bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — Utskottet noterar vidare att regeringen i regleringsbrevet för () begär att FOI i årsredovisningen ska redovisa sitt arbete med intern styrning och kontroll. Redovisningen ska innefatta myndighetens åtgärder för att utveckla myndighetens riktlinjer för bisyssla och tjänstledighet, jävsregler, arbetsordning, generaldirektörens styrdokument och andra relevanta arbetsformer. Som utskottet tidigare framhållit är regeringen ansvarig för att den interna styrningen och kontrollen i förvaltningen fungerar väl. Framkommer brister i dessa avseenden hos en myndighet har regeringen att följa upp frågan och vid behov vidta åtgärder. Det kan i granskningen konstateras att regeringen har funnit skäl att följa upp den aktuella myndighetens arbete med intern styrning och kontroll. Utskottet förutsätter att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som är påkallade. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET När det gäller myndigheternas internationella verksamhet har det i granskningen framkommit att det har funnits brister i myndigheternas återrapportering från internationella möten. funnit skäl att vidta åtgärder, t.ex. genom att ta upp frågan om återrapportering inom ramen för myndighetsdialogen. Utskottet vill framhålla vikten av att en enhetlig svensk hållning i olika internationella fora säkerställs. avseende förutsätter utskottet att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som kan visa sig behövas gentemot myndigheterna. När det gäller myndigheternas redovisning av internationella överenskommelser noterade utskottet under granskningen att Försvarets materielverk inte hade lämnat någon förteckning enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella Den förteckning som till slut lämnades är daterad Den bristande rapporteringen berodde enligt svar på ett förbiseende. Utskottet har i tidigare granskningar kunnat konstatera vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna hade uppfyllt sina skyldigheter vad gäller förteckningarna, t.ex. att en stor del av förteckningarna hade redovisats . Utskottet vill åter understryka vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos Regeringsformen föreskriver att ”vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet” (12 kap. 5 §). Huruvida regeringen lever upp till denna bestämmelse i sitt utövande av utnämningsmakten har granskats av utskottet. granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer –2003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04:KU10). Utskottet uttalade då att det avsåg att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar för att få en mer heltäckande bild. återkom således utskottet till frågan. Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer –2005 tillfördes granskningen (bet. 2005/06:KU10). De nämnda granskningarna avsåg endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i . genomförde utskottet en granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna –2005 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2005/06:KU20). Senast utskottet återkom till frågan om granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten var . Utskottet granskade då, med avseende på politisk bakgrund och kön, regeringens utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna –2013 fram till september månads utgång (bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Utskottet tog även upp de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i . Också frågor om förflyttningar av myndighetschefer uppmärksammades. Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar –. Både chefer för myndigheter i och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen. Till grund för granskningen ligger två promemorior som upprättats inom och , bilaga 8.1. Enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen (RF) anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 12 kap. 5 § andra stycket RF framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde därvid arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72). Lagen om offentlig anställning Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (förkortad ). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att i regeringsformen nämns förtjänst och skicklighet endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Det s.k. förflyttningsinstrumentet som föreskrivs i 33 § infördes efter förslag i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 67 f. och 120). I propositionen nämns t.ex. situationen att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myndighetschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift, och att regeringen av den anledningen vill förflytta henne eller honom till en annan tjänst. Vidare anges i propositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Förflyttning innebär således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning. Regeringens förfarande vid rekrytering av myndighetschefer framgår av en skrivelse om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43) som överlämnades till . I en skrivelse om regeringens förvaltningspolitik redovisar regeringen vissa bedömningar om utnämningspolitiken (skr. 2013/14:155). Skrivelserna redovisas nedan. De chefspolicyer och rekryteringsförfaranden som gällde har beskrivits i tidigare granskningsbetänkanden (se bl.a. bet. 2011/12:KU10 s. 82 f.). redovisades till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) att regeringens chefspolicy respektive chefspolicy hade ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer respektive riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen . Regeringen angav att regeringens chefspolicy för myndighetschefer bygger på det som regeringen redovisade i skrivelse 2009/10:43 och att några ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte hade tillkommit. Enligt regeringen är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn. I en svarspromemoria från till anges att regeringens chefspolicy enligt ovan redovisade dokument alltjämt gäller (bet. 2013/14:KU10 s. 120). Vidare anges att regeringen alltjämt har ambitionen att en myndighets styrelse bör få möjlighet att delta i ett samråd i samband med rekryteringen av en ny myndighetschef. Vad gäller enrådighetsmyndigheter saknar insynsråd formella beslutsbefogenheter, varför man i flertalet fall inte har övervägt att involvera råden i ett förestående rekryteringsarbete. Däremot finns det inget som hindrar att ledamöter i ett insynsråd kontaktar det ansvariga departementet för att t.ex. lämna synpunkter på vilka färdigheter som borde finnas med i en kommande kravprofil. När det gäller nämndmyndigheter anges att det normalt är nämnden själv som, under förutsättning att myndigheten har egen anställd personal, anställer sin kanslichef eller motsvarande. överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) till om utnämningspolitiken i vilken regeringen redovisade utvecklingen av utnämningspolitiken i fråga om chefer för myndigheter som lyder under regeringen med utgångspunkt i s.k. verksledningsbeslut . I skrivelsen noterades att regeringens utnämningsmakt omfattar ett totalt sett stort antal befattningshavare. Skrivelsen behandlar dock enbart personer som anställs och lönesätts av regeringen. Det finns ytterligare arbetstagare i staten som anställs genom regeringsbeslut, men för vilka anställningsmyndigheten utgör arbetsgivare och exempelvis bestämmer lön och andra anställningsvillkor. Exempel på sådana befattningar är anställningar som ordinarie domare respektive chefstjänsteman i Regeringskansliet.10 I skrivelsen redovisades bl.a. de ändringar i anställningsprocessen som genomförts av regeringen. Vad gäller kravprofiler bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i 10 Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer (12 kap. 5 § regeringsformen). Kravprofilen bör innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga. att kravprofilen läggs i akten först efter en avslutad rekryteringsprocess. kravprofilen görs offentlig först i samband med att regeringen fattar sitt anställningsbeslut beror enligt regeringen på att det är olämpligt att i förväg ge kandidater exakt kännedom om vilka krav på och önskemål om erfarenheter regeringen har vad gäller den nya myndighetschefen. regeringen en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar i en intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen. När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten I fråga om intresseannonsering framgick av skrivelsen att regeringens målsättning, dvs. att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast.11 Vissa befattningar som myndighetschef borde dock inte heller framöver bli föremål för annonsering. Regeringen anförde att det inte är möjligt att på förhand ange samtliga situationer då annonsering inte är lämplig. redovisades dels ett antal principiella bedömningar, dels ett antal tjänster där speciella omständigheter föreligger. Starka skäl talade för att regeringen ska egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav. Sammanfattningsvis anförde regeringen att den, som en generell utgångspunkt, har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattning som landshövding, ordförande för (nuvarande ), , , respektive Patentbesvärs- rätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. Regeringen underströk att denna hållning inte innebär avkall på kravet på kvalitet i de rekryteringsprocesser som genomförs i dessa ärenden och att väl genomarbetade kravprofiler kommer att vara utgångspunkten även för sådana rekryteringar. Vad gäller externt rekryteringsstöd bedömde regeringen att ett sådant stöd kan behöva komplettera beredningsorganisationen i för att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen angavs att i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns det anledning att förfina det sätt på vilket regeringen arbetar för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kan det finnas goda skäl 11 bedömde regeringen att annonsering skulle vara mer regel än undantag inför anställningar av nya myndighetschefer (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 s. 52). för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kan bestå av ett hel- eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett uppdrag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen angavs dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd är att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kommande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Därtill bedömde regeringen att det inte föreligger något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd och att kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen ställde sig bakom regeringens ovan redovisade överväganden och åtgärder. lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150). utgav arbetsgivarpolitik ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens chefspolicy för myndigheterna. Av materialet framgår att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt användningen av externt rekryteringsstöd . Skrivelse om regeringens förvaltningspolitik I skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik, som överlämnades till , finns ett avsnitt om regeringens utnämningspolitik (avsnitt 8 s. 50 f.). lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen och i finansutskottets betänkande gjordes inga särskilda uttalanden om utnämningspolitiken. Regeringen konstaterar i skrivelsen att –2014 har de tidigare beslutade reformerna konsoliderats varför några nya ställningstaganden om fortsatt reformering inte har ansetts nödvändiga. Däremot har en förändrad ordning införts för rekrytering av chefer och domare till de fem domstolar där regeringen tillsätter och lönesätter dessa. Dessa utnämningar föregås nu av ett förslag från . Det finns enligt skrivelsen totalt 20 olika titlar för myndighetscheferna. Av dessa är 102 generaldirektörer, 31 rektorer, 21 landshövdingar, 10 överintendenter, 21 har andra titlar såsom ordförande, direktör eller kanslichef och 13 har en unik titel, t.ex. rikspolischef. Titeln kan medföra materiella skillnader i anställningsvillkoren. En sådan skillnad är bl.a. reglerna för avgångsförmånerna. I skrivelsen redovisas översiktligt resultaten av regeringens utövande av utnämningsmakten . I det följande återges skrivelsen i berörda delar. Före regeringsskiftet annonserade regeringen endast undantagsvis efter myndighetschefer. I och med regeringens beslut att göra annonsering till huvudregel har, /14, 163 myndighetschefer anställts efter en föregående annonsering. har totalt 229 ordinarie chefer anställts. Andelen utannonserade chefsbefattningar har således uppgått till . Det bör noteras att annonsering började användas först . Andelen annonsering för tiden därefter uppgår till . Regeringens ambition är att andelen utannonserade befattningar ska vara mycket hög. Även med denna ambition kan det dock inte uteslutas att det i enskilda rekryteringar kan föreligga starka verksamhetsskäl för att välja en annan ordning vid rekrytering. Det kan också finnas omständigheter som gör det nödvändigt att rekrytera en myndighetschef på annat sätt än genom en föregående annonsering. var det t.ex. 1 av de totalt 19 rekryterade cheferna som rekryterades på ett sådant sätt. Skälet i det fallet var att två myndigheter, och , avvecklades och slogs ihop till en ny myndighet. En av de två befintliga cheferna erbjöds då anställning som chef för den nya myndigheten. På samma sätt var det 2012 då tre myndigheter – , Internationella programkontoret på utbildningsområdet och Verket för högskoleservice – avvecklades och två nya myndigheter bildades: och Universitets- och högskolerådet. Två av de tre befintliga cheferna erbjöds då chefskapet för de nya myndigheterna. Det finns sammanfattningsvis gott stöd för bedömningen att annonsering som huvudregel fungerar och tillämpas. En följd av att rekryteringsprocessen reformerats är att chefer från andra delar av arbetsmarknaden än den statliga sektorn i betydligt högre grad än tidigare kommit i fråga för anställning som myndighetschef. Att exakt kunna mäta graden av den vitalisering som detta innebär för statsförvaltningen i stort är svårt. Ett sådant flöde ligger dock helt i linje med den statliga arbetsgivarpolitiken i stort som bygger på att flödet mellan de olika sektorerna på arbetsmarknaden ska underlättas då det anses bidra till en ökad aktivitet och effektivitet i den totala ekonomin. En annan synbar effekt är att fler kvinnor anställts som myndighetschefer. var av alla myndighetschefer kvinnor. Motsvarande siffra var . Allmänhetens förtroende för staten och statsförvaltningen bygger bl.a. på att utnämningspolitiken utövas omsorgsfullt. Med den ordning som gäller kan enligt skrivelsen alla som är intresserade anmäla sitt intresse för en befattning som myndighetschef. De kan sedan själva jämföra sina meriter med den som slutligen fick anställningen, vilket torde bidra till ökad respekt för rekryteringsprocessen. gäller enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sekretess i ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider men. Under de cirka tre åren mellan att annonsering infördes som huvudregel och att nämnda lagstiftning trädde i kraft lämnade ca 22 personer per ärende in en intresseanmälan. Sedan lagstiftningen infördes har antalet intresseanmälningar marginellt ökat till ungefär 25 stycken per ärende. Variationerna i ärendena är stora. Vissa annonser lockar endast en handfull intresserade och andra har närmare hundra. Det är enligt skrivelse 2013/14:155 ännu för tidigt att kunna redovisa någon mer djupgående analys av om lagstiftningen har bidragit till att uppnå de ambitioner som redovisades i propositionen Sekretess i vissa anställningsärenden (prop. 2009/10:56), dvs. att fler med tillräckliga meriter ska anmäla intresse för en sådan befattning för en annonsering. Det är inte ovanligt att den individ som slutligen utses till ny myndighetschef har lämnat in sin intresseanmälan efter det datum som angetts i annonsen. Skälet till det kan vara att vederbörande sökts på annat sätt, t.ex. genom ett externt rekryteringsföretag. När det gäller externt rekryteringsstöd redovisade regeringen i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 24) att för att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryterings- processen kan ett externt rekryteringsstöd behöva komplettera beredningsorganisationen i . Vidare framgick att det inte föreligger något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd. Kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet. Det kan dock konstateras att användandet av sådant stöd är omfattande. Det har snarare blivit huvudregel att externt stöd anlitas än en möjlighet. Inriktningen på det fortsatta arbetet är enligt skrivelsen att minska den totala mängden avrop av konsultstöd vid rekrytering av myndighetschefer. Närmare om rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter I en svarspromemoria från till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) redogörs för utrikesförvaltningens riktlinjer vid rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter. Enligt dessa är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med vad som gällde tidigare. För att en tjänsteman ska bli chef krävs att hon eller han har genomgått ledarskapsprogram för potentiella ledare eller på annat sätt haft möjlighet att reflektera över innebörden av chefs- och ledarskap. Rekryteringsprocessen till en chefsbefattning i utrikesförvaltningen bygger på den kompetensprofil som upprättas för den aktuella befattningen. Där framgår vilka krav och förväntningar som ställs på den blivande chefen, sett i ljuset av den inriktning som utlandsmyndigheten i fråga har och kan förväntas ha under Befattningarna utlyses inom , vilket givetvis inte hindrar att även andra intresserade har möjlighet att söka dem. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. De sökandes kvalifikationer vägs mot chefskriterierna och kompetensprofilen för den eller de befattningar de sökt. När så är möjligt upprättas ett förslag med tre namn, varav minst en man och minst en kvinna. Som en följd av departementets åtgärdsplan för jämställdhet för att öka andelen kvinnor på chefsbefattningar ägnas kvinnliga sökande särskild uppmärksamhet. Beredningsgruppen överlämnar resultatet av sitt arbete till departementsledningen. Något externt rekryteringsstöd används inte vid rekryteringarna. Rekryteringarna görs vanligtvis inom utrikesförvaltningens personal med diplomatisk bakgrund, och intervjuer förekommer inte som ett regelbundet inslag vid rekryteringarna. Avslutningsvis framhålls det i svarspromemoria att något ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte har tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken. framgick det av en promemoria från () att UD:s riktlinjer för chefer i utrikesförvaltningen hade uppdaterats i syfte att stärka återkopplingen till cheferna om hur UD:s chefspolicy genomförs. Till svarspromemorian bifogades såväl riktlinjerna (daterade , bet. 2013/14:KU10 s. 329 f.) som den nya gemensamma policyn för chefsförsörjningen i (Chef i RK, bet. 2013/14:KU10 s. 336 f.). Av riktlinjerna framgick inga nya moment i rekryteringsprocessen till myndighetschef utan endast riktlinjer om bl.a. verksamhetsdialogen och återkoppling på chefs- och ledarskap som chef. Vid rekrytering till chefsuppdrag ställs krav på dokumenterad chefs- eller ledarskapserfarenhet. Närmare om rekrytering av rektorer för universitet och högskolor och högskolor (nedan lärosäten) sker anställning av rektor efter förslag från styrelsen (2 kap. 8 § högskoleförordningen [1993:100] och 2 kap. 1 § förordningen [1993:221] för ). Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom och rekryteringsprocessen hanteras därmed i allt väsentligt lokalt. Innan en kandidat föreslås för regeringen har flera instanser på lärosätet getts möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Intresseannonsering bör enligt regeringen ingå i den rekryteringsprocess som föregår universitets- och högskolestyrelsernas förslag till regeringen. Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer