bet · H301UU1 · 2015-11-27 00:00:00 — har antalet konflikter i världen nästan trefaldigats. De traditionella etiketter som vi har haft på olika typer av konflikter – inbördes, mellanstatliga, regionala eller etniska – har i ökad utsträckning blivit irrelevanta i takt med att konflikterna blivit gränsöverskridande, multidimensionella och alltmer komplexa. Inför dessa utmaningar är det internationella samfundets engagemang och multilateralt samarbete för att förebygga och lösa konflikter viktigare . Vi behöver mer globalt samarbete. Som en följd av de nya konfliktmönstren håller åtskillnaden mellan nationell och internationell säkerhet på att luckras upp, vilket gör att deltagande i internationella insatser därmed också stärker vår egen säkerhet. FN:s fredsinsatser har 128 000 kvinnor och män i fält, fördelade på 39 politiska och fredsbevarande insatser, och behovet bara växer. bidrag till FN:s fredsfrämjande verksamhet – fredsbyggande, fredsbevarande och konfliktförebyggande – är en del av vårt omfattande engagemang för FN. Som ni känner till kandiderar till en plats i åren 2017–2018. Skulle vi bli invalda i säkerhetsrådet har vi ytterligare möjligheter att påverka den fredsbevarande och fredsfrämjande verksamheten. bidrar med trupp, polis och civil personal till nio FN-insatser runt om i världen, framför allt i . Styrkebidraget till stabiliseringsinsatsen i , Minusma, med ca 250 personer är det största. Det är nu inne på sin andra rotation, och vi är i startblocken för att förbereda en förlängning av detta bidrag till . Vi avser att presentera en proposition för i vår. När det gäller fortsatta bidrag till FN-insatser är det också viktigt att poängtera de ekonomiska begränsningarna, vilka ställer allt högre krav på oss att prioritera. Utmaningarna för FN:s fredsfrämjande verksamhet – säkerhetsmässiga, logistiska, ekonomiska och kompetensmässiga, för att nämna några – har aldrig varit större. är en kritisk vän av FN. Vi välkomnar därför den av generalsekreteraren initierade översynen av FN:s fredsinsatser, som presenterades i en rapport . Bland rapportens viktigaste slutsatser är att det krävs ett nytänkande kring den fredsfrämjande verksamheten, där de politiska lösningarna måste komma i främsta rummet och nya mandat föregås av analys av hela konfliktcykeln. Ytterligare satsningar måste göras på konfliktförebyggande verksamhet. En annan viktig aspekt är att FN är alltmer beroende av att samverka, strategiskt och i fält, med de regionala och subregionala organisationerna. I är det ofta de regionala organisationerna som tar ansvar för att snabbt komma ut i fält och hantera uppblossade konflikter. Här intar förstås den afrikanska unionen en särställning. Även EU är en viktig aktör, exempelvis i , och . Ytterligare satsningar måste göras för att integrera kvinno-, freds- och säkerhetsperspektiven, i synnerhet i implementeringen av resolution i alla aspekter av FN:s fredsfrämjande verksamhet. Här välkomnar vi särskilt den globala studien om 1325, som lanserades i . Med dessa viktiga översyner i ryggen måste vi nu se fram emot och fokusera på genomförandet av de föreslagna reformerna. Här är det av yttersta vikt att implementeringen av de tre översynsrapporterna, om fredsinsatser, fredsbyggande och resolution , sker processmässigt samordnat och innehållsmässigt integrerat för att säkerställa största möjliga effekt. Vi måste också vara realistiska om de utmaningar vi har. Förvisso har översynsrapporten om FN:s fredsinsatser välkomnats av de flesta av FN:s medlemsstater, men den var också skriven för att den innehöll något för alla. Risken är nu att reformerna skjuts upp till nästa generalsekreterare, som kanske inte känner samma ägarskap och drivkraft i frågorna, eller att de mals ned i de traditionella politiska motsättningarna. Reformvänliga medlemsstater som måste därför hålla trycket uppe i alla tillgängliga forum. Ordföranden: för det, ! Då går ordet vidare till , varsågod! , Försvarshögskolan: Tack för att jag blev