bet · H201CU10 · 2015-04-23 00:00:00 — Detta kan leda till en stor osäkerhet för dem som avser att söka bygglov inom planområdet om vilka krav på utformning som kommunen fortfarande avser att hävda i samband med bygglovsförfarandet. Utskottet anser att det är särskilt allvarligt att regeringen föreslår att de nya bestämmelserna ska få retroaktiv verkan och således även gälla äldre detaljplaner. Detta kan leda till att kommunen för att hävda vissa krav på arkitektonisk eller estetisk utformning känner sig tvungen att förlänga genomförandetider eller upprätta nya detaljplaner med långa genomförandetider. En sådan utveckling är inte önskvärd eftersom långa genomförandetider gör det svårare att göra ändringar i en detaljplan. Därigenom motverkas önskemålet om en mer flexibel hantering av detaljplaneinstrumentet. delar således motionärernas uppfattning att regeringens förslag om att vissa planbestämmelser ska upphöra att gälla efter det att genomförandetiden gått ut inte bör vinna stöd. Vad utskottet anfört innebär att regeringens lagförslag vad gäller 4 kap. 25 a § PBL bör avslås av . följde utskottet (rskr. 2013/14:366). Regeringen gav i tilläggsdirektiv till utredningen i uppdrag att utreda frågor om kommunernas möjligheter att ställa detaljerade krav i en detaljplan, möjligheten till bättre planberedskap, behovet av effektivisering i de statliga myndigheternas, i synnerhet länsstyrelsernas, medverkan i plan- och byggprocessen och tidsåtgången för denna (dir. 2014:130). ska särskilt utreda om kommunernas möjlighet att ställa krav i en detaljplan kan behöva begränsas. ursprungliga uppdrag är att utreda och föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostadsbyggande och utbudet av markanvisningar (dir. 2014:29). Enligt tilläggsdirektivet ska hela uppdraget redovisas . Utskottet anser fortfarande att det bl.a. finns principiella invändningar mot den föreslagna ordningen som skulle innebära att vissa bestämmelser i en detaljplan inte ska tillämpas trots att planen i övrigt är gällande. Detta gäller särskilt eftersom en sådan bestämmelse föreslås få retroaktiv verkan. Utskottet avstyrker därför motionsförslaget. Utskottets förslag i korthet avslår sex motionsförslag om tillkännagivanden till re-geringen om behovet av en fortsatt översyn av . Utskottet hänvisar till flera pågående utredningar och aviserade propositioner med inriktningen på olika frågor som regleras genom plan- och bygglagstiftningen. Jämför reservation 4 (M, C, FP, KD). I detta avsnitt tar utskottet upp motionsförslag om tillkännagivanden till reger-ingen om behovet av en fortsatt översyn av . Vidare behandlar utskottet motioner med förslag om tillkännagivanden om ett antal regeländringar i ett och samma yrkande. Enligt motion 2014/15:2953 av m.fl. (KD, M, C, FP) behöver planprocessen kortas och effektiviseras ytterligare. Motionärerna föreslår ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning om åtgärder för att korta processen till byggstart med upp till (yrkande 4). Utredningen bör bl.a. överväga möjligheten att införa nya och snävare tidsgränser för kommunernas och länsstyrelsernas handläggning (yrkande 6). Det handlar enligt motionen bl.a. om att uppnå en snabbare planprocess och en begränsning av kommunernas möjlighet att ställa krav i detaljplaner. Vidare anser motionärerna att möjligheterna till jämförelser mellan kommuner bör öka (yrkande 9). Även i partimotion 2014/15:2587 av m.fl. (C) yrkande 12 framhålls behovet av att ytterligare förenkla reglerna i byggprocessen. I partimotion 2014/15:1900 av m.fl. (KD) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om behovet av fortsatta förenklingar av . Motionärerna framhåller bl.a. att instansordningen vid överklaganden måste effektiviseras, riksintressesystemet behöver förenklas, fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade, bygglovsavgiften bör reduceras om kommunen inte håller tidsgränsen och en tidsgräns för startbesked efter bygganmälan bör införas. (M) föreslår i motion 2014/15:2448 ett tillkännagivande om behovet av enklare regler och kortare handläggningstider i planprocessen (yrkande 1). Tidsgränser bör införas för kommunernas och länsstyrelsernas handläggning (yrkande 2). I motion 2014/15:1757 av (M) föreslås ett tillkännagivande om att det är angeläget att fortsätta att genomföra reformer för ett ökat bostadsbyggande. Motionären anser att det bör genomföras lättnader i regelbördan, exempelvis vad gäller bullernormerna. Vidare bör handläggningstiderna bli kortare och möjligheten att överklaga begränsas. (SD) föreslår i motion 