bet · H201KU11 · 2015-02-23 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet redogörelse /15:JO1 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse för tiden –. Med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen föreslår utskottet att gör ett tillkännagivande till regeringen om att låta utreda frågan om möjliga åtgärder för att, med bibehållen respekt för offentlighetsprincipen, möta de utmaningar som kan uppstå vid mycket frekventa och omfattande framställningar att få ta del av allmänna handlingar. Utskottet föreslår att lägger redogörelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Vissa frågor om utrednings- och lagstiftningsbehov som har uppmärksammats av ombudsmännen Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 yttrande 2014/15:JuU3y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utredning i fråga om utlämnande av allmänna handlingar tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i betänkandet om behovet av utredning i fråga om mycket frekventa och omfattande framställningar att få ta del av allmänna handlingar. lägger redogörelse /15:JO1 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (FP), (V), Skånberg (KD) och (S). ombudsmän har i enlighet med 11 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän överlämnat sin ämbetsberättelse (redog. 2014/15:JO1) för tiden –. Justitieombudsmännen lämnade muntligen uppgifter om sin verksamhet vid ett öppet sammanträde med utskottet. I samband med utskottets beredning av ämbetsberättelsen har utskottets kansli vidare besökt ombudsmannaexpeditionen och där gått igenom ämbetets äldsta ännu inte avgjorda ärenden. har då tagit del av diarier, protokoll och andra handlingar. Efter att utskottet övervägt de frågor som justitieombudsmännen lyft som angelägna att utreda vidare, beslutade utskottet att ge justitieutskottet tillfälle att yttra sig om det eventuella behovet av åtgärder för att komma till rätta med långa häktningstider. lämnade ett sådant yttrande. Yttrandet finns i bilaga 2. Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen som sin mening att den ska låta utreda frågan om möjliga åtgärder för att, med bibehållen respekt för offentlighetsprincipen, möta de utmaningar som kan uppstå vid mycket frekventa och omfattande framställningar att få ta del av allmänna handlingar. lägger redogörelsen till handlingarna. Ämbetsberättelsen, som omfattar /14, inleds med en skrivelse till med uppgifter om myndigheten ombudsmäns (JO) organisation och verksamhet. Av skrivelsen framgår bl.a. att JO omvaldes att vara justitieombudsman från till dess att ett nytt val genomförts . omvalde också dels Hans Ragnemalm att vara ställföreträdande justitieombudsman för från , dels att vara ställföreträdande justitieombudsman från t.o.m. . Vidare redovisas att de ställföreträdande justitieombudsmännen i viss omfattning har tjänstgjort med handläggning och avgörande av tillsynsärenden. Av skrivelsen framgår att myndighetens arbetsordning inte har ändrats under verksamhetsåret. Som särskilda händelser med koppling till verksamheten anges bl.a. att det arbete som har påbörjats med att utveckla och tydliggöra har fortsatt. Arbetet har lett fram till att ett flertal policydokument har antagits och att handböcker för de administrativa arbetsuppgifterna har tagits fram. Dessutom har myndigheten inlett ett arbete med att ta fram ett eget intranät, eftersom den inte längre har tillgång till intranät. Av de statistiska uppgifterna framgår att 7 312 ärenden nyregistrerades , vilket innebär en ökning med 215 ärenden () i förhållande till /13. Av de nya ärendena utgjorde 7 110 klagomålsärenden, vilket innebär en ökning med . Antalet nya inspektions- eller andra initiativärenden minskade från 93 till 81, varav den s.k. NPM-enheten svarade för 31 inspektioner. I JO:s sedvanliga verksamhet var antalet inspektioner 19, vilket innebar en minskning med 6 jämfört med föregående verksamhetsår. Av det totala antalet ärenden föranleddes 121 av remisser som huvudsakligen kom från . Det innebär en minskning med 11. I skrivelsen konstateras att prövningen av klagomålsärenden tar huvuddelen av handläggningsresurserna i anspråk och att antalet inspektioner och övriga granskningar på JO:s eget initiativ har minskat och alltjämt ligger på en lägre nivå än vad JO anser önskvärt. Antalet avgjorda ärenden uppgick till 7 437, vilket innebär en ökning med 369 () från föregående år. De icke avgjorda ärendena i balans var vid verksamhetsårets slut 886. Det innebär att balansen minskade med 125 ärenden (). Därefter redovisar justitieombudsmännen sina övergripande iakttagelser inom respektive ansvarsområde. JO inleder med att konstatera att till ansvarsområde 1 hör bl.a. domstolarna, , plan- och byggnadsväsendet och . Med hänvisning till två ärenden som redovisades i förra årets ämbetsberättelse och som gällde de allmänna domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden redovisar han sedan ett initiativärende som rör motsvarande fråga i förvaltningsrätter. Vid en inspektion i en förvaltningsrätt kunde han konstatera att motiveringarna i fem domar i mål om psykiatrisk tvångsvård dels var näst intill ordagrant likadana i samtliga domar, dels saknade anknytning till de omständigheter som varit aktuella i målen. Motiveringarna utgjorde i stället endast redovisningar av den aktuella lagstiftningen. ansåg i sitt beslut att det är naturligt att domstolarna försöker rationalisera arbetsmetoderna, särskilt när det gäller stora målgrupper, men att rationaliseringarna inte får drivas så långt att lagens krav på motivering inte upprätthålls. De domare som var ansvariga för de granskade avgörandena kritiserades. Några redovisade beslut gäller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). I ett av dessa fall hade lagmannen vid en tingsrätt hjälpt en av parterna att skriva en inlaga till hovrätten sedan ett av tingsrättens beslut hade överklagats. Detta gick enligt beslut långt utöver vad som kan anses rymmas inom grundlagens krav på saklighet och opartiskhet och lagmannen fick allvarlig kritik. Ytterligare några iakttagelser gäller dålig attityd till personer som har med domstolar eller myndigheter att göra. Ett sådant exempel gällde ett ärende där en part i ett familjemål var tvungen att byta ombud före domstolsförhandlingen eftersom hennes ursprungliga ombud var upptagen den dagen förhandlingen skulle hållas och domstolen avslog hennes begäran om en ny förhandlingsdag. Domaren i fråga fick kritik för att inte tillräckligt ha beaktat partens intresse av att få företrädas av ett ombud som hon själv hade valt. Ett annat exempel på ett ärende om dåligt uppförande är det om en nämndeman som använde sin mobiltelefon under en pågående huvudförhandling i en tingsrätt. Uppmärksamheten bör i stället enligt vara riktad mot förhandlingen. Den som är inblandad i en rättegång kan dessutom bli illa berörd om en domare använder sin mobiltelefon under förhandlingen. ChefsJO har tillsyn över ansvarsområde 2, som omfattar bl.a. kriminalvården, socialförsäkringen och försvaret. Även hon lyfter fram några ärenden som tar sikte på bristfälliga beslutsmotiveringar, både inom kriminalvården och på socialförsäkringsområdet. Ett initiativärende gällde Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placeringen på säkerhetsavdelning. I sitt beslut uttalade att myndigheten måste sträva efter att i möjligaste mån på ett klart och tydligt sätt redovisa varifrån olika uppgifter i besluten har hämtats och vilken betydelse uppgifterna har för myndighetens bedömning. Detta är enligt hennes mening nödvändigt för att skapa ett mer transparent system som är begripligt för den intagne. Att förstå vilka skäl som legat till grund för beslutet är vidare nödvändigt för att den intagne ska kunna genomföra det förändringsarbete som i de flesta fall krävs för att han eller hon ska kunna påverka placeringen. Två ärenden gällde bristfälliga beslutsmotiveringar. I det ena hade myndigheten inte