bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — tog i granskningens form upp frågan om ett råd, en nämnd, en delegation etc. utgör en myndighet eller om det är fråga om ett organ knutet till (bet. 2006/07:KU10 s. 51 f.). Av betänkandet framgår bl.a. att inom utredningsväsendet har beteckningen samordnare eller nationella samordnare fått en spridning . I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att offentlighetsprincipen är 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN en viktig del i vårt demokratiska samhällsskick och att den bör värnas i alla sammanhang. När det gäller allmänhetens möjlighet att bilda sig en uppfattning om huruvida ett organ utgör en myndighet eller om det är fråga om ett organ inom fanns det enligt utskottet vissa svårigheter. Utskottet konstaterade att benämningen på organet inte gav någon vägledning, särskilt inte om det rörde sig om t.ex. en delegation, ett råd eller en nämnd. Utskottet utgick från att det skulle komma att ske en fortsatt utveckling av det stöd som kan ges genom tydligare förteckningar i databaser. I övrigt föranledde granskningen inte något uttalande från utskottet. redovisade i ett granskningsbetänkande 1977 en kartläggning av omfattningen av den beslutanderätt som enligt författningsbestämmelser och särskilda regeringsbeslut tillkom i första hand departementschefer men också övriga statsråd (bet. KU 1976/77:44 s. 12 f. och B 29 f.). Undersökningen grundade sig främst på en genomgång av protokoll i departementsärenden, dvs. de ärenden som avgörs av statsråd eller – efter delegation – av tjänstemän i . Statsministern och utrikesministern ingick inte. Enligt utskottet visade kartläggningen att – som hade förutsatts i grundlagspropositionen 1973 – flertalet statsrådsbeslut antingen rörde departementsadministrationen eller hade samband med beredningen av regeringsärenden. Endast i mycket begränsad utsträckning hade statsråd erhållit rätt att pröva ärenden som gällde frågor utanför departementen och kommittéerna. Många av dessa bemyndiganden kunde enligt utskottet ses som en ”förlängning” av statsrådens befogenheter i fråga om departements- administrationen eller beredningen av regeringsärenden. På några områden hade emellertid, anförde utskottet, statsråd av vissa speciella skäl fått befogenheter av samma slag som en självständig myndighet. Utskottet fann inte anledning till erinran mot de regeringsbeslut genom vilka statsråd bemyndigats att avgöra ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Utskottet ville dock framhålla att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilda statsråd. Liksom dittills borde därför, anförde utskottet, enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening. Ett enskilt statsråds behörighet att fatta beslut i en fråga har även berörts i samband med utskottets beredning av allmänna ärenden. behandlade utskottet en proposition om Lagrådets arbetsformer (prop. 2002/03:45, bet. 2002/03:KU32). I propositionen föreslogs bl.a. att regeringen skulle ges möjlighet att bemyndiga chefen för att vidta vissa åtgärder. Det gällde befogenhet att förordna sådana ledamöter i Lagrådet som inte är eller har varit domare i någon av de högsta domstolarna under förutsättning att ledamoten har tjänstgjort i Lagrådet, att under en 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN lagrådsperiod besluta om ändringar i antalet avdelningar, att fatta beslut i frågor som rör antalet ledamöter som var och en av domstolarna ska utse i Lagrådet och om en avdelning ska bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende samt att meddela Lagrådet att det inte har några ärenden att I betänkandet redovisade utskottet vad det tidigare framhållit, dvs. att principen om kollektivt beslutsfattande inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd, varför enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast borde ges beslutanderätt i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid Utskottet bedömde att de beslut som regeringen föreslogs få bemyndiga chefen för att fatta hade en rent administrativ prägel, och det borde därför inte finnas något hinder mot att medge undantag från principen om regeringens kollektiva beslutanderätt. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2002/03:185). För att få en bild av vilka ärenden som hade avgjorts som regeringskansliärenden genomförde utskottet en beslutsfattande (bet. s. 25 f.). Både beslut av enskilda statsråd och beslut av tjänstemän i ingick i kartläggningen. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att en konstitutionell princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden och att undantagen från denna princip bör vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor om egen administration. Endast i dessa få fall bör det således enligt utskottet vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos , dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i . Utskottet framhöll vidare att beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur alltid bör fattas i regeringsbeslutets form och att ärenden där regeringen i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet alltid ska avgöras i regeringsbeslutets form. Huvudfrågan i granskningen var om beslutsfattande hade skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att fattar beslut i vissa typer av ärenden. Enligt utskottet visade genomgången av och departementens protokoll att så hade skett. Någon tendens till alltför vittgående beslutsfattande av enskilda statsråd och tjänstemän i hade alltså inte framkommit. Granskningen föranledde således inget uttalande från utskottets sida i denna del. Därutöver kommenterade utskottet några iakttagelser som gjorts i enskilda ärenden. Bland annat kunde enligt utskottet ett par beslut som hade fattats av ett enskilt statsråd diskuteras från konstitutionell synpunkt. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Iakttagelser vid den aktuella kartläggningen Som redovisas ovan har beslutat att genomföra en granskning om samordnare inom olika politikområden. Med anledning av detta har en övergripande kartläggning gjorts för att identifiera de samordnare som regeringen eller utsett –. Kartläggningen har avgränsats på så sätt att med begreppet samordnare har avsetts en enskild person som verkar utanför förvaltningsmyndigheternas organisation och som har till uppgift att samordna och i vissa fall även genomföra regeringens politik. I kartläggningen har även ingått de förhandlare, kontaktpersoner, koordinatorer och nationella samordnare som utsetts med motsvarande uppgifter. Däremot omfattar kartläggningen inte de grupper av personer (t.ex. särskilda råd eller delegationer) som har utsetts av regeringen eller med motsvarande uppgifter. Kartläggningen omfattar inte heller de samordnare som har utsetts av en myndighet eller har till uppgift att verka inom en myndighet. För att kunna identifiera utsedda samordnare har en översiktlig genomgång gjorts av regeringens skrivelse kommittéberättelse, kommittédirektiv och budgetpropositioner för den aktuella perioden. När det gäller de samordnare som inte finns upptagna eller omnämnda i kommittéberättelserna har en genomgång gjorts av kommittéregistret på regeringens webbplats över pågående och avslutade utredningar och kommittéer. Därutöver har en översiktlig sökning gjorts av vissa begrepp och dokument via internet. Bland annat har publicerade pressmeddelanden på regeringens webbplats gåtts igenom. Slutligen har en genomgång gjorts av de samordnare som finns med i Statskontorets senaste studie om nationella samordnare (se tidigare redovisning i betänkandet under avsnittet Utredningar om kommittéer, särskilda utredare och andra organ inom eller utom ). När det gäller identifierade samordnare har bl.a. studerats hur de har organiserats, dvs. om de utgör egna myndigheter (i form av kommittéer eller särskilda utredare) eller inte. Av intresse i denna del är också vem som har beslutat om uppdraget och på vilket sätt uppdragets innehåll har angetts. När det gäller de samordnare som inte utgör egna myndigheter har studerats på vilket sätt samordnarna är knutna till . Det har även gjorts en översiktlig genomgång av samordnarnas uppgifter och arbetsformer. I denna del har bl.a. uppdragets utformning och innehåll studerats. Vidare har undersökts om det finns uppgifter om återrapportering, tidsramar och redovisning av uppdraget. I denna del kan nämnas förekomsten av löpande kontakter och redovisning av uppdraget i ett sammanhang eller genom delrapporter samt former för uppdragets redovisning. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Av kartläggningen framgår att 60 samordnare utsetts. Dessa personer har en rad olika beteckningar. beteckningar som har identifierats är förhandlare, förhandlingsman, förhandlingsperson, kontaktperson, koordinator, nationell samordnare och Beteckningarna används både på samordnare som utgör egna myndigheter (i form av kommittéer eller särskilda utredare) och samordnare som inte utgör egna myndigheter. När det gäller några samordnare har olika beteckningar använts i ett och samma ärende.5 Beteckningarna samordnare och nationell samordnare har använts under hela den studerade perioden. har dock skett en ökad användning av beteckningen nationell samordnare de senaste sju åtta åren. Genomgången visar att antalet samordnare inom olika politikområden En stor del av de identifierade samordnarna finns inom , , , Miljö- och och ansvarsområden. Merparten