bet · H201NU8 · 2015-03-11 00:00:00 — om förvaltningen av regionala projektmedel Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 2014/15:12 om förvaltningen av regionala projektmedel och en följdmotion som väckts med anledning av skrivelsen. I skrivelsen går regeringen igenom av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10) och redovisar vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas inom området. Syftet med granskningen har varit att utifrån några beskrivna riskområden analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel svarat upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning. Utskottet välkomnar granskning och kommenterar särskilt några av iakttagelserna som rör anslagssparande, uppföljning av regionala projektmedel och ansvarsfördelning inom förvaltningen. När det gäller anslagssparande gör utskottet ingen annan bedömning än regeringen, dvs. att den inte finns någon anledning att ompröva den nuvarande ordningen som medger att ett sparande får disponeras efter behov efter särskilt regeringsbeslut. I betänkandet finns en reservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om förvaltningen av regionala projektmedel om förvaltningen av regionala projektmedel (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut om förvaltningen av regionala projektmedel 2014/15:3007 av m.fl. (SD) och lägger skrivelse 2014/15:12 till handlingarna. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (V), (S), (S), (FP), (KD) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 2014/15:12 om förvaltningen av regionala projektmedel och en motion som väckts med anledning av skrivelsen. Vid utskottets sammanträde lämnade riksrevisor med medarbetare information om den aktuella granskningsrapporten. överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskningsrapporten av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? (RiR 2014:10) till . har granskat förvaltningen av det statliga bidraget för projektverksamhet inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder i statsbudgetens utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Syftet med granskningen har varit att utifrån några beskrivna riskområden analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel svarat upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning. undersöker styrningen och uppföljningen av de regionala projektmedlen, ansvarsfördelningen mellan aktörer när det gäller regionala projektmedel och medborgarnas möjlighet att påverka användningen av de statliga regionala projektmedlen. överlämnade till regeringen. Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelsen om förvaltningen av regionala projektmedel (skr. 2014/15:12) till . I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som har gjort i granskningsrapporten. Regeringen redovisar vidare sin bedömning av iakttagelser samt vilka åtgärder som har vidtagits och som regeringen kommer att vidta med anledning av dessa iakttagelser. Regeringen instämmer delvis i slutsatser men framhåller att regeringen aviserat och vidtagit åtgärder i enlighet med rekommendationer. Regeringen framhåller särskilt att den i linje med myndighetens slutsatser och rekommendationer men även i linje med regeringens egen analys och utvecklingsarbete avser att utreda förutsättningarna för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. om förvaltningen av regionala projektmedel Utskottets förslag i korthet avslår motionen och lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservation (SD). I den förstudie som föregick granskningen konstaterade att det statliga bidraget till regional projektverksamhet hanteras inom ett starkt decentraliserat system. Såväl inom forskningen som inom det offentliga utredningsväsendet har det konstaterats att decentralisering och delat ansvar kan leda till problem inom olika områden, exempelvis när det gäller styrning, ansvar och transparens. När ett stort antal aktörer agerar på olika förvaltningsnivåer finns en risk för fragmentering av uppgifter och ansvar, vilket i sin tur kan leda till svåröverskådlighet, att medel inte används ändamålsenligt och försämrade möjligheter till ansvarsutkrävande. Det kan också innebära att det blir svårt att få en helhetsbild av insatsernas resultat i förhållande till uppsatta mål, vilket innebär försämrade möjligheter till styrning. Syftet med granskningen har varit att utifrån de riskområden som identifierat med utgångspunkt i forskningen analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel har svarat upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning. Utifrån syftet har formulerat följande två revisionsfrågor: • Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? • Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? För att besvara frågeställningarna har genomfört dokument-studier och intervjuer med tjänstemän på , och de landsting och samverkansorgan som beslutar om regionala projektmedel. Syftet med intervjuerna har varit att samla in övergripande information om verksamhetens organisation, målsättningar och upplevda utmaningar. Intervjuerna har även legat till grund för en enkätundersökning som skickats ut till samtliga regionala aktörer som hanterar bidrag till regionala projekt inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. I enkäten ställdes frågor om styrning, uppföljning, fördelning av medel och ansvarsförhållanden . Totalt 37 av 38 respondenter besvarade enkäten, vilket ger en svarsfrekvens på . Vidare har genomfört registeranalyser av stöd- och ärendehanteringssystem (Nyps), främst för att få information om uppföljning men även om systemets informationsinnehåll i stort. Slutligen har myndigheten anlitat två konsulter (professor och jur.dr ) från för att utreda vissa juridiska frågor kopplade till ansvarsförhållanden mellan statliga och kommunala myndigheter. Konsultrapporten finns bilagd i sin helhet till . Sammantaget konstaterar att regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen inte är utformad på ett sätt som svarar upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning samt att förvaltningen av regionala projektmedel inte uppfyller grundläggande krav på ansvar, tydlighet och transparens. I de följande avsnitten redogörs kortfattat för granskningens resultat vad gäller de olika delområden som tittat på. konstaterar att regeringens styrning av den regionala projektverksamheten delvis är otydlig. Resultatet av den enkätundersökning som genomfört visar att de kommunala aktörerna[1] gör olika tolkningar av regeringens direkta styrning via villkorsbeslut. Det framkommer även att de regionala aktörerna[2] tolkar de delar av regleringen som gäller finansiering av projekt på olika sätt, och det är även få regionala aktörer som känner till regeringens överväganden om hur den länsvisa fördelningen av medel görs och vad som styr fördelningen av medel mellan olika aktörer inom samma län. framhåller vidare att precisionen i styrningen påverkas negativt av att den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, olika regleringar och olika förvaltningsnivåer. Slutligen menar att kombinationen av bemyndigandesystem och den begränsade möjligheten till anslagssparande orsakar en mindre effektiv hushållning med givna medel. Resultatet från enkätundersökningen visar vidare att nära hälften av respondenterna uppgav att det fanns problem när medel från anslaget 1:1 samfinansierade projekt tillsammans med medel från strukturfonden och/eller medel från landsbygdsprogrammet. Uppföljning av regionala projektmedel När det gäller den del av de regionala projektmedlen som inte används till medfinansiering av strukturfondsprojekt (av de ca som beviljas ) konstaterar att det är svårt att utläsa hur dessa bidrar till målet för den regionala tillväxtpolitiken utifrån regeringens redovisning till . För den delen av medlen som används för medfinansiering av strukturfondsprojekt och därmed omfattas av strukturfondsregelverkets krav på uppföljning och utvärdering framhåller att det är svårt att separera effekter av regionala projektmedel från effekter av strukturfondsmedel. Mot bakgrund av att regeringen har påpekat att det redovisade resultatet från de regionala strukturfondsprogrammen är osäkert och innehåller överskattningar finns därmed enligt ett ringa underlag för konstaterandena om att decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret leder till ett effektivt genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. konstaterar vidare att uppföljningen som görs på länsnivå inte är enhetlig och att den innehåller överskattningar av resultat utifrån uppsatta indikatorer, vilket begränsar antalet möjliga användningsområden. konstaterar också att administrationen till uppföljningen innehåller moment av dubbelarbete och dubbelrapportering, vilket de menar inneburit en extra arbetsbörda såväl för de kommunala aktörerna som för . Svårigheterna att följa upp användningen av medel leder enligt sammantaget till att regeringen inte har möjlighet att följa budgetlagens bestämmelser om att en god hushållning bör iakttas i statens verksamhet och att resultatinformationen ska redovisas i förhållande till uppsatta mål. Detta medför en försämrad möjlighet till styrning och ansvarsutkrävande och en ökad kostnad för administration. Slutligen konstaterar att uppföljningen av de regionala