inbjuden för att få diskutera dessa viktiga frågor! Det finns ingen allmänt accepterad rättslig definition av begreppet ”fredsfrämjande insatser”. Den traditionella fredsbevarande insatsen brukar karakteriseras av att man har samtycke från värdstaten, att man är neutral i konflikten och att man inte använder våld annat än i självförsvar. Sådana insatser baseras på kapitel 6. Dessa kan jämföras med så kallade fredsframtvingande insatser, baserade på kapitel 7 i . De är inte beroende av samtycke och behöver inte vara neutrala i konflikten, och de får dessutom använda våld utanför rätten till självförsvar. En sådan uppdelning mellan fredsbevarande och fredsframtvingande, eller kapitel 6- och kapitel 7-insatser har tidigare utgjort en viktig distinktion. Dagens insatser brukar dock baseras på ett samtycke från värdstaten i kombination med ett mandat beslutat under kapitel 7 i . Det innebär att trupperna är inbjudna till värdstaten, vilket utgör en folkrättslig grund i sig, och har rätt att använda våld för att lösa de uppgifter som stipuleras i mandatet. Ur ett folkrättsligt perspektiv är det viktigt att avgöra om det finns samtycke från värdstaten, om insatsen är beslutad under kapitel 6 eller 7 och vilken rättslig miljö styrkan befinner sig i: Pågår det en väpnad konflikt i området? Fredsinsatser leds oftast av FN eller av någon annan internationell organisation som agerar på ett mandat från . Stater som vill delta i en fredsinsats ställer sin trupp under organisationens operationella kontroll, med de begränsningar som den truppbidragande staten själv väljer att ställa på sitt bidrag. Vanligtvis utarbetar organisationen en operationsplan, baserat på mandatet från säkerhetsrådet, vilket inkluderar så kallade rules of engagement, , som kan beskrivas som våldsanvändningsregler. Det är upp till de truppbidragande staterna att avgöra om deras trupper kan tillämpa alla dessa regler eller inte. Det kan vara politiska, militära eller rättsliga hänsyn som gör att man vill lägga begränsningar på truppens rätt till våldsanvändning. Det är däremot inte möjligt att ge mer långtgående regler än dessa operationsgemensamma . Ett mandat beslutat under kapitel 7 innebär att säkerhetsrådet har gjort bedömningen att en situation utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. Ett sådant mandat innehåller ofta formuleringen ”the use of all necessary means” eller liknande, för att lösa de uppgifter som anges i mandatet. Uppgifterna syftar i sin tur till att upprätthålla internationell fred och säkerhet, och fredsinsatsen kan därmed ses som ett verktyg för säkerhetsrådet att uppfylla sitt viktiga ansvar under , och de maktbefogenheter som utövas är säkerhetsrådet. De alltmer robusta mandaten har dock inte bara inneburit ökade möjligheter för trupper att skydda sig själva mot attacker eller skydda civila mot övergrepp utan också ökade befogenheter i förhållande till civilbefolkningen. Det innebär att andra folkrättsliga regelverk aktualiseras, som de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten. Även om rätten att använda våld utgår från mandatet är den rätt begränsad av nationell rätt, mänskliga rättigheter i och förevarande fall den humanitära rätten. Tillämpningen av dessa regelverk är i stor utsträckning beroende av fredsinsatsens konstruktion. Det faktum att en internationell organisation med begränsade folkrättsliga skyldigheter utövar den operationella kontrollen över trupperna har betydelse i tre folkrättsliga avseenden. Det första är de allmänna ansvarsfrågorna under folkrätten. arbete om ansvar för stater i internationella organisationer anger att handlingar som utförs av ett statsorgan, i det här fallet trupperna, som ställts till en organisations förfogande, tillräknas organisationen om denna utövar faktisk kontroll över handlingen. Det får anses föreligga en presumtion att den militära personalens handlingar hänförs till den organisation som utövar operationell kontroll över insatsen. Detta innebär i sig ett problem eftersom organisationer i sig inte är part i någon av de centrala traktaterna på den humanitära rättens eller de mänskliga rättigheternas område. Däremot torde de ha vissa skyldigheter under sedvanerätten. Men det saknas ofta forum för att ställa internationella organisationer till svars, både internationellt och nationellt, då sådana organisationer ofta har immunitet i medlemsstaterna. När det gäller de mänskliga rättigheterna är det framför allt den extraterritoriella tillämpningen av mänskliga rättigheter som aktualiseras i fredsinsatser, då trupper alltid agerar utanför sin egen stats territorium. utvecklar kriterier som anger när en stat anses utöva jurisdiktion utanför sitt eget territorium och därmed har skyldigheter under konventionen gentemot individer på ett annat territorium. Kort sagt sker det när staten utövar faktisk kontroll över territorium eller över individer som befinner sig på ett annat territorium. Men i en multinationell fredsinsats kan det vara svårt att avgöra om den militära personalens handlande ska innebära att den truppbidragande staten utövar jurisdiktion i mening eller om handlandet ska tillskrivas organisationen som leder insatsen. har exempelvis avvisat en klagan mot inom ramen för Kosovoinsatsen, då den aktuella handlingen ansågs hänförbar till FN och inte till staten . Domstolen har dock i ett flertal fall funnit att man har jurisdiktion över situationen i , framför allt på grund av att FN aldrig etablerade den insatsen. resolutioner som auktoriserade styrkorna i efterhand förändrade i praktiken inte den befälsstruktur som fanns redan vid invasionens början. Domstolen har därefter i ett antal uppmärksammade fall funnit att och i har brutit mot exempelvis rätten till liv och kravet på at genomföra effektiva undersökningar av misstänkta dödsfall. Vidare har den operationella kontrollen betydelse vid bedömningen av vem som ska anses som part i en väpnad konflikt när trupperna involveras i fientligheter. Även om svensk personal har en skyldighet att tillämpa den internationella humanitära rätten när de deltar i en väpnad konflikt, vilket sker i undantagsfall, förefaller kontrollen över trupperna ha avgörande betydelse för att bestämma om det är den truppbidragande staten eller organisationen som ska anses utgöra en part i den väpnade konflikten. Det bör i detta sammanhang, när vi talar om kontroll över trupperna, nämnas att den pågående insatsen i möjligtvis speglar en ny utveckling. Den till antalet visserligen mycket begränsade svenska väpnade styrkan agerar där utan stöd av ett FN-mandat men på den folkrättsligt accepterade grunden samtycke från värdstaten. Men vad som kanske är av ännu större betydelse är att svenska trupperna står under svensk ledning och kontroll, inte under ledning av FN eller någon organisation. Detta kan i sin tur få betydelse för den formella tillämpningen av till exempel de mänskliga rättigheterna. Alldeles bortsett från den formella tillämpningen har liksom övriga truppbidragande stater en skyldighet att tillse att trupper som ställs till en organisations förfogande har genomgått nödvändig träning och utbildning. Det är också i denna del som truppbidragandestaten har en avgörande möjlighet att förhindra att trupperna över huvud taget skulle hamna i en situation där de kan komma att handla i strid med folkrätten. Det ska betonas att truppbidragande stater utövar exklusiv straffrättslig jurisdiktion över den militära personalen, och en eventuell rättsprocess för att pröva ett straffansvar för svensk personal skulle ske i i enlighet med svensk rätt. pågår ett arbete inom Försvarsmakten med att ta fram en manual, tillämplig under väpnad konflikt, där ett särskilt kapitel ägnas åt internationella insatser och de krav som ställs utifrån de mänskliga rättigheterna, särskilt . Alldeles oavsett om kommer att vara tillämplig på framtida insatser kommer personalen ändå att vara bunden av manualens bestämmelser i tillämpliga delar. På ett liknande sätt föreslog att svensk trupp ska utöva våld och tvång i enlighet med mandatet och tillämplig folkrätt, men i situationer där inte är formellt tillämplig ska personalen vara förpliktigad att de facto följa konventionens bestämmelser i största möjliga utsträckning och under inga omständigheter bryta mot den kärna av regler som man inte kan göra avsteg från. Avslutningsvis: Det finns all anledning att följa den folkrättsliga utvecklingen noga och analysera vilka nya eller förtydligade folkrättsliga krav som kommer att ställas på stater som bidrar med trupp i en fredsinsats. Härvid kan en trend skönjas i praxis, där staters agerande med militära styrkor i en extraterritoriell kontext allt oftare leder till ansvar under regler. har domstolen avvisat ansökningar som härrör från insatser som etablerats från FN, men något fall från ISAF-insatsen i har ännu inte prövats, och det kan inte uteslutas att domstolen återigen kan komma att kvalificera sin praxis i förhållande till denna insats. I den nya insatsen i , där utövar ledning och kontroll, blir ansvar för truppernas handlingar tydligare och leder potentiellt till att kan tillskrivas direkta skyldigheter under i förhållande till individer som faller under styrkornas kontroll. Även svensk rätt kommer att bli direkt tillämplig på ett sätt som går utöver insatser där trupper ställs till en organisations förfogande. Det innebär också ett välkommet förtydligande redan inledningsvis, om var det folkrättsliga ansvaret för en eventuell folkrättsstridig handling ligger samt vad som kan anses utgöra tillämplig folkrätt när det gäller de väpnade styrkorna. Ordföranden: för det! Då går ordet vidare till . , : Herr ordförande! Det är ett mycket stort ämne vi behandlar , och jag har valt att fokusera på det återuppliva de intresset för FN:s fredsinsatser och hur det har satt strålkastarna på hur det finns utrymme för att förbättra maskineriet, och det har också lett till reforminitiativ. I detta reformarbete görs en del för att möjliggöra att rätt militära och polisiära förmågor skickas ut och att de kan skickas ut snabbare. riktades det skarp kritik mot FN:s kapacitet efter misslyckanden i och på . Det ledde till att många länder valde att inte längre bidra till FN-insatser. I stället valde man att skicka militära bidrag till insatser till exempel under Natos flagg. När Natos insats i , ISAF, sedan upphörde var det många som såg sig om efter nya internationella engagemang, och FN sågs åter som ett alternativ. Ett antal länder som i stort sett varit ifrån FN:s insatser återvände också för att bidra till FN. FN kanske inte är det allra vassaste verktyget om man jämför med till exempel Nato som är helt nischat på militär verksamhet. Men FN erbjuder den ojämförligt mest omfattande verktygslådan, som inkluderar politiska, militära och civila instrument för att bidra till fred och stabilitet i konfliktländer. Detta möjliggör ett både brett och långsiktigt sätt att arbeta med fredsbyggande. FN, med sitt sant globala medlemskap, tillför också en legitimitet utan motstycke. Därutöver har det pågått en del arbete med att reformera systemet, så att FN har blivit mer effektivt inom fredsinsatser. Det handlar om till exempel nya riktlinjer och instruktioner samt funktioner. Den här perioden har inte varit en vakuumperiod, utan många nya insatser har dragits igång, och man har fått nya erfarenheter och lärt sig en hel del. Sedan finns det vissa saker som det inte går att ändra på. FN är en politisk organisation, vilket betyder att politik, på gott och ont, har företräde. Detta, tillsammans med det globala medlemskapet, storleken och byråkratin, kan ibland medföra en viss tröghet när det gäller snabbt agerande i krissituationer. Men låt mig återvända till den ljusare sidan. Det finns insikt inom FN om att det finns utrymme för att förbättra verksamheten, och reformarbetet fortsätter. , som redan har nämnts, gav generalsekreterare en oberoende högnivåpanel i uppgift att se över FN:s fredsinsatser och se hur man kunde förbättra dem. Denna rapport publicerades med en rad rekommendationer som jag inte kommer att redogöra för här. Däremot kommer jag att belysa ett område som togs upp, nämligen behovet av att deployera effektiva militära och polisiära förmågor snabbare. FN måste enkelt kunna få ihop tillräckligt med förmågor när det uppstår en kris. Man måste också kunna få ihop rätt förmågor för att kunna möta dagens hot. Förutom kvantitet och kvalitet behöver man få ut dem snabbt, så att man är med från början och får en effekt i ett tidigt skede. FN har också startat olika initiativ för att kunna agera snabbare vid kriser och snabbt kunna skicka ut uniformerad personal. Bland annat tittar man på hur man skulle kunna underlätta att snabbt flytta över resurser från en redan existerande insats, till exempel när en kris dyker upp i samma region. lanserades en ny mindre enhet som kallas Strategic Force Generation and Capability Planning Cell. Fokus är att upprätthålla en kontinuerlig dialog med existerande och potentiella truppbidragarländer, så att man utbyter information och är förberedd när det väl händer något. Det är också denna enhet som ansvarar för en ny databas, som heter , , som sattes i bruk , då det ersatte det tidigare systemet Unsas, . Normalt sett, när FN ska hitta och välja länder till bidrag för insatser, har man till stor del förlitat sig på enskild FN-personals kunskap om vad det finns för länder som är redo att skicka ut. Det bygger på kommunikation med medlemsstater och också erfarenhet, naturligtvis. Unsas, den tidigare databasen, användes till viss del, men då mycket av informationen var ofullständig och inaktuell spelade den inte så stor roll som man kanske hade velat. tar man alltså sats för att institutionalisera kunskapen om vad det finns för resurser, och man ser till att den nya databasen, , blir den databas som länder vänder sig till för att anmäla intresse av att bidra till FN-insatser och som FN vänder sig till för att hitta lämpliga bidragarländer. Något annat som har framkommit, bland annat genom att länder har återkommit till FN-operationer, är att många tycker att det är svårt att förstå hur FN:s system och byråkrati fungerar och hur de ska göra om de vill anmäla intresse av att skicka resurser till en FN-operation. Till viss del har det att göra med att saker har ändrats då många länder har varit borta. Det är nya processer, nya dokument etcetera. Till viss del har det också att göra med att det fungerar på ett väldigt annorlunda sätt än EU och Nato, där man samlar ihop styrkegenereringskonferenser, där länder kan räcka upp handen och säga vad de vill bidra med till diverse insatser. Så gör man inte inom FN. För att göra den processen tydligare för medlemsstaterna och samla ihop information som finns utspridd i olika dokument har FN bestämt sig för att publicera en handbok om processen för generering och deployering av uniformerad personal. Baserat på de studier som FOI har gjort tidigare om FN:s insatser, också specifikt kopplade till FN:s styrkegenereringsprocess, har FN bett FOI om stöd med att ta fram denna handbok. FOI:s arbete med handboken inleddes och finansieras av Försvarsdepartementet och UD. Målsättningen är alltså att förtydliga hur processen har gått till från det att medlemsstater vill anmäla resurser eller det uppstår en kris och belysa de dokument, de processer och den certifiering som krävs längs vägen. Det arbetet är avsett att avslutas , runt , då handboken beräknas vara klar. Med det tror jag bestämt att jag har använt all min tid. , : Herr ordförande! vill tacka för denna möjlighet och även tacka hela utrikesutskottet för att vi har fått möjlighet att vara med och för att FN-dagen firas med ett ämne som man väl kan säga att har drivit : fler FN-soldater. Det känns väldigt bra. Vi har en situation när det gäller fredsfrämjande insatser där konflikterna är ganska många. Vi har ett sjuttiotal i världen; elva av dem är mycket allvarliga. Vi har en situation som tidigare talare har berört: Det är en annorlunda karta. Vi har alltså extrema organisationer som rör sig över landsgränser. Vi har Boko Haram. Vi har Daesh eller Isil. Vi har också en situation när det gäller drabbade: är det i stort sett civila som drabbas, har man beräknat. Under var det . Detta för att ge en bild av en förändrad värld. Det är viktigt att inte bara tala om fredsfrämjande i militära termer utan också att inom FN-ramen tala om den betydelse som FN:s fredsfrämjande insatser har inom många områden. Det är den komparativa fördel som FN har som en organisation som har olika pelare i sitt arbete. Vi talar om vapenvilor. FN:s fredsfrämjande styrkor har en central roll i att se till att bevaka och rapportera om vapenvilor. Vi har olika exempel på det såsom och –. Vi underlättar det humanitära arbetet genom fredsbevarande. Vi har det i , där det handlar om vatten, distribution av sjukvård och så vidare. efter jordbävningen är ett annat, stort exempel. Vi har det också på gränsen mellan och Sydsudan. Vi har också avväpning, demobilisering och återanpassning. Vi talar om demokrati. Inte minst flyktingars säkerhet är en alltmer akut fråga. Vi talar om kvinnors och barns situation. Det är en mycket utsatt grupp, och i många sammanhang – inte minst i men även i – är detta en viktig uppgift. Att skydda civilbefolkningen är naturligtvis centralt i detta arbete. Vi har också fredsframtvingande insatser enligt kapitel 7, vilket också har nämnts, bland annat i . Jag tycker att det är viktigt att vi inte glömmer själva grunden för det breda mandat som dessa fredsfrämjanden har när vi talar om deras viktiga roll och även om behovet av fler. Det är som sagt något vi i har drivit . Vi har också fakta att förhålla oss till. Vi har 16 insatser, och vi har en budget på 8,2 miljarder USD. Detta i förhållande till de totala militära utgifterna, som är på 1 776 miljarder USD. Det är också viktigt att se när det gäller fred och säkerhet att det är stor diskrepans mellan de totala militära utgifterna i då man kanske måste samverka mer rationellt och där FN:s roll i detta är central. Man når ut till 125 000 människor, talas det om. Vi talar alltså om den personal som är ute i världen. 90 000 av dem är militärer. Vi har också poliser – vi glömmer ofta dem, men de finns med i den här siffran – förutom civilpersonal. Sammanlagt finns alltså FN i 124 länder i större eller mindre sammanhang. Vilka länder är det då som bidrar? Det är den ständiga frågan i FN. Vi som har följt de här frågorna får alltid höra att det är , , , och som bidrar med flest soldater till de 90 000 som jag nämnde. Men det finns en trend som är viktig att beakta, nämligen roll. president har i generalförsamlingen tydligt markerat att kommer att ytterligare öka antalet FN-soldater. Man kommer att gå från att ha ingenjörsförband som bygger broar till att också ha soldater i stridande förband enligt kapitel 7 vid behov. Det är en stor förändring som är viktig att notera i det här sammanhanget. Vad gör då ? Det är också viktigt att komma ihåg. är det största truppbidragarlandet i . Tvåa är , och trea är . Fyra är med omkring 580 soldater. är också konkurrent till platsen i säkerhetsrådet, kan väl nämnas inom parentes. På vilken plats ligger då ? Vi ligger på 52:a plats, och det har skett en dramatisk förbättring med tanke på att vi som värst var nere på 23 personer i FN-ledda insatser. Vi välkomnar detta från sida. Vi tror att det skulle kunna bli fler personer, men det är den platsen vi ligger på. Vad säger forskningen i sammanhanget? Det kanske också är viktigt att tala om. Forskningen säger att FN-ingripanden minskar risken för nya konflikter . Man har också sagt att om ett FN-ingripande har ett multinationellt mandat och ett kapitel 7-mandat i stället för ett traditionellt mandat eller ett observatörsmandat ökar insatsens framgång med . Det här är viktiga fakta när man diskuterar värdet av FN:s fredsbevarande insatser och vikten av att ytterligare stödja detta framöver, gemensamt.