bet · H201NU14 · 2015-03-24 00:00:00 — beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om att det bör göras en översyn av minerallagen som syftar till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet får tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras (bet. 2010/11:NU14). utsåg regeringen en särskild utredare (tidigare generaldirektören ) med uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i minerallagen (dir. 2011:73). Utredningens syfte var bl.a. att utveckla regelverket i linje med utskottets tillkännagivande. Målet var att förtydliga undersökningstillståndsprocessen och förfarandet med arbetsplaner och skapa balans mellan de enskildas, det allmännas och mineralnäringens intressen. presenterade utredningen slutbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73). överlämnade den dåvarande regeringen proposition 2013/14:159 Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering till . I propositionen behandlades de delar av förslagen i det ovan nämnda utredningsbetänkandet som rörde 1 kap. (Inledande bestämmelser) och 3 kap. (Undersökningsarbete) minerallagen. Övriga förslag sades vara under fortsatt beredning inom . I propositionen konstaterade regeringen att de enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar behöver stärkas. Regeringen föreslog därför ändringar i minerallagen som i huvudsak innebär att kraven på vad en arbetsplan ska innehålla skärps och förtydligas. En rätt till översättning av arbetsplanen till finska, meänkieli och samiska infördes, liksom ett krav på att en gällande arbetsplan ska sändas till kommunen, och . På så sätt säkerställs att de som berörs av undersökningsarbeten får den information de behöver för att de ska kunna tillvarata sina rättigheter i förhållande till prospektören. Ändringarna innebar också att de myndigheter som ska bevaka allmänna intressen vid prospektering efter mineraltillgångar hålls informerade om hur arbetena kommer att bedrivas och vilka konsekvenser de kan antas medföra (se vidare nedan). beslutade i enlighet med regeringens förslag och lagändringarna trädde i kraft (bet. 2013/14:NU20). Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller bearbetning (se ovan) är flera av de verksamheter som är aktuella även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Enligt 9 kap. 6 § är det förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan en anmälan har gjorts. Även om det inte krävs något tillstånd får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människor, hälsan eller miljön. I miljöprövningsförordningen (2013:251) listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från miljödomstolen eller eller där en anmälan ska göras till tillsynsmyndigheten. För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen (4 kap. förordningen). En väsentlig del av tillståndsprövningen handlar om hantering och deponering av avfall från gruvverksamheten. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Brytning av uran ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § (se vidare nedan). Motstående intressen vid beslut om undersökningstillstånd I den ovan omnämnda översynen av minerallagen behandlades också frågor om hur olika motstående intressen kan prövas vid ansökningar om undersökningstillstånd (SOU 2012:73). Utredaren gjorde bedömningen att det inte bör göras någon sådan prövning i samband med prövningen av undersökningstillstånd och anförde bl.a. följande (s. 203 f.): Svårigheten att göra en korrekt bedömning av om ett visst markområde bör användas för mineralutvinning eller för andra ändamål innan det finns information om t.ex. var fyndigheten är belägen, vilken metod som krävs för att utvinna den och vilken miljöpåverkan utvinningen kan få gör att jag ändå inte föreslår någon ändring av nuvarande ordning. Den större frågan, dvs. hur tungt utvinningsintresset ska väga i förhållande till andra intressen, avgörs lämpligen inte i samband med prövningen av undersökningstillståndet. I den efterföljande propositionen (2013/14:159) gjorde regeringen följande bedömning i fråga om skyddet av allmänna intressen i samband med mineralprospektering: Bevakningen av allmänna intressen vid mineralprospektering kommer … ske i två steg. När bergmästaren sänder en ansökan om undersökningstillstånd till och kommunen (regeringen avser att i mineralförordningen föreskriva att kommunen ska yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd) finns det möjlighet att avge yttrande och uppmärksamma prospektören på t.ex. naturskyddsområden, fornlämningar eller vattenskyddsområden inom undersökningsområdet. Undersökningstillståndet kan då också läggas upp som ett bevakningsärende hos och kommunen. När och kommunen får del av den gällande arbetsplanen kan det ske en kontroll av om undersökningsarbetet ska utföras i närheten av t.ex. en fornlämning eller inom skyddade eller särskilt skyddsvärda miljöer. I de fall en gällande arbetsplan ska sändas till ges myndigheten en möjlighet att bedöma de samlade effekterna av prospekteringar inom renskötselområdet vilket underlättar för att bedöma vilka hänsyn som bör tas till rennäringens intressen samt kumulativa effekter av andra exploateringar. Med detta förslag, och den kommande ändringen i mineralförordningen som innebär att kommunen alltid ska ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd, uppnås ett gott skydd för allmänna intressen vid prospektering efter mineraler. Branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet I regleringsbrevet fick SGU i uppdrag att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet. Uppdraget var ett led i den nationella mineralstrategin och avsikten var att vägledningen skulle vara ett stöd för företag och myndigheter som är verksamma inom området. Bakgrunden till uppdraget var att gruvnäringen har ansett att ledtiderna för miljötillstånd var alltför långa. En av anledningarna till att prövningen av miljötillstånd kan ta tid är emellertid att ansökningarna ofta behöver kompletteras. Förhoppningen var att en vägledning därför kunde underlätta för bolagen, i synnerhet för de mindre bolagen. presenterade SGU rapporten för prövning av gruvverksamhet. gav den förra regeringen i uppdrag att vidareutveckla och uppdatera vägledningen. Enligt uppdragsbeskrivningen ska vägledningen förtydligas så att den ger handgripliga och konkreta råd till potentiella sökande genom prövningsprocessen. Uppdraget ska slutredovisas till . Den förra regeringen har under arbetat med att åstadkomma en enklare och öppnare miljöprövning. Arbetet har skett i flera steg. Det första steget var den reform av mark- och miljödomstolarna som genomfördes . Det andra steget var den koncentration av tillståndsprövningen till ett mindre antal länsstyrelser som genomfördes . Det övergripande syftet med reformen var att åstadkomma en mer effektiv prövning och kortare handläggningstider. Det tredje steget var den kartläggning och analys som det nationella rådet för innovation och kvalitet i offentlig förvaltning () gjorde av processerna för olika slags miljötillstånd. Därefter gav den förra regeringen i i uppdrag att utifrån slutsatser utveckla metoder, mätningar och samverkansformer i syfte att effektivisera miljöprövningen för vissa verksamheter samt att identifiera orsaker till att tillståndsprövningen i vissa fall drar ut . Arbetet kommer att slutredovisas till senare . Översyn av prövningen av vissa miljöfarliga verksamheter gav regeringen ett uppdrag om prövningen av miljöfarliga verksamheter och om kraven på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Översynen syftar bl.a. till att åtgärda problem och förändringsbehov som finns i fråga om bl.a. borrning, bergkrossar, täkter och viss avfallshantering m.m. Den del av uppdraget som avsåg MKB redovisades till regeringen . förslag innebär bl.a. att av de knappt 6 300 verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen kommer att omfattas av lägre MKB-krav. förlängde och utvidgade den dåvarande regeringen uppdraget. Detta innebar även att den tidigare lämnade redovisningen om MKB kan behöva revideras. ska analysera behovet av en sådan revidering och föreslå de ändringar som bedöms vara nödvändiga. Uppdraget ska redovisas . Översyn av bestämmelserna om riksintressen beslutade den dåvarande regeringen om direktiv för en översyn av bestämmelserna om riksintressen (dir. 2013:126) och utsågs (generaldirektör och tidigare statssekreterare vid ) till särskild utredare. Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och inte leder till onödiga inskränkningar i fråga om användningen av mark- och vattenområden eller när det gäller planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Uppdraget ska redovisas i ett slutbetänkande . I 10 kap. finns de bestämmelser som reglerar vem som är ansvarig för att utreda och efterbehandla områden som är så pass förorenade att de kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt huvudregeln är det den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller har vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen, den s.k. verksamhetsutövaren, som är utrednings- och efterbehandlingsansvarig. Även en fastighetsägare kan bli ansvarig. Enligt 16 kap. 3 § kan tillstånd etc. som har meddelats enligt balken göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av en säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Enligt 15 kap. 34 § får tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall meddelas endast om verksamhetsutövaren ställer en säkerhet enligt 16 kap. 3 § . I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, utg.omr. 20) angav regeringen att den har för avsikt att öka satsningen på efterbehandling av förorenade områden. Den ökning av det aktuella anslaget som föreslogs gick emellertid inte igenom som en följd av att antog allianspartiernas budgetförslag. Ett tillstånd för gruvverksamhet enligt ska bl.a. innehålla en avfallshanteringsplan och en plan för hur efterbehandling ska göras efter att verksamheten har upphört. Tillståndet innehåller också bestämmelser om att ekonomisk säkerhet ska lämnas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för efterbehandling om företaget inte har ekonomiska möjligheter att genomföra efterbehandlingen som planerat. trädde förordningen (2013:319) om utvinningsavfall i kraft. Utvinningsavfall är det avfall som uppkommer som en direkt följd av utvinningsindustrins verksamhet. Gruvor, men även grus- och bergtäkter, ingår i utvinningsindustrin. Förordningen innebär i huvudsak att det blir tydligare vad en avfallshanteringsplan ska innehålla, att denna plan alltid ska skickas till tillsynsmyndigheten och att det alltid ska prövas om den uppfyller kraven i förordningen. Mineralprospektering i vissa områden I kommittémotion 2014/15:163 (V) anförs att Bergsstaten inte ska kunna bevilja undersökningstillstånd i områden som är klassade som naturreservat, Natura 2000-områden eller världsarvsområden. Inledningsvis bör det erinras om att bergmästaren inte gör någon prövning av motstående intressen i samband med att ställning tas till en ansökan om undersökningstillstånd. Det bergmästaren tar ställning till är dels om det finns anledning att anta att en undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineraler, dels sökandens lämplighet att utföra sådana undersökningar. Å andra sidan tillämpas bestämmelser om områdesskydd av de myndigheter som svarar för miljöprövningen av själva undersökningsarbetet. När det gäller skyddsformen naturreservat, som regleras i 7 kap. , kan det nämnas att beslut om att inrätta ett naturreservat innehåller föreskrifter om inskränkningar i rätten att använda mark och vatten och ordningsföreskrifter som allmänheten ska följa inom området. Föreskrifterna om inskränkningar i rätten att använda mark och vatten inom naturreservatet kan vara utformade som förbud eller tillståndsplikt. eller kommunen kan dock med stöd av 7 kap. 7 § andra stycket meddela dispens från de föreskrifter som de har meddelat, om det finns särskilda skäl. Dispens får bara ges om det är förenligt med reservatsföreskriftens syfte (7 kap. 26 § ). En dispens kan också förenas med villkor. Enligt 3 kap. 6 § första stycket minerallagen får undersökningsarbete inte bedrivas i strid med naturreservatets föreskrifter. Den prospektör som önskar utföra en undersökning inom ett naturreservat måste således ansöka om dispens eller tillstånd enligt reservatsföreskrifterna från behörig myndighet. Vid sidan av det svenska regelverket omfattas genom sitt medlemskap i även av de direktiv som rör natur- och artskydd inom unionen. I finns därför parallellt med de tidigare beskrivna skyddsformerna s.k. särskilt skyddade områden. Regeringen beslutar vilka områden som ska avsättas till särskilda skyddsområden eller särskilda bevarandeområden (Natura 2000-områden). Redan detta beslut får vissa omedelbara rättsverkningar, även innan markanvändningen i området har reglerats mer i detalj genom föreskrifter i ett områdesskydd. Utgångspunkten är att det inom ett Natura 2000-område krävs tillstånd för att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön (7 kap. 28 a § ). är som huvudregel . Inför prövningen ska det upprättas en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . Tillstånd får i normalfallet ges endast om den planerade verksamheten eller åtgärden inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas eller medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet (7 kap. 28 b § ). Även begreppet världsarvsområde nämns i motion 2014/15:163 (V). Världsarvsområde är dock inte en typ av skyddsområde som regleras direkt i . Begreppet härstammar från lista över kultur- och naturmiljöer som är så unika att de utgör s.k. världsarv. Medlemsländerna nominerar själva objekt eller områden och ska visa att de har garanterat objekten tillräckligt skydd för framtiden. Att ett objekt eller område har tagits upp på innebär inte något juridiskt skydd i sig, men många av dessa områden har redan ett formellt nationellt skydd. I utredningsbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73) ägnas ett kapitel (kap. 13 s. 183 f.) åt frågor som rör ursprungsbefolkningen, däribland frågor om relationen mellan rennäringen och mineralprospektering. Utöver de förslag till utökade möjligheter till översättning av arbetsplaner och om roll som sedermera antog samt utredningens förslag om utökade möjligheter för markägare och de med särskild rätt att yttra sig innan ett beslut om undersökningstillstånd kan fattas, gjorde utredaren följande sammanfattande bedömning (s. 193): […] motstående intressen mellan mineralnäringen och rennäringen går inte att lösa genom justeringar av undersökningstillståndsprocessen. Frågan om rennäringens förutsättningar bör i stället sättas i ett större perspektiv. Jag anser att statsmakten bör ge ett svar på hur rennäring och mineralnäring förhåller sig till varandra och när förhållandena råder som överväger till den ena eller den andres fördel. I vissa fall kan dessa näringar samexistera. I vissa fall är detta emellertid inte möjligt. Vilken verksamhet ska då ha företräde framför den andra? Är i sådana fall mineralnäringen så viktig att den ska ha företräde framför rennäringen? Vad är viktigast, en stark mineralnäring eller en fortsatt rennäring? Jag anser att regeringen har en skyldighet att behandla dessa frågor och lägga fram ett tydligt svar på vilken näring som ska ha företräde och argumenten för detta. Utökade möjligheter för berörda att yttra sig över undersökningstillstånd I motion 2014/15:163 (V) framförs önskemål om att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd alltid ska ges rätt att yttra sig över en ansökan. Här bör nämnas att ett förslag med denna innebörd finns i utredningsbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73). Förslaget innebär sammanfattningsvis att bestämmelserna om undantag från den s.k. kommunikationsprincipen i 8 kap. 1 § minerallagen tas bort och att det i mineralförordningen (1992:285) anges att – om ansökan inte avvisas – berörda fastighetsägare och kända innehavare av särskild rätt ska ges tillfälle att yttra sig över en ansökan inom . Utredaren ansåg att det främsta argumentet för att den nyssnämnda undantagsbestämmelsen tas bort är av principiell karaktär. Enligt honom är det viktigt att enskilda upplever att undersökningstillståndsprocessen är rättssäker. Rätten att komma till tals i en fråga som man anser sig berörd av är grundläggande och man bör, enligt utredaren, därför vara restriktiv med undantag från kommunikationsprincipen. konstaterade utskottet (bet. 2013/14:NU20) att flera av de då aktuella motionsförslagen rörde villkoren för att bevilja undersökningstillstånd (2 kap. minerallagen). Utskottet erinrade i sammanhanget om att den då aktuella propositionen (2013/14:159) – bortsett från en mindre ändring i uppräkningen av koncessionsmineraler i 1 kap. 1 § minerallagen – endast omfattade förslag som sammanhänger med undersökningsarbetets genomförande, dvs. frågor som regleras i 3 kap. minerallagen. Den utredning som låg till grund för propositionen hade emellertid även berört frågor om villkoren för att få undersökningstillstånd. Enligt propositionen pågick beredning av dessa förslag alltjämt inom . Enligt uppgift från pågår denna beredning fortfarande. är ett land med långa traditioner inom gruvnäringen. Många svenska regioner har påverkats starkt av bergsbruk, och flera områden präglas alltjämt av gruvnäringens aktiva närvaro. Gruvbrytning genererar arbetstillfällen i trakter där möjligheterna att få anställning i andra branscher ofta är begränsade, och malmutvinningen bidrar även med inkomster till statskassan. medför gruvnäringen och dess kringverksamheter inte sällan betydande miljöpåkänningar och utmaningar för såväl naturen, närboende, markägare som de med särskild rätt, exempelvis rennäringen. Malmprisernas fluktuationer tenderar också att attrahera aktörer till att investera i prospektering och gruvetableringar när priset på malm är högt. Sådana satsningar visar sig dock inte alltid ha nödvändig bärkraft när malmpriserna viker. Konsekvenserna för de bygder som då drabbas kan bli betydande. antog den förra regeringen en mineralstrategi. Huvuddelen av de åtgärder som strategin omfattar har lagts ut på berörda myndigheter och flera av dem har redan vidtagits. Så sent som innevarande år beslutade den nuvarande regeringen att genomföra en av de återstående åtgärderna i strategin, nämligen ett uppdrag till att i samråd med genomföra en utvärdering av svensk forskning inom gruv- och mineralforskningsområdet. Utskottet gör bedömningen att de insatser som har genomförts inom ramen för mineralstrategin och som kommer att slutföras under det närmaste året ger en god grund för regeringens fortsatta överväganden kring vilka ytterligare insatser som krävs för att ska kunna bli ett föregångsland när det gäller hållbar utveckling inom den för så viktiga gruvnäringen. Mot den bakgrunden anser utskottet inte att det finns något skäl för att bifalla de motioner i vilka det efterfrågas breda översyner som i mångt och mycket sammanfaller med det arbete som har genomförts eller kommer att genomföras inom ramen för mineralstrategin. Det gäller exempelvis de önskemål om tillkännagivanden med denna inriktning som finns i motionerna 2014/15:8 (C), 2014/15:21 (FP), 2014/15:605 (FP) och 2014/15:163 (V). Beträffande de motioner som gäller ett utökat lokalt inflytande i samband med gruvetableringar – däribland motion 2014/15:8 (C) – vill utskottet erinra om att så sent som beslutade om vissa ändringar i minerallagen som syftade till att stärka såväl enskildas ställning som de med särskild rätt i samband med prospektering. Ändringarna innebar också att de myndigheter som ska bevaka allmänna intressen vid prospektering efter mineraltillgångar hålls informerade om hur arbetena kommer att bedrivas och vilka konsekvenser de kan antas medföra. Därutöver pågår alltjämt beredning inom av utredningsförslag som bl.a. gäller villkoren för att erhålla undersökningstillstånd. Vidare kan nämnas att regeringspartierna i en gemensam överenskommelse har aviserat att miljökraven vid prospektering och provborrning ska skärpas. Några initiativ från sida för att radikalt ändra minerallagstiftningen så att alla mineraler ska betraktas som s.k. markägarmineral i linje med vad som föreslås i motion 2014/15:1476 (M) är enligt utskottets uppfattning inte aktuella. Utskottet ser heller inget behov av att stärka statens position i dessa sammanhang på det sätt som föreslås i motion 2014/15:1125 (SD). När det avslutningsvis gäller efterbehandling av mark som också tas upp i motion 2014/15:1125 (SD) hänvisar utskottet för det första till det som utskottet redovisade på detta tema , nämligen att de exempel på gruvföretag som har gått i konkurs och därefter inte har kunnat ta sitt efterbehandlingsansvar har bedrivit verksamhet som har prövats mot miljölagstiftning som inte längre gäller. Utskottet konstaterar , liksom då, att har skärpts för att undvika fall där företag inte kan ta sitt lagstadgade ansvar att återställa miljön. Ett tillstånd för gruvverksamhet ska innehålla villkor om att ekonomisk säkerhet ska lämnas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för efterbehandling om företaget inte har ekonomiska möjligheter att genomföra efterbehandlingen som planerat. Därutöver noterar utskottet att regeringen har aviserat en ökad satsning på efterbehandling av förorenade områden. Med det anförda avstyrker utskottet samtliga motionsyrkanden som har behandlats i detta avsnitt. Avgifter, ersättningar och gruvskatt Utskottets förslag i korthet Regeringen har aviserat att den har för avsikt att se över de avgifter som gruvnäringen måste betala. Översynen väntas även omfatta den s.k. mineralersättningen. Med hänvisning till denna översyn avslår samtliga motionsyrkanden som gäller mineralersättningen och olika avgifter. Jämför reservation 3 (SD). Enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. beslutade om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Då infördes också en s.k. mineralersättning. Mineralersättning och andra avgifter Mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara av värdet av de som omfattas av koncessionen och som har brutits . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten.