bet · H201KU5 · 2015-01-15 00:00:00 — har EU-samordningen inom tagit på sig rollen att bevaka och underrätta utskotten om när lagstiftningsförslag som har subsidiaritetsprövats antas. Det görs genom att EU-samordningen skickar e-post med information till berört utskottskansli när en lagstiftningsakt antas. Enligt 9 kap. 20 § RO ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds i enlighet med protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Efter att ett utkast till lagstiftningsärende mottagits i hänvisar kammaren utkastet till det utskott vars beredningsområde ärendet gäller. Detta utskott har sedan i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande (10 kap. 3 § RO). Utskottet ska också avge ett utlåtande om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom protokollsutdrag anmäla till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett beslut i kammaren om ett motiverat yttrande ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse (11 kap. 21 § andra stycket RO). Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i 10 kap. 7 § RO. Detta innebär att ett utskott vid behov kan begära ett yttrande från om ett utskott vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis (se framst. 2008/09:RS4 s. 53, bet. 2009/10:KU2 s. 14). Utskottet kan även begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (10 kap. 10 § andra stycket RO). Sådan information ska lämnas från den dag då utskottet begär det och kan lämnas antingen skriftligen eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, eller undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet. tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen Vid behandlingen av riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i (framst. 2008/09:RS4) uttalade att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga (bet. 2009/10:KU2 s. 13). underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå – unionsnivå eller någon nationell nivå – den föreslagna åtgärden ska företas, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i 1992 varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som hänvisat till (se framst. 2008/09:RS4 s. 52). Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: – Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? – Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? – Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Denna metod att fastställa på vilken nivå en åtgärd bör vidtas har utskottet sedermera valt att kalla tvåstegsmetoden (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Kan en subsidiaritetsprövning inkludera en proportionalitetsbedömning? Vid sin första uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen noterade att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning (bet. 2010/11:KU18). Av detta torde dock inte, ansåg utskottet, motsatsvis kunna dras någon slutsats om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Tvärtom ansåg utskottet det finnas visst stöd i litteraturen och i praxis (se nedan) för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet anförde att utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden ”endast om och i den mån” fick det, enligt utskottet, anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet underströk dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den förslagna åtgärden. Utskottet fann stöd för sitt ställningstagande i bl.a. en dom från . [3] Följande om domen är hämtat från utskottets betänkande (2010/11:KU18 s. 9). I avgörandet som gällde giltigheten av direktivet om tobaksmärkning hade domstolen bl.a. att ta ställning till frågan huruvida direktivet hade antagits med iakttagande av subsidiaritetsprincipen. För att besvara frågan måste det, enligt domstolen, först undersökas om målet för den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå. Domstolen fann att så var fallet. Därefter anförde domstolen följande: Det skall för det andra konstateras att omfattningen av den åtgärd som vidtagits av gemenskapen i det förevarande fallet även uppfyller kraven enligt subsidiaritetsprincipen genom att den [...] inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Det har med hänvisning till avgörandet ansetts att subsidiaritetsbedömningen innefattar såväl ett effektivitets- som ett proportionalitetstest och att utför proportionalitetsbedömningen inom ramen för subsidiaritetsbedömningen (Hettne, Subsidiaritetsprincipen: Politisk granskning eller juridisk kontroll?, Sieps 2003:4, s. 29; se även rapporten /14:RFR10, Subsidiaritet i EU efter , av Hettne m.fl., s. 26 f.). I den andra uppföljningen som gjordes anfördes följande om ärendenas beredning i trafikutskottet (se bet. 2011/12:KU4 s. 15): Nämnas kan att trafikutskottet, enligt vad som framgick av akterna, i sex fall har tillämpat en slags förenklad beredning av vissa ärenden. Det gäller följande ärenden: KOM(2010) 505, 520, 521, 542 och 550. I dessa ärenden upprättades inte någon kanslipromemoria. Dessa ärenden ställdes i stället samman i en förteckning innehållande förslag som enligt kansliets bedömning kunde anses vara okontroversiella från subsidiaritetssynpunkt. Den förenklade beredningen innebar att dessa ärenden bereddes och justerades vid ett och samma tillfälle. Även ärende KOM(2010) 611 upptogs i en förteckning och bereddes och justerades vid ett och samma tillfälle. fann i samtliga dessa fall att förslagen inte stred mot subsidiaritetsprincipen. I sitt yttrande (yttr. 2011/12:TU2y) anförde trafikutskottet att utskottet har tillämpat en slags förenklad behandling av subsidiaritetsärenden i de fall ett utkast bedöms vara så okontroversiellt att någon djupare analys inte kan anses vara motiverad. För dessa typer av ärenden har en sammanställning av berörda EU-dokument med sammanfattning och särskilda kommentarer med anledning av subsidiaritetsprövningen gjorts. Ett exempel är kodifiering av befintliga lagstiftningsakter. För att inte skapa onödig byråkrati kan det även i de fall utkast rör andra enklare frågor, t.ex. tekniska föreskrifter för vissa typer av transportfordon och dess utrustning, vara befogat med en sådan behandling. Av de tio utkast till lagstiftningsakter som utskottet har behandlat har sex behandlats enligt den förenklade metoden. I den tredje uppföljningen som gjorde (bet. 2012/13:KU8 s. 28) framhöll trafikutskottet i sitt yttrande att utskottet i en strävan att uppnå ett enhetligt och lätt överblickbart system har övergått från den tidigare använda förenklade behandlingen till en hantering där underlagsmaterial i form av särskilda beredningspromemorior upprättas inför varje steg i utskottets beredning (yttr. 2012/13:TU1y). ansåg att det kunde vara lämpligt att överväga en effektivisering av processen så att fokus hamnar på de lagförslag där subsidiaritetsprincipen verkligen riskerar att överträdas. anförde i sitt yttrande att utskottet subsidiaritetsprövar alla rättsakter som hänvisas till utskottet för subsidiaritetsprövning (yttr. 2012/13:FiU2y). Beredningen sker på samma sätt i samtliga subsidiaritetsärenden och utskottet gör ingen prioritering mellan dem. Enligt finansutskottet kan det dock vara av värde att i uppföljningen uttalar sig om huruvida det finns något utrymme för utskotten att prioritera mellan olika rättsakter och anpassa beredningen av subsidiaritetsärendena med hänsyn till hur väsentliga de bedöms vara. Enligt finansutskottets mening är det fel att lägga för stora resurser på den formella beredningen av mindre väsentliga ärenden. I sin uppföljning anförde att flera utskott har framfört synpunkter i sina yttranden på att , i likhet med vissa andra länders parlament, borde införa någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som ska prövas (bet. 2012/13:KU8 s. 29 f.). Enligt mening talar övervägande skäl för att behålla den nuvarande ordningen. Utskottet framhöll dock att även om riksdagsordningen ställer krav på att samtliga utkast till lagstiftningsakter ska prövas av utskotten, finns det inget som hindrar att någon form av förenklad behandling används, exempelvis en sådan som trafikutskottet tidigare använde sig av. Det finns inga formella krav på att alla ärenden ska beredas på ett visst sätt eller vid ett visst antal sammanträden. Inhämtande av information om andra nationella parlaments subsidiaritetsprövningar har betonat värdet av ett informationsutbyte mellan de nationella parlamenten. Så skedde redan i den första uppföljningen som genomfördes under /11 (bet. 2010/11:KU18 s. 36). angav att syftet med samarbetet mellan parlamenten inom EU är bl.a. att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen. I uppföljningen under /12 konstaterade utskottet att några kontakter med andra nationella parlament – med undantag för finansutskottet – inte föreföll ha tagits . Som en möjlig förklaring angavs att utskotten helt enkelt inte ansett sig ha behov av ett informationsutbyte med andra länders parlament. Utskottet framhöll dock värdet av sådana kontakter när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen, och om möjligt på politisk nivå. Ett syfte kan vara att rent allmänt skaffa information om vilka synpunkter som kan anläggas i fråga om ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Ett annat syfte kan vara att göra andra länder uppmärksamma på synpunkter som ett utskott i har eller att samla många länder i syfte att uppnå de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat. Om sådana kontakter tas på tjänstemannanivå ansåg dock utskottet att de först bör vara förankrade i utskottet (bet. 2011/12:KU4 s. 47). Vid uppföljning under /13 uttalade utskottet att det krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten för att, i de fall där det finns invändningar mot ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen, kunna samla så många länder som möjligt, om de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat ska kunna uppnås. I detta sammanhang framhöll utskottet även att flera av utskotten har goda erfarenheter av kontakter med ständiga representant i (bet. 2012/13:KU8 s. 55 f.). Även vid uppföljningen under /14 uttalade att syftet med samarbetet mellan parlamenten inom EU är bl.a. att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen (bet. 2013/14:KU5 s. 74). Ärendenas formella hantering m.m. prövar, till skillnad från många andra länders parlament, samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. –genomförde utskott totalt 123 subsidiaritetsprövningar, se förteckningen över avgjorda subsidiaritetsärenden (bilaga 10). Av förteckningen framgår vilka utkast som varit föremål för en subsidiaritetsprövning och vilket utskott som genomfört prövningen utkasten. Vidare anges tidpunkterna för beslut i utskottet och i förekommande fall beslut i kammaren. Av förteckningen framgår även vilka utlåtanden som lämnats av utskotten. Slutligen anges vilka motiverade yttranden som lämnat till , rådets och kommissionens ordförande. Även utfallet på EU-nivå redovisas, dvs. om något av tröskelvärdena har uppnåtts, och om något s.k. gult kort utfärdats (se vidare nedan). En översikt av fördelningen av antalet utkast mellan utskotten framgår av tabell 1 nedan. I tabellen anges även antalet utlåtanden och motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande, indelat efter utskott. Av tabellen framgår att trafikutskottet (TU) prövade flest utkast (27) , följt av miljö- och jordbruksutskottet (MJU) som prövade 21 utkast. Därefter följer finansutskottet (FiU) som prövade 17 utkast och justitieutskottet (JuU) som prövade 12 utkast. () följer därefter med 9 prövade utkast och civilutskottet (CU) med 8 utkast. (UbU) och arbetsmarknadsutskottet (AU) prövade vardera 6 utkast. (SkU) och socialutskottet (SoU) prövade 4 utkast vardera. Därefter följer (), utrikesutskottet (UU), försvarsutskottet (FöU) och socialförsäkringsutskottet (SfU) som prövade vardera 2 utkast. (KrU) prövade 1 utkast. Av 15 utskott prövade således alla utskott åtminstone ett lagstiftningsutkast . översändes totalt 123 utkast till lagstiftningsakter för subsidiaritetsprövning, vilket är en minskning med två lagstiftningsutkast innan. sedan Lissabonfördraget trädde i kraft prövade trafikutskottet flest utkast (27). Miljö- och jordbruksutskottet prövade 21 utkast , vilket kan jämföras med 2011 och 2012 då utskottet prövade flest utkast (28 båda åren) (se tabell 2 nedan). Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden I tabell 2 nedan finns en sammanställning över det totala antalet lagstiftningsutkast och motiverade yttranden per utskott –2013. Av denna sammanställning framgår att miljö- och jordbruksutskottet prövade flest utkast (95) av alla utskott. och trafikutskottet prövade vardera 62 utkast. följer därefter med 44 prövade utkast. prövade 39 utkast, civilutskottet 24 utkast och utrikesutskottet 19 utkast. prövade 17 utkast. och arbetsmarknadsutskottet prövade 16 utkast vardera. prövade 14 utkast, tätt följd av utbildningsutskottet som prövade 13 utkast. prövade 9 utkast och prövade 8 utkast. prövade 5 utkast. Tabell 2 Totalt antal utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden –2013 Antal utkast till lagstiftningsakter Betänkandet KU5 handlar om uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen. I betänkandet redovisas för resultatet av den uppföljning som har gjorts , det vill säga iakttagelser och slutsatser . Betänkandet bygger även på yttranden som vi har inhämtat från andra utskott. Uppföljning av riks-dagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen Subsidiaritetsprincipen handlar om att beslut ska fattas så effektivt och så nära medborgarna som möjligt. Den används för att avgöra om en fråga ska beslutas på EU-nivå eller i medlemsländerna. Det är en viktig fråga som förtjänar stor uppmärksamhet eftersom det egentligen handlar om fördelning av makt mellan de nationella parlamenten och Europeiska unionen. I samband med godkännandet av Lissabonfördraget kom de nationella parlamentens inflytande att stärkas bland annat genom den möjlighet som infördes med subsidiaritetsprövningen och möjligheten att avge en subsidiaritetsvarning. Det är viktigt att tillämpar den möjlighet som Lissabonfördraget tillskapade, att vi tillsammans med andra parlament antingen kan påverka innehållet i ett lagförslag eller till och med förhindra att lagförslaget behandlas vidare. Det är från demokratisk synpunkt viktigt att de svenska medborgarna känner att beslut som fattas inte ligger långt ifrån dem och att besluten är förankrade i den svenska vardagen. Jag ska kommentera några valda delar av betänkandet som är viktiga att lyfta fram och som vi bör fundera över. Det första handlar om kommissionens motiveringar. En brist som vi har kunnat konstatera , och som kvarstår, är kommissionens motiveringar till dess förslag, att motivera varför ett lagförslag passar bäst att beslutas på unionsnivå. Uppföljningen i betänkandet omfattar 123 subsidiaritetsprövningar som genomfördes i . I 29 av 123 utkast saknades motivering, det vill säga i av alla utkast. Det är en försämring jämfört med , då motivering saknades i av lagförslagen. Flera av de utskott som fått uttala sig i frågan har i sina yttranden till redogjort för att vissa motiveringar är bristfälliga, exempelvis ofullständiga eller alltför kortfattade, vilket såklart försvårar för de nationella parlamenten att bedöma om ett lagförslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen eller inte. Det efterfrågas i denna del ytterligare utveckling av motiveringarna. De bör vara grundligt utförda. Avsaknaden av motiveringar är givetvis inte acceptabel. Det motverkar syftet med principen och ändamålet med själva fördraget. erinrar om att kommissionen och andra förslagsställare har en absolut skyldighet att motivera sina utkast till lagstiftningsakter i fråga om subsidiaritetsprincipen enligt protokollet om tillämpningen av detsamma. Det motsatta innebär såklart ett åsidosättande av protokollet. Det återstår alltså en hel del innan kommissionen uppfyller kraven i protokollet. bör därför i sin kommunikation med kommissionen understryka vikten av att utkast till lagstiftningsakter motiveras och att motiveringarna är utförliga. Den andra punkt som jag avser att beröra handlar om kommunikationen med andra parlament. har vid upprepade tillfällen tidigare betonat värdet av informationsutbyte mellan de olika parlamenten och framhåller detta även här. Mot denna bakgrund bad utskottet i betänkandet de andra utskotten om en kommentar till ifall några kontakter har tagits med andra nationella parlament i syfte att inhämta information om pågående subsidiaritetsprövningar. Det konstateras att väldigt lite kontakt skett mellan den svenska och de andra nationella parlamenten i EU. Jag kan förstå att det ibland kan handla om tidsbrist, med hänsyn till åttaveckorsfristen och så vidare. Men jag tror ändå att vi kan finna den tid som behövs till att kunna utveckla ett bättre samarbete än vad vi har . Om vi inte kommunicerar med andra parlament kan vi gå miste om värdefull information, men vi kan också gå miste om möjligheten att uppnå de gränsvärden som finns i fördraget och därmed kunna påverka innehållet i ett lagförslag eller till och med stoppa det. För att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen krävs ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten. Denna fråga bör diskuteras i större utsträckning än vad som sker . Det är en allvarlig fråga. I den diskussionen bör vi väl också rannsaka oss själva i den svenska och titta på vad det är vi har gjort och vad vi ytterligare kan göra i vår strävan efter ett bättre samarbete i dessa avseenden. I detta sammanhang ska dock framhållas att representant vid EU:s institutioner är en möjlig väg till informationsutbyte med andra nationella parlament. En majoritet av de utskott som lämnat yttranden till har haft kontakter med denna representant och redogör för att de kontakterna fungerat väl. Detta är en konstruktiv del på vägen mot förbättring, men det är inte fullt tillräckligt för att i praktiken kunna uppfylla syftet med subsidiaritetsprövningen fullt ut. Den sista punkt som jag kort tänker beröra handlar om IPEX. När utskotten behandlat subsidiaritetsärenden har det framkommit uppgifter om att informationen i IPEX inte är vare sig fullständig eller relevant. Det görs gällande att det saknas uppgifter från en del medlemsstater, att den information som finns inte är tillgänglig på engelska och att informationen inte finns tillgänglig i direkt anslutning till beslutet. Det är flera utskott som framhåller den begränsade nyttan med IPEX. konstaterar därför att det finns en förbättringspotential i fråga om informationen i IPEX. Jag anser att IPEX borde fungera betydligt bättre med tanke på de ekonomiska och tidsmässiga resurser som investerats. Även detta är något som vi bör fundera över. Mot bakgrund av det anförda yrkar jag på godkännande av utskottets anmälan i betänkande nr 5. Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande är det uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Den faktiska prövningen av detta utförs av de olika utskotten i . har det övergripande ansvaret för att följa upp tillämpningen i utskotten. resulterar detta i ett betänkande till kammaren om de iakttagelser som gjorts . Uppföljningen ska utgöras dels av de ärenden som föranlett beslut i utskotten, dels av det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar. Det nu föreliggande betänkandet avser uppföljning av perioden till och med . Subsidiaritetsprövningar som inletts finns dock inte med, utan kommer med . har bett utskotten redogöra för bland annat det samlade utfallet av subsidiaritetsprövningar, påverkan på det nationella lagstiftningsutrymmet, kommissionens motiveringar, kontakter med representant vid EU:s institutioner, inhämtande av information från EU-databasen samt samarbete och kontakter med andra nationella parlament. Nio utskott har valt att yttra sig till . har totalt 123 subsidiaritetsprövningar genomförts. Det är marginellt färre prövningar än under de två senaste perioderna. Flest prövningar - 27 stycken - gjordes av trafikutskottet, följt av miljö- och jordbruksutskottet med 21, finansutskottet med 17 och justitieutskottet med 12. Samtliga utskott har haft minst en prövning . Subsidiaritetsprövningar är en grundläggande del av den maktdelning som råder mellan EU och de nationella parlamenten. Syftet med Lissabonfördraget var att stärka de nationella parlamentens möjligheter att påverka processen. Av denna anledning är det viktigt att noga granska hur subsidiaritetsprövningarna utfaller, hur de utvecklas och rum samt hur lagstiftningsakterna slutligen formuleras. Låt mig ge några reflexioner kring årets uppföljning. noterar att många av de synpunkter som lyfts fram av utskott är snarlika tidigare yttranden. En sådan är kritiken mot att det alltför ofta saknas motiveringar från kommissionen - precis som sa - till varför ett lagstiftningsärende anses vara förenligt med subsidiaritetsprincipen. I årets uppföljning saknar av alla förslag sådan motivering. Detta är inte acceptabelt, och det försvårar de nationella parlamentens möjligheter att subsidiaritetspröva. Det är dessutom ett uppenbart åsidosättande av de skyldigheter som kommissionen har.