bet · H201FiU30 · 2015-04-10 00:00:00 — En parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket I betänkandet föreslår utskottet med stöd av sin initiativrätt i 9 kap. 16 § första stycket riksdagsordningen att tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ska tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdraget att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av ett förändrat överskottsmål och hur en sådan förändring förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. I betänkandet finns en reservation. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning En parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket En parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket (S, MP, V) Utskottets förslag till riksdagsbeslut En parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ska tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdraget att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av ett förändrat överskottsmål och hur en sådan förändring förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. Utredningen bör innefatta en noggrann genomlysning av vilka effekter ramverket och själva överskottsmålet har haft på den svenska ekonomins utveckling och på förmåga att nå EU:s gemensamma mål. Särskild tonvikt ska läggas vid möjligheterna att säkerställa finanspolitisk stabilitet och att klara av kommande kriser. Reservation (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (SD), (FP), (V), (KD), (S), (S) och (S). Ärendet och dess beredning Enligt 9 kap. 16 § första stycket riksdagsordningen får ett utskott väcka förslag hos i ett ämne som hör till dess beredningsområde (utskottsinitiativ). Med stöd av denna initiativrätt lägger utskottet fram förslag om ett tillkännagivande som handlar om att tillsätta en parlamentarisk utredning om överskottsmålet. Utskottet beslutade att bereda ett förslag till utskottsinitiativ om ett tillkännagivande till regeringen (prot. 2014/15:31). Tillkännagivandet skulle avse en parlamentarisk utredning om överskottsmålet. Efter förslag ekonomiska vårproposition togs beslut om att införa ett mål om överskott i de offentliga finanserna på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (överskottsmålet) (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 2006/07:220). Målet fasades in och började tillämpas fullt ut . beslutade efter förslag ekonomiska vårproposition att sänka överskottsmålet från av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Skälet till förslaget var att beslutat att sparandet i premiepensionssystemet inte längre skulle räknas till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna, vilket minskade det offentliga sparandet med av BNP. Överskottsmålet skulle därför enligt förslaget sänkas i motsvarande mån, dvs. från till av BNP. blev det obligatoriskt för regeringen att till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (prop. 2009/10:100, bet. 2009/10:KU39, rskr. 2009/10:332). Bestämmelsen finns i 2 kap. 1 § budgetlagen (2011:203). Som skäl till förslaget anförde regeringen bl.a. att utvecklingen av det finansiella sparandet är en viktig sammanfattande indikator på de effekter som utgår från den ekonomiska politik och budgetpolitik som och regeringen för. Därför ansågs det angeläget att regeringen föreslår vilket mål som ska gälla för utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande (prop. 2009/10:100 s. 93). Enligt 11 kap. 18 § riksdagsordningen ska statens budget för det närmast följande budgetåret beslutas i två steg. I det första steget fastställs utgiftsramar, inkomstberäkning m.m. gäller även att beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat att använda ska beslutas i det första steget (prop. 2013/14:173, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351). Som skäl till förslaget anförde regeringen bl.a. att med en sådan reglering skulle kopplingen mellan de medelfristiga budgetpolitiska målen och de årliga budgetbesluten tydliggöras (prop. 2013/14:173 s. 22). beslutade regeringen (dnr Fi2015/1488) att ge i uppdrag att analysera konsekvenserna av att ändra den målsatta nivån för det finansiella sparandet från av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Analysen ska omfatta de kort- och långsiktiga effekterna på de offentliga finanserna och finanspolitikens hållbarhet samt möjligheterna att möta större störningar i ekonomin med finanspolitiska åtgärder. Vidare ska eventuella effekter på sysselsättningen, arbetslösheten och produktionsnivån bedömas. En referensgrupp bestående av relevant akademisk expertis ska knytas till uppdraget. Uppdraget ska redovisas till regeringen () . En parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ska tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdraget att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av ett förändrat överskottsmål och hur en sådan förändring förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. Jämför reservation (S, MP, V). Det finanspolitiska ramverket säkerställer finansiell stabilitet och en beredskap att klara framtida kriser, och det har tjänat väl. Enligt utskottet kommer det även i fortsättningen att vara viktigt med ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Sedan ramverket infördes har den politiska uppslutningen för det successivt breddats. Det har enligt utskottet bidragit till att de offentliga finanserna utvecklats stabilt . Förtroendet för offentliga finanser är högt, och statsskulden ligger på en relativt låg nivå. Det här menar utskottet skapar förutsättningar för att inleda en översyn av överskottsmålet. I skrivelsen för finanspolitiken 20 (skr. 2010/11:79), som en bred majoritet i utskottet ställde sig bakom, betonades vikten av en återkommande analys av överskottsmålet för att se till att den valda nivån stöder de motiv som anges för målet. vill utskottet understryka att förändringar av det finanspolitiska ramverket kan få långtgående konsekvenser. En eventuell förändring av överskottsmålet bör därför föregås av en grundlig analys både av vad målet har betytt för svensk ekonomi och av de framtida konsekvenserna för ekonomin. Det krävs också en analys av hur en eventuell förändring av målet förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. För att upprätthålla ramverkets legitimitet och förankring bör den breda parlamentariska förankring som varit kännetecknande vid utvecklingen av ramverket även i fortsättningen vara grunden vid överväganden om förändringar i detsamma. Utskottet föreslår därför att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning som ges uppdraget att analysera konsekvenserna för svensk ekonomi av en eventuell förändrad målnivå för det offentliga finansiella sparandet och hur en sådan förändring förhåller sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket. Utredningen kan inom ramen för sitt uppdrag begära in underlag från relevanta aktörer på området. Den redovisning som följer av det uppdrag som regeringen gett om att analysera konsekvenserna av en förändring av överskottsmålet kan om utredningen så finner lämpligt ingå som underlag i utredningen. Utredningen bör innefatta en noggrann genomlysning av vilka effekter ramverket och själva överskottsmålet har haft på den svenska ekonomins utveckling och på förmåga att nå EU:s gemensamma mål. Särskild tonvikt ska läggas vid möjligheterna att säkerställa finanspolitisk stabilitet och att klara av kommande kriser. Utredningens uppdrag kan t.ex. omfatta • en utvärdering av hur överskottsmålet och ramverket i sin helhet har fungerat • en scenarioanalys där ett utfallsrum av olika tänkbara framtida scenarion beskrivs och beaktas • en komparativ studie av motsvarande regelverk i andra länder. Utskottet anser att utredningen bör redovisa sitt arbete . Utskottet vill också framhålla att regeringen som den parlamentariska utredningens arbete pågår bör avstå från att föreslå mer långsiktiga förändringar av överskottsmålet. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. En parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket (S, MP, V) av (S), (S), (S), (MP), (V), (S), (S) och (S). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: avslår utskottets förslag om tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket. Det finanspolitiska ramverket infördes efter krisen och har justerats och utvecklats. Sammantaget kan vi konstatera att det har tjänat väl och att den politiska uppslutningen kring ramverket successivt har breddats. Utskottsmajoriteten har inte presenterat några argument som stöd för uppfattningen om en mer övergripande översyn. Snarare framstår det som om majoriteten vill tillsätta utredningen eftersom den är oenig i frågan om det finansiella sparandet. Vad avser en eventuell förändring av målnivån för den offentliga sektorns finansiella sparande delar vi den syn som regeringen presenterade i samband med att uppdrag till gavs. Flera av de argument som fördes fram för den nuvarande målnivån har försvagats. Att ge uppdrag att utreda de effekter som en ändring av målnivån skulle få för de offentliga finanserna, tillväxten och sysselsättningen är därför välgrundat. Vi anser att regeringen för sin del varit tydlig med att den efter utredning varit beredd till samtal med företrädare för oppositionen om utredningen och dess slutsatser. Vi är emellertid inte beredda att medverka till att frågan dras i en parlamentarisk långbänk. Vi vill slutligen även tydliggöra att de borgerliga partierna har helt rätt när de i sitt förslag till utskottsinitiativ (finansutskottets protokoll 2014/15:31, bilaga 2) skriver att regeringen har möjlighet att lämna förslag till ändrad målnivå i budgetpropositionen. I budgetlagen och riksdagsordningen och dess förarbeten framgår att nivåer på utgiftstaket och den målsatta nivån på överskottsmålet ska föreslås av regeringen i budgetpropositionen och beslutas av i rambeslutsprocessens första steg. Mot bakgrund av detta anser vi att ska avslå utskottets förslag om ett tillkännagivande om att tillsätta en parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket. En parlamentarisk utredning om överskottsmålet och dess roll i det finanspolitiska ramverket Den allvarliga statsfinansiella krisen ledde till genomgripande institutionella förändringar av den budgetprocess som då tillämpades. Efter krisen krävdes en tuff budgetsanering för att komma till rätta med de problem som fanns, men man var överens om att vi inte skulle drabbas av något liknande . etablerade den socialdemokratiska regeringen i samarbete med det som vi känner som det finanspolitiska ramverket. Då var det inte alla som gillade tanken på överskott i statens finanser. var tydliga med att överskottsmålet var "överbeskattning och socialisering". Vad består då detta regelverk eller ramverk av? Det omfattar ett mål för den offentliga sektorns sparande, ett utgiftstak för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram budgetprocess för staten och ett kommunalt balanskrav. De mycket stora budgetunderskotten i början och och den skenande statsskulden gjorde det naturligt för regeringen att införa mål för statsskuldens utveckling och för den offentliga sektorns finansiella sparande. Det första målet som angavs var att statsskulden skulle stabiliseras . Därefter angavs att underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande inte skulle överstiga av bnp. skulle balans nås, och 2000 skulle ett överskott motsvarande av bnp uppnås i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet ändrades 2007 från av bnp till följd av att definitionen av den offentliga sektorn ändrades. Införandet av överskottsmålet syftade till att stabilisera de offentliga finanserna och till att spara en buffert för framtida generationer då allt fler människor kommer att utnyttja den offentliga sektorns välfärdstjänster som andelen personer i arbetsför ålder minskar. Förtroendet för de offentliga finanserna i får beskrivas som högt, mycket beroende på det arbete som gjordes . har varit en god hjälp i högkonjunktur och i lågkonjunktur. Det har tjänat väl och kommer att fortsätta att göra det. har regeringen gett i uppdrag att analysera konsekvenserna av att ändra målnivån för det offentliga finansiella sparandet från ett överskott på till balans. Regeringen har tydligt redogjort för varför man tycker att det är rimligt att se över målet. När det finanspolitiska ramverket infördes var de motiv som angavs för målnivån följande: att återställa förtroendet för de offentliga finanserna och minska behovet av utländsk upplåning, att ge utrymme för stabiliseringspolitik och att möta den demografiska utmaningen. har en hel del inträffat. Statsskulden har sjunkit från ungefär 70 till av bnp. Den offentliga sektorn har låg bruttoskuld och stora nettotillgångar. Skuldkvoten kommer dessutom att fortsätta att minska även vid ett balansmål. Vid lägre målnivåer kvarstår utrymme att föra en kraftfull stabiliseringspolitik, om det behövs. Vi vet dessutom att antalet äldre har ökat det och kommer att fortsätta att öka framöver. står vi alltså mitt uppe i den demografiska utmaning som man flaggade för när målet infördes. Sammantaget har argumenten för en målnivå för den offentliga sektorns sparande på blivit svagare än när den infördes. Det finns alltså skäl att utreda konsekvenserna av en annan nivå. Hur beslutas då nivån för det finansiella sparandet? Det är regeringen som föreslår målnivån liksom utgiftstaket. Det gör man i budgetpropositionen. beslutar sedan om mål och utgiftstak i rambeslutet. Detta framgår av såväl budgetlagen som riksdagsordningen. Denna modell och ordning slogs senast fast av en enig budgetprocesskommitté. Alla partier var överens om att det ska vara så. Här finns inget utrymme för tolkning. Att så är fallet bekräftas av de borgerliga partiernas utskottsinitiativ, där man slog fast att regeringen har möjlighet att lägga fram förslag till ändrad målnivå i budgetpropositionen. Detta följer budgetlagen och riksdagsordningen mycket väl. Till det kommer att eftersom beslutet om nivån på målet är en del av budgetens rambeslut ingår det i den överenskommelse som sex partier träffade om att praxis ska värnas i budgetbesluten. Vi gläds åt att alla partier tycks vara överens om att målnivån ska utredas. Regeringen var från början tydlig med att man gärna bjuder in partiföreträdare till samtal om resultatet av utredning, när den är klar. Jag yrkar dock bifall till vår reservation. Det gör jag för att vi inte anser att samtalen behöver föras i form av en parlamentarisk utredning. Någon sådan fanns heller inte när målnivån infördes. Vi ser heller inget behov av att bredda frågan till nya frågeställningar. Vi har ett finanspolitiskt ramverk som fungerar väl. Vi vill inte ändra det eller ersätta det med ett nytt. För vår del handlar detta bara om att utreda målnivån. Vi värnar också om den mycket tydliga reglering som finns i budgetlagen och riksdagsordningen när det gäller hur målnivån på det finansiella sparandet och utgiftstak föreslås och beslutas. Detta bekräftades senast av alla partier i budgetprocesskommittén. Min fråga till dagens borgerliga debattörer är: Värnar ni också om den ordningen? Egentligen skulle man kunna sammanfatta den här debatten om överskottsmålet så här: Den borgerliga regeringen beslöt sig för att lämna överskottsmålet i praktiken. när den nuvarande regeringen föreslår en översyn av överskottsmålet och lämnar ett uppdrag till kan de borgerliga inte komma överens sinsemellan och föreslår därför en utredning. Man lämnar i praktiken överskottsmålet men vill inte stå fast vid att man gör det, även om alla andra vet det. Det menar jag är det stora dilemmat med det förslag som lagts på bord. Förslaget går ut på att vi under ska titta på hur överskottsmålet har gynnat och hur överskottsmålet eller en ändring av målet skulle påverka ekonomin . Vi ska också titta på andra länders ekonomiska ramverk. ska utredningen arbeta och finansieras med skattepengar, för att borgerligheten internt inte är överens om huruvida överskottsmålet har spelat ut sin roll eller inte. Jag tycker att detta är ett oansvarigt sätt att använda skattebetalarnas pengar på. Jag måste säga detta. Att partier som har bildat regering tillsammans och som i praktiken har lämnat ett mål agerar på ett sådant sätt tycker jag är både gnälligt och oansvarigt, och det borde inte få förekomma. När överskottsmålet infördes stod bakom det. Det var ett bra mål, för det behövdes verkligen. Vi hade en oerhört hög statsskuld - det var det stora problemet. stod inte bakom målet då. De ansåg att det var en överbeskattning av folket. Under resans gång har det lyfts fram nya argument för att överskottsmålet behövs. Framför allt har argumentet bestått i att vi ska spara för att möta de demografiska förändringarna. Det har varit ett rimligt argument. Men är statsskulden på låg nivå, vi har en nettoförmögenhet på 763 miljarder, som jag tror var senaste siffra jag såg, och de demografiska förändringarna är redan här. Vi behöver anställa 130 000 fler undersköterskor för att klara behoven. Många går i pension, och vi får många fler äldre i behov av omsorg. Det är egentligen hög tid att inse att vi har ett annat problem i samhället än när vi införde överskottsmålet. De beslut som vi fattade då, , var rätt då. Men det behöver inte betyda att de besluten är rätt . Man har som politiker ett ansvar för att inse att verkligheten faktiskt har förändrats och därmed också anpassa sina beslut efter det, och man har självklart också ett ansvar för att försöka styra utvecklingen. Om vi ser oss omkring tror jag att de allra flesta kan se att vi har stora samhällsproblem . Vi har massarbetslöshet. Det är oerhört många människor vars kompetens och erfarenheter inte tas till vara, som vi har stora, eftersatta behov i ekonomin. Vi har infrastruktur som inte håller måttet. Vi har barn som går ut skolan utan fullständiga betyg. Vi har sjuka som tvingas ligga i korridorerna på sjukhusen. Vi har många mormödrar och morfäder som inte får den omsorg som de behöver eftersom vi inte har råd därför att vi ska lägga pengar på hög i staten. Det är ungefär så man i så fall ska sammanfatta detta. Med politiken att hålla fast vid överskottsmålet efterlämnar vi en stor skuld till kommande generationer, för man måste investera i samhället för att det ska hålla ihop. Det är ju inte så att järnvägarna blir billigare att underhålla om vi inte gör något - det är ganska välkänt. Att så många barn går ut skolan utan fullständiga betyg har också en kostnad som vi måste ta . För , när vi började lyfta upp frågan om att överskottsmålet har spelat ut sin roll, var vi ganska ensamma om det. Men efter hand har