projektmedlen uppvisar likheter med hur resultat generellt redovisas i resultatredovisningen till , dvs. att det handlar mer om insatser och omvärldsfaktorer än om verksamhetens resultat. När det gäller ansvarsfördelning inom förvaltningen konstaterar att förvaltningen av de regionala projektmedlen har allvarliga brister i fråga om hur medlen hanteras. Bristerna gäller ansvarsfördelningen mellan staten och de kommunala aktörerna och även möjligheten till insyn. Slutsatsen bygger på en konsultrapport som gett i uppdrag åt två jurister vid att genomföra. Problemet består i att det är som har ansvaret för det statliga anslaget som de kommunala aktörerna använder till regionalt projektstöd. En aktör fattar därmed beslut som påverkar ett anslag som en statlig myndighet har ansvar och redovisningsskyldighet för. anser att konstruktionen där en statlig myndighet tillåts ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Principen är att en myndighet som får ett anslag även ansvarar för att medlen används för angivna ändamål. Det saknas vidare enligt möjlighet till effektiv statlig kontroll och insyn. Myndigheten påpekar att saknar formellt stöd och kapacitet för att kunna följa upp och vidta åtgärder om statliga medel inte används för rätt ändamål. Dessa statliga medel, som uppgick till , omfattas inte heller av statlig finansiell revision. Sammantaget menar att detta medför risker för försämrad kontroll och riskhantering och i slutändan ansvarsutkrävande. De ramöverenskommelser som upprättas mellan och de kommunala aktörerna hanterar till viss del bristerna, men framhåller att ramöverenskommelserna saknar rättslig status, och myndigheten anser därför att det är ytterst tveksamt om ramöverenskommelser kan ses som en hållbar lösning. Medborgarnas möjligheter att påverka Granskningen visar att medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de regionala projektmedlen varierar. Detta är en konsekvens av den organisatoriska heterogenitet som präglar hanteringen av de statliga regionala projektmedlen och som leder till de olika förutsättningarna till inflytande för medborgarna. tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut eftersom detta är en fråga för regeringen och . Utifrån iakttagelser i fråga om styrning och uppföljning rekommenderar myndigheten regeringen att • klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningar som görs huruvida medel från anslaget 1:1 får användas till uppdrag och återrapporteringskrav • tydliggöra i vilken utsträckning de olika kommunala aktörerna får medfinansiera projekt med regionala projektmedel utifrån 5 § förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken • tydligt redovisa motiven till hur medel till regional projektverksamhet fördelas till och inom landets län • öka systematiken och skapa tydligare riktlinjer för en mer utförlig och sammanhållen uppföljning • tydligare till redovisa projektmedlens resultat i förhållande till deras syften. Vidare anser att regeringen bör väga fördelarna mot nackdelarna med att återinföra ett automatiskt anslagssparande inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Därtill rekommenderar att ompröva behovet av rapportering utanför stöd- och ärendehanteringssystemet Nyps i syfte att minska administrationen. Utifrån iakttagelser gällande ansvarsfördelning inom förvaltningen rekommenderar regeringen att • överväga att i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken eller på annat sätt tydliggöra ansvars-fördelningen mellan de olika aktörerna i syfte att långsiktigt säkerställa god ekonomisk kontroll av statens medel • säkerställa att de statliga projektmedel som beslutas av icke-statliga aktörer omfattas av statlig tillsyn. När det gäller medborgarnas möjligheter att påverka och mot bakgrund av att den förra regeringen i skrivelse 2013/14:61 aviserade en utredning om demokratisk delaktighet och inflytande rekommenderar slutligen regeringen att överväga möjligheten att i samband med den planerade utredningen närmare undersöka den asymmetriska decentraliseringens demokratiska effekter. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av den regionala projektverksamheten som finansieras av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Regeringen instämmer delvis i slutsatser, men framhåller att regeringen i det pågående utvecklingsarbetet har aviserat och vidtagit åtgärder som går i rekommendationernas riktning, bl.a. inom ramen för regeringens översyn av anslaget och i budgetpropositionen . Nedan redovisas regeringens bedömning för vart och ett av de områden som behandlar i sin rapport. När det gäller den särskilda problematik som kan uppstå i ett tvärsektoriellt politikområde som präglas av flernivåstyrning anför regeringen inledningsvis att den delar syn på decentraliseringens för- och nackdelar. Regeringen framhåller att ett starkt decentraliserat genomförande i ett flernivåsystem ställer stora krav på styrning, uppföljning och transparens. Regeringen menar att ett tvärsektoriellt politikområde som den regionala tillväxtpolitiken med aktörer på flera förvaltningsnivåer kräver olika typer av styrdokument och regleringar för att åstadkomma en tydlig, anpassad och effektiv styrning. I stor utsträckning används samma typer av styrdokument inom den regionala tillväxtpolitiken som används inom andra politikområden, bl.a. lagar, förordningar, strategier och regleringsbrev. Regeringen framhåller att överföringen av ansvaret från statlig till regional nivå bidragit till att insatserna är bättre lokalt och regionalt anpassade. Medborgare och företag får bättre förutsättningar att påverka utvecklingen i sin egen region. Regeringens ambition är en tydlig ansvarsfördelning och styrning och att de regionalt beslutande aktörerna har kunskap om aktuella styrdokument och regleringar. När det gäller regeringens styrning av den regionala projektverksamheten hänvisar regeringen bl.a. till regleringsbrevet där regeringen preciserar bl.a. sin styrning av den statliga verksamheten. Av villkorsbeslut följer villkor m.m. för de beslutande aktörerna för verksamheter som finansieras av bl.a. anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Villkorsbeslut innehåller återrapporteringskrav och uppdrag för att styra och följa upp det regionala tillväxtarbetet. De återrapporteringar om verksamheten inom det regionala tillväxtarbetet som regeringen får med anledning av villkorsbeslutet är, tillsammans med en årlig ekonomisk redovisning av användningen av medel från anslaget, ett viktigt underlag för att regeringen ska kunna följa upp det regionala tillväxtarbetet och användningen av medel från anslaget. Återrapporteringarna utgör även underlag för regeringens styrning och för dialoger med de regionala aktörerna om genomförande, resultat och utveckling av det regionala tillväxtarbetet. När det gäller den begränsade kännedomen om regeringens överväganden vid den länsvisa fördelningen av medel påminner regeringen om den översyn som initierades av den förra regeringen av fördelningen av det samlade anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder samt eventuella behov av att förändra och förtydliga dels regeringens styrning, dels befintliga uppföljningssystem. Regeringen konstaterar att den nämnda översynen identifierade ett behov av att förändra och förtydliga fördelningen av de regionala tillväxtmedlen och erinrar om att nya principer för fördelningen av de regionala tillväxmedlen redovisades i budgetpropositionen (utg.omr. 19), bl.a. för att åstadkomma en ökad transparens i hur medlen fördelas mellan länen. Här framgår att en utgångspunkt vid den länsvisa fördelningen av regionala tillväxtmedel ska vara de strukturella och dynamiska utmaningar som finns i respektive län. Dessa utmaningar ska värderas utifrån ett antal indikatorer som också redovisas i detta sammanhang och även återfinns i regeringens skrivelse. När det gäller automatiskt anslagssparande påminner regeringen om att sparande på andra anslag än anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter enligt 7 § anslagsförordningen (2011:223) endast får disponeras efter ett särskilt beslut från regeringen. Regeringen anför att den inte finner någon anledning att ompröva den ordning som tillämpas i fråga om dispositionen av anslagssparande. I enlighet med rekommendationer och i linje med regeringens utvecklingsarbete avser regeringen att utveckla styrningen av projektmedlen. Regeringen kommer, som ett led i en utvecklad styrning och förbättrad uppföljning, att införa kontinuerliga dialoger med aktörer med regionalt utvecklingsansvar i länen. Regeringen hänvisar i detta sammanhang till budgetpropositionen (utg.omr. 19) för en utförligare beskrivning av detta arbete. Uppföljning av de regionala projektmedlen När det gäller uppföljning av de regionala projektmedlen påpekar regeringen inledningsvis att det i enlighet med förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken är de aktörer som beslutar om projektmedel som har uppföljningsansvar för dessa. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i varje län har vidare ansvar för att låta utvärdera och redovisa resultatet av det regionala tillväxtarbetet till regeringen. Mot bakgrund av att anser att den uppföljning som görs på länsnivå inte är enhetlig och att den innehåller överskattningar av resultat, vilket leder till svårigheter att aggregera resultaten på nationell nivå, önskar regeringen klargöra att syftet med de indikatorer som tas fram på regional nivå inte är att de ska aggregeras nationellt utan att de speglar anpassningar till regionala förutsättningar och prioriteringar. Vidare anför regeringen att regeringens uppföljning av den regionala projektverksamheten redovisas till i budgetpropositionen. Regeringen instämmer dock i stora delar i bedömning att redovisningen i budgetpropositionen är mer av en beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Regeringen delar vidare slutsats att det finns delar av uppföljningen av projektverksamheten som kan utvecklas. Regeringen har därför i budgetpropositionen aviserat att uppföljningen av projektverksamheten behöver utvecklas och förbättras. Uppföljningen behöver enligt regeringens uppfattning ge en bättre bild av projektverksamhetens inriktning och dess resultat. Vidare framhåller regeringen att det också handlar om att den kunskap som projektverksamheten genererar ska spridas till berörda aktörer lokalt, regionalt och nationellt. Uppföljningen av projektverksamhet bör vidare utvecklas genom att bättre ta till vara erfarenheter av uppföljningar, utvärderingar och lärande i ordinarie verksamhet lokalt, regionalt och vid nationella myndigheter. Regeringen delar dock inte problembild när det gäller slutsats att administrationen av uppföljning av den regionala projektverksamheten innehåller moment av dubbelrapportering, utan framhåller att det enbart redovisas till . Att beslutande aktörer registrerar ärenden i Nyps är inte detsamma som att det görs en årlig redovisning till av uppföljningen i den regionala projektverksamheten. Regeringen understryker i stället vikten av att beslutande aktörer aktivt lämnar sitt uppföljningsunderlag i samlad form en gång eftersom detta leder till kvalitetssäkring. Detta ökar även enligt regeringen tydligheten att det är de beslutande aktörerna som ansvarar för kvaliteten i underlaget. Regeringen poängterar också att enbart har tittat på en liten del av de samlade insatser som görs för att följa upp det regionala tillväxtarbetet och att det i detta sammanhang inte är en arbetskrävande uppgift för de beslutande aktörerna att rapportera till . Regeringen påpekar även att kontinuerligt arbetar med att utveckla effektiva arbetsformer och nämner att det bl.a. pågår ett förändringsprojekt av stöd- och ärendehanteringssystemet Nyps som förväntas leda till att administrationen av uppföljningen av den regionala projektverksamheten förenklas. Regeringen avser inte att utöver detta vidta ytterligare åtgärder med anledning av rekommendation. När det gäller förvaltningen av regionalt beslutade projektmedel framhåller regeringen att för att säkerställa en tydlig ansvarsfördelning i samband med årsredovisningen infört en ny rutin som innebär att samverkansorganen, de berörda landstingen och den berörd kommunen skriftligen bekräftar till att den aktuella anslagsposten inte överskridits, att samtliga beslut som fattas håller sig inom anslagets ändamål samt att de anslagsvillkor som framgår av regleringsbrevet för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder uppfylls. Underlaget, som ska lämnas in , ligger sedan till grund för anslagsredovisning i enlighet med 6 kap. 1 § tredje stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. har därutöver infört en rutin för att tydliggöra beslutsutrymmet för samverkansorganen, de berörda landstingen och den berörda kommunen. En s.k. ramöverenskommelse mellan och dessa aktörer har upprättats som reglerar att aktuella beslutsfattare inte fattar beslut som överskrider den aktuella bemyndiganderamen. Det innebär t.ex. att om en region skulle fatta beslut om utbetalning av mer medel än vad som framgår av de finansiella villkoren i regleringsbrevet för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, tillika ramöverenskommelsen, belastar det inte det statliga anslaget. Det belastar då i stället den beslutande aktörens budget. Regeringen framhåller att modellen med ramöverenskommelser rekommenderas av () som 2013 granskade bemyndigandesystemet för det aktuella anslaget. Regeringen delar syn att förvaltningen av de regionalt beslutade projektmedlen ska vara transparent samt att detta kräver tydlig ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och förvaltningsnivåer. Regeringens bedömning är att aktörerna i och med de åtgärder som vidtagits upprätthåller en tydlig ansvarsfördelning. Regeringen framhåller att den avser att noggrant följa arbetet och tillämpningen av nya rutiner och vid behov vidta åtgärder om dessa inte i tillräcklig grad tydliggör ansvarsförhållandena.