bet · H201UbU14 · 2015-06-11 00:00:00 — Specialdestinerade statsbidrag - ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? I betänkandet behandlar utbildningsutskottet regeringens skrivelse 2014/15:106 om specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av åtgärder med anledning av statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (RiR 2014:25). Inga följdmotioner har väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet välkomnar granskning av ett angeläget område. Utskottet anser att det på flera sätt är problematiskt när skolhuvudmännen inte tar del av olika satsningar i den utsträckning som det finns anvisade medel. Det innebär dels att skolor som har stora behov blir utan statsbidrag, som granskning visar, dels att anvisade medel inte nyttjas fullt ut, som årsredovisningen för staten visar. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet att regeringen avser att noga överväga hur kommande skolsatsningar ska utformas. Utskottet delar regeringens uppfattning att det centrala är vilka effekter som uppnås med hjälp av statsbidragen. Inom ramen för sin årliga uppföljning av resultatredovisningen i budgetpropositionen har utskottet också betonat vikten av att måluppfyllelsen av riktade statsbidrag tydligt redovisas i samband med budgetförslaget och att regeringens arbete med att utveckla lämpliga metoder för att bedöma måluppfyllelsen fortsätter. Utskottet konstaterar att har en central roll i hanteringen av de specialdestinerade statsbidragen och välkomnar därför den myndighetsanalys av som Statskontoret har fått i uppdrag att utföra. Utskottet anser, i likhet med regeringen och , att de specialdestinerade statsbidragen i högre utsträckning bör utformas för och riktas till de skolor och huvudmän som är i störst behov av statliga bidrag. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Skrivelse 2014/15:106 Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Skrivelse 2014/15:106 lägger skrivelse 2014/15:106 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), i (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD) och (S). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens skrivelse 2014/15:106 om specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? Inga följdmotioner har väckts med anledning av skrivelsen. överlämnade granskningsrapporten statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? (RiR 2014:25) till . överlämnade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? har yttrat sig över rapporten (U2015/7331/). Med anledning av granskningsrapporten överlämnade regeringen skrivelse 2014/15:106 om specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? är en myndighet under och en del av kontrollmakt. Alla effektivitetsgranskningar som inte avser eller övriga myndigheter ska lämnas till som i sin tur lämnar dem vidare till regeringen. Regeringen ska därefter lämna en skrivelse till som redogör för vilka åtgärder den vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. Inom effektivitetsrevision sker granskningen främst inom ramen för s.k. granskningsstrategier. En granskningsstrategi utgörs av en serie granskningar på samma tema. Strategierna omfattar områden eller teman där identifierat väsentliga frågeställningar som belyser ur olika aspekter i ett antal granskningar. Slutsatserna av granskningen inom respektive strategi redovisas i normalfallet i en slutrapport. statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? ingår i granskningsstrategin Statens insatser på skolområdet som inleddes . Utgångspunkten för strategin har varit att ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen ska fungera och att statens styrning ska bidra till att alla elever får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Granskningsstrategin avslutades genom att avrapporteras i riksrevisorernas årliga rapport som beslutades . Inom ramen för granskningsstrategin har utöver den nu aktuella granskningsrapporten överlämnats sex granskningsrapporter till enligt följande. • Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i (RiR 2011:23, skr. 2011/12:57, bet. 2011/12:UbU12, rskr. 2011/12:174) Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän (RiR 2012:17, skr. 2012/13:121, bet. 2012/13:UbU14, rskr. 2012/13:225) • Statens kunskapsspridning till skolan (RiR 2013:11, skr. 2013/14:95, bet. 2013/14:UbU23, rskr. 2013/14:377) • Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? (RiR 2013:15, skr. 2013/14:193, bet. 2013/14:UbU24, rskr. 2013/14:378) • Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16, skr. 2013/14:200, bet. 2013/14:UbU25, rskr. 2013/14:376) • Statens dimensionering av lärarutbildningen – utbildas rätt antal lärare? (RiR 2014:18, skr. 2014/15:47, bet. 2014/15:UbU7)[1]. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av åtgärder med anledning av statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? rekommenderar regeringen att överväga om de specialdestinerade statsbidragen ska utformas för och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag. Regeringen konstaterar att sådana överväganden till viss del redan har gjorts i och med de förslag till satsningar som lämnades i budgetpropositionen , vilka i större utsträckning riktas till de huvudmän och skolor som har störst behov. Regeringen avser att i dialog med huvudmännen verka för att staten i ökad utsträckning fördelar medel efter bl.a. socioekonomiska parametrar, vilket behöver ske med beaktande av eventuella förändringar i det kommunala utjämningssystemet. Regeringen instämmer vidare i rekommendation att förordningar som reglerar statsbidrag bör utformas så att de inte missgynnar huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. Av granskningsrapporten framgår att anser att bör följa upp och analysera vilka huvudmän och skolor som tar del respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen. Vidare bör intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har identifierat behov av insatser och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning. Regeringen instämmer i vikten av att det finns löpande information om eventuella skevheter i fördelningen av bidragen. har påbörjat ett utvecklingsarbete när det gäller att se över möjligheten att följa upp satsningar med specialdestinerade statsbidrag på ett mer systematiskt sätt. Myndigheten genomför redan sådan uppföljning av vissa bidrag. När det gäller de stödjande och informerande insatserna till huvudmän och skolor anser att sådana insatser görs men att arbetet behöver utvecklas för att i högre grad nå ut till de huvudmän som har de största behoven. Regeringen delar denna bedömning och har gett Statskontoret i uppdrag att utföra en myndighetsanalys av där hanteringen av statsbidrag särskilt ska belysas. Regeringen bedömer att de ambitioner som regeringen redovisar i denna skrivelse kommer att leda till ökade incitament för alla huvudmän att söka statsbidrag och därmed minska det återkommande underutnyttjandet hos vissa huvudmän. Regeringen anser också att inriktningen att i högre grad behovsanpassa statsbidragen med tiden kommer att öka förutsättningarna för en likvärdig skola. Skrivelse 2014/15:106 Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2014/15:106 om specialdestinerade statsbidrag – ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? har granskat fyra specialdestinerade statsbidrag på skolområdet (Lärarlyftet II, Matematiklyftet, Karriärsteg och Arbetsplatsförlagt lärande) och om de bidrar till det övergripande målet om likvärdighet för eleverna eller inte. Granskningen har inriktats på att undersöka om regeringen utformat statsbidragen så att de bidrar till målet om en likvärdig utbildning för eleverna och om insatser bidrar till att statsbidragen fördelas till de skolenheter som behöver dem bäst utifrån målet om förbättrade kunskapsresultat och likvärdighet. övergripande slutsats i rapporten är att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och inte bidrar i tillräckligt hög grad till en likvärdig utbildning för eleverna. Som de granskade bidragen är utformade gynnar de enligt inte ett deltagande av de huvudmän och skolor som relativt sett bäst behöver insatserna sett till kunskapsresultat. anser också att insatser kan fungera mer effektivt genom att gör fördjupade analyser av hur bidragen fördelar sig och uppmärksammar regeringen på utfallet. anser vidare att varit alltför restriktivt med att rikta sina informationsinsatser och stödjande insatser för att främja deltagande till vissa huvudmän. • de specialdestinerade statsbidragen ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag • vid utformningen av förordningar som reglerar de specialdestinerade statsbidragen anpassa villkoren så att de inte missgynnar huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. • följa upp och analysera vilka huvudmän och skolor som tar del respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen • intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov av insatser och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning. Regeringens bedömning av iakttagelser Huvudmännens och skolornas olika behov Enligt 1 kap. 8 § skollagen (2010:800) ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Enligt 9 § ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Detta är centralt i det svenska skolväsendet. Det är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar (2 kap. 8 §), och kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a §). Sedan systemet med generella statsbidrag inrättades 1993 gäller som huvudprincip att statsbidrag ska fördelas som generella statsbidrag. Ett viktigt syfte är att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Specialdestinerade statsbidrag ska användas undantagsvis och vara tidsbegränsade (prop. 1991/92:150). I kostnadsutjämningssystemet för kommuner utjämnas strukturella och opåverkbara kostnadsskillnader mellan kommunerna. Med en ökad användning av specialdestinerade statsbidrag som styrinstrument för att utveckla skolan finns en risk att skolhuvudmännen som följd av villkoren för bidragen ges olika förutsättningar för och intresse av att ta del av statsbidragen. En möjlig konsekvens är att det uppstår en oönskad skevhet i hur bidragen fördelar sig mellan skolhuvudmännen, vilket visas av . En utgångspunkt vid inrättandet av specialdestinerade statsbidrag ska vara hög kostnadseffektivitet. Kostnaden ska vara låg i jämförelse med andra alternativa sätt att nå samma mål. har gjort tolkningen att en effektiv användning av statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola är att bidragen kommer skolor och huvudmän med stora behov till del. Riksrevi-sionen anser att det är rimligt att de statliga medlen fördelas utifrån behov på samma sätt som det anges i skollagen att de kommunala medlen ska fördelas. Regeringen instämmer principiellt i denna bedömning men anser att syftet med en aktuell satsning alltid måste ligga till grund för en bedömning av hur medlen ska fördelas och att det kan innebära att vissa riktade statsbidrag kan fördelas kompensatoriskt. övergripande slutsats är att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och inte bidrar i tillräckligt hög grad till en likvärdig utbildning för eleverna. Regeringen ser allvarligt på detta, vilket inte minst framgår av den budgetproposition som regeringen lämnade till (prop. 2014/15:1). Där framgår att regeringens fokus är att möta huvudmännens och skolornas olika förutsättningar och behov, framför allt genom de föreslagna satsningarna Nationella skolutvecklingsprogram och Samverkan för bästa skola (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16 avsnitten 9.6.6 och 9.6.9). Genom de nationella utvecklingsprogrammen avser regeringen att möta olika huvudmäns och skolors olika förutsättningar och behov genom att erbjuda dem en variation av systematiska och långsiktiga insatser inom olika områden. Inom ramen för Samverkan för bästa skola ska kunna komma överens om olika insatser eller utveck-lingsprojekt med huvudmännen för skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar. I överenskommelserna ska statens och huvudmännens insatser klargöras. I detta sammanhang avser regeringen att överväga om olika satsningar blir mer effektiva om statsbidragen inte riktas till huvudmännen utan att i stället får förfoga över medlen och efter dialog med huvudmännen besluta att sätta in insatser som är väl anpassade efter huvudmännens förutsättningar och behov. Strukturell underrepresentation i bidragssatsningarna konstaterar att vissa typer av huvudmän och skolor är underrepresenterade i bidragssatsningarna. Enskilda huvudmän deltar i mindre utsträckning i de granskade bidragssatsningarna än kommunala huvudmän. Rapporter från visar att det generellt sett är skolor i kommuner med lågt invånarantal som i lägst utsträckning tar emot statliga bidrag på skolområdet. Regeringen instämmer i likhet med i bedömningen att detta förhållande riskerar att påverka likvärdigheten negativt. anför i sitt yttrande över att verket känner igen mönstret att vissa huvudmän deltar i mindre utsträckning, främst glesbygdskommuner och enskilda huvudmän. Huvudmännen har olika kapacitet, vilket kommer till uttryck i deltagandet i statsbidragssatsningar. konstaterar och betonar att det finns olika orsaker till att en skolhuvudman väljer att avstå från att delta i en statlig satsning. Bilden är inte tydlig när det gäller deltagandet, men enligt återkommer huvudmännen till förklaringar om att administrationsbördan är hög och att lärarna inte kan arbeta med alla utvecklingsinsatser . Regeringen konstaterar att gör och har gjort analyser av huvudmännens deltagande i statsbidragssatsningar, och anser att det är viktigt att fortsätter att utveckla sitt arbete på området. Bidrag riktas inte till skolor med störst behov anser att bidragen inte riktas till de skolor som har störst behov av bidrag och konstaterar att det i huvudsak inte finns några ansatser till s.k. kompensatorisk fördelning i de förordningar som reglerar bidragen. Riksrevi-sionen anser dock att den styrning som sker genom specialdestinerade statsbidrag innebär en möjlighet att främja likvärdigheten i skolan förutsatt att satsningarna är ändamålsenligt uppbyggda. konstaterar i sitt yttrande att det är skolhuvudmannen som har det samlade ansvaret för prioriteringar och som måste göra bedömningen av hur resurser styrs och används. pekar på att det kan finnas varia-tioner mellan olika skolhuvudmän, t.ex. när det gäller skolresultat i form av betygsresultat, men att variationen kan vara ännu större mellan skolor med samma huvudman. anser att det är angeläget att skolhuvudmännen står för en lokal behovsinventering. lyfter även fram att det framkommer i granskningen att det finns för många och för små riktade statsbidrag och att de inte kan förväntas ge tillräcklig effekt i relation till sin storlek. konstaterar också genom studien till grundskolor (391, 2013) att omfördelningen av resurser har ökat , vilket tyder på en ökad medvetenhet om hur resurser fördelas och används. Dock visar studien att kommunerna i ganska liten utsträckning anpassar resursfördelningen efter skolornas förutsättningar i förhållande till de kraftfulla insatser som behövs för att stärka likvärdigheten. ser dock inga principiella hinder mot att vissa medel fördelas mer riktat mellan eller inom huvudmän utifrån skolans kompensatoriska uppdrag. Regeringen instämmer i detta avseende i bedömning. anser regeringen att det är viktigt att peka på att det finns svårigheter med att utforma riktade bidrag utifrån behov. Både och pekar på dessa problem ur olika infallsvinklar. anför att begreppet behov är omfattande och kräver ett förtydligande när det gäller en konkret statsbidragssatsning. Det handlar om frågor som innehållet i behovet, för vem behovet gäller och när behovet ska tillgodoses. En skolhuvudman med generellt låga resultat kan ha ett visst behov medan en skolhuvudman där variationerna i betygsresultat är stora kan ha ett annat behov. framför också att det inte alltid är möjligt eller lämpligt att använda registerdata eftersom statistiken på skolenhetsnivå kan vara bristfällig eller obefintlig. Det handlar också om problematiken i att peka ut skolhuvudmän som sådana i behov av stöd om huvudmännen själva kanske inte uppfattar behovet. Den kommunala självstyrelsen är en självklar utgångspunkt vid utformningen av bidrag. I sammanhanget kan också nämnas de eventuella incitamentsproblem som tar upp. anger att det aldrig får uppstå en situation där det upplevs som att dåliga resultat premieras med extra medel från staten oavsett om det gäller en enskild eller huvudman. Regeringen instämmer i dessa bedömningar och anser att det är viktigt att eventuella riktade specialdestinerade statsbidrag som ska fungera kompensatoriskt baseras på en gedigen och legitim grund och tar hand om eventuella problem som kan förutses och beaktar den kommunala självstyrelsen. Främja deltagande i bidragssatsningarna anser att regeringen och inte gör tillräckligt för att främja ett deltagande i bidragssatsningarna. anser att och inte haft någon vetskap om hur bidragen fördelar sig på skolnivå. Vidare anför att anledningen till att regeringen inte har sådan kunskap är att den ansvariga myndigheten inte har analyserat vilka skolor som i praktiken tar del av statsbidragen. I sitt yttrande delar endast delvis denna bedömning eftersom myndigheten påpekar att det inom vissa riktade bidrag, t.ex. Matematiklyftet, finns en god bild av vilka skolor som deltar. Däremot finns ingen samlad bild av hur de riktade bidragen fördelas på skolnivå. Regeringen anser att det inte är nödvändigt att ha kunskapen om exakt vilka skolor som deltar utan att det centrala är vilka effekter som uppnås med hjälp av statsbidragen och att regeringen får övergripande information om eventuella skevheter i fördelningen av statsbidragen. anser vidare att regeringen inför nya satsningar i högre utsträckning än bör analysera hur olika typer av krav kan påverka ett eventuellt deltagande från huvudmännens sida. Centrala element i detta är nivån på bidragen, krav om antal deltagande lärare, graden av medfinansiering och detaljeringsgrad i utformningen av bidragen. anser att det är betydelsefullt att regeringen efterfrågar sakkunskap inför inrättande av nya bidrag. Regeringen instämmer i denna bedömning och kan konstatera att kunskap och erfarenhet alltmer tas till vara i samband med utformandet av nya satsningar. anser även att har möjlighet att i större utsträckning främja deltagande genom riktade informations- och stödinsatser till huvudmän och skolor. framhäver i sitt yttrande att myndigheten arbetar målmedvetet för att stärka kommunikationen om statsbidragen och utvecklingsinsatserna, vilket många huvudmän uppmärksammat enligt . lyfter vidare fram ett flertal informations- och stödinsatser, t.ex. särskilda s.k. aktualitetskonferenser på olika platser i landet, dialogmöten med mindre kommuner och enskilda huvudmän och konferenser som syftar till att nå mindre enskilda huvudmän. anser att arbetet bör utvecklas för att verket i större utsträckning ska nå ut till skolhuvudmän som har de största behoven. Regeringen gör ingen annan bedömning än i de ovan nämnda avseendena. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anför, i linje med rekommendation, i skrivelsen att de specialdestinerade statsbidragen i högre utsträckning bör utformas för och riktas till de skolor och huvudmän som är i störst behov av statliga bidrag. Regeringen instämmer även i bedömning att utformningen av förordningar om specialdestinerade statsbidrag bör anpassas så att de inte missgynnar huvudmän med mindre administrativa och ekonomiska resurser. Regeringen har genom budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) föreslagit åtgärder som ligger i linje med rekommendation eller som på annat sätt syftar till att nå de huvudmän som främst behöver stöd (Samverkan för bästa skola och Nationella skolutvecklingsprogram). De nationella skolutvecklingsprogrammen syftar till att ge alla huvudmän och skolor möjlighet att utvecklas och förbättras på ett systematiskt och långsiktigt sätt utifrån deras olika förutsättningar och behov. Dessa insatser kan t.ex. avse olika kompetens- och stödinsatser när det gäller undervisning, statistik och resultatuppföljning eller hur administration kan minskas och arbetsprocesser göras mer effektiva. När det gäller satsningen Samverkan för bästa skola är också intentionen att åtgärda problemet med att skolan inte är likvärdig. Regeringen konstaterar i skrivelsen att ojämlikheten och resultatskillnaderna i den svenska skolan ökar och att skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar behöver effektivare stöd och förstärkta resurser för att utvecklas. Inom ramen för Samverkan för bästa skola ska kunna komma överens om olika insatser eller utvecklingsprojekt med huvudmännen för skolor med låga studieresultat och tuffa förutsättningar. I överenskommelserna ska statens och huvudmännens insatser klargöras. Regeringen avser enligt skrivelsen att återkomma med den närmare utformningen av satsningen. I detta sammanhang avser regeringen, som tidigare nämnts, att överväga om olika satsningar blir mer effektiva om statsbidrag inte riktas till huvudmännen utan att i stället får förfoga över medlen och efter dialog med huvudmännen besluta att sätta in insatser som är väl anpassade efter huvudmännens förutsättningar och behov. När det gäller rekommendationer till , att bättre följa upp och analysera vilka skolor som deltar respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen, konstaterar regeringen att har påbörjat ett sådant arbete och att i vissa fall haft en bra bild över skolor som deltar i satsningarna. Regeringen anser i skrivelsen att det är viktigt att arbetet fortsätter och kommer noggrant att följa detta och överväga om ytterligare åtgärder behöver vidtas mot bakgrund av uppföljning och analys. I sammanhanget framhåller regeringen att Statskontoret har fått i uppdrag att utföra en myndighetsanalys av där bl.a. hanteringen av statsbidrag särskilt ska belysas. När det gäller rekommendation att bör intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning än andra konstaterar regeringen att i sitt yttrande redovisat ett omfattande arbete med stödjande och informerande insatser. Regeringen bedömer att arbete som riktar sig till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov av insatser kan utvecklas, och regeringen kommer att fortsätta att noggrant följa arbete. Regeringen bedömer att pågående arbete samt redovisade förslag till insatser kommer att främja det övergripande målet om likvärdighet för eleverna. Regeringen anser att i och med skrivelsen är slutbehandlad. Utskottet välkomnar granskning av ett angeläget område – specialdestinerade statsbidrag till skolan. Statsbidragen är ett viktigt statligt styrinstrument för utvecklingen av skolan.