fler och fler i debatten trätt fram och sagt: Jo, överskottsmålet var bra, det har tjänat oss väl, men är det att ändra på det. Det är LO, TCO, , och ekonomer på höger- och vänsterkanten, och det är också en rad ekonomijournalister. Alla har kommit fram till ungefär samma slutsats: Det är dags att inse att vi har andra samhällsproblem och därmed också ändra målnivån för det finansiella sparandet. tog ett initiativ. Vi sträckte ut en hand till den dåvarande borgerliga regeringen. Vi sa: Låt oss sätta oss ned tillsammans och se över överskottsmålet och se vilket mål vi ska ha för det finansiella sparandet. Vi föreslog då budget i balans. Vi såg ju att ni i praktiken hade lämnat överskottsmålet. Vi tyckte att överskottsmålet har tjänat oss så väl att det borde begravas med värdighet, genom demokratiskt fattade beslut och inte på det sätt som borgarna valde att göra, att i praktiken lämna det åt sitt öde. Det kan också vara lämpligt att påminna om att den borgerliga regeringen själv gjorde en översyn av överskottsmålet. Man har också i sina tidigare vårpropositioner återkommit till den ekonomiska utvecklingen utifrån ett bevarande av överskottsmålet och ett annat finansiellt sparande, det vill säga budget i balans. De prognoser som den borgerliga regeringen gjorde då visade på en bättre ekonomisk utveckling om man slopade överskottsmålet, eftersom man då skulle använda pengarna på ett effektivt sätt, exempelvis till att pressa ned arbetslösheten, för det är avgörande för själva ekonomin. Ju fler som kan arbeta och bidra, desto bättre är det för samhällsekonomin i stort. Pengarna kommer bättre till nytta genom att användas än att läggas på hög i statskassan. har också gjort prognoser och kommit fram till ungefär samma slutsatser, om jag inte missminner mig. Det hade varit bra om vi hade satt oss i samtal 2012, när ni i praktiken lämnade överskottsmålet. Ni valde att inte göra det då. skriker ni rakt ut och vill ha en parlamentarisk utredning därför att ni själva inte kan komma överens. Det mest märkliga är kanske att ingen av er har någon finansiering av målet. 40 miljarder ska ni ta . Ni skriker själva högt varenda gång en skattehöjning föreslås, så hur ni ska ordna en finansiering av överskottsmålet är svårt att förstå. Förutom de 40 miljarderna till överskottsmålet behöver ni ungefär lika mycket, ja till och med lite mer, bara för att klara en kvalitet på samma nivå som i välfärden , alltså ungefär 50 miljarder till. Det blir totalt ungefär 90 miljarder som ni ska lägga fram en finansiering för. Det kommer ni inte att klara. Det är bara ett politiskt spel. Jag välkomnar att , och tycker att det är rimligt att se över överskottsmålet och också verkar vara villiga att lämna det. Att så benhårt håller fast vid det, för det politiska spelets skull, kan man säga ett och annat om, men det passar sig inte riktigt i en politisk debatt. Bakgrunden till det här betänkandet, som jag tror att de flesta känner till vid det här laget, är att regeringen i en debattartikel berättade att man ensidigt avsåg att överge överskottsmålet och därmed riva upp en av de bärande pelarna i det finanspolitiska ramverket. Det gjorde man efter att konsekvent, då frågan lyftes fram under valrörelsen och även upprepade gånger därefter, lova att man skulle stå fast vid överskottsmålet. Om man slår upp ordet "löftesbrott" i ett lexikon kommer regeringens debattartikel med beskedet om det övergivna överskottsmålet att komma upp som exempel, för ett tydligare brott mot ett tydligt uttalat vallöfte är svårt att hitta. Det finanspolitiska ramverket, inklusive överskottsmålet, har varit och är fortsatt viktigt för att säkerställa finansiell stabilitet nu och och för att vi ska kunna klara kommande ekonomiska kriser. har tjänat väl, och det har länge funnits bred politisk uppslutning bakom det. Just den breda politiska uppslutningen bakom ramverket är viktig, för den bidrar till det starka förtroende som svensk ekonomi i grunden har. Den bidrar till att omvärlden har kunnat lita på att svenska politiker inte ska falla för frestelsen att strunta i reglerna, överge ramverket och öka utgifterna bara därför att man till exempel har råkat få in partier i regeringsunderlaget som saknar alla spärrar för hur man kan sätta sprätt på de skattemedel som vanligt hårt arbetande människor betalar in till statskassan. Den breda politiska förankringen av ramverket har varit och är oerhört viktig för svensk ekonomi. Det är därför det är så allvarligt att regeringen nu gör just det som omvärlden litade på att en svensk regering inte skulle göra, det vill säga ensidigt säger sig vara beredd att riva upp en central del av ramverket.