bet · H201FiU28 · 2015-06-11 00:00:00 — Årsredovisning för staten 2014 I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2014/15:101 Årsredovisning för staten 2014 och redogörelse /15:RR4 redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2014. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen och redogörelsen till handlingarna. I sitt ställningstagande understryker utskottet betydelsen av årsredovisningen för staten. Den är ett viktigt komplement till budgetpropositionen, och dess innehåll ger en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut som har fattat om statens budget. Utskottet noterar vidare att med redogörelsen överlämnade en granskningsrapport till om transparensen i årsredovisningen för staten 2014 (RiR 2015:9). Utskottet konstaterar att det får möjlighet att återkomma till myndighetens iakttagelser och rekommendationer och regeringens bedömning och åtgärder med anledning av dessa i samband med att utskottet behandlar regeringens skrivelse om granskningsrapporten under nästa . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Årsredovisning för staten 2014 granskning av Årsredovisning för staten 2014 Bilaga Förteckning över behandlade förslag Skrivelse 2014/15:101 Utskottets förslag till riksdagsbeslut Årsredovisning för staten 2014 lägger skrivelse 2014/15:101 och redogörelse /15:RR4 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (FP), (V), (KD), (S), (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2014/15:101 Årsredovisning för staten 2014 och redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2014 (2014/15:RR4). Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen eller redogörelsen. Samtliga utskott har getts tillfälle att yttra sig, men inget utskott har valt att göra det. I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet i staten 2014. Redovisningen omfattar en uppföljning av de budgetpolitiska målen; utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt övriga finansiella befogenheter; resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys; utvecklingen av statsskulden; redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning; samt nationellt intygande och avgifter till och bidrag från EU. I skrivelsen redovisas även de myndigheter som har fått en modifierad revisionsberättelse från och skälen för detta. Dessutom innehåller skrivelsen en sammanställning av granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen och regeringens åtgärder med anledning av dessa. Årsredovisning för staten 2014 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2014/15:101 Årsredovisning för staten 2014 och redogörelse /15:RR4 redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2014 till handlingarna. Regeringen ska året efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten. Detta regleras i 10 kap. 5 § budgetlagen (2011:203), och av 6 § framgår vad årsredovisningen ska innehålla. Uppföljning av de budgetpolitiska målen Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i årsredovisningen för staten omfattar dels den offentliga sektorns finansiella sparande, dels utgiftstaket för staten. Det tredje budgetpolitiska målet, balanskravet för kommunsektorn, följs upp ekonomiska vårproposition. Det offentliga finansiella sparandet visade ett underskott på , vilket motsvarar –1,av BNP. Utfallet blev därmed lägre än prognosen i budgetpropositionen . Enligt regeringen kan det svagare finansiella sparandet 2014 till stor del förklaras av att de statliga inkomsterna från aktieutdelningarna blev lägre än beräknat. Regeringen framhåller att det är viktigt att det finns tydliga principer för hur målet för den offentliga sektorns sparande följs upp, och att uppföljningen är transparent. Enligt ett riksdagsbeslut ska målet för den offentliga sektorns sparande uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel (bet. 2006/07:FiU20), det s.k. överskottsmålet. I skrivelsen gör regeringen en avstämning av överskottsmålet 2014. För att i efterhand avgöra om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn har varit i linje med överskottsmålet används ett genomsnitt för sparandet som en indikator. Syftet är att bedöma om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som riskerar att minska sannolikheten för att överskottsmålet ska nås . Regeringen konstaterar att det finansiella sparandet uppgick till –1,av BNP och att det genomsnittliga finansiella sparandet –uppgick till av BNP. I skrivelsen redovisar även regeringen det strukturella sparandet . Det strukturella sparandet syftar till att visa hur stort den offentliga sektorns finansiella sparande skulle vara om inkomsterna och utgifterna inte påverkades av konjunkturläget eller engångseffekter. Enligt dessa beräkningar var