bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Såväl den gemensamma beredningen som delningen uppges ha ägt rum än vad som är gängse rutiner, med nyttjande av möjligheten till förkortad delningstid. På frågor från utskottet om skälen till behovet av skyndsamhet i remissförfarandet och ikraftträdandet och vilka överväganden som gjorts i detta avseende, uppges i huvudsak följande. Kravet på vårdvalssystem i primärvården utgör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, och har även inneburit vissa snedvridningseffekter som bedömts stå i strid med målen om en jämlik vård och med hälso- och sjukvårdslagens bestämmelser om att vården ska fördelas efter människors behov. Etableringsfriheten inom ramen för lagen om valfrihetssystem har vidare ansetts ha en negativ inverkan på landstingens förutsättningar att utforma ett ändamålsenligt vårdutbud. Mot den bakgrunden framstod det som mycket angeläget att så fort som möjligt upphäva kravet på vårdvalssystem i primärvården. Vid bedömningen av hur snart lagändringarna skulle kunna träda i kraft beaktades att förslagen inte syftade till att införa någon ny reform utan till att återgå till den ordning som gällde före införandet av det obligatoriska vårdvalssystemet 2010. Av svaret framgår vidare att () kontaktade socialutskottets kansli angående möjligheterna för att behandla ärendet i enlighet med den avsedda tidsplanen, dvs. med ikraftträdande av lagändringarna , och att man därvid fick beskedet att det skulle vara möjligt om propositionen lämnades . I fråga om remisstiden uppges att den bedömdes vara tillräckligt lång för att samtliga remissinstanser skulle klara av att lämna konkreta synpunkter på remisspromemorian. När det gäller valet av remissinstanser anges i svaret att remisspromemorian skickades till de berörda myndigheterna, landstingen och övriga instanser i den omfattning som ansågs nödvändig för en tillfredsställande beredning av ärendet. Det framhålls att remissen framför allt skickades till huvud- och samarbetsorganisationer som i sin tur hade möjlighet att begära in synpunkter från medlemsorganisationer eller motsvarande. Som svar på utskottets fråga om vilka närmare överväganden som låg till grund för regeringens ställningstagande att inte begära in Lagrådets yttrande i det aktuella ärendet anges att det hade sin grund i att lagförslagen innebar att skyldigheten för landstingen att ha vårdvalssystem i primärvården skulle tas bort, dvs. att lagförslagen innebar en återgång till en tidigare gällande ordning. Som svar på kompletterande frågor från utskottet överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A2.5.4). På frågor från utskottet om regeringens syn på remissinstansernas möjligheter att lämna konkreta synpunkter inom ramen för remisstiden anförs i svaret bl.a. att det bedömdes vara möjligt med hänvisning till att förslagen innebar en återgång till en tidigare gällande ordning och att remissinstanserna även fick möjlighet att lämna muntliga synpunkter vid ett remissmöte. Som svar på frågan om remissvaren föranledde några ändringar i propositionen i förhållande till remisspromemorian uppges att de gav upphov till en smärre ändring av lagtexten och att skälen för förslagen och konsekvensanalysen utvecklades. Med hänvisning till att har framhållit att den omständigheten att en tilltänkt lagstiftning har motsvarigheter i tidigare lagstiftning i sig inte är skäl för att underlåta lagrådsgranskning begärde utskottet avslutningsvis en redogörelse för vilka närmare överväganden och bedömningar som gjordes inför regeringens ställningstagande i detta avseende. I svaret från hänvisas till de skäl som angetts i propositionen, dvs. att lagförslagen innebär att den nuvarande skyldigheten för landstingen att ha vårdvalssystem i primärvården tas bort och att de författningstekniskt och även i övrigt är av ett sådant slag att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse. Utskottet har i granskningen genomfört utfrågningar med statsrådet och