bet · H201KU18 · 2015-04-16 00:00:00 — Regionråd och kommunalbestyrelser är de högst beslutande organen, men de kan inrätta olika slags underorgan. Enligt utredningsbetänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24 s. 155) är antalet förtroendevalda mer begränsat i än i . Kommunerna får ha mellan 19 och 31 ledamöter i fullmäktige (i maximalt 55). Vid sidan av fullmäktige ska ett särskilt ekonomiutskott inrättas samt de utskott som behövs i övrigt. Utskotten får endast bestå av ledamöter från fullmäktige. Ordföranden i fullmäktige är också ordförande i ekonomiutskottet och borgmästare i kommunen. Denne svarar för de centrala verkställighetsbesluten. Borgmästaren är ytterst ansvarig för verksamheten, och saknar formell möjlighet att delegera ansvaret till administrationen. Däremot kan tjänstemännen ställas till svars och dömas för tjänstefel. En skillnad i förhållande till är att borgmästaren är den ende politikern som bedriver sitt uppdrag på heltid, de övriga politikerna får dock ersättning för sina uppdrag enligt ett regelverk som fastställs av staten. Lagändringen som innebär ett lägre möjligt minsta antal ledamöter i kommunfullmäktige trädde i kraft så som . Utskottet, som inte ser skäl att förespråka någon ny utredning av frågan, föreslår att avslår motion 2014/15:1993 (M). Utskottets förslag i korthet avslår en motion om kommunala folkomröstningar. Jämför reservation 2 (SD). (SD) begär i motion 2014/15:1967 tillkännagivanden till regeringen om att sänka kraven för att begära folkinitiativ (yrkande 2), om att partiernas möjlighet att stoppa folkinitiativ bör avskaffas (yrkande 3), om att utreda hur man kan införa elektroniska namninsamlingar vid folkinitiativ (yrkande 4) samt om att möjligheten att lägga fram medborgarförslag på nivå bör bli obligatorisk (yrkande 5). anför att internationellt sett har haft få folkomröstningar. Han menar att möjligheterna för medborgarna att själva väcka initiativ är central i demokratin och att i takt med att partierna förlorar allt mer folklig förankring har frågan mer betydelse . Mycket kan, enligt motionären, göras för att ytterligare stärka det direktdemokratiska verktyget. Gränsen för att begära folkinitiativ bör sänkas så att det återigen krävs att av de röstberättigade begärt en folkomröstning, och möjligheterna för partierna att stoppa folkinitiativ bör avskaffas. Ett annat praktiskt problem som enligt motionären försvårar för människor att väcka folkinitiativ är att samtliga handlingar måste lämnas in skriftligen. Det bör utredas hur man kan införa elektroniska namninsamlingar vid folkinitiativ. Vidare uppmärksammar motionären att i omkring två tredjedelar av landets kommuner finns möjligheten för medborgare att väcka medborgarförslag. Det bör bli obligatoriskt för alla kommuner att erbjuda möjligheten för medborgare att lägga fram medborgarförslag. Förutsättningarna för folkinitiativ anges i 5 kap. 23 § andra stycket kommunallagen (1991:100). Där anges att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får väckas i kommun- eller av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgift om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser. Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räknas med som har skrivit under initiativet som föregått inlämnandet. Har ett folkinitiativ väckts enligt 5 kap. 23 § andra stycket ska fullmäktige, enligt 34 a § samma kapitel, besluta att en folkomröstning ska hållas om den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget. Möjligheten för en kvalificerad majoritet att avslå ett folkinitiativ har som syfte att förhindra att folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige. Nämnas bör även att fullmäktige i kommuner eller landsting själva kan besluta om en folkomröstning, enligt 3 kap. 9 § 8 kommunallagen. När bestämmelserna om folkinitiativ infördes fick ett sådant väckas av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna, och ett folkinitiativ kunde avslås av fullmäktige med enkel majoritet. I motiven uttalades att folkinitiativet skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten som förslaget ansågs väl avvägt i förhållande till den representativa demokratin (prop. 1993/94:188 s. 49 f.). gjordes vissa ändringar i syfte att förstärka folkinitiativet så att huvudregeln ska vara att en folkomröstning ska hållas när en viss andel av de röstberättigade ställer sig bakom initiativet. Därefter krävs det att av de röstberättigade har undertecknat initiativet och endast en kvalificerad majoritet i fullmäktige kan avslå det. I motiven uttalades (prop. 2009/10:80 s. 105) bl.a. att den spärr det innebär att fullmäktige med kvalificerad majoritet kan avslå ett folkinitiativ kan antas leda till att folkomröstningar inte hålls i frågor som visserligen formellt faller in under vad fullmäktige kan besluta om men som till sin karaktär är sådana att det vore olämpligt att folkomrösta om dem. Exempel på sådana frågor är anställningsärenden och andra ärenden där det finns risk för att enskilda personer upplever en folkomröstning som kränkande. Man ansåg att den kvalificerade majoritet som ska krävas för att avslå ett folkinitiativ borde bestämmas till två tredjedelar av de närvarande ledamöterna, dvs. att det endast krävs stöd av en tredjedel av ledamöterna för att en folkomröstning ska hållas. I remissbehandlingen av betänkande (SOU 2008:125) ansåg ett antal remissinstanser att ett förstärkt folkinitiativ enligt den modell som utredningen föreslog riskerade att ge olika särintressen ett alltför kraftfullt verktyg för att påverka politiken. Enligt dessa remissinstanser borde det, liksom tidigare, vara fullmäktiges majoritet i den enskilda kommunen eller som avgör om och när en folkomröstning ska genomföras. Kommuner och Landsting menade t.ex. att det kunde befaras att det togs initiativ till folkomröstningar om förslag med ett främlingsfientligt innehåll eller med udden riktad mot insatser för utsatta grupper. (Se prop. 2009/10:80 s.106.) Regeringen anförde som sin uppfattning att risken för att en ändring av omröstningsreglerna i fullmäktige skulle leda till att olika särintressen fick omotiverat stora möjligheter att påverka politiken inte borde överdrivas. Regeringen ansåg att det som utgångspunkt fick antas att initiativ som saknar demokratisk förankring inte kommer att ha stöd hos en tillräckligt stor andel av ledamöterna i fullmäktige för att leda till folkomröstning. Ett folkinitiativ medför inte heller någon skyldighet för fullmäktige att avvakta med att fatta beslut i det ärende som initiativet rör. Om en fråga om folkinitiativ skulle väckas i ett ärende enbart i syfte att förhala beslutsprocessen är det således en uppgift för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om ett beslut bör fattas utan hänsyn till att ett folkinitiativ har väckts. Vidare konstaterade regeringen att de folkomröstningar som anordnas endast är rådgivande. Skulle det förekomma att en folkomröstning anordnas i en fråga av så komplex natur att konsekvenserna av beslutet är svåra att överblicka är det viktigt att framhålla att resultatet av folkomröstningen, liksom vid tillämpningen av andra förfaranden för samråd, endast utgör en del av det underlag som fullmäktige har att ta ställning till. Detta framgår av propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s.106). Enligt 5 kap. 23 § 5 kommunallagen får ärenden i fullmäktige väckas av den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom , om fullmäktige har beslutat det. Detta benämns medborgarförslag. kan kommuner och landsting införa medborgarförslag. Utformningen av bestämmelsen om medborgarförslag innebär att full-mäktige får besluta att den som är folkbokförd i en kommun eller i en kommun inom ett landsting får väcka ärenden i fullmäktige. Det betyder att även barn, ungdomar och personer med utländsk bakgrund som ännu inte fått rösträtt har rätt att väcka ärenden genom medborgarförslag. I regeringens proposition Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 53) anfördes att medborgarna genom denna förslagsrätt ges möjlighet att påverka den lokala politikens utformning direkt. Regeringen hävdade att rätten att initiera ärenden i fullmäktige har ett stort symboliskt värde och väger tyngre än att skriva ett brev eller ringa ett telefonsamtal. Regeringen menade också att den medborgerliga förslagsrätten kan leda till ett ökat engagemang i kommunal- och landstingspolitiska frågor, fler diskussioner mellan valen bland medborgarna och till ett minskat avstånd mellan väljare och valda. Därmed skulle förslagsrätten också kunna komma att stärka den representativa demokratins funktionssätt och vitalisera fullmäktige. Regeringen anförde också i propositionen att det inte finns en demokratimodell som passar alla. Den lokala demokratin måste därför utvecklas utifrån lokala förhållanden och medborgarnas önskemål. Enligt regeringens förslag får det därför ankomma på fullmäktige att besluta om att införa medborgarförslag. Det finns inget som hindrar att ett sådant beslut avgränsas till en viss försöksperiod. Om kommunen eller finner att det exempelvis uppstår stora administrativa problem finns naturligtvis möjlighet för fullmäktige att inte förlänga försöket eller att eventuellt besluta att det ska avbrytas . demokratiutredning (Ju 2014:19) har i uppdrag att – utvärdera tillämpningen av den medborgerliga förslagsrätten i kommun- och – analysera och bedöma hur medborgarförslagen påverkat den lokala politikens utformning och den demokratiska delaktigheten i samhället – föreslå hur internet kan användas som ett redskap för att underlätta överlämnandet av medborgarförslag och – om det bedöms lämpligt föreslå författningsändringar av den medborgerliga förslagsrätten som kan bidra till att minska avståndet mellan väljare och valda. I direktiven anförs (dir. 2014:111 s. 10) att den medborgerliga förslagsrätten infördes i syfte att öka engagemanget i lokalpolitiska frågor, att skapa fler diskussioner bland väljarna mellan valen och att minska avståndet mellan väljare och valda. Regleringen har inte utvärderats sedan den infördes . I utredningsuppdraget ingår vidare att (s. 11) – sammanställa erfarenheter av det förstärkta folkinitiativet och bedöma dess effekter på demokratiutvecklingen på lokal nivå – föreslå åtgärder för hur kommuner och landsting kan åstadkomma ett högre valdeltagande i lokala folkomröstningar och hur legitimiteten för folkomröstningar kan stärkas – föreslå hur internet kan användas för att underlätta namninsamlingar till folkinitiativ och – föreslå åtgärder och eventuella författningsförändringar som kan bidra till att folkinitiativet kan genomföras och administreras ändamålsenligt och effektivt samt bidra till att demokratin fördjupas på lokal nivå. I direktiven uppmärksammas vidare att folkinitiativet förstärktes från . Sedan genomförandet av reform av folkinitiativet har, enligt direktiven, tio lokala folkomröstningar hållits på kommun- och landstingsnivå. Valdeltagandet har varit lågt i de flesta folkomröstningar. Fullmäktige har i flera fall ansett att detta har lett till svårigheter att tolka resultaten. I flera kommuner har fullmäktige valt att inte följa valresultatet, vilket i vissa fall skapat missnöje lokalt och lett till en ökad politisk polarisering. Sedan det förstärkta folkinitiativet infördes har det inte varit föremål för översyn. Utredningsuppdraget ska redovisas . behandlades ett motionsyrkande om att det borde räcka att av invånarna i en kommun kräver en folkomröstning för att den ska genomföras. I sitt betänkande (bet. 2012/13:KU22 s. 28) uttalade utskottet att förutsättningarna för att få till stånd en folkomröstning ändrats så som , i syfte att förstärka folkinitiativet. Utskottet såg inte något skäl att förespråka någon utredning av denna fråga. Inte heller i övrigt fann utskottet skäl att med anledning av då aktuella motioner föreslå någon utredning. Utskottet avstyrkte motionerna. I uppdraget till demokratiutredning ingår att föreslå hur internet kan användas för att underlätta namninsamlingar till folkinitiativ. Motion 2014/15:1967 yrkande 4 (SD) får därmed anses tillgodosett, varför utskottet föreslår att det avslås. har vidare i uppdrag bl.a. att sammanställa erfarenheter av det förstärkta folkinitiativet och bedöma dess effekter på demokratiutvecklingen på lokal nivå, föreslå åtgärder för hur legitimiteten för folkomröstningar kan förstärkas och utvärdera tillämpningen av den medborgerliga förslagsrätten i kommun- och . uppdrag när det gäller det förstärkta folkinitiativet innebär en översyn efter att de nu gällande bestämmelserna trätt i kraft. Enligt utskottets mening är den översyn som genomförs väl avvägd. Det gäller även uppdrag i de delar som gäller medborgerlig förslagsrätt i kommun- och . Utskottet föreslår att avslår motion 2014/15:1967 yrkandena 2, 3 och 5 (SD). Utskottets förslag i korthet avslår motioner om möjligheten för fritidspolitiker att vara tjänstlediga från förtroendeuppdrag och om andra villkor för fritidspolitiker. Några motionsyrkanden gäller möjligheten för fritidspolitiker att vara tjänstlediga från förtroendeuppdrag och andra villkor för fritidspolitiker. och (båda FP) i motion 2014/15:797, liksom och (MP) i motion 2014/15:1372, i anslutning till yrkande 1, uppmärksammar avhopp bland förtroendevalda för att det är svårt att få ihop uppdrag som fritidspolitiker med att vara förälder. De förespråkar att fritidspolitiker ges rätt till föräldraledighet. och uppmärksammar även att villkoren för fritidspolitiker ser olika ut i olika kommuner och landsting, både vad gäller arbetsbelastning och förmåner. Det finns rätt till skäligt arvode, ersättning för förlorad arbetsinkomst, och rätt till tjänstledighet under sammanträdestid. För den som studerar finns dock ingen rätt att få igen missad föreläsningstid, och för timvikarier och andra så kan det vara oerhört svårt praktiskt att ta tjänstledigt. De föreslår i yrkande 2 en översyn av hur villkoren för fritidspolitiker kan förbättras. Även motion 2014/15:833 av (C) gäller rätt till tjänstledighet från förtroendeuppdrag, såväl för föräldraledighet som i situationer där man tillfälligt tjänstgör utomlands eller flyttar till annan ort, eller av andra skäl behöver en paus från politiken. Bestämmelser om förtroendevalda i kommunerna finns i 4 kap. kommunallagen (1991:900). För att ha rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige ska man enligt 2 § vara folkbokförd i kommunen. Den som har rösträtt är enligt 5 § också valbar till fullmäktige. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna samt valen av revisorer och revisorsersättare är den valbar som för ett sådant val uppfyller valbarhetsvillkoren. Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör enligt 8 § i samma kapitel också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Regeringen framhöll i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) att denna möjlighet endast kunde ges förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare, medan ledamöterna i fullmäktige, som är utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen, inte omfattades. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om dispens från valbarhetskravet för fullmäktigeledamöter skulle strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter. redovisade och analyserade regeringen den svenska demokratins utveckling i förhållande till bl.a. målet att antalet förtroendevalda skulle öka i skrivelsen Demokratipolitik (skr. 2003/04:110). Regeringen anförde att ansvaret för att uppnå målet om fler förtroendevalda på lokal nivå var något som framför allt åvilade kommuner, landsting och de politiska partierna, men att regeringen hade i uppgift att kontinuerligt se över de förtroendevaldas villkor och att undanröja eventuella hinder. Förtroendevalda har enligt 4 kap. 11 § kommunallagen rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag. Ledigheten ska bl.a. omfatta tid för möten i kommunala organ och andra möten som är nödvändiga för uppdragen. Rätten till ledighet gäller även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i juridiska personer. Vidare har förtroendevalda enligt 4 kap. 12 § kommunallagen rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Det gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Rätten till ersättning omfattar också de förlorade socialförsäkringsrättsliga ersättningarna arbetslöshetsförsäkring och föräldraförsäkring. Däremot omfattas inte förluster i sjukbidrag eller förtidspension. Huvudregeln är att om den förtroendevalda enligt 4 kap. 11 § kommunallagen har rätt till ledighet från anställning så har han eller hon också rätt till ersättning för det inkomstbortfall som uppstår på grund av ledigheten. Enligt 4 kap. 14 § samma kapitel får fullmäktige besluta att förtroendevalda i skälig omfattning ska få ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, arvode som är förenat med uppdraget, pension samt andra ekonomiska förmåner. Det finns ingen skyldighet för kommunerna och landstingen att utge en sådan ersättning. Rätten till ekonomiska förmåner för förtroendevalda förstärktes i vissa avseenden . I demokratipropositionen (prop. 2001/02:80) underströks att nationella regler som möjliggör för vidast tänkbara grupper att åta sig ett förtroendeuppdrag måste vägas mot en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Regeringen menade att vikten av nationell likställighet då måste gå före. I likhet med vad som redan gällde borde endast fritidspolitikers villkor omfattas av en obligatorisk reglering. Villkoren för de förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid skulle alltså även fortsättningsvis avgöras lokalt. En reglering borde endast göras för de situationer där den förtroendevalde har haft ett faktiskt ekonomiskt bortfall eller vissa särskilda kostnader. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen borde ingen harmonisering ske av de frivilliga arvoden, kommuner och landsting ger sina förtroendevalda. Det skulle alltså även fortsättningsvis vara en uppgift för kommuner och landsting att lokalt avgöra vilken arvodesnivå de finner rimlig. De nya reglerna borde därför även fortsättningsvis ha ramlagskaraktär. Den mer exakta utformningen av ersättningsreglerna borde därför vara en uppgift för kommuner och landsting. Rapporten villkor i kommunfullmäktige – en studie om representativitet, avhopp och synen på uppdraget I () rapport villkor i kommunfullmäktige – en studie om representativitet, avhopp och synen på uppdraget (Demokratistatistik rapport 15, s. 7 f.), som publicerades , hänvisas till en analys av omsättningen bland unga förtroendevalda som visar att av dem med ett uppdrag val till kommunfullmäktige inte längre hade ett uppdrag efter valen 2010. Vidare framgår att avhoppen är ojämnt fördelade mellan olika grupper. Det är i större utsträckning unga och kvinnor som lämnar sina uppdrag i fullmäktige . var fullmäktigeförsamlingarna mindre representativa än de var direkt efter valen. Med hjälp av SCB:s register har uppgifter tagits fram om avhopp på grund av att uppdragstagare avlidit eller flyttat från kommunen . Avhopp är vanligare bland unga än i övriga åldersgrupper och unga fullmäktigledamöter flyttar i högre utsträckning än äldre. Bland avhoppade under hade flyttat till annan kommun 2002–2006 och 2006–2010. När det gäller frågan om huruvida ungas rörlighet kan förklara den högre andelen avhopp i den gruppen har analyser gjorts avseende mandatperioden –2006 som visar att en del av skillnaden mellan åldersgrupper kan förklaras av detta, men inte hela. När man exkluderar personer som –2010 har avlidit, flyttat till annan kommun eller emigrerat är andelen avhopp bland personer 18–, bland personer 30–och bland dem . Alltså finns det skillnader efter ålder som inte beror på detta, även om det förklarar en hel del. För att få en större förståelse för vad som föranleder avhoppen har en enkätstudie genomförts med frågor till dem som har hoppat av sina uppdrag om vilka skäl som låg bakom avhoppet. Personliga skäl anges ligga bakom de flesta av avhoppen. Till personliga skäl räknas hälsa, arbets- och familjeförhållanden samt flytt. (I rapporten används omväxlande privata och personliga skäl.) uppger att personliga skäl hade den avgörande betydelsen, uppger politiska skäl och uppger att skälen till avhoppen har varit lika mycket politiska som privata. Av de unga mellan uppger att personliga skäl hade störst betydelse för avhoppet. Denna andel avtar emellertid med ålder och bland dem som är är motsvarande andel . De två vanligaste privata skälen till avhopp är flytt eller förhållanden i arbetslivet. Om man även inkluderar skäl av vad som i enkäten angavs som skäl av viss betydelse kan man konstatera att av de privata skälen är det framför allt förhållanden i arbetslivet som har varit avgörande för avhoppen. har angett det som skäl. När man bryter ner resultaten efter ålder och kön kan man konstatera att det inte är några större skillnader mellan män och kvinnor avseende i vilken utsträckning de har svarat förhållanden i arbetslivet. Däremot kan man se stora skillnader sett över ålder. I gruppen 18–uppger och i gruppen 30–att förhållanden i arbetslivet haft avgörande eller viss betydelse för avhoppet. Samma sak gäller för skälet flytt från kommunen: inga större könsskillnader kan konstateras men däremot åldersskillnader. av de unga uppger att det har haft betydelse för avhoppet. Det betonas att detta stämmer väl med resultatet från den registerstudie som redovisats tidigare i rapporten. (I en fotnot påpekas att enkätundersökningen enbart inkluderat avhopp som skett fr.o.m. valet t.o.m. .) har angett att familjeförhållanden haft betydelse för avhoppet. Det är en större andel kvinnor än män som uppger familjeförhållanden som skäl, jämfört . Det är även i högre utsträckning personer i åldern 30–som uppger familjeförhållanden. i denna grupp, vilket kan jämföras bland dem i åldern 50–bland dem i åldern eller äldre. Av dem som har barn är det som uppger att familjeförhållanden hade avgörande betydelse för avhoppet. Bland dem som har barn är andelen högre, . Regeringen har gett en särskild utredare, biträdd av en referensgrupp med företrädare från riksdagspartierna, i uppdrag att analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och för att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen (Ju 2014:19, dir. 2014:111). – föreslå åtgärder som kan bidra till att fler personer erbjuds respektive väljer att åta sig politiska förtroendeuppdrag – analysera formerna för delaktighet och inflytande mellan valen och identifiera samhällsförändringar som kan påverka det demokratiska deltagandet – föreslå åtgärder som kan stärka individens möjligheter till delaktighet och inflytande och – belysa frågor om ungas politiska representation, delaktighet och inflytande. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms befogade. Det ingår dock inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag eller i riksdagsordningen. Uppdraget ska redovisas .