av de identifierade samordningsuppdragen har beslutats av regeringen (52 stycken), och i dessa fall har regeringen också ofta bemyndigat ansvarigt statsråd att utse själva samordnaren. Ansvarigt statsråd har även i regel utsett bl.a. de sakkunniga, experter och sekreterare som ska biträda en I en del ärenden har regeringen förutom samordningsuppdraget även utsett själva samordnaren. I några ärenden (åtta stycken) har ett enskilt statsråd beslutat om samordningsuppdraget och utsett själva samordnaren. Drygt en tredjedel (22 stycken) av de identifierade samordnarna utgör egna Dessa samordnares uppdrag framgår av de kommittédirektiv som har beslutats av regeringen i samband med samordningsuppdragen. Merparten av samordnarna har i sitt arbete biståtts av en eller flera sekreterare. Det är också relativt vanligt att ett antal experter och sakkunniga har förordnats att biträda en samordnare. Samordnarnas uppgifter är i regel utförligt beskrivna i kommittédirektiven. I direktiven finns även uppgifter om kontakter, återrapporteringar, tidsramar och redovisning av uppdragen. Därutöver framgår ofta vilka aktörer samordnaren ska samråda med. Övriga identifierade samordnare (38 stycken) utgör inte egna myndigheter. Dessa samordnare verkar vara organiserade på lite olika sätt, men de synes alla, på ett eller annat sätt, vara knutna till . två av de identifierade samordnarna framgår av regeringens årliga skrivelse kommittéberättelse att samordnarna är organ inom . av de andra samordnarna finns upptagna i kommittéberättelsen över tillsatta respektive avslutade kommittéer och utredningar. En del av de samordnare som inte utgör egna myndigheter finns upptagna i kommittéregistret i databas, och vissa av dessa samordnare har i registret 5 Som exempel kan nämnas att beteckningarna samordnare och nationell samordnare kan förekomma i ett och samma ärende. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN identifierade samordnarna har dock inte hittats i kommittéberättelsen och kommittéregistret. I några ärenden har ansvarigt statsråd anställt en samordnare som tjänsteman i departementet eller utsett en tjänsteman i till samordnare. Även beskrivningarna av samordnarnas uppdrag varierar. I regel har regeringen beslutat om dessa samordningsuppdrag, och uppdragets innehåll framgår då av själva regeringsbeslutet eller av en protokollsbilaga till nämnda beslut. I de fall där ett enskilt statsråd har beslutat om samordningsuppdraget framgår uppdragets innehåll av ett regeringskanslibeslut eller av en protokollsbilaga till nämnda beslut. Uppdragen är i regel inte lika utförligt beskrivna som när samordnarnas uppdrag framgår av kommittédirektiv. Ärendena uppvisar dock stora variationer i beskrivningen av uppdragens innehåll m.m. är samordnarnas uppgifter utförligt beskrivna, och det finns även uppgifter om kontakter, återrapporteringar, tidsramar och redovisning av uppdragen. Det kan även finnas uppgifter om vilka aktörer samordnaren ska samråda med. I andra fall finns endast en kortfattad beskrivning av själva uppdraget, och det kan saknas uppgifter om kontakter, återrapporteringar, tidsramar eller redovisning av uppdraget. Uppgifter om de samordnare som inte har utgjort egna myndigheter har inte funnits samlat utan har tagits fram med hjälp av olika källor via sökningar på internet. I flera fall har uppgifter om uppdragen redovisats i pressmeddelanden på regeringens webbplats. På nämnda webbplats har även ibland regeringsbeslut, regeringskanslibeslut eller protokollsutdrag till besluten publicerats. När det gäller samordnarnas uppdrag kan konstateras att de identifierade samordnarna inte utgör någon homogen grupp och att de tilldelas skiftande uppgifter. Med utgångspunkt från dessa uppgifter har dock några olika huvudtyper av samordnare eller inslag i samordnares uppdrag identifierats, nämligen utredare, förhandlare, rådgivare, pådrivare och förvaltare.6 I denna del ska emellertid understrykas att hos en stor del av de identifierade samordnarna förekommer två eller flera av dessa huvudtyper eller inslag. Därtill kommer att gränserna mellan de olika huvudformerna eller inslagen är flytande. De identifierade samordnare som har utredningsuppdrag utgör ofta egna myndigheter, och uppdragens innehåll och utformning framgår av kommitté- direktiv. Samordnaren biträds ofta av ett sekretariat. I nästan alla dessa uppdrag ingår att ta fram fakta i olika ämnen, att analysera framtaget underlag och att utarbeta förslag. För någon eller några samordnare har uppdraget begränsats till faktainsamling och analyser. Utredningsuppdragen är i regel tidsbegränsade. En del av dessa samordnare har även rådgivande och pådrivande uppgifter. 6 Dessa olika huvudtyper av samordnare eller inslag i samordnarnas uppdrag beskrivs närmare i avsnittet Utredningar om kommittéer, särskilda utredare och andra organ inom eller utom . 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN I flera av de identifierade samordnarnas uppdrag ingår att genom förhandlingar med olika aktörer försöka få till stånd en överenskommelse och på så sätt lösa en konkret frågeställning. samordnare – egen myndighet eller knuten till – varierar. En del av de identifierade samordnarna har som huvuduppgift att framföra synpunkter och råd i olika ämnen av intresse för regeringens framtida I uppdraget ingår ofta att samråda med olika aktörer. av dessa samordnare har även utredande och pådrivande uppgifter. Organisationsformen hos dessa samordnare – egen myndighet eller knuten till I några av de identifierade samordnarnas uppdrag ingår att på olika sätt försöka synliggöra regeringens politik och att driva på utvecklingen inom ett En del av dessa samordnare har även utredande och rådgivande Organisationsformen hos dessa samordnare – egen myndighet eller knuten till – varierar. Samordnare med pådrivande uppgifter verkar ha blivit vanligare . Ett mindre antal av de identifierade samordnarna har i huvudsak I nästan alla dessa uppdrag ingår att ge information och råd till allmänheten. Dessa samordnare utgör i regel inte egna myndigheter. en av de identifierade samordnarnas uppdrag ingår att fördela statsbidrag, och samordnaren utgör en egen myndighet. När det gäller de samordnare som på ett eller annat sätt är knutna till kan slutligen noteras att det i flera av samordnarnas uppdrag ingår att på olika sätt samråda och föra dialog med externa aktörer. dessa samordnare även ha pådrivande uppgifter. I tabellen nedan finns en redogörelse för antalet utsedda samordnare och fördelade på besluts- och organisationsform. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Tabell 6.1 Samordnare utsedda – Kommentar: Med begreppet egen myndighet avses kommittéer eller särskilda utredare som lyder under kommittéförordningen. Med begreppet inte egen myndighet avses t.ex. ett eget organ inom , en bokstavskommitté eller en bokstavsutredare inom och en person anställd i . En kortfattad och övergripande beskrivning av de samordnare som har identifierats och deras uppdrag har upprättats (bilaga 6.1).9 Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.2). När det gäller några av frågorna bygger promemorian på underlag från Finans- departementet, och . Till svaret är också fogat ett stort antal bilagor som rör de samordnare som har identifierats av utskottet. Av promemorian framgår att valet av beteckning på de samordnare som har identifierats av utskottet i stor utsträckning förefaller återspegla den funktion som samordnaren avses fylla. Däremot verkar valet av beteckning inte vara direkt kopplat till valet av organisationsform (egen myndighet eller inte egen myndighet). 7 Tabellen är uppdaterad utifrån ingivna handlingar från . 8 I denna grupp ingår även de samordnare vars uppdrag beslutats av regeringen men där förordnandet av själva samordnaren beslutats av ansvarigt statsråd efter bemyndigande av regeringen. 9 Bilagan är uppdaterad utifrån inlämnade handlingar från . 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN På frågan om det finns andra beteckningar på samordnare än de som utskottet har identifierat framgår av promemorian att det inte förs någon särskild förteckning i över beslut av det aktuella slaget men att någon ytterligare beteckning inte har identifierats vid beredningen av underlaget till promemorian. I samband med att ett uppdrag som samordnare ges lämnas enligt promemorian inte någon särskild information om den valda organisations- Dock framgår ofta av själva beslutet på vilket sätt uppdraget ska bedrivas, t.ex. om samordnaren utgör en särskild utredare eller om han eller hon ska leda en arbetsgrupp inom . I denna del framhålls att under alla förhållanden bedrivs en samordnares uppdrag alltid inom ramen för en myndighets verksamhet, vare sig detta sker inom ramen för Regerings- kansliets egen verksamhet eller en annan myndighets verksamhet. gäller enligt promemorian alltid bl.a. regler om allmänhetens rätt till insyn i I regeringens årliga skrivelse kommittéberättelse används begreppen fristående myndigheter, organ inom och övriga organ inom som har tillsatts av regeringen (se t.ex. skr. s. 12). När det gäller frågor om vad som avses med de olika begreppen och hur de förhåller sig till varandra framgår av promemorian följande. De organ tillsatta genom regeringens beslut som inte är traditionella kommittéer redovisas i kommittéberättelsen med eller utan beteckningen organ inom enligt vad departementen har rapporterat till Med organ inom avses i kommittéberättelsen t.ex. arbetsgrupper eller delegationer inom . Med fristående myndigheter avses i kommittéberättelsen, förutom de traditionella kommittéerna, de organ som inte har rapporterats som organ inom I kommittéberättelsen finns en särskild redovisning av antalet tillsatta respektive avslutade kommittéer under det föregående året (se t.ex. skr. 2014/15:103 s. 15). När man i förordet (s. 12) talar om övriga organ inom avses andra organ som redovisas i kommittéberättelsen än de traditionella kommittéerna. Av promemorian framgår vidare att i kommittéregistret finns uppgifter om alla de tillfälliga organ som redovisas i kommittéberättelsen. också uppgifter om mindre utredningar eller utredningar som varit verksamma och andra organ (t.ex. arbetsgrupper) som har tillsatts genom beslut av och som betalas av anslaget Om de samordnare som inte finns redovisade i kommittéberättelsen, i bilaga 1 till denna, eller i kommittéregistret finns det enligt promemorian inte någon samlad information. Vidare framgår av promemorian att begreppet pådrivande samordnare inte används av regeringen och och att det av besluten om 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN uppdrag inte är möjligt att med säkerhet klargöra vilka samordnare som är att bedöma som pådrivande. Ett exempel på sådana samordnare som skulle kunna kategoriseras som pådrivande är vindkraftssamordnarna, som har i uppdrag att främja vindkraftsutbyggnaden. När det gäller generella frågor om de samordnare som utskottet har identifierat framhålls i promemorian att vid en genomgång av aktuella ärenden kan vissa huvuddrag för valet av organisationsform iakttas, även om också undantag förekommer. Det framhålls bl.a. att samordnaren ofta har utgjort en egen myndighet när han eller hon haft en förhandlande funktion (se t.ex. branschsamordnaren för övergång till digitalradio, avfallsförhandlaren och förhandlingspersonen för Sverigebygget) eller när samordnaren haft i uppdrag att främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer (se t.ex. samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar och den nationella samordnaren för arbetet med utsatta EES-medborgare). Däremot synes samordnaren inte ha utgjort en egen myndighet när uppdraget bestått i att stödja arbete i en särskild fråga, t.ex. genom att leda en expertgrupp (se den nationella samordnaren för Life Science), hantera en hemställan från en kommun (se den statliga samordnaren för ) eller sköta praktiska göromål i en enskild fråga (se t.ex. den nationella samordnaren för flodvågskatastrofen i ). Av promemorian framgår vidare att en naturlig följd av att samordnaren görs till en egen myndighet är att det ofta uppkommer ett behov av experter och sakkunniga och någon form av sekretariat. Detta är något som i de allra flesta fall har saknats för de samordnare som utgjort en funktion inom . Vidare anges att sammansättningen av experter och sakkunniga främst torde påverkas av det behov av sakkunskap och annan kompetens som bedöms finnas för att genomföra uppdraget. Som exempel anges att experter och sakkunniga ofta utses för att bistå vid uppdrag som har en utredande karaktär. En annan konsekvens av att samordnaren organiseras som en egen myndighet är enligt promemorian att oberoendet från regeringen och ökar. Samordnarens uppgifter styrs i detta fall i huvudsak av direktiv, vilket i sin tur ställer höga krav på att direktiven är tydliga och väl utformade. Därutöver minskar insyn i samordnarens arbete jämfört med om han eller hon utgör en funktion inom . Viss insyn kan dock ges i de fall där sakkunniga och experter från har utsetts för att bistå samordnaren. Det framhålls vidare i promemorian att om samordnaren utgör en del av ges större möjligheter för regeringen att löpande följa samordnarens arbete och vid behov styra inriktningen på arbetet. Enligt promemorian ska samordnaren i dessa fall bl.a. följa de regler och riktlinjer som gäller för , t.ex. kravet på gemensam beredning. När det gäller frågor om val av samordnare lyfts i promemorian fram att när samordnaren ska ha en samordnande funktion spelar sakkunskap stor 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN betydelse för valet av person (se t.ex. den nationella psykiatrisamordnaren, den nationella samordnaren för barn i asylprocessen, byggsamordnaren och koordinatorn för museisektorn). När samordnaren däremot har haft en förhandlande funktion, t.ex. för större infrastrukturprojekt, förefaller i de flesta fall erfarna tjänstemän, ofta med politisk bakgrund, ha utsetts (se t.ex. trängselskatteförhandlaren och förhandlingsmannen för Ostlänken, förhandlingsmannen för infrastruktur, förhandlingspersonen för utbyggnaden av tunnelbanan och ökad bostadsbebyggelse i samt förhandlingspersonen för Sverigebygget).