2014/15:1266 yrkande 2 ett tillkännagivande om behovet av att fortsätta arbetet med att genomföra regelförenklingar och förkorta handläggningstiderna för nya byggbeslut. En omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen genomfördes fram till att beslutade att en ny plan- och bygglag (2010:900), förkortad PBL, skulle ersätta den tidigare gällande (1987:10). Den nya trädde i kraft . Den tidigare regeringen beslutade därefter om ett antal kommittédirektiv och myndighetsuppdrag med inriktning på plan- och bygglagstiftningens utformning och tillämpning i olika avseenden. Flertalet av dessa uppdrag är avrapporterade och har delvis legat till grund för de sex propositioner med förslag om ändringar i bl.a. som behandlades av under /14.  En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 2012/13:178, bet. 2013/14:CU5, rskr. 2013/14:39)  Fler bostäder åt unga och studenter 2013/14:59, bet. 2013/14:CU22, rskr. 2013/14:205)  Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen och ny lag om färdigställandeskydd 2013/14:125, bet. 2013/14:CU25, rskr. 2013/14:212)  En enklare planprocess 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366)  Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov 2013/14:127, bet. 2013/14:CU32, rskr. 2013/14:287)  Samordnad prövning av buller enligt och (prop. 2013/14:128, bet. 2013/14:CU33, rskr. 2013/14:381). Regeringen har i propositionsförteckningen aviserat att två propositioner med förslag om kommer att överlämnas till för riksdagsbehandling . Propositionerna är rubricerade Nya steg för en effektivare plan- och bygglag och ökad rättssäkerhet för verksamhetsutövare vid omgivningsbuller respektive En effektiv och rättssäker PBL-överprövning. Ett flertal pågående utredningsuppdrag är helt eller delvis inriktade på frågor som regleras genom plan- och bygglagstiftningen. Det gäller bl.a. följande kommittédirektiv och myndighetsuppdrag:  Regional planering och bostadsförsörjning, den s.k. (dir. 2013:78, 2015:11)  Ökad för bostadsbyggande och ökat utbud av markanvisningar, den s.k. (dir. 2014:29, 2014:130)  Uppdrag att ta fram en vägledning till plan- och bygglagens hållbarhetsbestämmelser (S2014/186/PBB)  Uppdrag att föreslå definition och kvantitativ riktlinje avseende energihushållningskrav för nära-nollenergibyggnader (N2014775/E)  Uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från krav på bygglov (S2014/6518/PBB)  Uppdrag att utreda och föreslå åtgärder avseende ovårdade tomter och förfallna byggnader (S2014/2300/PBB, S2014/6519/PBB). I civilutskottets betänkande Planering och byggande föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om behovet av en översyn av (bet. 2013/14:CU10). följde utskottets förslag (rskr. 2013/14:187). Utskottet anförde bl.a. följande: anser att det fortfarande finns ett omfattande reformbehov och att behöver moderniseras, förenklas och förtydligas. Det handlar om att utveckla kommunernas verktyg för att påverka bebyggelseutvecklingen och att begränsa administrationen. måste utvecklas, och översiktsplaneringen måste bli enklare och mer strategisk. De motioner som utskottet tar upp i detta avsnitt ger alla uttryck för uppfattningen att arbetet med att reformera plan- och bygglagstiftningen måste fortsätta. Utskottet delar denna uppfattning som även framhölls i ett tillkännagivande från . Som framgått ovan har översynen av plan- och bygglagstiftningen fortsatt även efter att den nya trädde i kraft . Ett antal utredningar har behandlat olika frågor som regleras genom lagen, och har fattat beslut om relativt omfattande lagändringar. återstår emellertid flera angelägna frågor som är föremål för överväganden i utredningar. Det gäller inte minst behovet av att utveckla en regional planering och nå en bättre samordning mellan beslut enligt och övrig samhällsplanering som gäller bl.a. bostadsförsörjning, kollektivtrafik, infrastruktur och regional utveckling. Dessa frågor behandlas av en parlamentarisk utredning som kommer att redovisa sina överväganden och förslag . Andra angelägna frågor som framhålls i flera av motionerna gäller möjligheterna till en snabbare handläggning av de beslut som tas med stöd av . Sådana frågor om behovet av effektivisering av bl.a. länsstyrelsernas medverkan i plan- och byggprocessen behandlas av som ska redovisa sitt uppdrag . har även i uppdrag att överväga andra frågor om hur processen inför en detaljplaneläggning kan effektiviseras. När det gäller ett antal aktuella frågor har utredningsförslag redan presenterats och varit föremål för en vidare beredning i . Regeringen har