bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — Av 30 § RK-instruktionen följer bl.a. att ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef enligt 31 eller 33 § eller av personalansvarsnämnden avgörs av chef. Ärenden som inte behöver avgöras av chef får avgöras av chefen för ett departement, av ett annat statsråd eller av en tjänsteman eller en grupp av tjänstemän i . Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för myndigheten eller i särskilda beslut. Vidare följer av RK-instruktionen att chefen för ett departement ska föreskriva eller för särskilda fall besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet (31 §). Ärenden som inte behöver avgöras av departementschefen får avgöras av ett annat statsråd eller av en tjänsteman i . Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för departementet eller i särskilda beslut. När det gäller frågor som rör anställningar är det regeringen som beslutar om vissa anställningar, t.ex. statssekreterare, kabinettssekreterare, förvaltningschef, expeditionschef, rättschef och departementsråd, medan övriga anställningar beslutas av (34 § RK-instruktionen). Anställningar som således beslutas av är bl.a. ämnesråd, kansliråd, ämnessakkunniga, rättssakkunniga, departementssekreterare och 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN beslutar också om lön för dessa och andra grupper (35 § RK-instruktionen). Utmärkande för kommittéärenden är att det rör sig om kommittéer m.m. som har tillsatts med stöd av regeringsbemyndiganden. I denna ärendetyp inkluderas även andra organ än de kommittéer och särskilda utredare som omfattas av kommittéförordningen. Exempel på andra organ är en bokstavskommitté och en bokstavsutredare vilka ingår i men vars tillkomst har sin grund i ett regeringsbeslut. Beslutanderätten i kommittéärenden m.m. har alltså sin grund i de bemyndiganden som regeringen som regel ger det statsråd som föredrar förslaget till kommitténs direktiv. Statsrådet brukar genom bemyndigandet ges rätt att utse ordförande och ledamöter alternativt särskilda utredare, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde. För kommittéer som omfattas av kommittéförordningen grundar sig beslutanderätt även på ett antal bestämmelser i denna förordning. Bland annat är det som fastställer budgeten för varje kommitté. Det är även som beslutar om ersättningar till bl.a. ordförande och ledamöter. beslutar också de ytterligare föreskrifter som behövs för kommittéväsendets organisation och formerna för kommittéernas verksamhet. Av 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) framgår att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I motiven framhålls att hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som kan ställa på regeringens ledning och på genomförandet av statens verksamhet. Med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen eller myndigheter som är underställda regeringen (prop. 1995/96:220 s. 19 f.). God hushållning innebär att undvika onödiga utgifter och att bedriva verksamheten med hög produktivitet. Det innebär vidare att hantera statens medel säkert och att förvalta statens tillgångar i övrigt och dess skulder väl. Regeringens styrning av myndigheter granskade bl.a. regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Bakgrunden till granskningen var de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör vara det grundläggande styrinstrumentet. Utskottet konstaterade att förändringen synes vara omfattande, att den innebär att i större utsträckning låta myndighetsinstruktionerna vara det grundläggande styrinstrumentet och att den syftar till att göra styrningen av myndigheterna mer långsiktig och strategisk. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Granskningen visade att beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet hade minskat mer i regleringsbreven än vad myndigheternas instruktioner hade ökat. Detta kunde enligt utskottet ge intryck av att styrningen minskat. gällde dock att styrningen i hög grad skedde genom lagar och, framför allt, förordningar. Från de utgångspunkter som gäller för granskning hade utskottet inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare skedde via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget påminde utskottet om att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter enligt utskottet att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis med beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet framhöll vidare att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller fortfarande att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. Härutöver kommenterade utskottet vissa konkreta iakttagelser. Med anledning av iakttagelserna framhöll utskottet bl.a. vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bakgrund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till . Därutöver noterade utskottet de uppgifter som hade lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget är enligt utskottet risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt RF ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. granskade utskottet hur beredningskravet för regeringsärenden fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10). Utredningsväsendet ingick inte i granskningen. I sitt ställningstagande påminde utskottet inledningsvis om att beredningskravet i RF gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut (s. 63). Den ordning som där föreskrivs ska enligt utskottets mening tillmätas stor vikt. Utskottet anförde vidare att genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokratin, rättssäkerheten och effektiviteten. borde enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare borde enligt utskottet även påminnas om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Utskottet anförde vidare att granskningen gav vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper begärdes enligt utskottet yttranden och upplysningar som regel in genom ett traditionellt remissförfarande, för andra var underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för att hämta in yttranden och upplysningar, och för ytterligare några förekom inte att man hämtade in yttranden och upplysningar. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes således varierade mellan olika ärendetyper var, enligt utskottets uppfattning, naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär, och det var även förenligt med bestämmelserna i . I en svarsskrivelse från till utskottet beskrevs rutinerna vid beredningen av olika regeringsärenden. När det gäller beslut om kommittédirektiv och tilläggsdirektiv angavs att utkast till sådana direktiv oftast inte remitteras på sedvanligt sätt. Kontakter tas dock normalt med de berörda myndigheterna under hand. De berörda myndigheterna får i samband med delningen, och ofta redan i samband med den gemensamma beredningen, del av utkast till direktiv och lämnar synpunkter, vanligen i skriftlig form. Tiden för detta följer tiden för den gemensamma beredningen/delningen. Viktigare synpunkter som framförts muntligen dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar. Om tilläggsdirektiven endast innebär att utredningstiden förlängs har som regel utredningen skriftligen begärt det, och då sker normalt ingen beredning utanför . I samband med framtagande av direktiv och tilläggsdirektiv förekommer ibland kontakter med berörda organisationer och andra enskilda för att fånga upp synpunkter och förslag. Viktigare synpunkter som framförts muntligt dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar. Utskottet ansåg i sitt ställningstagande att det inte framkommit något som gav anledning till någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i . De skilda rutiner som har beskrivits för att hämta in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick således anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. Förvaltningspolitiska kommissionen anförde i sitt betänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten att det fanns anledning att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet (SOU 1997:57 s. 98 f.). Kommittéväsendets roll hade enligt kommissionen förändrats sedan början av 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Utredningarna arbetade med alltmer begränsade tidsramar som de tenderade att knytas allt hårdare till . Kommissionen anförde vidare att utredningarna också hade fått minskad betydelse som instrument för att generera ny kunskap. inriktats mot att sammanfatta redan existerande kunskap och relativt snabbt omvandla den till förslag. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst gjorde regeringen bedömningen att det statliga kommittéväsendet och remissförfarandet hör till grundstenarna i den svenska förvaltningstraditionen och måste präglas av hög kvalitet och integritet (prop. 1997/98:136 s. 27). Regeringen anförde att inom ramen för det förändringsarbete som pågick i skulle det statliga kommittéväsendet komma att ses över i syfte att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka kvaliteten i regeringens och beslutsunderlag. Enligt regeringen skulle den senare återkomma till med en redovisning av detta arbete. Kommittéväsendets roll och arbetsformer har behandlats av efter redogörelser och förslag från bl.a. regeringen och revisorer4 (bet. 1997/98:KU31, 1998/99:KU26 och 2004/05:KU3). att det inom pågick ett utvecklingsarbete i fråga om kommittéväsendet och att inom kommittéväsendet utgjorde en del i underlaget för detta arbete som bedrevs i en arbetsgrupp (bet. 2004/05:KU3 s. 9). av gruppens överväganden i rapporten av kommittéväsendet. rapporten föreslogs ett antal åtgärder för att effektivisera kommittéväsendet och säkerställa en hög kvalitet i kommittébetänkanden (prop. 1 s. 55). Därtill kommer som redovisats tidigare att utskottet behandlar Regeringen ska nämligen i en skrivelse till redovisa verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts av regeringen. Kommittéberättelse 2015 (skr. 2014/15:103) i ett betänkande (bet. 2014/15:KU19). Uppgifterna i kommittéberättelsen avser 2014. betänkandet framgår att tillsattes 97 kommittéer och 69 avslutades (s. 5). Det framgår vidare att de totala utgifterna för kommittéerna ökade under 2014 jämfört – från till I summan ingår utgifter för konsultationer, vilka 4 bildades när revisorer och slogs samman till en myndighet. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN granskade utskottet kommittéernas ställning gentemot regeringen (bet. 2001/02:KU20). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det statliga kommittéväsendet har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för (s. 202 f.). Utskottet anförde vidare att det är regeringens uppgift att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för regeringens förslag. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Vidare anfördes att en förutsättning för att kommittéväsendet ska kunna vara en i den svenska förvaltningstraditionen dock är att krav på hög kvalitet och integritet är ytterligare utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Inom kommittéväsendet bör det enligt utskottet således ges utrymme för att inte bara lägga fram förslag baserade på befintlig kunskap, utan också att generera ny kunskap. Utskottet framhöll vidare att det självfallet är viktigt att en dialog upprätthålls mellan en kommitté och det ansvariga departementet, så att det finns en kunskap om hur direktiven uppfattas på respektive håll och i vilken grad utredningsuppgiften kan uppfyllas inom ramen för uppdraget. Slutligen framhöll utskottet att det i detta sammanhang dock är av väsentlig betydelse, såväl för den enskilda kommitténs möjlighet att självständigt utföra sitt uppdrag som för kommittéväsendet i stort, att kravet på integritet i kommittéernas arbete iakttas. I det aktuella granskningsärendet riktade sig anmälan mot regeringens beslut att befria en kommitté från dess uppdrag. Som bakgrund till beslutet angav regeringen bedömningen av kommitténs ordförande att kommittén i denna del inte klarade att lämna ett betänkande som svarade mot de direktiv som regeringen hade gett. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida. I nämnda betänkande granskade utskottet även dåvarande kulturministerns hantering av uppdraget till en viss utredning (bet. 2001/02:KU20 s. 204 f.). I anmälan hänvisades till uppgifter i medierna om att kulturministern genom en tjänsteman försökt tvinga fram vissa lagförslag från utredningen. Kulturministern uppgav till utskottet att hon inte hade gett någon av sina medarbetare i uppdrag att utöva påtryckningar på utredningen. Utskottet konstaterade att det fanns motstridiga uppgifter. Utskottet framhöll sitt ovan redovisade ställningstagande om vikten av att integritet i kommittéernas arbete iakttas. I övrigt föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida. Utskottet har även granskat regeringens utseende av kommittéordförande (bet. 2004/05:KU20 s. 128 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet inledningsvis att en kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Utskottet konstaterade på nytt att det statliga kommittéväsendet anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för . Det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag. Det politiska beslutet om själva utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt. ska vara av grundläggande betydelse är enligt utskottet även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Utskottet anförde vidare att en grundläggande metod för regeringen att inom denna ram påverka kommittéers arbete är att i direktiv ange riktlinjer för kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som ska utredas, avgränsningar av uppdraget och när utredningen ska vara färdig. Utöver direktiv är det enligt utskottet viktigt att en dialog upprätthålls mellan departementet och kommittén för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. vidare att utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt Även om det i det aktuella ärendet inte var fråga om statliga tjänster utan om statliga uppdrag borde utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utredningsuppdraget ingår att lägga fram förslag till regeringen som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en granskade utskottet regeringens anlitande av privata företag för utredningsuppdrag (bet. 2012/13:KU20). I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att det är upp till regeringen att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag och att utskottet utgår från att regeringen tar till vara den expertis som finns hos myndigheterna och använder sig av möjligheten att ge uppdrag till dessa respektive tillsätter kommittéer när så är lämpligt (s. 92). det givetvis angeläget att regeringen och vid val av utredningsform beaktar kravet i budgetlagen om god hushållning med statens Därtill kommer att en ordning som låter förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan leda till att de blir allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand (se bet. 2008/09:KU10). Detta gäller enligt utskottet självfallet oavsett val av granskade regeringens beslut att utse en statlig samordnare för (bet. 2014/15:KU20). ställningstagande konstaterade utskottet att det framgick av utredningen i ärendet att trafikutskottets förslag till tillkännagivande om att det inte borde tillsättas någon förhandlingsperson i frågan om att avveckla citynära flygplatser var känt inom regeringen när den fattade beslutet om att utse en 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN statlig samordnare för (s. 79). förslag och regeringens beslut rörde enligt utskottet om inte fullt ut så i väsentliga delar samma sak. Mot den bakgrunden ansåg utskottet att det var olämpligt av regeringen att så tydligt föregripa beslut genom beslutet om en statlig samordnare för . Med