redovisat vilka synpunkter och uppgifter som hade beaktats i ett ärende eller hur myndigheten hade resonerat om dessa. I det andra hade i flera beslut om sjukpenning helt underlåtit att redovisa de synpunkter och handlingar som den försäkrade hade lämnat in till kassan. Myndigheten hade också blandat ihop uppgifter som allmänt beskrev ärendet med sådant som utgjorde omständigheter som var avgörande för ärendets utgång. Motiveringar med sådana brister fyller enligt inte sitt syfte och kan därför inte anses tillfredsställande. Vidare redovisas bl.a. ett ärende på socialförsäkringsområdet som gällde anvisningar till den personal inom som handlade ärenden om vissa återkrav. Myndighetsinterna anvisningar som exempelvis förtydligar rättstillämpningen är enligt i och för sig positiva men de får inte utformas så att de strider mot en författning, ett förarbetsuttalande eller centralt utformade allmänna råd. Anvisningarna i detta fall innehöll dessutom moment som myndigheten redan hade insett skulle leda till oriktiga beslut. I sitt beslut var mycket kritisk till utformningen av anvisningarna. JO har tillsyn över ansvarsområde 3, som omfattar i huvudsak hälso- och sjukvården, utbildningsväsendet och . Hon konstaterar att antalet klagomål inom socialtjänstområdet har ökat och att detta tillsynsområde är ett av JO:s största. Klagomålen är ofta omfattande, gäller många olika frågor och spänner över både och flera enheter inom socialförvaltningen. Många av klagomålen lämpar sig inte för JO:s granskning och leder inte till någon åtgärd. Detta upprör många klagande, som anser sig illa behandlade även av JO. Det är enligt beklagligt men också oundvikligt och är någonting som handläggare och byråchefer lägger mycket tid på att hantera. Ett ärende som redovisas här gällde ett hembesök av med det uttalade syftet att ”utreda misstänkt bidragsbedrägeri”. Enligt ska socialnämnden inte genomföra sådana besök eftersom det innebär ett åsidosättande av bestämmelserna i om husrannsakan och av andra regler som ska skapa garantier för en rättssäker utredning. Ärendet väckte frågor som hon ansåg borde övervägas i ett större sammanhang, såsom förhållandet mellan socialnämndens utredningsåtgärder och artikel 6 i som handlar om rätten till en rättvis rättegång. När det gäller klagomål på hälso- och sjukvårdens område lyfts ett ärende fram som rörde behandlingen av en patient som tvångsvårdades på en rättspsykiatrisk klinik. Patienten försågs bl.a. med handfängsel trots att det inte fanns lagstöd för en sådan åtgärd. Kliniken fick allvarlig kritik för att ha agerat i strid med patientens grundlagsfästa skydd mot påtvingat kroppsligt angrepp. Den ansvariga läkaren fick också allvarlig kritik för att underlåtit att undersöka patienten inför varje beslut om en förlängning av bältesläggning. Det berörda uppvisade vidare enligt i sina remissvar till JO otillräckliga kunskaper om reglerna på området. En rättspsykiatrisk klinik fick också allvarlig kritik för en mycket bristfällig handläggning av en patients begäran att få ta del av sina journalanteckningar. Ett annat ärende som gällde hanteringen av allmänna handlingar avsåg och en bandinspelning som hade gjorts som ett led i en vårdnadsutredning. kritiserades för att ha förstört bandinspelningen innan utredningen hade slutförts, vilket innebar en felaktig tillämpning av bestämmelserna om bevarande av allmänna handlingar. Slutligen redovisar JO sina iakttagelser inom ansvarsområde 4, vilket omfattar polis-, åklagar- och tullärenden, utlännings- och arbetsmarknadsärenden samt vissa frågor som rör och verksamhet. En uppmärksammad fråga var uppgifter om att i hade register över romer. Granskningar av olika frågeställningar med koppling till dessa register har genomförts av , , och åklagare vid Riksenheten för polismål. har utöver detta inlett en granskning om ansvaret för uppgiftssamlingarna. nämner att hon genomfört en inspektion vid med anledning av tidigare kritik och ett antal anmälningar