aviserat att två propositioner med förslag om ändringar i plan- och bygglagstiftningen kommer att läggas fram för senare denna vår. Statsrådet har efter inbjudan av utskottet också redovisat den övergripande inriktningen av det fortsatta reformarbetet när det gäller plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten för detta arbete är att redan genomförda ändringar i lagstiftningen ligger fast och att resultaten av pågående utredningar och myndighetsuppdrag om olika regelförändringar ska tas till vara. Det kommer givetvis även att bli aktuellt för regeringen att ge nya uppdrag med inriktning på regelförenklingar och andra ändringar i lagstiftningen. Sammanfattningsvis kan utskottet inte se något behov av ett allmänt formulerat tillkännagivande till regeringen om en fortsatt översyn av . Det är även regeringens uppfattning att ett sådant arbete måste drivas vidare i bl.a. de frågor som översiktligt berörs i de nu aktuella motionerna. När det sedan gäller mer avgränsade och konkreta motionsförslag om den närmare inriktningen på reformarbetet återkommer utskottet nedan med sina ställningstaganden. Med det anförda avstyrker utskottet samtliga nu aktuella motionsyrkanden. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om att plan- och bygglagens bestämmelser om överklaganden bör ses över. Utskottet anser att regeringens aviserade proposition om en effektiv och rättssäker PBL-överprövning bör avvaktas. Jämför reservationerna 5 (M, C, FP, KD) och 6 (SD). Sex motioner innehåller förslag om att ändra överklagandereglerna i . I motion 2014/15:2953 av m.fl. (KD, M, C, FP) yrkande 7 föreslås ett tillkännagivande om behovet av att förändra möjligheterna att överklaga kommunernas beslut. Motionärerna framhåller att förändringen bör leda till en snabbare byggprocess. Även i motion 2014/15:1266 av (SD) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att möjligheterna att överklaga byggbeslut bör ses över. Enligt motion 2014/15:642 av m.fl. (M) yrkande 1 bör inte längre vara överklagandeinstans för kommunernas beslut enligt . (C) föreslår i motion 2014/15:2429 yrkande 2 ett tillkännagivande om behovet av att reformera bestämmelserna om plangenomförandet, omfattningen av rätten att överklaga och antalet instansnivåer. m.fl. (S) föreslår i motion 2014/15:2648 att ska framhålla att handläggningstiderna vid överklaganden av kommunala planärenden måste bli kortare. Enligt motion 2014/15:2921 av m.fl. (SD) yrkande 4 bör mark- och miljödomstolen bli första överklagandeinstans för beslut enligt . Bestämmelser om överklaganden och instansordning finns i 13 kap. PBL. Vissa kommunala beslut enligt PBL får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Det gäller bl.a. överklaganden av beslut om översiktsplan. Vidare anges vissa kommunala beslut som inte får överklagas, bl.a. avbrytande av planarbete. Andra kommunala beslut får överklagas till . beslut kan, med vissa undantag, överklagas till en mark- och miljödomstol. Enligt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar får mark- och miljödomstolens beslut överklagas till Mark- och , om inte annat är föreskrivet. Överklagandereglerna i plan- och bygglagstiftningen har tagits upp i flera utredningar sedan den nya trädde i kraft . Synpunkter på instanskedjan för överklagande av kommunala beslut har förts fram av bl.a. och . fick en särskild utredare i uppdrag att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt PBL (dir. 2013:53). Syftet med uppdraget var att med bibehållen rättssäkerhet åstadkomma en effektivare prövningsordning. Den s.k. redovisade sitt uppdrag i betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14). I betänkandet föreslås bl.a. att länsstyrelserna inte längre ska vara första instans vid överklaganden av kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser, utan att sådana beslut ska överklagas till en mark- och miljödomstol som första instans. Vidare föreslår utredningen att prövningen av överklagade kommunala beslut om bygglov, marklov, rivningslov och förhandsbesked samt beslut enligt 10 och 11 kap. PBL ska koncentreras till de tolv länsstyrelser som har en miljöprövningsdelegation. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i Reger-ingskansliet. Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns skäl att genomföra vissa förändringar av plan- och bygglagens bestämmelser om överklagande av kommunala plan- och byggbeslut. Som framgått ovan finns det ett utredningsförslag om ändrade regler i fråga om bl.a. instansordningen för överklaganden. Förslagen bereds i . Regeringen har i sin propositionsförteckning aviserat att en proposition benämnd En effektiv och rättssäker PBL-överprövning kommer att överlämnas till för riksdagsbehandling . Det saknas således skäl för att nu göra ett allmänt formulerat tillkännagivande om behovet av att se över . Förslagen i den aviserade propositionen bör i stället avvaktas. Därmed avstyrker utskottet de aktuella motionerna. Privat initiativrätt till detaljplan Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Utskottet anser att utgångspunkten för övervägandena bör vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram. Jämför reservation 7 (S, MP). I två motioner läggs det fram förslag om s.k. privat initiativrätt till detaljplan, dvs. en ordning som innebär att även andra än kommuner ska kunna initiera och eventuellt genomföra en detaljplaneläggning. Enligt motion 2014/15:2953 av m.fl. (KD, M, C, FP) yrkande 8 bör i ett tillkännagivande förorda att det utreds hur en privat initiativrätt i planeringen kan stärkas så att en initiativtagare har rätt att få en plan prövad av kommunen. Även i motion 2014/15:2921 av m.fl. (SD) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om införande av en privat initiativrätt till detaljplaner som innebär att enskilda byggbolag ska kunna ta fram en egen detaljplan för ett område. Motionärerna hänvisar till den ordning som tillämpas i . I inledningen till PBL slås det fast att det är en angelägenhet att planlägga mark och vatten (1 kap. 2 §). Detta kallas ofta för det kommunala planmonopolet och innebär att det är kommunerna som antar planer inom de ramar som beslutat. I det kommunala planmonopolet ligger också makten för kommunen att ensam bestämma om planläggning ska komma till stånd eller inte. I samband med de senare årens utredningsarbete och diskussioner om möjliga åtgärder för att åstadkomma en snabbare och effektivare planeringsprocess har det i olika sammanhang förts fram förslag om ökade möjligheter för fastighetsägare och byggare att initiera och delvis genomföra ett arbete med detaljplaner. I betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) redovisas uppgifter om planeringsprocessen i några andra europeiska länder, bl.a. beskrivs den privata initiativrätten i enligt följande: Privat initiativrätt till reguleringsplan är etablerad i det norska plansystemet, men gäller efter ikraftträdandet av den nya lagen endast för detaljregulering. Det finns dock krav på att privata planförslag arbetas fram av fackkunnig person. Kommunen är skyldig att behandla privata detaljplaneförslag och lämna utlåtande om förslaget ska främjas och ställas ut. I sin bedömning ska kommunen bland annat avgöra om förslaget överensstämmer med överordnade planer för området. Efter antagandet av en reguleringsplan har privata aktörer på sig att påbörja genomförandet av planen. Kommunen kan dock i vissa fall förlänga sådan genomförandetid med . Möjligheten att införa en motsvarande privat initiativrätt i övervägs i ett särskilt avsnitt i betänkandet. Utredaren konstaterar att det skulle vara svårt att överföra det norska systemet till svenska förhållanden. I fråga om möjligheten att stärka den privata initiativrätten redovisas sammanfattningsvis följande bedömning: Jag anser att det finns goda skäl till att ytterligare stärka den enskildes möjligheter att skapa förutsättningar för önskvärda exploateringar. Med mina förslag i övrigt kommer dock behovet av nya detaljplaner att minska, varför en förstärkning av den privata initiativrätten i kombination med övriga förslag inte är lika angelägen. har problemen med att tillräckligt snabbt genomföra planläggningen av mark som ansetts vara lämplig för exploatering ofta pekats ut som en av huvudorsakerna till ett otillräckligt bostadsbyggande. Det handlar då både om att det anses ta innan arbetet med en planläggning kan påbörjas och att själva planprocessen sedan drar ut . I båda fallen kan det finnas ett flertal samverkande orsaker till tidsåtgången. De krav som finns uppställda i plan- och bygglagstiftningen för att garantera en demokratisk process och att ett flertal allmänna och enskilda intressen ska beaktas i planläggningen sätter givetvis upp vissa ramar för hur detaljplanearbetet kan bedrivas. Inte sällan har emellertid orsaken till att detaljplaneläggningen fördröjs ansetts vara att många kommuner har otillräckliga resurser för planarbetet. Det kan medföra att önskvärda exploateringar inte kommer till stånd trots att det finns byggherrar som har kapacitet och vilja att påbörja byggprojekten. Det svenska kommunala planmonopolet innebär att berörda