bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Självfallet inträder underrättelseskyldigheten enbart om någon i sin tjänsteutövning får kännedom om verksamheten och inte om en tjänsteman som privatperson exempelvis läser om verksamheten i en tidning. Paragrafen reglerar vilka som är skyldiga att underrätta regeringen. Det finns självfallet inget hinder att även andra, t.ex. miljöorganisationer och privatpersoner, gör anmälan till regeringen om sådana verksamheter. När det gäller den fakultativa prövningsrätten, dvs. att regeringen genom ett särskilt beslut för icke obligatoriskt prövningspliktiga verksamheter kan förbehålla sig att pröva ett ärende, ansåg regeringen att en sådan prövning ska kunna komma i fråga i bl.a. följande fall: verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet samt verksamheter utanför de särskilda skydds- eller bevarandeområdena om verksamheten mer än obetydligt kan skada naturvärdet inom området (prop. 1997/98:45 del 1 s. 440). Regeringen anförde att skyldigheten för vissa särskilt utpekade myndigheter att underrätta regeringen inte hindrar att även andra kan underrätta regeringen. Däremot bör en underrättelse inte innebära någon skyldighet för regeringen att förbehålla sig prövning, utan enbart att pröva frågan om förbehåll (prop. 1997/98:45 del 1 s. 440 f.). Natura 2000-områden utses med stöd av fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Enligt 7 kap. 27 § ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör skyddas eller är skyddade som särskilda skyddsområden enligt och rådets direktiv /147/EG om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och som särskilda bevarandeområden enligt rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (det s.k. art- och habitatdirektivet). () underrättelse till regeringen är daterad . Av underrättelsen framgår att underrättar regeringen enligt 17 kap. 5 § första stycket om tre separata sökta verksamheter som uppfyller kriterierna för regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 3 §. Gemensamt för verksamheterna anges vara att de bedrivs eller avses bedrivas utanför områden som förtecknats enligt 7 kap. 27 § , och att de var för sig kan antas mer än obetydligt skada naturvärden inom respektive berört område. Av underrättelsen framgår vidare att NVV tidigare underrättat regeringen om en av de sökta verksamheterna (Bunge Ducker). Regeringen vidtog ingen åtgärd med anledning av denna underrättelse (enligt regeringsbeslut ). Ansökan har därefter prövats i bl.a. som meddelade tillåtlighet. Mark- och meddelade dom 2014 och gav bolaget tillstånd att bedriva den sökta verksamheten. Två Natura 2000-områden ligger i direkt anslutning till det område för vilket tillstånd till kalkbrytning söktes. NVV anför att det tillkommit uppgifter som gör att NVV bedömer att även ett tredje Natura 2000-område riskerar att skadas om kalkbrottet i Bunge Ducker kommer till stånd. underrättelse omfattar även verksamhet i Bunge Stucks. NVV har inte tidigare underrättat regeringen om denna verksamhet men ser nu anledning att göra det eftersom denna verksamhet riskerar att skada kringliggande Natura 2000-områden. NVV anser inte att det är möjligt att pröva tillåtligheten av endast en av verksamheterna, när det gäller Bunge Ducker och Bunge Stucks. Tillåtligheten av dessa båda verksamheter måste enligt NVV prövas gemensamt. underrättelse omfattar även verksamhet i Klinthagen. har inte tidigare underrättat regeringen om denna verksamhet. I en intervju i P4 med , biolog vid , säger att har en skyldighet enligt 17 kap. 5 § att underrätta regeringen om man får kännedom om verksamhet som ligger utanför Natura 2000-områden, dvs. EU:s skyddade naturområden, och om det då finns verksamhet som riskerar att skada Natura 2000-områden. I intervjun säger även följande: Det här har ju kommit upp nu i samband med att har underrättat regeringen om samma sak och då har regeringen och diskuterat det här och regeringen behöver alltså tydliga underrättelser om det här och vi har då ett ganska stort beting att beta av. Det gäller ju inte bara de här kalktäkterna, utan det är många andra verksamheter också som vi kommer att underrätta regeringen om. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen). I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. Under sin behandling av propositionen uttalade (bet. KU 1986/87:29 s. 13) att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning, anförde utskottet. Utskottet har återkommit till sitt uttalande om vikten av att informella kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning, bl.a. i sin granskning av dåvarande försvarsministerns styrning av Försvarsmakten (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.). granskade utskottet regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör vara det grundläggande styrinstrumentet, synes vara omfattande. Utskottet hade från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare skulle ske via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinrades att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet noterade slutligen de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde bl.a. att det är väsentligt att de informella kontakterna är mer inriktade på information än styrning och att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på följande frågor och att få del av följande handlingar: – Har de skrivelser från allmänheten som inkommit till regeringen i frågan om kalkbrytningen på överlämnats till ? Om ja, önskar utskottet ta del av beslutet att överlämna skrivelserna. – Stämmer det att underrättelse till regeringen föregicks av diskussioner mellan och företrädare för regeringen eller ? Om svaret är ja, när och mellan vilka personer fördes