utgångspunkt i den etablerade konstitutionella praxis som gäller för regeringens hantering av tillkännagivanden ansåg utskottet att det hade funnits skäl för regeringen att invänta beslut och först därefter bedöma vilket ställningstagande som kunde bli aktuellt. Utskottet menade också att viss information från borde ha dokumenterats. Myndigheter eller organ som på ett eller annat sätt är knutna till Frågan om särskilda organ för utredning, rådgivning och förvaltning granskades av utskottet (bet. 1995/96:KU30 s. 21 f.). Utskottet gjorde i granskningen en genomgång av de organ som förtecknats i en bilaga i kommittéberättelsen riksdagsåren 1993/94 och 1994/95. I bilagan till kommittéberättelsen redovisade regeringen andra tillfälliga organ än de traditionella kommittéerna som tillsatts på grund av regeringens beslut eller genom beslut av ett departement. Bilagan omfattade sålunda ett antal mindre utredningar eller utredningar som varit verksamma som betalades från departementens utredningsanslag (numera anslaget 4:1 m.m.). Den omfattade vidare vissa utredningsorgan (råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.) som tillsatts genom beslut av regeringen eller ett departement och som finansierats över annat anslag än utredningsanslag. Utskottets utredning visade att de kommittéer som fanns upptagna i bilagan inte var någon homogen grupp utan att variationen var stor. I huvudsak kunde kommittéerna delas in i tre kategorier: utredande, rådgivande och förvaltande. Den alldeles övervägande delen var kommittéer i utredande syfte som tillsattes efter beslut av regeringen. Ungefär hälften av kommittéerna hade någon form av särskild instruktion som angav uppdragets inriktning. I flera av dessa fall utgjordes instruktionen av formella kommittédirektiv som redovisades i direktivserien. Det framstod som oklart varför dessa redovisats i bilagan och inte i huvuddelen. En annan funktion som flera kommittéer hade var att bistå regeringen med råd i olika frågor. Den tredje kategorin, de förvaltande kommittéerna, var inte särskilt vanligt förekommande. Att fatta beslut om tilldelning av medel för olika ändamål har varit den vanligare funktionen hos denna kategori av kommittéer, enligt vad som kunde påvisas. Kostnaderna för de kommittéer som fanns med i bilagan belastade i de allra flesta fall departementens utredningsanslag. Avslutningsvis framhöll utskottet några allmänna synpunkter. Utskottet konstaterade att ett av de förhållanden som gör att den svenska statsförvaltningen skiljer sig från den i andra länder är den princip om handlingars offentlighet som finns i grundlagen. Rätten att ta del av allmänna 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN handlingar är därför inte möjlig att inskränka i formell mening på annat sätt än genom de i grundlag reglerade sekretessgrunderna. Varje myndighet ska enligt lag upprätta ett diarium i vilket var och en kan söka efter handlingar och därefter kräva att få ta del av dem. Vidare framhöll utskottet att för de kommittéer som redovisades i den allmänna delen av kommittéberättelsen gäller kommittéförordningen, och i den åläggs kommittén att upprätta ett diarium m.m. för att garantera insyn i kommitténs arbete. allmänna handlingar borde enligt utskottet också vara tillämpliga på de kommittéer i bilagan som är fristående myndigheter. Det är dock inte helt entydigt vilka av dessa som är fristående myndigheter. utskottet insynen i deras arbete. Det borde enligt utskottet övervägas att redovisa alla kommittéer som är Utskottet fann vidare att många av, men inte alla, kommittéerna i bilagan lades in i databasen . Variationen i detta avseende gällde inte bara mellan departement utan även inom departement. Det hade visat sig svårt att från departementen få fram de rapporter eller dylikt som kommittéerna producerat, och en systematisk redovisning efterlystes eftersom tillgänglig- heten är en mycket viktig del av offentlighetsprincipen. Utskottet ansåg att regeringen borde överväga vilka principer som ska gälla för kommittéredovisningen . Utskottet efterlyste att regeringen i nästa års kommittéberättelse skulle återkomma med en redovisning av de överväganden som gjorts och de åtgärder som vidtagits. Regeringen vidtog ett antal åtgärder med anledning av utskottets uttalande. I skrivelsen med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 1996/97:15) anförde regeringen att frågan om principerna för kommittéredovisningen var under övervägande inom och att regeringen skulle återkomma till denna i kommande kommittéberättelse. I Kommittéberättelse 1998 (skr. 1997/98:103) redogjorde regeringen för utskottets uttalande samt införde andra principer för redovisningen än de som tillämpats tidigare. Alla tillfälliga organ som var tillsatta på grund av regeringens beslut redovisades i kommittéberättelsen, såväl de traditionella kommittéerna med uppgift att utreda en viss fråga som andra organ oavsett om de var fristående myndigheter eller inte. De som inte var fristående myndigheter angavs som organ inom . De organ som tillsatts på grund av regeringens beslut och som tidigare redovisats i den ovannämnda bilagan fanns alltså i själva kommittéberättelsen. Däremot redovisades inte de organ som tillsatts av . Uppgifter om dessa kunde i stället återfinnas i databasen .