fastighetsägare och byggare har mycket begränsade möjligheter att initiera och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram en nödvändig detaljplan. De ändringar som gjordes i den nya plan- och bygglag som trädde i kraft och de lagändringar som därefter har beslutats av har bl.a. syftat till att snabba upp planprocessen och underlätta kommunernas planeringsarbete. I flera utredningar har det emellertid gjorts jämförelser mellan planeringsprocessen i och i andra jämförbara länder där det svenska regelsystemet fortfarande framstår som mindre flexibelt i vissa avseenden. Utskottet anser att det därför finns skäl att pröva de möjligheter till en utveckling av regelsystemet som uppmärksammats i dessa sammanhang. En sådan fråga som tas upp i de aktuella motionerna gäller ökade möjligheter till privata initiativ till detaljplaneläggning. Som framgått ovan övervägdes möjligheten att införa bestämmelser om en privat initiativrätt i plan- och bygglagstiftningen av . Bakgrunden var bl.a. förhållandena i där den som behöver få en detaljplan upprättad har en starkare ställning, och där det även är möjligt för den enskilde att själv genomföra vissa moment i planarbetet. Några närmare överväganden om hur motsvarande regler skulle kunna utformas i den svenska plan- och bygglagstiftningen redovisades emellertid inte i utredningen. Utredaren ansåg att det visserligen fanns goda skäl att stärka den privata initiativrätten i fråga om detaljplaneläggning, men att flera av utredningens andra förslag gjorde att en sådan reform inte var lika angelägen. Utredaren syftade då bl.a. på förslag om ökade möjligheter att exploatera nya områden direkt genom bygglov utan att först upprätta en detaljplan, samt om att planbestämmelser i befintliga detaljplaner ska upphöra att gälla efter genomförandetiden. Som framgått tidigare i betänkandet kom emellertid dessa förslag sedermera inte att leda fram till någon lagändring i samband med beslut om ett antal ändringar i PBL (prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366). Utskottet anser mot den redovisade bakgrunden att det finns skäl att nu åter överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten för övervägandena bör vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Regeringen bör således låta utreda hur regler som medger en sådan privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Vad utskottet nu anfört bör som sin mening ge regeringen till känna. Större möjligheter till planavvikelse Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsförslag om att införa större möjligheter till planavvikelse i . Utskottet hänvisar till lagändringar som trädde i kraft och som tillgodoser motionsförslaget. I motion 2014/15:708 av och (båda M) föreslås ett tillkännagivande om att förändra så att dels verksamhet som är offentligt finansierad inom exempelvis utbildning och sjukvård ska ges rätt att få bygglov och bedriva verksamhet på mark med benämningen kvartersmark för allmänt ändamål (A), dels kommunens skyldighet att lösa marken ska upphöra när lov ges för en fristående aktör. I en detaljplan ska kommunen alltid ange användningen av kvartersmark (4 kap. 5 § PBL). Med kvartersmark i en detaljplan menas mark som inte är allmän plats eller vattenområde utan främst är avsedd för bebyggelse för enskilt och allmänt ändamål (1 kap. 4 § PBL). Den eller de användningar som anges avgränsar vad kommunen anser är lämpliga verksamheter på platsen. Kvartersmark kan som utgångspunkt enbart användas för den användning som bestämmelserna anger. För en åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål får bygglov ges endast om ändamålet är närmare angivet i planen (9 kap. 32 § PBL). infördes nya bestämmelser i som syftar till att ge möjlighet att ge bygglov även till privata aktörer på kvartersmark för allmänt ändamål (se prop. 2013/14:126 En enklare planprocess avsnitt 8.4 och utskottets bet 2013/14:CU31). Av den nya bestämmelsen 9 kap. 32 a § PBL följer att bygglov för en åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål får ges även om sökanden inte är ett offentligt organ. Om det allmänna ändamålet inte är närmare angivet i en plan, får dock ett sådant bygglov ges endast om åtgärden innebär att fastigheten och det byggnadsverk som åtgärden avser används för det allmänna ändamål som fastigheten och byggnadsverket senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd. Vidare får bygglov ges för en åtgärd som innebär en liten avvikelse från den senaste eller avsedda användningen om inte åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen.