskilda åtgärder till situationer där det har uppkommit en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. När det gäller motionsyrkandet om att regeringen som huvudregel ska samråda med partier innan den fattar beslut om att tillämpa lagens bestämmelser konstaterar utskottet att regleringen tar sikte på mycket speciella situationer där det finns behov av att regeringen mycket snabbt kan vidta särskilda åtgärder för att komma till rätta med förhållanden som innebär att viktiga funktioner i samhället utsätts för stora påfrestningar. Det vore därför mindre lämpligt att som huvudregel föreskriva en samrådsskyldighet för regeringen innan den fattar beslut om särskilda åtgärder. Inte heller i övrigt har det enligt utskottet framkommit att det finns behov av en sådan ordning. Utskottet anser därmed att 1 och 2 §§ bör få den lydelse som regeringen föreslår. Regeringen ska enligt lagförslaget kunna delegera möjligheten att utfärda föreskrifter om identitetskontroller till en myndighet. Stöd för en sådan ordning finns i 8 kap. 10 § regeringsformen. Genom den föreslagna ordningen ges förutsättningar för att snabbt kunna vidta relevanta åtgärder. Som regeringen anför talar övervägande skäl för att detaljregleringen i fråga om de åtgärder som ska kunna vidtas bör kunna tas in i förordning eller, om det är lämpligt, i myndighetsföreskrifter. Åtgärderna är inte heller så ingripande att enbart regeringen bör kunna besluta om dem. Utskottet anser således att det ska vara möjligt för regeringen att kunna delegera möjligheten att utfärda föreskrifter om identitetskontroller till en myndighet. När det gäller motionärernas förslag om att begränsa möjligheterna till identitetskontroller till transporter från en annan stat som tillhör EU eller EES konstaterar utskottet att den föreslagna regleringen i praktiken uteslutande torde komma att tillämpas på transporter från stater som tillhör EU eller EES. Den föreslagna lagen är dock, som framkommit ovan, tillämplig även på andra situationer än de nu aktuella migrationsströmmarna. Utskottet utgår från att regeringen, om det blir aktuellt med föreskrifter som omfattar transporter från länder utanför EU och EES, ser till att dessa inte strider mot asylrätten. Utskotten ser mot denna bakgrund inte någon anledning att begränsa möjligheterna till identitetskontroller på det sätt som motionärerna föreslår. Förslaget om att göra det möjligt att införa identitetskontroller gäller för transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg. I motion 2015/16:3284 (SD) begär motionären att även transporter med taxi ska omfattas av regleringen. Någon närmare motivering till avgränsningen till buss, tåg eller passagerarfartyg ges inte i propositionen. Utskottet har också en viss förståelse för motionärens synpunkt att även transporter med taxi borde omfattas av möjligheten att besluta om identitetskontroller. noterar utskottet att regeringens förslag endast omfattar transporter där många personer transporteras . Det saknas enligt utskottet underlag för att nu utvidga detta till att även omfatta transporter med taxi, då det är svårt att överblicka de närmare konsekvenserna av en sådan utvidgning. Motionären föreslår också att det införs regler om vilken typ av identifiering som ska godtas och att även uppehållstillstånd ska kontrolleras. Utskottet konstaterar att regeringen inte närmare har beskrivit det som motionären efterfrågar men att regeringen har förutsatt att vissa detaljregler ska ges i förordning. Utskottet ser inte någon anledning att tynga lagen med detaljreglering, och anser inte heller att det i övrigt finns skäl att förordna om vilka handlingar som ska godtas vid en identitetskontroll. Att utvidga kontrollerna till att även avse uppehållstillstånd kan enligt utskottet inte motiveras av de skäl som bär upp lagen. I fråga om motionärens begäran om stängning av väg konstaterar utskottet att regeringen inte funnit något skäl att gå vidare med ett liknande förslag som fanns i den lagrådsremiss som togs fram i detta ärende. Utskottet gör ingen annan bedömning. Sammanfattningsvis anser således utskottet att 1–3 §§ i förslaget till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet bör få den lydelse som regeringen föreslår. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2015/16:3284 (SD) yrkande 1 i denna del och 2015/16:3287 (L) yrkande 1 i denna del. Tidsperiod, karenstid och giltighetstid Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om att föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får gälla , att nya föreskrifter ska få meddelas tidigast efter det att den tidigare giltighetsperioden gått ut och att lagen ska vara tidsbegränsad med en giltighetstid . avslår motionsyrkanden om att föreskrifter ska få gälla i högst respektive , att nya föreskrifter ska kunna gälla direkt efter det att den tidigare giltighetsperioden gått ut, att lagen ska göras permanent och att lagen endast ska gälla . Jämför reservationerna 5 (M, L, KD) och 6 (SD). Den föreslagna lagen ger regeringen möjlighet att själv, i en svår situation, vidta åtgärder som kan vara ingripande för enskilda. Mot den bakgrunden bör enligt regeringen de föreskrifter som regeringen föreslås kunna utfärda ha en viss begränsad giltighetstid. Föreskrifter om krav på identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat bör avse . Ett ärende eller mål om tillsyn, kontroll eller sanktionsavgifter får prövas enligt föreskrifterna efter det att giltighetstiden för dessa har gått ut, om ärendet eller målet inletts . Av samma skäl som ligger bakom förslaget om begränsad giltighetstid bör det enligt regeringen gå efter att föreskrifterna slutat att gälla innan nya åtgärder får börja gälla. Regeringen föreslår därför en karenstid innan nya föreskrifter om krav på identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat och föreskrifter om tillsyn, kontroll och sanktionsavgifter som är kopplade till sådana föreskrifter får börja gälla. Om det inte fanns ett krav på karenstid skulle regleringen i princip göra det möjligt för regeringen att förlänga identitetskontrollerna till att i princip gälla tills vidare. Detta skulle enligt regeringen sätta den föreslagna tidsbegränsningen ur spel. Det farhågor som bl.a. Lagrådet framfört om att människosmugglare kommer att anpassa sin verksamhet efter karensperioderna torde främst avse den karenstid som föreslås i lagrådsremissen efter stängning av en väg eller en annan led. Eftersom föreskrifter om identitetskontroller har en tydlig påverkan på samhället anser regeringen att de tänkbara effekterna av en karenstid får accepteras eftersom regeringens befogenhet annars skulle riskera att bli alltför vid. Även om giltighetstiden för de åtgärder som får vidtas med stöd av lagen ska vara begränsad, anser regeringen – mot bakgrund av åtgärdernas ingripande natur – att det finns skäl som talar för att även lagen bör ha en begränsad giltighetstid. När det inte längre finns något sådant allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten i som motiverat lagens tillkomst bör det inte heller finnas någon möjlighet för regeringen att vidta åtgärder med stöd av lagen. Vidare är det förenat med svårigheter att förutse eller överblicka alla de konsekvenser som lagen kan komma att få. Även om det är svårt att bedöma hur länge de föreslagna åtgärderna kan komma att behövas är det ändå rimligt att utgå från att situationen kommer att förändras till det bättre inom en inte alltför . Förutsatt att så sker bör den allmänna ordningen och den inre säkerheten kunna upprätthållas utan stöd av sådana åtgärder som den föreslagna lagen omfattar. Regeringen anser sammanfattningsvis att lagen bör tidsbegränsas och bedömer att en lämplig giltighetstid kan vara tre år I kommittémotion 2015/16:3284 av (SD) yrkande 1 i denna del begärs att föreskrifter om krav på identitetskontroller ska få gälla i högst . Motionären anser också att ett ärende eller mål om tillsyn, kontroll eller sanktionsavgifter ska få prövas även om det inte inletts innan det att giltighetstiden för föreskrifterna gått ut. Vidare begär motionären att bestämmelsen om karenstid ska utgå och att lagen inte ska vara tidsbegränsad utan gälla tillsvidare, se bilaga 3. I kommittémotion 2015/16:3287 av m.fl. (L) yrkande 1 i denna del anför motionärerna att i stället för att införa en karensperiod bör regeringens föreskrifter om krav på identitetskontroller få gälla i . Motionärerna begär även att den föreslagna lagen ska upphöra att gälla , dvs. efter det att den trätt i kraft, och anför att dessa förslag ska ses som en helhet, se bilaga 4. I kommittémotion 2015/16:3286 av m.fl. (M) yrkande 1 begärs att bestämmelsen om karenstid ska utgå. I partimotion 2015/16:3288 av m.fl. (KD) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att giltighetstiden för de föreskrifter som regeringen utfärdar ska vara en månad i stället . Efter ska en förnyad bedömning av läget och konsekvenserna göras. I samma motion (yrkande 4) begärs ett tillkännagivande om att lagens giltighetstid ska begränsas . En lag som den nu aktuella ska enligt motionärerna användas med försiktighet. Motionärerna anser att beredningen varit alltför begränsad. Enligt propositionen bör föreskrifterna vara tidsbegränsade eftersom de kan vara ingripande mot enskilda. Utskottet delar regeringens bedömning vad gäller åtgärdernas tidsbegränsning och konstaterar att en giltighetsperiod för regeringens föreskrifter får anses väl avvägd. Detta gäller även för möjligheterna att pröva ett ärende eller mål efter det att giltighetstiden för föreskrifterna gått ut. Regeringen