bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Enligt fördraget ska fastställa strategiska riktlinjer för lagstiftningsprogrammet och den operativa programplaneringen för det rättsliga och inrikes samarbetet. De tidigare programmen, senast Stockholmsprogrammet, har varit betydelsefulla, och mycket har åstadkommits . ser det ut att finnas stor samsyn bland medlemsstaterna om att vi bör fokusera på att genomföra det som beslutats men också underlätta det praktiska samarbetet mellan länderna, till exempel mellan brottsbekämpande myndigheter. Respekten för länders olika rättsliga system bör vara vägledande. Solidaritet och ömsesidigt förtroende är hörnstenar i det gemensamma europeiska asylsystemet. Alla medlemsstater måste leva upp till den gemensamma lagstiftningen. Asylsökande måste få sin ansökan prövad på ett likvärdigt sätt oavsett i vilket EU-land den behandlas. [– – –] ska avsluta den fjärde europeiska terminen genom att godkänna de landsspecifika rekommendationerna. Samråd har skett med nämnden inför behandlingen i de berörda rådskonstellationerna. Regeringen ställer sig bakom rekommendationerna, som är just rekommendationer och således inte bindande. förväntas vidare välkomna kommissionens framstegsrapport om regelförenkling. Smart lagstiftning är ytterligare ett verktyg för stärkt konkurrenskraft för svenska företag. Regeringen ställer sig bakom inriktningen att minska regelbördan för företagen som vi värnar arbetsmiljön och arbetsrätten. Europeiska rådets ordförande väntas rapportera om de framsteg som gjorts sedan vårt möte avseende det nya ramverket för klimat och energi . Regeringen hade kunnat ställa sig bakom nya klimatmål redan vid mötet . Men det finns som bekant flera medlemsstater som inte är redo för detta . Det är många medlemsstater som väger klimatet mot konkurrenskraften på ett annat sätt än före den ekonomiska krisen. Sammantaget gör detta att beslutet om det nya ramverket för klimat och energi kommer att föregås av besvärliga förhandlingar. Den bördefördelningsdiskussion som sedan följer kommer också att ta tid att landa. Ett av granskningsärenden avsåg omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med och aktualiserades av att en handling, betecknad non-paper, som innehöll förslag om ordförandeskapet i , hade lagts fram i EU-kretsen utan att förslagen behandlats i . Av en svarspromemoria från framgick att överlämnat ett papper till representanter för samtliga medlemsstater i EU, samtliga kandidatländer, ordförandeskapet i EU, rådssekretariatet och kommissionen. Skälet till överlämnandet var en diskussion mellan medlemsstaternas ambassadörer i frågan som skulle äga rum i Coreper 2 . gjorde följande uttalande om beteckningen non-paper och skyldigheten att samråda med (bet. 2002/03:KU30 s. 35 f.). Vad avser beteckningen non-paper eller tankepapper konstaterar utskottet att den är okänd för lagstiftaren och att sådana handlingar därmed lagstiftningsmässigt inte utgör någon särskild kategori. Liksom andra handlingar omfattas de av regelverket om allmänna handlingars offentlighet. Att beteckningen i andra sammanhang kan ha ett värde är dock tydligt. I promemoria framhålls som utmärkande att överlämnaren av ett tankepapper kan förvänta sig att mottagaren inte åberopar innehållet vid förhandlingar. Vad sedan avser hanteringen av frågan i kan konstateras att regeringen informerat nämnden om tankepapperets existens och huvudsakliga innehåll genom den kommenterade dagordningen till ministerrådsmötet , där ordförandeskapsfunktionen fanns upptagen som en diskussionspunkt. Den kommenterade dagordningen tillställdes nämnden inför dess sammanträde . Regeringen hade således fullgjort sin informationsskyldighet gentemot nämnden före det ministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp, även om själva tankepapperet förelades nämnden och dess ledamöter först vid sammanträdet. Tankepapperet hade emellertid överlämnats till företrädare för de andra medlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:s centrala institutioner inför ett Corepermöte. Någon skyldighet för regeringen att samråda med inför Corepermöten föreligger inte. Den svenske statsministern och andra företrädare för den har givetvis ett utrymme att delta i den offentliga debatten om EU:s framtidsfrågor. Utskottet har vid tidigare granskningar, som rört uttalanden av statsråd, konstaterat som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Det aktuella dokumentet kan emellertid inte ses som ett allmänt inlägg i den offentliga debatten utan har haft en speciell mottagarkrets i form av de övriga medlemsstaternas regeringar inför diskussionen om ett konstitutionellt fördrag för EU. Även om beteckningen non-paper innebär att förslagsställaren inför fortsatta diskussioner inte behöver känna sig bunden av innehållet är det uppenbart att den på detta vis förde fram ett förslag som saknade den förankring i nämnden som både statsministern och utrikesministern i efterhand konstaterat borde ha funnits. Statsministern konstaterade inför utskottet att förslaget mycket väl kunde bli verklighet till följd av regeringens initiativ. Det är vidare uppenbart att detta förslag utan förankring har kommit att framstå som den linje. Utskottet vill i detta sammanhang understryka att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bristande förankring och stöd i riksdag med att det är personliga uppfattningar som man därmed för fram. Man måste kunna förutsätta, både från och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som som medlemsstat intar. Statsministern och utrikesministern kan mot denna bakgrund inte undgå kritik för bristande samråd och förankring i denna fråga. Utskottet granskade även s.k. non-papers (bet. 2003/04:KU10 s. 90 f.). Utskottet hänvisade inledningsvis till den granskning som gjordes /03 och anförde att det ärendet avsåg omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med och aktualiserades av att en handling betecknad non-paper och innehållande förslag om ordförandeskapet i EU lagts fram i EU-kretsen utan att förslagen behandlats i . Utskottet gjorde följande uttalande med anledning av den granskning som genomfördes (bet. 2003/04:KU10 s. 93): Utskottet noterar att frågan om regeringens och hantering av non-papers eller tankepapper har två aspekter. Den ena avser bedömningen av handlingarnas karaktär av allmän handling, den andra, som gör sig gällande inte minst i EU-sammanhang, avser behovet av förankring i innan en sådan handling läggs fram. Vid utskottets tidigare granskning av ärendet om ordförandeskapsfunktionen i rådet denna vår konstaterade utskottet att beteckningen non paper är okänd för lagstiftaren och att sådana handlingar därmed lagstiftningsmässigt inte utgör någon särskild kategori samt att de liksom andra handlingar omfattas av regelverket om allmänna handlingars offentlighet. Utskottet konstaterade vidare att företrädare för den givetvis har ett utrymme att delta i den offentliga debatten om EU:s framtidsfrågor. Statsråd har, hade utskottet tidigare konstaterat, i likhet med andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, men vissa särskilda hänsyn kunde behöva tas. Som utskottet konstaterade i det tidigare granskningsärendet omfattas handlingar hos myndigheter, oavsett beteckning, av regelverket om allmänna handlingars offentlighet. Beteckningen non paper har betydelse endast i förhållande till dem som handlingen riktar sig till. När det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i anses gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning. granskade utskottet utrikesministerns agerande i fråga om en europeisk Kosovostrategi (bet. 2007/08:KU20 s. 13 f.). Enligt anmälan hade utrikesministern presenterat strategin för sina kollegor i EU utan att ha förankrat den i . Granskningen föranleddes av ett s.k. non-paper som cirkulerads i EU-kretsen . Av en svarspromemoria från framgick att de tankar och idéer som utvecklades i det aktuella papperet – ett s.k. non-paper – var ett bidrag inför lunchen med stats- och regeringscheferna samt utrikesministrarna vid mötet . I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande: Utskottet noterar att de ändringar som senast gjordes i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över agerande som medlem i Europeiska unionen. Regeringens i regeringsformen fastslagna skyldighet att informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen förändrades inte i det sammanhanget. Däremot synes klarlagt att såväl löpande samråd, som samråd inför och Europeiska rådets möte , har skett med om elementen i strategin och de slutsatser som senare antogs. Som framhållits omfattar strategin både ståndpunkter som avser mer formella ställningstaganden i EU och ståndpunkter som medlemsstaterna frivilligt kan samordna men är suveräna att besluta om enskilt. Enligt svarspromemorian från har utrikesutskottet och löpande hållits informerade om diskussionerna inom EU om Kosovo, och information har lämnats vid samtliga tillfällen då beslut i form av främst slutsatstexter varit aktuella. tidigare konstaterande om statusen av s.k. nonpapers (också kallade tankepapper eller icke-papper) är avsett att klargöra att de såvitt gäller tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser följer samma regler som andra handlingar. Non-papers kan alltså vara allmänna om de uppfyller de krav som uppställs i tryckfrihetsförordningen för att anses som allmänna eller – om så inte är fallet – att anse som inte allmänna. Om ett non-paper är att anse som allmän handling kan uppgifter i det omfattas av sekretess enligt de särskilda reglerna om sekretess. Handlingsegenskapen är inte kopplad till ordningen för regeringens samråd med i EU-frågor. Som utskottet också uttalat tidigare gäller samma ordning för samråd inför presentation av idéer eller förslag i EU-kretsen antingen presentationen avses ske muntligen eller skriftligen i form av ett non-paper. Enligt uppfattning innebär reglerna om regeringens samråd med inte att formerna för presentation av ett bidrag till pågående diskussioner inom EU nödvändigtvis behöver förankras inom . Utskottet noterar dock att utrikesministern hade varit oförhindrad att informera organ om avsikten att lägga fram det tankepapper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att också presentera papperet. Som återgivits ovan var ett av de bärande motiven bakom de nya reglerna i riksdagsordningen att öka utskottens inflytande, även i förhållande till . förutsatte vid sin beredning av ärendet att praxis och rutiner skulle utvecklas i fråga om gränsdragningen mellan utskotten och . Det kan enligt utskottets mening finnas skäl att i ett senare sammanhang återkomma till vilka erfarenheter som vunnits av den nya ordningen, såväl i fråga om förhållandet mellan utskotten och som i övrigt. Genom en skrivelse till begärde utskottet följande redogörelser och svar på följande frågor: – En redogörelse önskas för när och i vilket sammanhang detta s.k. non-paper först lades fram i EU-sammanhang. Stämmer uppgiften att det har presenterats för representanter i andra medlemsstater? Om ja, när och i vilket sammanhang? – Har den fråga (kommissionens prioriteringar kommande mandatperiod) som togs upp i detta non-paper senare också behandlats i rådet eller ? – Är detta non-paper kopplat till något KOM-dokument? – En redogörelse önskas för vilka bedömningar regeringen har gjort i fråga om behovet av information till eller samråd med om detta non-paper. – Statssekreteraren gjorde i gällande att regeringen redan samrått med om de ståndpunkter som nämns i detta non-paper. En redogörelse önskas för vid vilka tillfällen och avseende vilka ståndpunkter som samråd har skett. – Utskottet önskar även ta del av det non-paper som anmälan gäller. – Har tidigare s.k. non-papers lagts fram i fråga om kommissionens prioriteringar och hur har i så fall dessa hanterats i förhållande till ? Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A1.1.2). Av svarspromemorian framgår att det non-paper som granskningen rör överlämnades till kommissionens generalsekreterare vid ett möte . Det finns inga noteringar i om att papperet överlämnades till någon annan medlemsstat. I svaret framhålls att kommissionens prioriteringar för kommande mandatperiod inte har stått på dagordningen för något möte i rådet eller . Prioriteringarna presenterades av för i samband med att han valdes till ordförande för kommissionen. Prioriteringarna var inte kopplade till något KOM-dokument. Såvitt känt har något motsvarande papper om kommissionens prioriteringar inte lagts fram tidigare. Som svar på frågan om vilka bedömningar som regeringen hade gjort i fråga om behovet av information till och samråd med om detta non-paper anförs följande. I det aktuella fallet gjordes bedömningen att huvuddragen i de åsikter som uttrycktes i detta s.k. non-paper redan var välkända och tidigare hade varit föremål för information till eller samråd med med hänsyn till den omfattande informationsskyldighet som åligger regeringen. Vidare nämndes att frågan inte har stått på dagordningen för något möte med Europeiska unionens råd eller med . Det har inte varit aktuellt att regeringen skulle delta i något beslut om kommissionens prioriteringar för kommande mandatperiod. Det bedömdes även av det skälet att det inte fanns någon anledning att samråda med om detta non-paper. I svaret anförs vidare att regeringen har att effektivt och proaktivt söka vinna gehör hos kommissionen för svenska ståndpunkter så att den svenska synen reflekteras i de förslag som kommissionen senare lägger fram. Överlämnandet av detta non-paper var ett led i detta arbete. Utskottet begärde svar på ytterligare ett antal frågor genom en skrivelse till . I en svarspromemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen och som överlämnades till utskottet (bilaga A1.1.3) framhålls att syftet med mötet med generalsekreteraren var en sedvanlig avstämning kring aktuella frågor. Vid mötet deltog från svensk sida statsministerns statssekreterare för utrikes frågor, en ambassadör och ett kansliråd. Det var statssekreteraren som överlämnade det non-paper som granskningen gäller. I promemorian redogörs för tillfällen då de ståndpunkter i olika frågor som förs fram i detta non-paper har varit föremål för samråd med . I svaret framhålls även att flera av dessa frågor därutöver har presenterats i faktapromemorior och att många har varit föremål för information till och överläggningar med olika utskott. I några fall har frågorna förankrats genom propositioner, anförs det i svaret. Av svaret framgår också att kommissionens prioriteringar inte heller har diskuterats vid något formellt eller informellt möte i rådet eller eller i anslutning till något sådant möte. Däremot diskuterades kommissionens arbetsprogram i allmänna rådet . Inför de mötena samrådde statssekreteraren med och utrikesministern samrådde med . I svaret anförs vidare att unionens strategiska dagordning för de kommande fem åren diskuterades vid en informell middag för stats- och regeringscheferna och antogs vid den 26–. Dåvarande statsministern samrådde med inför dessa möten respektive . EU-ministerns statssekreterare samrådde med inför ett möte med allmänna rådet där Europeiska rådets möte förbereddes. På frågan om det är vanligt förekommande att regeringen försöker vinna gehör hos kommissionen för svenska ståndpunkter så att den svenska synen reflekteras i förslag som kommissionen senare lägger fram, anförs i svaret att det är en del av regeringens och löpande arbete med EU-frågor att föra fram svenska intressen i viktiga frågor till kommissionen. Övriga medlemsländer arbetar på samma sätt. Kommunikationen med kommissionen kan ske på olika sätt. sker det genom att kommissionens öppna samråd besvaras. Ofta sker det genom möten mellan statsråd, statssekreterare eller tjänstemän och deras motparter i kommissionen. Den svenska representationen har särskilt ofta sådana kontakter. Vid sådana möten överlämnas ibland skriftliga underlag av olika slag. Det kan röra sig om redogörelser för svenska förhållanden och erfarenheter som har betydelse för den aktuella frågan eller information i frågor där det finns specifik kompetens i . överlämnas också s.k. non-papers om olika sakfrågor som kommissionen arbetar med eller väntas inleda arbete med. Detta är ett vanligt arbetssätt bland regeringarna i EU:s medlemsstater, framhålls det i svaret. Det är dock kommissionen som ensam beslutar om utformningen av sina förslag. I den första svarspromemorian lämnades en redogörelse för regeringens information till samt samråd och överläggningar med olika organ. förankrar regeringen löpande sin politik i EU-frågor. Vid regeringens kontakter med kommissionen framförs de ståndpunkter som regeringen bedömer att det finns stöd för i . Som svar på en fråga om det finns några interna riktlinjer som tar upp användandet och hanteringen av non-papers i EU-arbetet hänvisas i svaret till cirkulär 2 som innehåller riktlinjer för samråd, överläggningar och information mellan regeringen och i EU-frågor. I cirkuläret anges bl.a. att det är viktigt att uppfyller den ordning som gäller för samarbetet mellan regering och riksdag i EU-arbetet. Det är en förutsättning för ett framgångsrikt svenskt EU-arbete att regeringens handlingslinje tidigt förankras i . Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandatperioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller . Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med i frågan har inte förelegat. noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i . Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med , t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem. I fråga om s.k. non-papers vill utskottet slutligen hänvisa till vad utskottet har uttalat, nämligen att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning. 1.2 Utrikesministerns information till EU:s medlemsländer om kommande erkännande av Staten Till har inkommit två anmälningar (dnr 562-2014/15 och 775-2014/15), bilaga A1.2.1–2, där det begärs att ska granska utrikesminister handlande att lämna information om kommande erkännande av vid eller i anslutning till mötet med rådet för utrikes frågor . Enligt uppgifter i olika massmedier har utrikesministern lämnat information under lunchen (artikeln trotsade , som publicerades på Dagens Nyheters webbplats , och artikeln informerade om , som publicerades på Svenska Dagbladets webbplats ). Till grund för utskottets granskning har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A1.2.3. Utskottet har hållit en utfrågning med utrikesminister , bilaga B6. I regeringsförklaringen uttalade följande. Konflikten mellan och kan endast lösas genom en tvåstatslösning, framförhandlad i enlighet med folkrättens principer. Den måste garantera såväl palestiniernas som israelernas legitima krav på nationellt självbestämmande och säkerhet. En tvåstatslösning förutsätter ömsesidigt erkännande och vilja till fredlig samexistens. Därför kommer att erkänna staten . Vid en överläggning i behandlades, inför rådet för utrikes frågor den 20 samma månad, en dagordningspunkt (nr 6) Fredsprocessen i (MEPP)/. Enligt den kommenterade dagordningen förväntades rådet diskutera och eventuellt anta slutsatser om fredsprocessen i (Middle East Peace Process, MEPP) och situationen i i ljuset av givarkonferensen i om och nya israeliska bosättningsbeslut. I den kommenterade dagordningen angavs vidare att regeringen avsåg att informera om innehållet i regeringsförklaringen vad gäller erkännande av . Under rubriken angavs följande i den kommenterade dagordningen. Regeringen betonar vikten av att skapa förutsättningar för återupptagna fredsförhandlingar i syfte att uppnå en tvåstatslösning. Regeringen ser med oro på fortsatt expansiva bosättningspolitik inklusive demoleringar och hot om tvångsförflyttningar av människor. Regeringen anser att parterna måste lösa grundorsakerna till konflikten för att förhindra återkommande krig i . Regeringen anser också att följande principer måste uppfyllas för en hållbar lösning av Gazakrisen; blockaden av måste hävas, legitima säkerhetsintressen måste tas till vara – vapensmugglingen till måste upphöra – och måste tydligt och klart bli en del av den palestinska administrationen. Inompalestinsk försoning är central och regeringen stödjer enhetsregeringen och den palestinska myndighetens återinträde i till stöd för återuppbyggnad och demokratiska val . Regeringen välkomnar givarkonferensen i till stöd för där tillkännagav fortsatt stöd för att lindra nöd och möjliggöra återuppbyggnad. Målet för och EU:s engagemang i fredsprocessen är fredlig samexistens mellan två stater, vars rätt till säkerhet och nationellt självbestämmande garanteras. Vid EU-nämndens sammanträde anförde utrikesminister (S), anförande 82. Jag kommer att framhålla vikten av att EU bidrar till att stärka moderata palestinska krafter för en hållbar vapenvila och en inompalestinsk försoning. Vi välkomnar slutsatserna från givarkonferensen i , särskilt budskapet om ett slut på isoleringen av och att parterna bör återuppta förhandlingarna om en tvåstatslösning. Vi vill också betona en stärkt roll för EU i fredsprocessen genom att utveckla befintliga insatser och genomföra överenskommen EU-politik. Jag tänker också informera medlemsländerna om kommande erkännande av och skälen för det. Vi anser att tiden för en tvåstatslösning är på väg att rinna ut och att ett erkännande innebär ett politiskt stöd för återupptagna fredssamtal. I en diskussion i nämnden framförde företrädare för oppositionspartierna invändningar mot utrikesministerns avsikt att informera medlemsländerna om kommande erkännande av och skälen för detta och uttryckte att de anmälde avvikande mening. Ordföranden uppmanade (i anförande 98) att för tydlighetens skull läsa upp den avvikande meningen. Anförande 99 (M) Regeringens hantering av erkännandet av har stora brister. Ett erkännande av en stat är en fråga av större utrikespolitisk vikt. Trots detta meddelar statsministern i regeringsförklaringen erkännandet av utan att frågan tagits upp i utrikesnämnden. avser regeringen att informera EU:s medlemsstater i rådet för utrikes frågor utan att frågan tagits upp i utrikesnämnden. Vi anser att detta inte gått rätt till och motsätter oss därför att regeringen informerar rådet för utrikes frågor. Om regeringen håller fast – uppenbarligen gör man det – vid denna avsikt vill vi från Alliansens sida anmäla en avvikande mening och få det antecknat till protokollet. Ordföranden noterade i anförande 100 att de andra allianspartierna anslöt sig till den avvikande meningen. I anförande 102 angav (SD) att han ville förtydliga att även anslöt sig till allianspartiernas avvikande mening i fallet om erkännande av .