bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — I flera fall kan det vara lämpligare att två regeringsbeslut fattas: det ena med bemyndigande att enbart förhandla och det andra med bemyndigande att ingå en överenskommelse. I vissa fall kan regeringen välja att direkt bemyndiga en myndighet att ingå en överenskommelse vars text är huvudsakligen fastställd i t.ex. en överenskommelse av standardkaraktär. Svenska förvaltningsmyndigheter ingår en stor mängd internationella överenskommelser. För att möjliggöra en överblick för bl.a. över vilka överenskommelser som binder och för att överens- kommelserna ska komma till allmänhetens kännedom, ska varje förvaltningsmyndighet som ingår offentligrättsliga internationella överenskommelser enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser, m.m. föra en förteckning över sådana gällande överenskommelser och lämna förteckningen till . Av myndighetsförordningen (2007:515) följer att myndigheterna ska ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet (7 §). Myndigheternas instruktion och verksamhet I det följande redovisas myndigheternas instruktioner och vissa andra uppgifter. Myndigheterna ligger under Försvarsdepartementet och hör till utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. I budgetpropositionens underindelning av utgiftsområde 6 hör de till området Försvar (prop. 2014/15:1 utg.omr. 6 s. 13). ska enligt gällande lydelse av instruktionen (2007:854) på uppdrag av Försvarsmakten vidmakthålla, destruera och kassera varor samt upphandla byggentreprenader, varor och tjänster. FMV ska på uppdrag av Försvarsmakten tillhandhålla logistik i form av service-, förråds- och verkstadstjänster. FMV ska i denna verksamhet ta hänsyn till de särskilt brådskande förhållanden som kan uppkomma med anledning av Försvarsmaktens uppgifter enligt förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning). FMV ska biträda Försvarsmakten i materielförsörjnings- och logistikförsörjningsplanering samt med materielsystemkunskap. FMV ska vara patentorgan för de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet och handlägger ärenden som rör immaterialrättsliga frågor. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET FMV ska på uppdrag av bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn. FMV får bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i instruktionen eller någon annan förordning. FMV ska bedriva militär luftfart i sin prov- och testverksamhet. FMV ska ansvara för kontakterna med andra stater när det gäller frågor om utländska exportlicenser när svenska staten är köpare samt i de fall frågor uppkommer om vidareexport av materiel som helt eller delvis omfattas av svenska statens slutanvändaråtaganden gentemot annan stat. Om särskilda arbetsgrupper upprättas för ändamålet ska kontakterna ske genom dessa. Vid FMV finns enligt instruktionen (5 §) ett certifieringsorgan som ska upprätta och driva en certifieringsordning för säkerhet i it-produkter och system. FMV ska verka för att uppnå och vidmakthålla internationellt erkännande för utfärdade certifikat. FMV får inom sitt verksamhetsområde även tillhandahålla tjänster åt andra än Försvarsmakten. Ledning och verksamhetens omfattning FMV leds av en styrelse som består av högst fem ledamöter. Generaldirektören är myndighetschef och det finns en överdirektör. FMV:s verksamhet finansieras till största delen med avgifter. Verksamhetens omsättning uppgick till (FMV:s årsredovisning s. 13). Antalet fast anställda var drygt 3 100 (FMV:s årsredovisning s. 86). Uppdraget att vara nationellt certifieringsorgan för säkerhet i it-produkter återfinns i regleringsbreven –2015. () har enligt instruktionen (2006:861) till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet. FOI ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret. FOI:s uppgift att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet ska fullgöras genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivare. Myndigheten ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET FOI ska på uppdrag av bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn. FOI får bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i instruktionen eller någon annan förordning. Ledning samt verksamhetens omfattning FOI leds av en styrelse som ska bestå av högst nio ledamöter. Generaldirektören är myndighetschef och det finns en överdirektör. FOU är en huvudsakligen uppdragsstyrd myndighet vars verksamhet till största delen finansieras via uppdrag. Enligt årsredovisningen var omsättningen ca och drygt 1 000 personer var tillsvidareanställda. I årsredovisningen anges att nära kontakter finns mellan FOI och om inriktningen av det internationella samarbetet (s. 35). anslog nära till FOI (bet. 2013/14:FöU1). I lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet anges att försvarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Försvarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. I lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet anges att i försvarsunderrättelseverksamhet enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet får den myndighet som regeringen bestämmer (signalspaningsmyndigheten) inhämta signaler i elektronisk form vid signalspaning. FRA har enligt instruktionen (2007:937) till uppgift att bedriva signalspaning enligt lagen om signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet och till lagen anslutande förordning. 1.följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet 2.fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten 3.utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret. FRA ska ha hög teknisk kompetens inom informationssäkerhetsområdet. FRA får efter begäran stödja sådana statliga myndigheter och statligt ägda bolag som hanterar information som bedöms vara känslig från sårbarhetssynpunkt eller i ett säkerhets- eller försvarspolitiskt avseende. FRA ska särskilt kunna 1.stödja insatser vid nationella kriser med it-inslag 2.medverka till identifieringen av inblandade aktörer vid it-relaterade hot mot samhällsviktiga system 7STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET 4.ge annat tekniskt stöd. FRA ska samverka med andra organisationer inom informationssäkerhets- området såväl inom som utom landet. FRA ska biträda andra myndigheter vid värdering, utveckling, anskaffning och drift av signalspaningssystem. gäller också enligt FRA:s instruktion att FRA även ska upprätthålla kompetensen för de nationella behoven i fråga om kryptologi, stödja Försvarsmakten genom att utveckla metodik och utbilda personal inom signalspaningsområdet, kunna stödja Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser med kompetens, personal och materiel, vidmakthålla och utveckla signalreferensbibliotek för Försvarsmaktens behov och att myndigheten på uppdrag av får utföra prov och utveckling inom teleteknikområdet. FRA leds av en myndighetschef. Generaldirektören är myndighetschef och det finns en överdirektör. Vid FRA finns ett integritetsskyddsråd som består av tre ledamöter. Regeringen utser ordförande och övriga ledamöter i rådet som sammanträder på kallelse av ordföranden. anslog ca till FRA (bet. 2013/14:FöU1). bildades (). Av Vårändringsbudget (prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255) och regeringsbeslut (Fö2014/01151/MFU) följer att FXM avvecklas och upphör som myndighet . FXM ska enligt instruktionen (2010:654) bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn genom att genomföra allmänt exportfrämjande åtgärder för internationella marknader och organiserade aktiviteter vid särskilda exportsatsningar. FXM ska ansvara för försäljning och upplåtelse av sådan materiel hos myndigheter inom försvarssektorn som inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar. I denna uppgift ingår att 1.efter särskilt bemyndigande från regeringen företräda staten vid förhandlingar och ingående av internationella överenskommelser 2.i övriga fall företräda staten vid förhandlingar och ingående av överenskommelser och avtal. FXM ska bedriva sin verksamhet så att den bidrar till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller i övrigt är till fördel för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Verksamheten ska bedrivas i nära samverkan med 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET och inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport. FXM får bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i instruktionen eller någon annan förordning. FXM ska bistå med underlag för internationella förhandlingar. FXM ska till (Försvars- departementet) redovisa en inriktning för myndighetens arbete samt myndighetens övergripande prioriteringar för försvarsexportverksamheten. Ledning samt verksamhetens omfattning FXM leds av en myndighetschef. Generaldirektören är myndighetschef. FXM har –2014 haft en räntekontokredit om 7 miljarder kronor för att klara likviditetsbehovet för att hantera vissa avtal inom försvarsexportområdet. Vissa mellanstatliga avtal innehåller fleråriga betalningsplaner och statens kostnader är ofta större i början av en avtalsperiod. Verksamhetens omsättning uppgick till (FXM:s årsredovisning s. 14). Antalet årsarbetskrafter var 42 (FXM:s årsredovisning s. 40). anslog ca till FXM (bet. 2013/14:FöU1). Rapport från Statskontoret 2014:30 I Statskontorets rapport 2014:30 Tydligare roller och ökad transparens – En uppföljning av noteras att utöver instruktionen och regleringsbrevet styr regeringen genom särskilda bemyndiganden. Det handlar om bemyndiganden att företräda staten vid förhandlingar och internationella överenskommelser. FXM måste också begära ett bemyndigande från regeringen för att lämna ut sekretessbelagd information till den potentiella köparen. Detta innebär att regeringen lämnar flera bemyndiganden inom ramen för en och samma affär. Statskontoret har gått igenom samtliga bemyndiganden som FXM fått fram och konstaterar följande: •Besluten är relativt kortfattade. •Styrningen rör främst de finansiella delarna och avser kostnadstäckning och återtag till statskassan. •I dessa delar är styrningen i vissa fall väldigt tydlig eftersom regeringen anger exakta belopp. I vissa bemyndiganden anger regeringen också att Försvarsdepartementet kommer att ge ytterligare instruktioner. FXM uppger enligt Statskontorets rapport (s. 29) att den informella styrningen från Försvarsdepartementet är relativt omfattande och oförutsägbar, särskilt när det gäller anbud och avtal. Enligt FXM rör den 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET huvudsakligen mer detaljerade frågor kopplade till förhandlingar kring mellanstatliga avtal, medan denna styrning