det strukturella sparandet –0,av BNP, vilket innebär att det låg under överskottsmålet. Enligt regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen avviker det finansiella sparandet tydligt från den målsatta nivån. Utgiftstaket för staten infördes , och det syftar till att främja budgetdisciplinen och stärka trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå, och det bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Fastställda utgiftstak har aldrig överskridits. I skrivelsen konstaterar regeringen att de utgifter som omfattas av utgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna, uppgick till 1 2014 och därmed underskred utgiftstaket med en marginal på . De takbegränsade utgifterna blev 4,8 miljarder högre än den budget som antagit . Den nivå på utgiftstaket som fastställde i budgetberedningen innebar att budgeteringsmarginalen uppgick till ca . Enligt utfallet uppgick budgeteringsmarginalen till . Av den totala förändringen av budgeteringsmarginalen, som omfattar , framgår av skrivelsen att sammantaget använts för reformer sedan utgiftstaket fastställdes. Dessa reformer handlar bl.a. om åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken, infrastrukturområdet, rättsväsendet, migration samt forskning och utbildning. Vidare har reviderade bedömningar av de makroekonomiska förutsättningarna påverkat budgeteringsmarginalen. Som en följd av att inkomstindex och ålderspensionssystemets balansindex successivt har reviderats ned har utgifterna för ålderspensionssystemet blivit lägre. Därtill har utgifterna för bistånd blivit lägre till en följd av att bruttonationalinkomsten (BNI) stegvis bedömts bli mindre. Sammantaget har dessa revideringar enligt regeringen medfört att budgeteringsmarginalen blivit större. Ändrade makroekonomiska bedömningar har även medfört högre utgifter inom vissa områden, i första hand arbetsmarknadsområdet, med högre utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska garantiprogrammen. Reviderade bedömningar av antalet personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem har medfört att budgeteringsmarginalen blivit mindre. Det är i första hand antalet personer med sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning som blivit större än vad som tidigare bedömdes. Enligt regeringen blev utgifterna för ohälsan sammantaget ca högre som en följd av volymförändringar. Vidare har antalet asylsökanden varit fler 2014 än den bedömning som gjordes i budgetpropositionen . Utgifterna för migration och integration har enligt vad som framgår i skrivelsen blivit ca högre till följd av volymförändringar. Avslutningsvis har budgeteringsmarginalen blivit mindre som en följd av övriga faktorer, där en bidragande orsak är att avgiften till EU blev högre 2014 än vad som beräknades i budgetpropositionen . Utfallet för statens budget Statens budgetsaldo 2014 blev –, vilket är lägre än beräknat. Utfallet för statens inkomster blev lägre och utgifterna blev lägre än vad som beräknades i budgeten . Statens inkomster består av skatteinkomster och övriga inkomster. Till skatteinkomster räknas bl.a. skatt på arbete, skatt på kapital och skatt på konsumtion och insatsvaror. Enligt regeringen blev skatteinkomsterna för staten lägre än beräknat, och det är främst skatten på arbete som har blivit lägre, vilket i sin tur enligt regeringen bl.a. beror på högre husavdrag (och ) än väntat. Även skatten på konsumtion och insatsvaror blev lägre än beräknat, främst på grund av att försäljningen av elektrisk kraft blev lägre än väntat. Av skrivelsen framgår också att intäkterna från skatt på arbete och skatt på konsumtion och insatsvaror har reviderats ned jämfört med budgeten . Skatten på arbete har reviderats ned med , vilket enligt vad som framgår i skrivelsen främst förklaras av att den kommunala inkomstskatten blev totalt lägre som en följd av att lönesumman blev lägre än väntat. Därtill blev skattereduktionerna högre än i statens budget, vilket bl.a. beror på en högre skattereduktion för husarbeten (nästan uteslutande ROT-avdrag). Dessutom har den särskilda löneskatten reviderats ned med i huvudsak på grund av företagens kostnader för pensionsförmåner till de anställda. Egenavgifterna har också reviderats ned med i förhållande till statens budget . När det gäller skatterna på konsumtion och insatsvaror har de reviderats ned med jämfört med budgeten . Detta beror främst på att intäkterna från skatterna på energi och koldioxid samt övriga skatter på energi och miljö blev lägre än väntat. Sammantaget har dessa skatter reviderats ned med . Enligt regeringen hänger de lägre intäkterna från både energi- och koldioxidskatten samman med ett svagare konjunkturläge än väntat, vilket i sin tur medförde en lägre användning av olika energislag hos både företag och hushåll. Därtill har intäkterna från auktioner med utsläppsrätter blivit betydligt lägre än väntat, vilket har lett till lägre intäkter från övriga skatter på energi och miljö. var intäkterna från mervärdesskatten högre än beräknat i statens budget. Skatten på kapital har till skillnad från skatterna på arbete, konsumtion och insatsvaror reviderats upp i förhållande till budget. Revideringen på förklaras till största delen av att skatten på hushållens kapital blev högre än beräknat. Detta uppges framför allt bero på att hushållens kapitalvinster blev betydligt högre än vad som förväntades i budgeten, men även på att hushållens ränteinkomster nu bedöms bli högre och intäkterna från skatten på hushållens utgiftsräntor bedöms bli lägre än beräknat. revideras skatten på företagsvinster ned med som en följd av att den slutgiltiga taxeringen visade på lägre företagsskatteintäkter än förväntat, vilket i sin tur medförde ett nivåskifte nedåt för de framtida förväntade intäkterna. Övriga inkomster omfattar inkomster av statens verksamheter, försåld egendom, återbetalning av lån, kalkylmässiga inkomster och bidrag m.m. från EU samt avräkningar i anslutning till skattesystemet och utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto. Av skrivelsen framgår att utfallet av övriga inkomster blev lägre än beräknat. Detta beror enligt regeringen dels på att utdelningarna från statens aktier blev lägre än väntat, dels på att det inte gjorts några större försäljningar av egendom . Av skrivelsen framgår att inkomsterna av statens aktier blev lägre än beräknat och lägre än föregående år. Detta förklaras främst av att till följd av stora avskrivningar inte beslutade om några utdelningar och en lägre utdelning från i jämförelse med föregående år. Vidare avyttrade staten sitt aktieinnehav i . Inkomsterna av försåld egendom uppgick till , vilket är lägre än beräknat och lägre än 2013. Av skrivelsen framgår att skillnaden mellan åren främst beror på att staten sålde aktier i och . Det slutliga utfallet för utgifterna i statens budget blev ca lägre än vad som anvisats i den ursprungliga budgeten . Utgiftsområde 8 Migration, utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning och utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen tillhör de utgiftsområden där utfallet blev högre än vad som ursprungligen anvisats och är de tre utgiftsområden som uppvisar den största ökningen jämfört med vad som beräknats i statens budget 2014. I ändringsbudgeten anvisades ytterligare med anledning av att antalet asylsökande ökade mer än beräknat, och i höständringsbudgeten anvisades ytterligare som en konsekvens av det ökade behovet av sjukpenning och aktivitets- eller sjukersättning. När det gäller avgiften till Europeiska unionen kompenseras delvis den högre avgiften med minskade inbetalningar . För ett antal utgiftsområden har utgifterna blivit lägre än anvisat i den ursprungliga budgeten, bland dessa är utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv samt utgiftsområde 15 Studiestöd de mest framträdande. Utgifterna för statsskuldsräntorna är historiskt låga och minskade med , vilket till stor del beror på inkomster efter överkurser vid emission. Vidare har antalet arbetslösa, antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och antalet studerande varit mindre än beräknat. Detta har lett till att utfallet för Arbetsmarknad och arbetsliv samt Studiestöd blivit ca 3,5 och lägre än vad anvisat. Avvikelserna i utfallet av statens utgifter i förhållande till statens budget kan enligt regeringen förklaras av flera olika faktorer. I skrivelsen redovisar regeringen hur stor del av den negativa avvikelsen på som beror på reviderade bedömningar av de makroekonomiska förutsättningarna och av antalet personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem (volymer) samt hur stor del av skillnaden som beror på nya beslut som fattats av , regeringen eller . Regeringen anger även hur stor del som beror på andra förklaringsfaktorer i kategorin övrigt. Av redovisningen framgår att utgifterna blev högre än i statens budget till följd av ändrade volymer, vilket i första hand förklaras av att fler personer än beräknat fick sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning samt att det genomsnittliga antalet inskrivna asylsökande personer i mottagande uppgick till fler än beräknat. Skillnader till följd av ändrade makroekonomiska förutsättningar medförde att utgifterna blev lägre än i statens budget. Skillnaden förklaras främst av att anslaget för statsskuldsräntor blev lägre än i statens budget, vilket i sin tur främst beror på betydligt högre inkomster av överkurs vid emission (15,högre än beräknat). Utgifterna för utgiftsområdena, exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor, blev lägre än i statens budget beroende på ändrade makroekonomiska förutsättningar. Det förklaras främst av att färre personer fick arbetslöshetsersättning eller deltog i ett arbetsmarknadspolitiskt program som berättigade till aktivitetsstöd än vad som antogs vid budgeteringen. Som en följd av beslut som fattats av , regeringen eller blev de totala utgifterna högre än i statens budget. Utfallet för samtliga utgiftsområden, exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor, blev till följd av dessa beslut högre än beräknat. Detta uppges i första hand bero på att anvisade ytterligare till utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap mot bakgrund av uteblivna intäkter från avseende medfinansiering för anskaffning och utveckling av JAS 39 E. Avslutningsvis blev utgifterna högre än i statens budget på grund av övriga orsaker, vilket huvudsakligen beror på att nettoutlåning (inklusive kassamässig korrigering) blev högre än beräknat. Av skrivelsen framgår vidare att regeringen i enlighet med 3 kap. 8 § budgetlagen (2011:203) har beslutat om ett medgivet överskridande . Det gäller utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen där av det medgivna överskridandet om utnyttjades. har inget anslag överskridits utan medgivande från regeringen. För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov, med omvänt tecken, redovisas posten nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost på budgetens utgiftssida. nettoutlåning utgörs av in- och utlåning till myndigheter, affärsverk och vissa statliga bolag och fonder. Utfallet för nettoutlåningen uppgick till ca , vilket var ca högre än beräkningen i statens budget. Detta förklaras bl.a. av att Kärnavfallsfonden minskade sina placeringar i och att och ökade sina lån i . Det senare uppges bero på att stamnätet för el har övergått från en fas av förvaltning med låga investeringsvolymer till en fas av omfattande om- och utbyggnad. Därtill har till följd av högre dollar- och eurokurser ökat sina lån mer än väntat hos . har ökat sina placeringar i , och det lån som bistått med återbetalades , vilket har lett till en minskad utlåning i förhållande till vad som tidigare beräknats. Avslutningsvis framgår även av skrivelsen att det har införts en ny kreditmodell för studielån i enlighet med budgetlagens bestämmelser, vilket gav upphov till en engångseffekt då CSN tog upp lån i för den ingående skuldstocken av kapitaliserade räntor. Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys Resultaträkningen visar ett underskott på ca , vilket är ca lägre jämfört med . Det lägre resultatet beror enligt regeringen på flera faktorer. Skatteintäkterna ökade med ca jämfört med . ökade transfereringskostnaderna med ca , och nettokostnaden för statsskulden ökade med som en följd av att den svagare kronan medförde valutakursförsämringar. AP-fondernas nettobidrag till staten minskade med ca , och kostnaden för statens egen verksamhet ökade med ca . förbättrades resultatet från andelar i hel- och delägda företag med nästan , och försäljningen av aktier i påverkade nettoresultatet positivt med ca . Balansräkningen visar den ekonomiska ställningen, dvs. tillgångar och skulder per . Statens nettoförmögenhet är detsamma som skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde. Statens nettoförmögenhet blev negativ och uppgick till –2014, dvs. staten hade en nettoskuld på samma belopp motsvarande –10,av BNP. I förhållande till 2013 innebär det att nettoskulden har ökat med , eller . Statsskulden, som i huvudsak motsvarar det ackumulerade underskottet i statens budget över åren, svarar för den övervägande delen av skulderna och därmed den negativa nettoförmögenheten. Den konsoliderade statsskulden ökade med till vid utgången av 2014. För att belysa sambandet mellan olika sätt att redovisa statens finansiella ställning gör regeringen en jämförelse mellan nettoförmögenheten i balansräkningen och nationalräkenskaperna (NR). Jämförelsen görs för de senast färdigställda beräkningarna, vilket är 2013. Statens nettoförmögenhet vid utgången av uppgick enligt balansräkningen till –, medan statens nettoförmögenhet enligt NR uppgick till . Det innebär att den nettoförmögenhet som beräknats enligt NR visar en positiv nettoförmögenhet som är högre än vad som redovisas i balansräkningen. Skillnaden beror dels på olika värderingsprinciper, dels på olika avgränsningar av staten. Av skrivelsen framgår att den enskilt största skillnaden beror på att fasta realtillgångar i NR värderas till återanskaffningsvärdet, medan fasta realtillgångar i balansräkningen värderas till ursprungligt anskaffningsvärde. Detta står för av