har även motiverat förslaget om en karenstid med att åtgärderna kan vara ingripande för enskilda och att om det inte fanns ett krav på karenstid skulle regleringen göra det möjligt för regeringen att förlänga identitetskontrollerna till att i princip gälla tills vidare. Utskottet gör inte någon annan bedömning i denna del och finner således inte något skäl att föreslå att den aktuella paragrafen ska utgå. I likhet med regeringen anser utskottet därvid att en lag som den nu aktuella bör vara tidsbegränsad. Utskottet konstaterar också att den mekanism med regelbundna omprövningar minst var sjätte månad som byggts in i lagen säkerställer att de verktyg som lagen tillhandahåller inte används mer än nödvändigt. Utskottet anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att ändra lagens giltighetstid i förhållande till regeringens förslag. Sammanfattningsvis avstyrker utskottet därmed motionerna 2015/16:3284 (SD) yrkande 1 i denna del, 2015/16:3287 (L) yrkande 1 i denna del, 2015/16:3286 (M) yrkande 1 och 2015/16:3288 (KD) yrkande 1 och 4. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till en tidsbegränsad lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. I proposition finns, utöver vad som redogjorts för ovan, även bestämmelser om att regeringen får meddela föreskrifter om tillsyn, kontroll och sanktionsavgifter i syfte att se till att de åtgärder som vidtas med stöd av lagen följs. Det har inte väckts någon motion med förslag till lagändring som står emot regeringens förslag i denna del. Utskottet anser att förslagen i denna del är ändamålsenligt utformade och att de bör antas. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande med krav på en definition av rekvisitet allvarlig fara. Jämför reservation 7 (M, L, KD). Som framkommit ovan innebär den föreslagna lagen att särskilda åtgärder får vidtas när det föreligger allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. I propositionen anförs att det inte är självklart vad som kan utgöra en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Det måste dock vara fråga om en fara som sett ur ett bredare perspektiv både är betydande och hotar viktiga samhällsintressen eller samhällets funktionalitet. Risken för allvarliga verkningar för samhället är det som i främsta rummet ska beaktas. Olika förhållanden både inom och utom landet torde kunna utlösa en så allvarlig situation att det är nödvändigt för regeringen att kunna agera snabbt med särskilda åtgärder. Syftet med åtgärderna ska vara att staten ska kunna upprätthålla lag och ordning eller värna den nationella säkerheten. Ett exempel kan vara stora migrationsströmmar som leder till att myndigheterna saknar kontroll över vilka som befinner sig i landet och som leder till att viktiga samhällsfunktioner är utmanade. Den nuvarande situationen utgör således enligt regeringen ett exempel på när samhället sammantaget kan sägas ha blivit utsatt för så allvarliga påfrestningar på dess funktionalitet att det finns en allvarlig fara för allmän ordning och den inre säkerheten. Åtgärder med stöd av lagen ska kunna vidtas även om det bara är i en viss del av landet som förhållandena är sådana att det föreligger en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Det avgörande är hur stor samhällspåverkan som den akuta situationen innebär. Det som avses i lagen är något annat och betydligt allvarligare för samhället som helhet än det som åsyftas med allvarliga störningar av den allmänna ordningen i exempelvis 24 § polislagen (1984:387). I det sistnämnda fallet rör det sig framför allt om kortvariga störningar, t.ex. i samband med en s.k. högriskmatch i fotboll eller ordningsstörningar i samband med lokala demonstrationer. Vad som kan utgöra en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten kan också variera , beroende på samhällets utveckling och förmåga att hantera allvarliga faror för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. m.fl. (KD) begär i partimotion 2015/16:3288 yrkande 3 att uttrycket ”allvarlig fara” definieras i lagtexten. Avsaknad av tydligt definierad lagstiftning ökar enligt motionärerna riskerna för godtycke. När det gäller uttrycket ”allvarlig fara” har det, som motionärerna anför, ingen definition i lagtexten. Däremot förs ett längre resonemang i propositionen där regeringen bl.a. skriver att det inte är självklart vad som kan utgöra en allmän fara och att detta dessutom kan förändras . Det framgår att risken för allvarliga verkningar för samhället är det som i främsta rummet ska beaktas. Utskottet ser därmed inget behov av ett sådant tillkännagivande som efterfrågas i motion 2015/16:3288 (KD) yrkande 3. Yrkandet avstyrks därför. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att regeringen ska förordna om åtgärder. Jämför reservation 8 (SD).