diskussionerna? På vems initiativ fördes diskussionerna? Vad var innebörden av diskussionerna? – Skedde någon form av dokumentation av diskussionerna? Om ja, önskar utskottet ta del av den. – Har regeringen förbehållit sig att pröva tillåtligheten av den i granskningsanmälan omnämnda verksamheten? Om ja, önskar utskottet ta del av beslutet. – Utskottet önskar även ta del av underrättelse till regeringen daterad och regeringsbeslutet från 2007-10-11. I en svarspromemoria som upprättades av Miljö- och och som överlämnades till utskottet (bilaga A3.2.2) anförs att regeringen mottog två skrivelser från allmänheten om kalkbrytningen på och regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. , en skrivelse från och en från . Ingen av dessa skrivelser har överlämnats till , anförs det i svaret. I svaret framhålls att varken företrädare för regeringen eller förde några diskussioner med om en eventuell underrättelse enligt 17 kap. för de tre aktuella verksamheterna innan underrättelse kom in till regeringen . Vidare framgår att något beslut ännu inte har fattats i de tre aktuella ärendena, dvs. i fråga om skrivelserna från , och . Till svarspromemorian bifogades underrättelse och Regeringsbeslutet som utskottet bad att få del av. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 4 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning 4.1 Fråga om dåvarande miljöministerns styrning av Kemikalieinspektionen I en anmälan som kommit in till (dnr 2294–2013/14), bilaga A4.1.1, anmäls den dåvarande miljöministern och hans statssekreterare för misstänkt ministerstyre. Anmälaren hänvisar till en bok som , tidigare generaldirektör för , har skrivit. I boken beskriver ett möte mellan henne, den dåvarande miljöministern och hans statssekreterare. Vid mötet ska statssekreteraren ha gett rådet ”att inte ta några ytterligare initiativ i kemikaliekontrollen”. Anmälaren finner uttalandet mycket märkligt eftersom det är just kemikaliekontrollen som är Kemikalieinspektionens uppdrag enligt det regleringsbrev och de myndighetsinstruktioner som gäller för kemikaliekontrollen. Enligt anmälaren uppfattade detta uttalande från statssekreteraren som en ”munkavle” för att inte störa det övriga arbetet som den politiska ledningen ville driva. Anmälaren vill att granskar om detta är förenligt med grundlagen. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom Miljö- och , bilaga A4.1.2. Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Av motiven (prop. 1973:90 s. 230) till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen. Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde (7 kap. 3 § RF). Beslutsfattandet i regeringen sker alltså genom kollektivt fattade beslut, och regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Av 12 kap. 1 § RF framgår att under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av RF i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som stadgar att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397 f.). Sammantaget innebär denna reglering att regeringen har att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip har att följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Regleringsbrev, instruktioner och myndighetsdialoger Regeringen beslutar om förutsättningarna för varje myndighets verksamhet genom myndigheternas instruktioner, årliga regleringsbrev och särskilda beslut om uppdrag. Formellt får myndigheterna information om vilka resurser som står till deras förfogande och vilken verksamhet dessa resurser ska användas till genom regleringsbrevet. I regleringsbrev till myndigheterna anges för det kommande budgetåret mål för verksamheten, finansiella villkor och återrapporteringskrav. kan också innehålla särskilda uppdrag. Sådana kan ges till myndigheterna även genom särskilda regeringsbeslut. I årsredovisningen ska myndigheterna enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till det regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Myndighetens årsredovisning ska upprättas i enlighet med god redovisningssed, dvs. den ska ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat, kostnader, intäkter och ekonomiska ställning. Myndigheterna ska lämna ett budgetunderlag till regeringen. Budgetunderlagen ska bl.a. innehålla myndighetens förslag till finansiering de tre närmast följande räkenskapsåren. De beslut genom vilka regeringen formellt binder myndigheternas handlande fattas, som nämnts, av regeringen som kollektiv. Med formell styrning avses således endast sådana beslut. Informella kontakter mellan och dess myndigheter har av den s.k. ansetts vara ofrånkomliga och önskvärda samt ett viktigt inslag för att styra och utbyta information. Ett centralt inslag är mål- och resultatdialogen (numera myndighetsdialogen) mellan den politiska ledningen och myndighetsledningarna (SOU 2007:75 s. 16). Mål- och resultatdialoger skulle enligt interna riktlinjer hållas mellan statsråd eller statssekreterare och myndighetens chef eller – om det var fråga om styrelser med fullt ansvar – med både ordföranden och myndighetschefen. Syftet med dessa var dels att följa upp myndigheternas verksamhet det gångna året, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten framåt, dels att ge myndighetschefen ett personligt planeringssamtal (SOU 2007:75 s. 102). talas i stället om myndighetsdialoger. Myndighetsdialogen med myndighetscheferna, och i styrelsemyndigheter med styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans, beskrivs i regeringens förvaltningspolitiska proposition som en viktig del i regeringens uppföljning av myndigheterna. Myndighetsdialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. genomförs ca 200 myndighetsdialoger (prop. 2009/10:175 s. 113). , tidigare generaldirektör för , beskriver i , gift & våra barn, som gavs ut , ett möte med den dåvarande miljöministern och hans statssekreterare. beskriver inledningsvis under rubriken försökte med munkavle (s. 73 f.) ett möte med , som var budget- och planeringschef hos i . skriver (s. 74): Lika övertygad som jag är om att det är de specifika egenskaperna hos en kemikalie som måste avgöra hur den ska hanteras, lika envis var […] om att alla kemikalier, oavsett egenskaper, kan hanteras på ett säkert sätt. Någon anledning att oroa sig för dagens kemikaliehantering fanns egentligen inte, ansåg han och summerade krasst sin inställning med att konstatera att kemikalier inte är något hälsoproblem. beskriver sedan ett möte med den dåvarande miljöministern och hans statssekreterare: Ett uttalande som jag – som ett eko – hör upprepas av statssekreterare. Det var vid den årliga mål- och resultatdialogen som är en bärande del av Regeringens styrning av sina myndigheter. Hon råder mig också att inte ta några ytterligare initiativ i kemikaliekontrollen. En munkavle jag inte uppskattade. Miljöministern själv satt tyst. Något årtal för mötet anges inte i boken, men hänvisningen som görs till ”” tycks relatera till mötet som hade med . Av detta kan slutsatsen dras att mötet med miljöministern och hans statssekreterare möjligen ägde rum . var miljöminister –2011. Statssekreterare hos var (2006–2010) och (2006–2011). var generaldirektör för –. Enligt förordningen (2007:1064) med instruktion för Kemikalieinspektionen – som gällde t.o.m. – var Kemikalieinspektionen, i den mån inte någon annan myndighet hade uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med bl.a. kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Kemikalieinspektionen ansvarade för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemikalieinspektionen skulle särskilt i fråga om sådana kemiska produkter och varor följa utvecklingen, och hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder. Kemikalieinspektionen skulle även informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemikalier och kemikaliesäkerhet samt gällande regler. Enligt regleringsbrevet för för Kemikalieinspektionen skulle Kemikalieinspektionen bl.a. intensifiera sitt arbete avseende problematiken med kemikalier i varor. I regleringsbrevet angavs att Kemikalieinspektionen skulle bedriva en effektiv tillsyn som syftar till en ökad lagefterlevnad och minskade risker. Speciellt skulle kontrollen av farliga ämnen i varor öka. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen). I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF) och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. Under sin behandling av propositionen uttalade (bet. KU 1986/87:29 s. 13) att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. har återkommit till sitt uttalande om vikten av att informella kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning. granskade utskottet bl.a. dåvarande försvarsministerns styrning av Försvarsmakten i samband med en utbildningsfältövning (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.). I anmälan gjordes gällande att dåvarande statssekreteraren vid Försvarsdepartementet kontaktade dåvarande generaldirektören vid Försvarsmakten och beordrade honom att stoppa ett anförande om den s.k. solidaritetsförklaringen som skulle hållas av en generalmajor i samband med en utbildningsfältövning. Enligt utskottet hade kontakten mellan dåvarande statssekreteraren och dåvarande generaldirektören varit inriktad på frågor och information, och inte styrning (s. 170). Utskottet konstaterade vidare att generaldirektören därefter hade fattat ett självständigt beslut om upplägget av fältövningen. granskade utskottet regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör vara det grundläggande styrinstrumentet, synes vara omfattande. Utskottet hade från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare skulle ske via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinrades att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Utskottet noterade slutligen de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning. Utskottet hänvisade till vad det tidigare hade framhållit om att det är svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Väsentligt är dock att vid sådana kontakter inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än styrning. Utskottet framhöll också att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. I två anmälningar under /05 begärdes att utskottet skulle granska skolministern uttalande där han ifrågasatte om en rapport som presenterat borde ha släppts ut från (bet. 2004/05:KU20 s. 204 f.). Rapporten drogs tillbaka, och frågan var om detta skedde på grund av ministerns uttalande. Utskottet hänvisade inledningsvis till behovet av försiktighet och till vad utskottet tidigare uttalat om statsråds rätt att yttra sig. Utskottet anförde, liksom vid en tidigare granskning av statsrådet 2003, att det också är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilka ska meddelas av regeringen kollektivt i form av förordningar och regleringsbrev (bet. 2004/05:KU20 s. 207 f.). Granskningen föranledde inte något annat uttalande från utskottets sida. Genom en skrivelse till begärde utskottet följande redogörelser och svar på följande frågor: – En redogörelse önskas för det möte som enligt ska ha ägt rum mellan dåvarande generaldirektör , dåvarande miljöminister och hans statssekreterare. Vilken statssekreterare deltog vid mötet? När mer exakt ägde mötet rum? Vad avhandlades vid mötet? Fördes några minnesanteckningar vid mötet? Om ja, önskar utskottet ta del av dessa. – En redogörelse önskas för vilken del av Kemikalieinspektionens verksamhet som avses med uttrycket ”kemikaliekontrollen”.