bet · H301FiU17 · 2015-11-05 00:00:00 — betänkande 2015/16:FiU17 Utskottet behandlar regeringens proposition 2015/16:5 Genomförande av krishanteringsdirektivet. Propositionen innehåller lagförslag för att genomföra det s.k. krishanteringsdirektivet. Direktivet innebär att det införs ett ramverk för resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. Även företag som ingår i samma koncern som sådana företag omfattas. Centralt i resolutionsprocessen är att företagets ägare och långivare snarare än staten ska bära eventuella förluster i företaget. Krishanteringsdirektivet syftar inte bara till att göra det möjligt att rekonstruera eller avveckla kreditinstitut och värdepappersföretag. Det ska även bidra till att undvika att enskilda företag hamnar i problem som kan tvinga fram en resolution. Direktivet innehåller bestämmelser om resolution, förberedelser för ett sådant förfarande och förebyggande tillsynsåtgärder. I propositionen föreslås två nya lagar: lagen om resolution och lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Dessutom föreslås ändringar i andra lagar, t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Det har inte lämnats in några motioner med anledning av propositionen. Utskottet anser att krishanteringsdirektivet i huvudsak bör genomföras i svensk rätt på det sätt som regeringen föreslår och tillstyrker därmed Lagförslagen i propositionen innebär enligt utskottet att regeringen och får ett vidsträckt bemyndigande. Regeringen får tillåta åtgärder som får direkta budget- eller systemeffekter. Den föreslagna lagstiftningen innebär vidare att reglerna i lagen om statens budget om statlig avgiftssättning får frångås om synnerliga skäl föreligger. har dock godtagit motsvarande vidsträckta bemyndiganden i samband med att den nuvarande stödlagen antogs (bet. 2008/09:FiU16). Genom den lagen fick regeringen ett icke beloppsbegränsat bemyndigande att besluta om 2015/16:FiU17 SAMMANFATTNING Mot den bakgrunden anser utskottet att förslagen till lag om resolution och lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut kan anses vara befogade. I propositionen föreslås att instituten ska betala en årlig resolutionsavgift till en resolutionsreserv. När behållningen i resolutionsreserven har nått ska i stället en riskavgift tas ut som baseras på risken i varje instituts verksamhet. Utskottet konstaterar att det i de föreslagna bestämmelserna om riskavgift i lagen om resolution inte finns angivet något om hur risken ska uppskattas för varje enskilt institut eller i övrigt hur avgiften för varje avgiftsskyldig ska fastställas. Det rör sig om belastande avgifter som ska tas ut av enskilda institut . Utskottet anser därför att det bör framgå närmare av lagen vilka kriterier som ska tillämpas när riskavgiften ska bestämmas. Utskottet anser dessutom att det bör tydliggöras att bestämmelsen syftar till att ge instituten incitament att minska sina risker. Att i så stor utsträckning som förslaget innebär delegera befogenheten att bestämma hur riskavgiften närmare ska regleras är enligt utskottet inte lämpligt. anser utskottet att regleringen i lag inte får bli för detaljerad. Enligt uppgift från regeringen räknar man inte med att behållningen i resolutionsreserven kommer att uppgå till av insättningarna . Först då beräknas således att de årliga riskavgifterna börja tas ut. Mot den bakgrunden tillstyrker utskottet förslaget till en ny lag om resolution även i den del som rör riskavgifterna. Utskottet anser dock att regeringen bör utreda hur bestämmelserna i lagen om resolution om riskavgiften kan utformas så att kriterierna för att fastställa av riskavgifterna blir tydligare reglerade i lagen. Regeringen bör därefter enligt utskottet återkomma till med förslag på ändringar av lagen om resolution. Utskottet föreslår vidare vissa mindre justeringar i några av de föreslagna lagtexterna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut............................................................... Redogörelse för ärendet.................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Genomförande av krishanteringsdirektivet................................................... Genomförande av krishanteringsramverket i svensk rätt ........................... Definitioner och tillämpningsområde....................................................... Minimikravet på nedskrivningsbara skulder............................................ Avtal om finansiellt stöd inom koncerner................................................ Övrigt förberedande arbete ...................................................................... Förebyggande statligt stöd ....................................................................... Nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument utanför Resolutionsändamålen och förutsättningarna för resolution .................... Allmänna principer i resolution ............................................................... Kontroll och styrning............................................................................... Rådrum och kontinuitet............................................................................ Åtgärder mot ägare................................................................................... Arbetsrättsliga aspekter i resolution......................................................... Konkurs, likvidation och avslutande av resolution m.m. ......................... Ingripandeåtgärder och sanktioner........................................................... Prövning i domstol................................................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser............................................ Genomförande av krishanteringsdirektivet, punkt 1 (V)............................ Förteckning över behandlade förslag............................................................ 1 Ändring i regeringens förslag till lag om resolution.............................. 2 Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse......................................... 3 Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden .................................................. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1.lag om resolution med den ändringen att 1 kap. 2 §, 3 kap. 19 §, 7 kap. 4 §, 27 kap. 13 § och 30 kap. 2 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 2.lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, 3.lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), 4.lag om ändring i lagen (1981:6) om konkurs som omfattar egendom i annat nordiskt land, 5.lag om ändring i lagen (1981:7) om verkan av konkurs som inträffat i annat nordiskt land, 6.lag om ändring i sparbankslagen (1987:619), 7.lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, 8.lag om ändring i konkurslagen (1987:672), 9.lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank, 10.lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker, 11.lag om ändring av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, 12.lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, 13.lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), 14.lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse med den ändringen att 6 a kap. 1 §, 6 a kap. 2 §, 13 kap. 8 a § och 16 kap. 1 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 15.lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551), 16.lag om ändring i lagen (2005:1047) om internationella förhållanden rörande försäkringsföretags och kreditinstituts insolvens, 17.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden med den ändringen att 8 a kap. 1 §, 8 a kap. 2 §, 8 a kap. 3 §, 8 b kap. 17 §, 23 kap. 3 b § och rubriken närmast före 8 a kap. 1 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 18.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), Därmed bifaller proposition 2015/16:5 punkterna 2–13, 15, 16 och 18 samt bifaller delvis proposition 2015/16:5 punkterna 1, 14 och 17. ställer sig bakom det som utskottet anför om riskavgifter och tillkännager följande för regeringen. Regeringen ska utreda hur bestämmelserna om riskavgifter i lagen om resolution kan utformas så att kriterierna för hur riskavgifterna ska fastställas blir tydligare reglerade i lagen, och därefter återkomma till med förslag på ändringar av lagen om resolution. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (S), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (KD), (M), (S), (MP) och (V). Ärendet och dess beredning och rådet har antagit det s.k. krishanteringsdirektivet1. I propositionen föreslås två nya lagar, lagen om resolution och lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Dessutom föreslår regeringen ändringar i andra lagar, t.ex. i lagen (2004:297) om bank- och försäkringsrörelse, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Under förhandlingarna av krishanteringsdirektivet lämnade regeringen en faktapromemoria till (2011/12:FPM165). Regeringen beslutade att tillkalla en utredning med uppdrag att lämna förslag till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt – . Utredningen har lämnat slutbetänkandet Resolution – en ny metod för att hantera kriser (SOU 2014:52). Lagrådet har granskat lagförslagen. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag och synpunkter. Efter Lagrådets granskning har vissa ändringar gjorts i förslagen. Bland annat har regeringen föreslagit en ny paragraf i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen bedömer att dessa ändringar författningstekniskt och även i övrigt är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Något yttrande från Lagrådet vad gäller dessa ändringar har därför inte hämtats in av regeringen. har gett in en skrivelse till utskottet. Statsrådet lämnade vid utskottets sammanträden och information om propositionen. 1 och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. Utskottets förslag i korthet bifaller propositionen delvis. ställer sig bakom det som utskottet anför om riskavgifter och tillkännager för regeringen att den ska utreda hur bestämmelserna om riskavgifter i lagen om resolution kan utformas så att kriterierna för hur riskavgifterna ska fastställas blir tydligare reglerade i lagen, och därefter återkomma till med förslag på ändringar av lagen om resolution. Jämför särskilt yttrande (V). Genomförande av krishanteringsramverket i svensk rätt Regeringen skriver att krishanteringsramverket innehåller bestämmelser som kommer att innebära vittgående förändringar i svensk rätt. Innehållet i direktivet kan delas upp i krisförebyggande arbete, krishanterande arbete och horisontella bestämmelser. De horisontella bestämmelserna gäller båda typerna av arbete. Krishanteringsdirektivet uppställer i stor utsträckning bindande regler som ska genomföras i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får anta eller behålla striktare regler än direktivets bestämmelser eller regler som kompletterar direktivet. Dessutom framgår av vissa bestämmelser att medlemsstaterna själva kan välja om de vill genomföra dem eller inte. Dessutom kommer krishanteringsdirektivet att kompletteras med unionsrättsliga föreskrifter på lägre nivå. Kommissionen ges befogenhet att anta bindande delegerade akter inom vissa områden. Europeiska bankmyndigheten () ska utfärda både bindande tekniska standarder och icke bindande riktlinjer. En ny lag om resolution Enligt regeringen bör en stor del av det nya regelverket genomföras genom en ny lag om resolution. I lagen regleras bl.a. olika typer av resolutionsverktyg. Det finns fyra resolutionsverktyg: försäljningsverktyget, broinstitutsverktyget, avskiljandeverktyget och skuldnedskrivningsverktyget. Utöver dessa ger krishanteringsdirektivet medlemsstaterna en möjlighet att införa regler om statliga stabiliseringsverktyg. Försäljningsverktyget ger en befogenhet att sälja antingen ett företag i resolution som sådant (dvs. genom överföring av aktier) eller samtliga eller vissa av företagets tillgångar och förpliktelser (inkråmsöverlåtelse). Villkoren ska vara affärsmässiga. innebär att ett nytt institut skapas – broinstitutet – och att hela eller delar av verksamheten i det företag som försatts i resolution överförs dit. genom inkråmsöverlåtelse eller genom en överlåtelse av aktierna i företaget. Avskiljandeverktyget innebär att tillgångar och i förekommande fall förluster överförs från företaget som är försatt i resolution till ett tillgångsförvaltningsbolag för att avvecklas på ett sätt som maximerar värdet. Detta verktyg kan inte användas separat utan endast i kombination med något av de andra verktygen. Skuldnedskrivningsverktyget gör det möjligt för bl.a. att skriva ned vissa skulder för företaget som försatts i resolution, efter det att ägarna burit sin del av förlusten. Stabiliseringsverktygen innebär att staten antingen kan skjuta till kapital eller tillfälligt ta över ägandet i ett företag. De delar av krishanteringsramverkets bestämmelser som rör föreslår regeringen ska införas i stor utsträckning genom ändringar i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. En ny lag om förebyggande statligt stöd Bestämmelserna i den nuvarande lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut är enligt regeringen inte fullt ut förenliga med bestämmelserna Krishanteringsdirektivet reglerar relativt detaljerat under vilka förutsättningar medlemsstater kan ge stöd till kreditinstitut och värdepappersbolag. Det framstår därför enligt regeringen som lämpligt att ta in bestämmelser om detta i en ny lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, som ersätter den nuvarande stödlagen. Enligt krishanteringsdirektivet ska varje medlemsstat utse en resolutionsmyndighet som ska utöva de resolutionsbefogenheter som anges i direktivet. Det gäller sådana verktyg och befogenheter som får användas för att hantera ett företag i resolution (resolutionsåtgärder). ska enligt direktivet vara en offentlig förvaltningsmyndighet. Med tanke på vilka konsekvenser ett finansiellt företags fallissemang kan få för en medlemsstats finansiella system och ekonomi och att offentliga medel kan krävas för hanteringen av en finansiell kris, föreskrivs i direktivet att relevanta departement eller regeringen involveras i såväl krisförberedande arbete som resolution. statliga stabiliseringsverktyg är uttryckligen förbehållen det behöriga departementet eller regeringen. Enligt den nuvarande stödlagen är det regeringens uppgift att fatta beslut i frågor av principiell och samhällsekonomisk vikt, medan stödmyndigheten i princip bara har formella befogenheter i den mån regeringen överlåter dem. En orsak till att delegeringen är så begränsad är att stöd enligt stödlagen förutsätter allvarliga hot mot den finansiella stabiliteten och därmed mot hela Till detta kommer att i stödlagen delegerar i princip obegränsade finansiella befogenheter och att stöd därmed kan få betydande statsfinansiella följder. Regeringen skriver att en del beslut som kan behöva fattas enligt det nya krishanteringsramverket kan få sådana konsekvenser för den finansiella stabiliteten och statsfinanserna att beslutsbefogenheten inte bör ges till en En sådan ordning förutsätts även i direktivet. En sådan ordning kan dock enligt regeringen leda till Vidare anförs i propositionen att en till resolutionsmyndighetens beslut avhängiga av regeringen, när besluten gäller frågor som kan få betydande effekter på den finansiella stabiliteten eller statsfinanserna. En sådan ordning liknar den som gällt för statligt stöd och kapitaltillskott till kreditinstitut. Mot den bakgrunden anser regeringen att en liknande ordning bör införas. I den nya lagen om resolution bör det därför tas in en bestämmelse som innebär att om resolutionsmyndigheten överväger en åtgärd som kan få direkta budget- eller systemeffekter ska myndigheten överlämna frågan om åtgärden kan godtas till regeringen. Vidare skriver regeringen att vad särskilt gäller budgeteffekter kan det konstateras att formerna för det nationella finansieringsarrangemanget för resolution, dvs. förslaget att det ska bildas en resolutionsreserv, i princip innebär att alla åtgärder som finansieras med medel från reserven kommer att påverka det finansiella sparandet. ska dock enligt direktivet ha rätt till ett belopp som motsvarar de avgifter som har betalats in till reserven. Staten ska på begäran av resolutionsmyndigheten ställa medlen till resolutionsmyndighetens förfogande för finansiering av åtgärder i resolution. Ett krav på regeringens godkännande att använda reserven om det gäller användning som kan få betydande budgeteffekter torde enligt regeringen endast kunna uppställas när det gäller utlåning av reservens medel till andra finansieringsarrangemang inom EES. Kravet på regeringens godkännande bör därför inte gälla beslut om användning av reserven för resolutionsåtgärder, även om denna användning i sig kan komma att påverka statsbudgeten. Vidare skriver regeringen att med direkta budgeteffekter avses således enbart sådana effekter som följer av åtgärder som inte finansieras med medel ur resolutionsreserven. I propositionen anförs vidare att med systemeffekter avses sådana allvarliga störningar i det finansiella systemet i som kan medföra att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Risken för sådana effekter kan uttryckas som faran för att en plötslig och allvarlig kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion med allvarliga konsekvenser för hela eller det centrala finansiella systemet som följd. som vidtas av andra länder kan få en negativ inverkan på stabiliteteten i det svenska finansiella systemet och bör därför vägas in i en Enligt propositionen torde det främst vara i det gränsöverskridande samarbetet, vilket kan kräva såväl internationella överenskommelser om resolutionsåtgärder som fördelning av kostnader för krishanteringen stater emellan, som regeringen bör bli involverad i beslutsfattandet. Vad gäller frågan om vilken myndighet som bör ha ansvaret för beslut om och hantering av företag i resolution anser regeringen att det inte är ändamålsenligt att inrätta en ny myndighet. Det är i inte aktuellt att delegera resolutionsfunktionen till . bör inte heller ges i uppdrag att hantera företag i undantagsfall får ges uppdraget resolutionsmyndighet med hänsyn till de intressekonflikter som kan uppstå i förhållande till myndighetens tillsynsverksamhet. Även ett företag under resolution måste ha tillstånd av och ska därmed stå under tillsyn. Vidare anförs i propositionen att resolutionshanteringen kan ses som en utveckling av det uppdrag som har i sin egenskap av stödmyndighet. Uppdraget som garantimyndighet har också gett erfarenheter från förra krisen och dess efterspel som bör vara användbara vid hanteringen av företag i kris. Mot den bakgrunden anser regeringen att bör utses till resolutionsmyndighet. För att finansiera åtgärder i resolution ska resolutionsmyndigheten enligt krishanteringsdirektivet ha tillgång till ett nationellt finansieringsarrangemang för resolution som byggs upp genom uttag av avgifter från vissa företag på den finansiella marknaden. Enligt regeringen bör det i uppdraget som resolutionsmyndighet ingå att besluta om avgifter till och att förfoga över finansieringsarrangemanget. Enligt krishanteringsdirektivet ska medlemsstaterna utse ett departement som ska ansvara för vissa funktioner. Det departement som utses ska enligt direktivet vara finansdepartement eller ett annat departement med ansvar för ekonomiska, finansiella och budgetmässiga frågor. Regeringen anser därför att bör utses till behörigt departement, och detta bör ske genom föreskrifter meddelade av regeringen. Direktivet ger viss flexibilitet när det gäller vilka funktioner som det behöriga departementet ska ha. Vissa funktioner kan i stället fullgöras av regeringen. Det gäller exempelvis användningen av statliga stabiliseringsverktyg och utlåning från resolutionsreserven till ett annat finansieringsarrangemang inom EES. Regeringen föreslår därför att det i den nya resolutionslagen tas in bestämmelser om att regeringen beslutar om sådana åtgärder. Vidare finns det vissa funktioner som enligt krishanteringsdirektivet måste uppfyllas av det behöriga departementet. Det gäller exempelvis vissa underrättelser och visst informationsutbyte. Detsamma gäller för internationellt samarbete i s.k. resolutionskollegier. I sådana fall bör enligt regeringen ansvara för uppgifterna. Enligt krishanteringsdirektivet ska den behöriga myndigheten ha vissa befogenheter och utföra vissa uppgifter. Med behörig myndighet avses den myndighet som enligt nationell rätt får utöva tillsyn över kreditinstitut och värdepappersföretag, dvs. De uppgifter som den behöriga myndigheten ska utföra gäller bl.a. den krisförberedande fasen t.ex. i samband med finansiella företags upprättande av återhämtningsplaner och avtal om koncerninternt finansiellt stöd. Den behöriga myndigheten är även inblandad i det krishanterande arbetet, t.ex. vid samråd med resolutionsmyndigheten eller som medlem i resolutionskollegier. Den har dock inga befogenheter att tillämpa resolutionsverktyg eller att vidta resolutionsåtgärder. Vidare skriver regeringen att uppgiften att skriva ned eller konvertera kapitalinstrument utanför resolution bör utföras av . Eftersom detta är en uppgift som resolutionsmyndigheten ska utföra enligt krishanteringsdirektivet blir därmed resolutionsmyndighet när det gäller dessa uppgifter. Det innebär enligt regeringen dock inte att blir resolutionsmyndighet enligt den nya lagen om resolution. Med krisavvärjande åtgärder avses 1.en åtgärd för att undanröja väsentliga brister eller väsentliga hinder för återhämtning 2.en åtgärd för att minska eller undanröja väsentliga hinder för avveckling eller rekonstruktion 3.en åtgärd som vidtar när den överträdelse som motiverar åtgärden är av en sådan art eller omfattning att ett institut kan komma att omfattas av resolution 4.ett beslut av om att tillsätta en tillfällig förvaltare 5. nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument. Med en resolutionsåtgärd avses 1.de verktyg som får besluta om. 2.de statliga stabiliseringsverktyg som regeringen får besluta om 3.de andra åtgärder som får besluta om inom ramen för resolution. Den nya lagen om resolution ska vara tillämplig på kreditinstitut och värdepappersbolag som är hemmahörande i . Den ska även vara tillämplig på vissa finansiella institut, finansiella holdingföretag, blandade finansiella holdingföretag, holdingföretag med blandad verksamhet och EES- filialer. Som redan nämnts reglerar krishanteringsdirektivet tre olika faser av arbetet med finansiell stabilitet: förebyggandefasen, återhämtningsfasen och resolutionsfasen. I den förebyggande fasen ska ett institut eller dess moderföretag upprätta en s.k. återhämtningsplan som en förberedelse för eventuella åtgärder om institutet utsätts för påfrestningar. Återhämtningsfasen börjar när de åtgärder som förutses i återhämtningsplanen sätts i verket. Om återhämtningsåtgärderna visar sig vara otillräckliga inträder resolutionsfasen under förutsättning att företaget uppfyller villkoren för resolution. I annat fall ska det avvecklas via konkurs eller likvidation. Regeringen skriver att före krisen –2009 låg fokus på framför allt riskhanteringssystem för den löpande verksamheten.