skillnaden i förmögenheten. När det gäller avgränsningar ingår som kapitalandel i NR och inte endast med grundfonden, vilket är fallet i balansräkningen. Finansieringsanalysen visar statens betalningar fördelade på posterna Statens verksamhet, Investeringar, Utlåning och Finansiella aktiviteter. Dessutom visar analysen även förändringen av respektive posts påverkan på statens nettoupplåning . Saldot i statens verksamhet var negativt med ca 2014, vilket netto är lägre än föregående år. Skillnaden beror främst på att utbetalningarna av transfereringar har ökat med ca . Investeringsutgifterna uppgick till nära , vilket är en marginell ökning i jämförelse med föregående år. Statens nettoutlåning uppgick till 2014, vilket är betydligt lägre än 2013 då den uppgick till nära . Skillnaden förklaras till stor del av att lånade ut nära till för att förstärka valutareserven. har nettoutlåning till gjorts med . Nettobetalningarna från finansiella aktiviteter var , vilket innebar en förbättring med . Den viktigaste förklaringen till detta uppges vara att förändringar av tillgångar och skulder i statens upplåningsverksamhet har gett en positiv påverkan på kassaflödet. Avslutningsvis uppgick statens nettoupplåning 2014 till , dvs. staten har ökat sina lån som en följd av det negativa budgetsaldot. Statsskulden ökade med , medan orealiserade negativa valutakursförändringar i upplåningsverksamheten innebar att upplåningsbehovet var lägre än förändringen av statsskulden. Statens budget visade ett underskott på 2014. Det innebär att budgetunderskottet minskade med jämfört med . Den konsoliderade statsskulden ökade från 2013 till 2014. Den primära orsaken till att statsskulden ökade var budgetunderskottet, men också växelkursförändringar var en bidragande orsak, i första hand till följd av den försvagade kronkursen som gjorde att valutaskuldens värde räknat i kronor steg. Den statsskuld som redovisas i årsredovisningen för staten (konsoliderad) skiljer sig från den som redovisar (okonsoliderad) på grund av elimineringar för myndighetens innehav av svenska statsobligationer. Elimineringen av statliga myndigheters innehav av statspapper uppgick till 2014. Nästan hela beloppet är Insättningsgarantifondens och Kärnavfallsfondens innehav. Det i budgetlagen (2011:203) fastställda målet för statsskuldsförvaltningen är att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden utan att ta för stora risker. Förvaltningen ska dessutom ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen konkretiseras genom årliga riktlinjer som regeringen fastställer, och i skrivelsen redovisas även statsskuldens fördelning och löptid i relation till dessa riktlinjer . var räntebindningstiden för lån med en löptid under , och regeringen drar slutsatsen att den därmed var inom riktlinjernas intervall. När det gäller den reala kronskuldens löptid var den i genomsnitt , vilket också låg inom riktlinjernas intervall. Realskuldens andel av den totala skulden var i genomsnitt . Det långsiktiga riktvärdet är på , och regeringen framhåller att realskulden är svår att styra eftersom nyupplåningen är liten i förhållande till den utestående skulden. Dessutom finns det till skillnad från övriga skuldslag inte heller några derivatinstrument som kan användas för att påverka realskuldsandelen. Realskulden kan därför variera kring riktvärdet utan att behöver vidta åtgärder. Enligt resultaträkningen uppgick nettokostnaden för statsskulden (räntor, över- och underkurser, valutakursförändringar m.m.) till , vilket är en ökning med jämfört med . Enligt regeringen beror ökningen främst på högre realiserade och orealiserade valutakursförluster till följd av en försvagad kronkurs. Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning Regeringen får enligt budgetlagen (2011:203) ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer. Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande. Detta leder till en finansiell risk för staten. När regeringen ställer ut en kreditgaranti ska en garantiavgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte för ett visst åtagande har beslutat något annat. Om har beslutat att avgiften inte ska täcka statens förväntade kostnad, måste mellanskillnaderna normalt finansieras från ett anslag i statens budget. Garantiavgifter och eventuella anslagsmedel förs till ett konto i , som finansierar verksamhetens kostnader. Garantiverksamheten förväntas därmed vara självfinansierad på lång sikt. Denna princip för garantigivning kallas för den statliga garantimodellen. Exportkreditgarantier och kreditgarantier för infrastrukturprojekt är exempel på stora garantiåtaganden som omfattas av den statliga garantimodellen. kan besluta om att undanta specifika garantier från modellen.