om mycket långa handläggningstider i ärenden om handlingsutlämnande. I samband härmed framhåller hon att en allt oftare återkommande fråga är hur en myndighet ska hantera alltmer frekventa framställningar från en och samma person om att få ta del av omfattande handlingar, som den måste bedriva sin ordinarie verksamhet. Saken var även aktuell i ett beslut som JO fattade , efter verksamhetsårets utgång. konstaterar att betänkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) har varit föremål för en lagstiftningsremiss. Det är enligt hennes mening av central betydelse att det finns en oberoende, välfungerande, ordinarie tillsyn över polisen. Den ordinarie tillsynen bör också utformas med eftertanke och omsorg och bl.a. ges verksamma sanktionsmedel och möjlighet att granska enskilda ärenden. En annan fråga som rör polis- och åklagarväsendena är hur de som är frihetsberövade behandlas och bemöts. nämner några beslut om rätten till utomhusvistelse i polisarrester och om rätten till information om rättigheter och om verkställighetens innebörd för intagna i polisarrester. Granskningarna har visat att det brister i dessa avseenden på alltför många ställen i landet, varför arbete med föreskrifter i dessa frågor är angeläget. Ett ärende resulterade i kritik mot en felaktig tillämpning av offentlighetsprincipen. Ett kommunalförbund hade i ett rekryteringsärende anlitat ett konsultföretag och i avtalet med företaget slagit fast att kommunalförbundet inte skulle ha tillgång till intresseanmälningar och andra handlingar i ärendet. Detta ledde till att en begäran att få ta del av sådana handlingar avslogs med motiveringen att handlingarna inte fanns hos kommunalförbundet. Enligt mening bör en myndighet inte träffa avtal som har till syfte att kringgå den grundlagsfästa rätten att få ta del av allmänna handlingar. Rättsläget är här enligt oklart och hon tror att det finns ett behov av ytterligare klargöranden av vad som gäller och hur myndigheter bör gå till väga när de anlitar rekryteringsföretag. konstaterar också att skyddet för yttrandefriheten i och för sig inte hindrar det allmänna från att reglera i vilken utsträckning olika typer av budskap får spridas på en annonsplats. Sådana regler måste dock med beaktande av kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen vara generella och får inte diskriminera olika budskap på grund av deras innehåll. beslut att inte tillåta annonsering om ett gatukonstevenemang med hänvisning till stadens klotterpolicy framstod enligt som godtyckligt. Skrivelsen avslutas med en kortare redogörelse för den s.k. NPM-enheten, dvs. den enhet inom JO som fullgör de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet av till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Opcat). Syftet med protokollet är att upprätta ett system för regelbundna besök på platser där personer hålls frihetsberövade. Det rör sig i första hand om fängelser, häkten, polisarrester, inrättningar för psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård, , särskilda ungdomshem och LVM-hem. I skrivelsen konstateras att JO nu har varit verksam som nationellt besöksorgan och att arbetet under dessa år har inriktats på att bygga upp en inspektionsverksamhet som uppfyller kraven i Opcat. har 96 Opcat-inspektioner genomförts, och ombudsmännen har beslutat att inleda 16 initiativärenden. De enskilda inspektionsobjekten har bestämts bl.a. utifrån principen att Opcatverksamheten bör avse andra platser än sådana som JO inspekterat i den traditionella verksamheten. Vidare har platser prioriterats där frihetsberövade personer ofta har begränsad kontakt med omvärlden och omsättningen av frihetsberövade är hög, exempelvis polisarrester och häkten. Verksamheten inom NPM-enheten kommer enligt skrivelsen i fortsättningen att utvecklas med inriktning på frågor om uppföljning m.m. i syfte att stärka respekten för de frihetsberövades mänskliga rättigheter. Vissa frågor om utrednings- och lagstiftningsbehov som har uppmärksammats av ombudsmännen I samband med justitieombudsmännens överlämnande av ämbetsberättelsen uppmärksammade ombudsmännen några områden som enligt deras mening är i behov av utredning och eventuellt lagstiftningsåtgärder. Några av dessa frågor har också uppmärksammats i ämbetsberättelsen. Vad ombudsmännen anfört har noga övervägts av utskottet. Här lämnas en kort presentation av de områden som särskilt uppmärksammats av ombudsmännen. ChefsJO har anfört att långa häktningstider, ofta i kombination med s.k. restriktioner, är ett problem och något som har kritiserats för av bl.a. FN. Lagstiftaren behöver enligt hennes mening titta på denna fråga och vad som kan göras för att minska problemen. Med hänvisning till en pågående utredning om hanteringen av klagomål inom hälso- och sjukvården har JO anfört att hon anser att det finns ett behov av förändring på detta område. JO har lyft problemet med hur myndigheter ska hantera mycket frekventa och omfattande framställningar att få ta del av allmänna handlingar. Bakgrunden är hennes iakttagelser i bl.a. ett granskningsärende som gällde en kommun som under ett par års tid fick ta emot ett mycket stort antal framställningar från en och samma person (beslut , dnr 180‑2014). Kommunen fattade ett s.k. principbeslut att inte pröva kommande framställningar från denna person, vilket enligt JO:s beslut stred mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). anförde bl.a. med hänvisning till detta beslut att frågan om hur myndigheter ska hantera sådana omfattande framställningar kräver en allsidig belysning och analys och att lagstiftaren behöver göra en avvägning mellan de olika inblandade intressena. har också uppmärksammat, med hänvisning till det pågående arbetet inom , behovet av en ordinarie tillsyn över polisen, utöver JO:s extraordinära tillsyn. har yttrat sig över frågan om långa häktningstider. Yttrandet redovisas nedan. I samband med behandlingen av Justitieombudsmännens ämbetsberättelse för /10 (redog. 2010/11:JO1) konstaterade att JO hade uppmärksammat frånvaron av ordinarie tillsynsorgan inom exempelvis kriminalvårds- och socialförsäkringsområdena som ett problem, och att JO i ämbetsberättelsen hade anfört att det var närmast häpnadsväckande att det fortfarande saknades reguljära tillsynsorgan på flera områden. Utskottet instämde i detta och underströk dessutom att det är mycket olyckligt att frånvaron av reguljära tillsynsorgan innebär att JO, som är avsett att vara ett extraordinärt tillsynsorgan, inte kan fullfölja denna uppgift på det sätt som är meningen (bet. 2010/11:KU16 s. 8). behandlade utskottet budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 1 ) och en följdmotion (MP) om att sätta upp och tilldela budgetanslag till en ny nationell tillsynsorganisation. Utskottet konstaterade att JO fortfarande i alltför stor omfattning ägnar sin tillsyn åt sådana ärenden som skulle behandlas bättre i ett annat sammanhang (bet. 2011/12:KU1 s. 32). Frågan om behovet av att lösa vissa tillsynsfrågor var enligt utskottet betydelsefull. Något utrymme för att under det då kommande budgetåret tilldela medel för en ny form av tillsyn fanns emellertid inte enligt utskottet, som avstyrkte bifall till motionsyrkandet i denna del. Utskottet anförde dock att det avsåg att återkomma till frågan i samband med behandlingen av ämbetsberättelsen. I samband med behandlingen av Justitieombudsmännens ämbetsberättelse för /11, tre följdmotioner (S, MP respektive M, FP, C och KD) och ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden (S), konstaterade bl.a. att klagomål som rör Kriminalvårdens verksamhet utgjorde en stor del av JO:s ärendemängd och att denna verksamhet har stor betydelse för den enskilde (bet. 2011/12:KU6 s. 12). För att öka förutsättningarna för JO att utöva den extraordinära tillsyn som är avsedd borde man enligt utskottet se över frågan om bristen på ordinarie tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet. I denna del konstaterade utskottet dock att regeringen hade beslutat om tilläggsdirektiv till som motsvarade utskottets önskemål. Utskottet ansåg därmed att motionsyrkandena i dessa delar var tillgodosedda. Vidare konstaterade utskottet att även inom migrations- och socialförsäkringsområdena gjorde bristen på ordinarie tillsynsorgan att en stor del av JO:s resurser ägnades åt sådant som i stället borde hanteras i en annan ordning. Utskottet ansåg därför att det borde utredas hur och i vilken organisatorisk form en ordinarie tillsyn över ärendehandläggningen inom och socialförsäkringens verksamhetsområden borde utformas. Utskottet föreslog att genom ett tillkännagivande skulle begära att regeringen låter utreda frågan om bristen på reguljär tillsyn inom migrations- och socialförsäkringsområdet. Därmed tillstyrkte utskottet delvis följdmotionerna. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2011/12:160–162). Frågan berördes även i samband med behandlingen av ämbetsberättelsen för /12 (bet. 2012/13:KU12 s. 10). Utskottet konstaterade då att frågorna om nya tillsynsorgan var under olika former av utredning eller beredning och förutsatte mot bakgrund av inhämtade uppgifter att det fortsatta arbetet skulle fortskrida utan att skulle behöva besluta om ytterligare tillkännagivanden. Vid beredningen av budgetpropositionen (prop. 2013/14:1) anförde utskottet att det alltjämt ansåg att frågan om en lösning av vissa tillsynsfrågor inom såväl kriminalvården som migrations- och socialförsäkringsområdena var betydelsefull. Utskottet önskade dock inte föregripa pågående och kommande utredningar (bet. 2013/14:KU1 s. 33). Utskottet konstaterade vid förra beredning av ämbetsberättelsen att ombudsmännen fortfarande hade en sådan arbetsbörda att det saknades tillräckligt utrymme för inspektioner och andra initiativärenden och att detta delvis berodde på den omständigheten att det saknas ordinarie tillsynsorgan på vissa områden. Utskottet tvingades även detta år konstatera att det ännu inte hade skett någon förändring. Särskilt när det gällde socialförsäkringsområdet ville utskottet på nytt påtala vikten av att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för att den aviserade utredning som ska ligga till grund för en förändring kan påbörja sitt arbete (bet. 2013/14:KU11 s. 11). föreslog i betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) att en ny från polisen fristående myndighet ska utöva tillsyn över polisen. Myndigheten bör enligt förslaget främst granska regelefterlevnaden i verksamheten och ärenden som kan antas återspegla generella förhållanden. Detta innebär enligt kommittén att tillsynen i normalfallet inte bör utmynna i uttalanden om enskilda fall. Tillsynen ska avse myndigheterna och Säkerhetspolisen och inte enskilda befattningshavare. Myndigheten ska inte ha några sanktionsmedel för felaktigheter som upptäcks vid tillsynen, men ska genom uttalanden kunna rikta kritik mot den granskade verksamheten. Den tillsyn som utövas av () ska enligt förslaget ingå i den nya tillsynsmyndighetens tillsynsområde. ska dock vara kvar som ett särskilt beslutsorgan inom ramen för tillsynsmyndighetens organisation. Regeringen beslutade , bl.a. med anledning av synpunkter som framförts i remissförfarandet, tilläggsdirektiv till (dir. 2014:17). Regeringen har sagt sig dela kommitténs bedömning att tillsynen bör utövas av en fristående myndighet, men anser att frågan om tillsyn över polisens och Kriminalvårdens verksamhet bör övervägas samlat. Vidare bör utgångspunkten enligt regeringen vara att SIN inte ska ingå i den nya tillsynsmyndigheten om det inte finns starka skäl för det. Det förlängda utredningsuppdraget ska redovisas . Statskontoret har på regeringens uppdrag utrett om det föreligger ett behov av att förändra tillsynen inom migrationsområdet. Statskontorets slutsats i rapporten och klagomålshantering inom migrationsområdet (2014:32) är att det inte finns något behov av att förändra tillsynen över ärendehandläggning.