bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — lämnade ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande om att förslagen om utökade befogenheter för EUA när det gäller godkännande av järnvägsfordon och utfärdande och återkallande av järnvägssäkerhetsintyg, öppnandet av nationell persontrafik och konkurrensutsättning av avtal om allmän trafik enligt uppfattning inte är förenliga med subsidiaritetsprincipen (utl. 2012/13:TU13 s. 18–20, rskr. 2012/13:178). I rådet behandlas järnvägspaketet enkelt uttryckt i två delar: den ena gäller järnvägssäkerhet och driftskompatibilitet, den andra marknadsöppning. När det gäller den tekniska delen av förslaget antog rådet en politisk överenskommelse. När det gäller den andra delen, den s.k. marknadsöppningsdelen, öppnade det dåvarande italienska ordförandeskapet en diskussion . Av den rådspromemoria som upprättades inför rådsmötet framgår att flertalet medlemsstater ville skjuta på behandlingen av marknadsöppningsdelen till dess att den tekniska delen slutbehandlats. hade i ett första informellt möte med det italienska ordförandeskapet meddelat att man ville behandla paketet som helhet i kommande trepartsmöten. Några länder, och ytterligare sju medlemsstater, hade velat se en fortsatt behandling av de rättsakter som ingår i marknadsöppningsdelen. Vid rådsmötet (, transport) skulle en riktlinjedebatt äga rum om fjärde järnvägspaketet. Den i rådspromemorian föreslagna svenska ståndpunkten löd: Regeringen bör framföra erfarenheter från de senaste 25 årens reformering av den svenska järnvägssektorn. Redogörelsen bör innehålla viktiga aspekter i denna process som vertikal separering mellan infrastrukturförvaltning och järnvägsföretag, tillåtelse för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att ingå avtal om allmännyttig tågtrafik samt successiv marknadsöppning för kommersiell persontrafik med tåg. Vid EU-nämndens sammanträde gjordes bl.a. följande uttalanden. Anförande 52 (S) Det är en speciell dag . Nuvarande regering har en ståndpunkt, men Socialdemokraterna med flera har en annan. Vi uppfattar det som att ståndpunkten här är mer deskriptiv, att man beskriver vad har gjort på området. Den ståndpunkten kan vi acceptera. Däremot har vi i sak en annan uppfattning, som vi framöver kommer att framföra. Anförande 53 (SD) Vi tycker inte att persontrafiken med nödvändighet måste konkurrensutsättas på den här nivån. Framför allt tycker vi inte att det här är en fråga för EU att behandla. Jag anmäler därför avvikande mening. Anförande 54 (V) Jag vill ansluta mig till det som sade. Vi i tycker att det ska finnas ganska tydliga exempel från på det negativa med en total avreglering av järnvägstrafiken inklusive underhållet. Därför ansluter jag mig till det medskicket. Jag konstaterar att det finns stöd för regeringens här redovisade inriktning. Det finns en avvikande mening från jämte ett medskick från Socialdemokraterna, . I en skriftlig rapport från rådsmötet uppgavs följande om agerande vid mötet såvitt avser fjärde järnvägspaketet. (bl.a. […] SE […]) menade att järnvägssektorn behöver förbättras och göras mer attraktiv för passagerare och ifrågasatte om förslaget och marknadsöppning verkligen är lösningen. Delegationerna menade att det i stället är ökade investeringar som behövs och underströk att förutsättningarna är mycket olika för MS. Vid EU-nämndens sammanträde inledde statsrådet (S), anförande 275, när hon tillfrågades om hon ville göra någon återrapport utöver det som nämnden fått skriftligt om mötet i rådet , med en anmärkning om fjärde järnvägspaketet: Jag vill bara nämna att frågan om fjärde järnvägspaketet som var uppe diskuterades på ministerrådsmötet . har det skett en del förändringar i hur medlemsstaterna ställer sig till paketet, vilket framgår av handlingarna inför det här mötet. Det var den fråga som diskuterades mest vid föregående tillfälle. Också ett par frågor […] togs upp, men den stora tyngdpunkten låg på det fjärde järnvägspaketet. (M) ifrågasatte i anförande 276 om statsrådet hade följt det mandat hon fått av . hänvisade till uppgiften i rapporten om att man ifrågasatte om förslaget om marknadsöppning verkligen är lösningen samt uttalade att hon i de skriftliga ståndpunkterna som fått vid tidigare sammanträde med inte läste in någonting i den svenska ståndpunkten om att man skulle framföra ståndpunkten att är skeptiskt till marknadsöppning. I anförande 277 uttalade statsrådet (S) följande. Det framfördes inte någon kritisk hållning vid rådsmötet. Däremot redogjorde jag för de erfarenheter som vi har från den svenska järnvägstrafiken där marknadsöppning har varit ett inslag. Jag sade då att det finns både goda och mindre goda erfarenheter av dessa förändringar. Det framgick inte av det 12-punktersmandat som jag fick med mig, att jag inte kunde lämna en balanserad redogörelse av de erfarenheter som har gjorts. Jag redogjorde också för att persontrafiken på svensk järnväg har ökat kraftigt och att det till stor del handlar om att den regionala tågtrafiken har ökat till följd av att de regionala huvudmännen har tagit ett allt större ansvar för tågtrafiken och byggt ut den på ett ganska omfattande sätt. Jag uttryckte också att järnvägsmarknaderna i de olika medlemsstaterna ser väldigt olika ut. Man bör vara försiktig med att ålägga alla medlemsstater att agera på samma sätt. När det gäller frågan om separering av infrastrukturhållare och trafikantbolag framfördes det ingen kritisk synpunkt från svenskt håll. framförde i anförande 279 att hon uppfattade det som att inte givit det mandat som statsrådet sedan gav uttryck för i rådsförhandlingarna. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. I riksdagsordningen finns reglering om EU-frågor i 7 kap. Enligt 12 § ska regeringen överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer. Där finns även ett minoritetsskydd, i andra stycket, som innebär att om minst fem av ledamöterna i ett utskott begär det, ska utskottet besluta att överlägga med regeringen. Utskottet får avslå en sådan begäran om en överläggning skulle fördröja frågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet ska i så fall i sitt protokoll redovisa skälen till att begäran har avslagits. Enligt m.fl. (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 507) har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor. De besked som regeringen får av är inte bindande (m.fl. s. 507). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. I m.fl. påpekas att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att , när det gäller innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor, uttalat (bet. 1994/95:KU22 s. 15) följande. får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalade bl.a. följande om ställningstaganden. Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § riksdagsordningen föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Vidare ska regeringen, enligt 7 kap. 14 § tredje stycket, rådgöra med nämnden inför möten och beslut i . När det gäller samrådets innebörd noteras (m.fl., 3 uppl., 2012, s. 922 f.) att enligt parlamentarismens principer skulle regeringen i sitt sätt att sköta intressen inom EU visserligen ansvara inför . Men medverkan skulle bli indirekt och kontroll utövas i efterhand. Regeringen ansåg att det inte var tillräckligt att inflytande utövades genom kontroll i efterhand. Det var önskvärt med en ordning där därutöver fick ett aktivt och reellt inflytande som gjorde det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som skulle inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Även i övrigt borde som folkets främsta företrädare få insyn i och inflytande över den process som ledde fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Enligt regeringen innebar samrådet för regeringens del en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnade inta vid förhandlingarna i rådet. Regeringen skulle på så sätt kunna försäkra sig om accept av förhandlingsståndpunkten. Det var viktigt att göra klart att det formellt var regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Även om regeringen hade skaffat sig en accept från ett riksdagsorgan som hade inrättats för detta samrådsförfarande, agerade regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Regeringen anförde att ett riksdagsorgans uttalanden självfallet inte kunde bli bindande för hela . Det saknade också formell konstitutionell betydelse. instämde i regeringens uppfattning om den konstitutionella innebörden av samrådet. Utskottet erinrade om att det med nuvarande grundlagsreglering inte heller var möjligt att till något riksdagsorgan delegera uppgiften att fatta för regeringen bindande beslut. skulle enligt utskottets bedömning i praktiken ändå få ett reellt inflytande när det gällde ståndpunkter vid ministerrådets möten. Man borde nämligen enligt kunna utgå ifrån att regeringen inte skulle företräda en ståndpunkt som stod i strid med vad nämnden hade gett uttryck för. Även ansåg att det var regeringen som hade det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkade således inte möjligheter att använda kontrollinstrumenten i 13 kap. regeringsformen. granskade ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i (bet. 1997/98:KU25). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av ledamöterna mot sin uppläggning. Det är möjligt för nämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genom att anta ett skriftligt uttalande. Ordförandens sammanfattning eller uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder vid rådets sammanträden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med har ägt rum inför rådssammanträdet. Trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande, uttalade vidare, är det ändå möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa mandat. Mandaten kan, anförde utskottet vidare, teoretiskt sett, innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan. Bör stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kompromisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet ska kunna vara effektivt. Utskottet har senast i sitt yttrande 1997/98: KU9y vidhållit sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. I det aktuella granskningsärendet, fortsatte , sammanfattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutas samrådet genom att ordföranden sammanfattar med att statsrådet har ett visst handlingsutrymme inom vilket han bör använda "sunt förnuft" eftersom det finns "ett svängrum". Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad flexibilitet i mandatet. Nämnas kan också att erinrade om vad utskottet tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte förelegat i det aktuella fallet. granskade utskottet regeringens information till i EU-frågor (bet. 2008/09:KU10 s. 89 f.). Utskottet genomförde en kartläggning och analys av regeringens information till och samråd med i syfte att bedöma om regeringen uppfyller regeringsformens och riksdagsordningens krav. Utskottet betonade att den grundlagsstadgade informationsskyldigheten bl.a. får anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till . Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A1.4.2). Med anledning av utskottets begäran om en uttömmande redogörelse för vad statsrådet framförde i fråga om fjärde järnvägspaketet vid rådsmötet , lämnades följande text. Som jag nämnde tidigare så representerar jag en ny svensk regering och vi har delvis nya perspektiv på järnvägspolitiken. I är vi förespråkare av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde där trafiken inom och mellan medlemsstaterna fungerar friktionsfritt. Järnvägstransporterna måste förbättras för att minska klimatpåverkan inom transportsystemet. Flera av de förslag avseende avregleringar som vi diskuterar här har redan genomförts i . Vi har dock blandade erfarenheter från reformeringen av svensk järnvägssektor. Resandet med tåg har ökat . Det är en god ökning, men den behöver bli ännu större för att uppnå ett hållbart transportsystem. Vi anser att ökningen av resandet är en följd av det stora engagemang som regioner har haft i allmännyttig tågtrafik . Även fortsatt tror vi att det är den offentligt organiserade trafiken som kommer att vara central för att åstadkomma ett ökat resande med tåg. Tyvärr lider det svenska järnvägssystemet av kvalitetsbrister. Resenärerna tvingas alltför ofta konstatera att deras tåg är försenat. separerade infrastrukturförvaltaren från trafikföretagen . har mycket hänt som visar på en god utveckling men även på problem. Åtgärden har visserligen förbättrat kontrollen över statens medel till järnvägssektorn, men kan vi konstatera att underhållet på järnvägsinfrastrukturen inte fungerat optimalt. Bara genom att minska trafikstörningarna kommer allmänhetens förtroende att öka. Jag menar att de åtgärder som vi diskuterar i så stor utsträckning som möjligt bör vara föremål för beslut av respektive medlemsstat. har t.ex. speciella geografiska förhållanden med glest befolkade områden och ibland snörika och stränga vintrar. Det kan därför vara komplicerat att hitta en lösning som passar för alla medlemsstater. I promemorian uppges att inte känner till något 12-punktersmandat som statsrådet enligt de stenografiska uppteckningarna från sammanträde (anförande 277) hänvisat till. Det rör sig, enligt promemorian, av allt att döma om en felsägning eller felskrivning. Utskottet begärde vidare en resonerande analys över hur statsrådet uttalanden vid rådsmötet om hur fjärde järnvägspaketet förhåller sig till den ståndpunkt som presenterades vid sammanträde den och vad som förevarit där samt till att det är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I promemorian från hänvisas till statsrådet uttalande vid , anförande 277. Vidare uttalas att i den skriftliga rapporten från rådsmötet som översänt till har hållning redovisats tillsammans med flera andra medlemsstaters. rapporter utgör normalt inte en ordagrann återgivning av vad olika medlemsstater har framfört. I det här fallet kunde rapporten tolkas som att infrastrukturministern ifrågasatt marknadsöppningen, något som alltså inte har skett. Från rådsmötet finns dels en skriftlig återrapport, dels ett muntligt uttalande vid sammanträde . Av den skriftliga återrapporten följer bl.a. att flertalet medlemsstater, inklusive , ifrågasatte om förslaget om marknadsöppning verkligen är lösningen. Vid EU-nämndens sammanträde uttalade statsrådet bl.a. att hon inte framförde någon kritisk hållning vid rådsmötet, men att hon redogjorde för de erfarenheter som fanns från den svenska järnvägstrafiken där marknadsöppning varit ett inslag samt att det finns både goda och mindre goda erfarenheter av dessa förändringar. I utskottets granskning har, i promemorian från , lämnats en redogörelse för vad statsrådet framfört vid det aktuella rådsmötet i fråga om det fjärde järnvägspaketet. Enligt promemorian från kunde den skriftliga återrapporten tolkas som att statsrådet ifrågasatt marknadsöppningen. I promemorian anges att så inte skett. Utskottet vill betona vikten av att rapporter över rådsmöten på ett korrekt sätt speglar vad som förevarit. Av redogörelsen i promemorian från för vad statsrådet framförde vid rådsmötet framgår att statsrådet inte tog upp aspekten successiv marknadsöppning, vilken omfattades av den ståndpunkt som hade förankrats i . Utskottet vill framhålla betydelsen av att en ståndpunkt som förankrats i fullföljs fullt ut i rådet. 1.5 Regeringens beslut att utse en statlig samordnare för I en anmälan (dnr 1423-2014/15), bilaga A1.5.1, begärs att utskottet granskar regeringens beslut att tillsätta en förhandlingsperson för . I anmälan anges att regeringen i budgetpropositionen aviserade att en statlig förhandlingsperson skulle utses för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga bostäder på citynära flygplatsmark. Statsrådet uttalade bl.a. att regeringen har sagt att om en kommun vill lyfta frågan om att bygga bostäder på mark som används för flygtrafik kan den berörda kommunen, i det här fallet , hemställa att regeringen utser en förhandlingsperson för att underlätta dialogen mellan kommunen och andra aktörer. Vidare anförs i anmälan att trafikutskottet i betänkande 2014/15:TU1 föreslog ett tillkännagivande till regeringen om att någon förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser inte borde tillsättas. Trots att regeringen visste att trafikutskottet föreslagit tillkännagivandet valde regeringen att bortse från detta och meddelade dagen innan omröstningen om förslaget i kammaren att en förhandlingsperson tillsatts, skriver anmälaren. I anmälan anges också att det inte tagits ett formellt beslut i kommunstyrelsen i om att begära en förhandlingsperson för . Anmälaren menar att regeringen medvetet har haft för avsikt att förekomma ett riksdagsbeslut. Till underlag för granskningen har bl.a. legat en svarspromemoria från , bilaga A1.5.2. I ärendet höll utskottet en utfrågning med f.d. justitierådet , docent och justitierådet , bilaga B1. Syftet med utfrågningen var att belysa regeringens styrelsefunktion i relation till utredningsväsendet och möjlighet till inflytande över detsamma. Utskottet höll också i ärendet en offentlig utfrågning med statsrådet och en offentlig utfrågning med statsminister , bilaga B8 och B11. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 s. 43) anförs att en statlig förhandlingsperson kommer att utses för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga fler bostäder på citynära flygplatsmark. I ett uttalande av statsrådet , som finns publicerat på regeringens webbplats, anförde hon följande. Regeringen har flera prioriteringar. En av dessa är behovet av välfungerande och hållbara transporter i hela landet. En annan är behovet av ett ökat bostadsbyggande.