sällan avser strategiska frågor eller policyfrågor. Ett område med informell styrning enligt FXM är återtaget vid försäljning eller uthyrning av Gripen genom mellanstatliga avtal. Styrningen i dessa fall rör storleken på återtaget, i de fall det inte finns angivet i bemyndigandet. FMV, FOI och FXM ska enligt sina regleringsbrev –2015, om möjligt från mötets avslutande, lämna en skriftlig rapport till (Försvarsdepartementet) från de internationella högnivåmöten som representanter från myndigheten har deltagit i. I FMV:s årsredovisning anförs att har 30 samförståndsavtal med olika länder, där FMV svarar för att sammanhålla arbetet på uppdrag av (Försvarsdepartementet). har 38 högnivåmöten genomförts, varav 19 utgjort MoU-möten (s. 51). Vidare anges att har FMV deltagit i elva högnivåmöten där myndigheten har representerat (s. 94). FMV rapporterar regelbundet utkomsten av mötena till Försvarsdepartementet. För dessa högnivåmöten ska en rapport lämnas men även en kortfattad s.k. snabbrapport ska lämnas . har detta återrapporteringskrav inte kunnat följas . I årsredovisningen anges att FMV deltar i närmare 50 olika typer av internationella möten, där myndigheten företräder . FMV rapporterar regelbundet utkomsten av mötena till Försvarsdepartementet. har det i två fall inte varit möjligt att lämna en kortfattad s.k. snabbrapport efter högnivåmöten. genomfördes 37 högnivåmöten, varav 15 s.k. MoU-möten. Enligt FMV:s årsredovisning genomfördes 35 högnivåmöten varav 13 s.k. MoU-möten. I FXM:s årsredovisningar –2014 redovisas att myndigheten har en rapporteringsskyldighet avseende de högnivåmöten som genomförs. FXM rapporterar skriftligen om möjligt från sådana möten till Försvarsdepartementet. Det framgår inte hur många möten av detta slag det rör sig om. Inte heller FOI redovisar antalet möten i årsredovisningen. 2008 jämfört med –2015 I regleringsbreven för FMV, FOI och FRA finns en uppdelning i politikområde, verksamhetsområde och verksamhetsgren. Denna indelning finns inte i regleringsbreven , vilket är i överensstämmelse med den förändring av styrningen och regleringsbreven som skett för hela statsförvaltningen. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet uttalade då att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför för rikets styrelse (s. 99). Utskottet hade ingen annan uppfattning än att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Det är svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Väsentligt är dock att vid sådana kontakter inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget är risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation var enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande (bet. 2012/13:KU10). granskade regeringens agerande i fråga om visst militärt samarbete med . Granskningen avsåg bl.a. huruvida det hade funnits planer inom FOI på att låta ett bolag med nära koppling till myndigheten ingå ett samarbetsavtal med den saudiska motparten eftersom FOI som en svensk myndighet ansåg att den inte borde ingå avtalet själv, och i vilken utsträckning företrädare för regeringen eller hade varit involverade i eller haft kännedom om dessa planer (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.). Utskottet fann att det hade funnits sådana planer inom FOI och att det i vart fall från en viss tidpunkt funnits information i om förekomsten av bolaget och dess roll i det aktuella projektet. Det förekom emellertid inte något i granskningen som styrkte att någon i regeringen eller hade varit delaktig i eller godkänt beslutet om en bolagsmedverkan eller om bildandet eller finansieringen av det aktuella bolaget. Utskottet konstaterade också att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet samt att detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, med 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. För att regeringen ska kunna fullgöra denna skyldighet måste det i vart fall krävas att regeringen själv agerar för att skaffa sig de nödvändiga upplysningarna om myndighetens information är bristfällig eller uteblir. Utskottet fann att de brister i regeringens styrning av myndigheten och i inhämtande av information om dess verksamhet som hade kunnat konstateras i granskningen var av allvarligt slag. granskade utskottet en fråga om samarbete med om programvaran Edge (bet. 2015/15:KU20 s. 217). Utskottet anförde att regeringen är ansvarig för att den interna styrningen och kontrollen i förvaltningen fungerar väl. Framkommer brister i dessa avseenden hos en myndighet har regeringen att följa upp frågan och vid behov vidta åtgärder. Vad som framkommit i granskningen gav inte anledning till något uttalande av utskottet. I en granskning gick utskottet igenom sex ärenden där regeringen –2008 fattat beslut som i olika avseenden rör ingående av avtal med främmande stat m.m. Genomgången gjordes med utgångspunkt i bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 13 § RF. Utskottet noterade att enligt Statsrådsberedningens riktlinjer ska gemensam beredning ske med i ärenden där det förekommer frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation. Vidare noterade utskottet att den gemensamma beredningen som huvudregel ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen, i den aktuella situationen , har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Handläggning som uppfyller riktlinjerna för gemensam beredning får därmed enligt utskottets mening anses uppfylla underrättelseskyldigheten enligt RF (bet. 2009/10:KU10 s. 107 f.) I en granskning av utrikesministerns agerande med anledning av ärende om verkställighetsåtgärd mot utländsk egendom i bedömde utskottet att orienteringen av myndigheterna om sakens utrikespolitiska betydelse enligt 10 kap. 13 § RF faller under förbudet mot ministerstyre enligt 12 kap. 2 § RF (bet. 2012/13:KU20 s. 204 f.). Ingående av internationella överenskommelser Utskottet har granskat förvaltningsmyndigheternas internationella överenskommelser. I betänkande 2004/05:KU10 (s. 67 f.) granskade utskottet förvaltnings- myndigheternas förteckningar över ingångna internationella överens- kommelser, främst frågan i vilken utsträckning sådana förteckningar alls har lämnats in till och vilka åtgärder som vidtagit för att åstadkomma en fullständig redovisning. Utskottet konstaterade vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna hade uppfyllt sina skyldigheter 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET vad gäller förteckningarna, t.ex. att en stor del av förteckningarna hade redovisats för sent och att det i vissa fall saknades uppgifter om bemyndigande eller framstod som oklart vilket bemyndigande som avsågs. vikten av att alla berörda myndigheters internationella överenskommelser redovisas på ett fullständigt, enhetligt och överskådligt sätt och underströk vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos Liknande granskningar har även redovisats i betänkandena /92:KU30 (s. 38 f.) och 1992/93:KU30 (s. 29 f.). I en granskning anförde utskottet att kravet att varje uppdrag till en förvaltningsmyndighet att förhandla om och ingå en internationell överenskommelse ska gå att härleda till ett uttryckligt bemyndigande har betydelse också för förvaltningsmyndigheternas skyldighet att redovisa ingångna överenskommelser till regeringen. Regeringen får annars svårt att kontrollera och följa upp om förvaltningsmyndigheterna har agerat inom ramen för bemyndigandet. Utskottet ville understryka att ett uppdrag till en förvaltningsmyndighet som innebär att regeringen delegerar rätten att ingå för landet bindande överenskommelser måste grunda sig på ett klart och uttryckligt bemyndigande (bet. 2011/12:KU10 s. 64). Genom en skrivelse till har utskottet begärt svar på ett antal Som svar översände en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet (bilaga 7.1). Utskottet frågade hur Försvarsdepartementets myndighetsstyrning hade varit utformad avseende de fyra aktuella myndigheterna 2012–2014, vem som hade företrätt departementet i olika slags kontakter och hur dessa kontakter I svaret från anförs att regeringens styrning av myndigheterna huvudsakligen sker genom förordningar, inklusive förordningar med myndighetsinstruktioner, samt regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut om t.ex. uppdrag och utnämningar. de aktuella fyra myndigheterna har varit utformad på detta sätt 2012–2014. De aktuella myndigheterna har var sin myndighetsinstruktion som övergripande anger myndighetens uppgifter, ledningsformer och andra förhållanden som är särskilda för respektive myndighet. justeras vid behov. anger finansiella förutsättningar för de olika verksamheterna och i vissa fall tillkommer mål, återrapporteringskrav Särskilda uppgifter och uppdrag kan också ges till myndigheterna i särskilda regeringsbeslut. I beredningen av regeringsärenden ingår enligt 7 kap. 2 § RF att inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. ett sådant underlag varierar beroende på vilken sorts ärende det är fråga om. Expeditions- och rättschefen eller huvudmännen inom sina ansvarsområden har möjlighet att begära in de förklaringar, upplysningar och yttranden som 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET behövs för beredningen av ett ärende (16 § förordningen [1996:1515] med instruktion för och 44 § föreskrifter med arbetsordning för Försvarsdepartementet, RKF 2015:1). Informationen från myndigheterna består vidare av årsredovisningar, budgetunderlag och andra rapporter. Även informella kontakter mellan företrädare för myndigheterna och företrädare för regeringen samt tjänstemän är av betydelse. Myndighetsdialogen är en viktig del i regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet. Med myndighetsdialog avses den årliga strukturerade genomgången av en myndighets resultat och verksamhet m.m., vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar (se prop. 2009/10:175 s. 113). I Försvarsdepartementet leds myndighetsdialogen vanligtvis av statssekreteraren. Dialogen syftar till att följa upp myndighetens verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Dialogen karaktäriseras av ett helhetsperspektiv på verksamheten och fokuserar på långsiktiga resultat samt myndighetens fortsatta inriktning. Om resultatet av myndighetsdialogen leder till ett behov av förändrad styrning realiseras det genom regeringsbeslut. Tjänstemän på departementet och myndigheterna har även kontinuerliga kontakter som är inriktade på informationsutbyte och kunskapsutveckling. Vilka som deltar i sådana kontakter beror på frågans art och betydelse. Huruvida sådana kontakter dokumenteras beror på arten av innehållet i informationen.