statsminister . Utskottet höll en offentlig utfrågning med statsrådet (bilaga B4). Under utfrågningen framhöll statsrådet bl.a. att det aktuella lagförslaget i sig självt inte skulle innebära någon förändring av befintliga vårdvalssystem utan endast möjliggöra för de landsting som så önskar att besluta om förändring. Statsrådet betonade i sammanhanget att förslaget inte innebar att civilrättsliga avtal som privata utförare redan har ingått med landstingen skulle bli ogiltiga, och inte heller någon inskränkning i patienters möjlighet att enligt patientlagen fritt välja en offentligt finansierad vårdcentral. Statsrådet framhöll vidare att regeringen bedömde det som angeläget att få genomslag för sin politik efter regeringsskiftet, och hänvisade till att tidigare i vissa fall har accepterat detta som skäl till en kortare beredningsprocess än vad som normalt är fallet. Statsrådet bedömde inte att det aktuella förslaget hade statsfinansiell betydelse men hänvisade till att regeringen lutade sig mot resonemang om behovet för en ny regering att snabbt få genomslag för den politik den gått till val på. Statsrådet anförde vidare under utfrågningen att regeringen i det aktuella fallet – med hänvisning till frågans art, att det rörde en mindre lagteknisk justering, att det var en återgång till en tidigare lagstiftning och att det inte innebar att någon skyldighet infördes utan att bestämmanderätten återfördes till landstingen – sammantaget ansåg att en förkortad beredningstid och remisstid var rimlig. Det anfördes även att den aktuella frågan hade diskuterats och att regeringen sammantaget ansåg att remisstiden kunde förkortas utan att det skulle innebära allvarliga men för möjligheten att lämna synpunkter. Remissen omfattade samtliga landsting och berörda myndigheter samt så många övriga instanser som ansågs nödvändigt för att ärendet skulle bli tillfredsställande berett. Utöver remitteringen av remisspromemorian hölls också ett särskilt remissmöte. Därefter följde en intern beredning i i enlighet med samtliga fastslagna beredningsrutiner. När det gäller regeringens ställningstagande att inte inhämta Lagrådets yttrande anförde statsrådet huvudsakligen att förslaget innebar att skyldigheten för landstingen att ha vårdvalssystem i primärvården skulle tas bort och att det rörde sig om en återgång till en tidigare gällande ordning. Bedömningen gjordes därför i det aktuella fallet att det inte fanns något i förslaget som det fanns anledning för Lagrådet att ha synpunkter på utifrån sina utgångspunkter. Enligt statsrådet bedömde regeringen fram till dess att Lagrådet kom med sitt yttrande att beredningen av förslaget var godtagbar. Lagrådets yttrande innebar att regeringen gjorde en ny samlad bedömning och återkallade propositionen. Statsrådet framhöll att det inte betyder att regeringen håller med om allt som Lagrådet säger, utan att det rörde sig just om en samlad bedömning. Statsrådet uppgav vidare att det med facit i hand hade varit bra att begära in Lagrådets synpunkter, men betonade att det finns ett före och ett efter och upprepade att regeringen fram till dess att den tog beslut om att lämna propositionen var övertygad om att kraven på god beredning var uppfyllda och att det var rimligt att inte gå till Lagrådet med det aktuella ärendet. Med anledning av frågor om den kritik mot regeringens konsekvensanalys i förslaget som framförts i remissvar och av Lagrådet, uppgav statsrådet att en konsekvensanalys naturligtvis fanns, men att den inte var tillräckligt utbyggd i remisspromemorian och att man uppfattade att remissinstanserna saknade den i själva underlaget. Efter remissomgången utvecklades därför konsekvensanalysen i den slutliga propositionen. Utskottet höll en offentlig utfrågning med statsminister (bilaga B11), som inledningsvis anförde i huvudsak följande: Regeringen ansåg att det var mycket angeläget att skyndsamt upphäva det tvång som finns för landstingen att ha ett vårdvalssystem i primärvården. En demokratiskt styrd och gemensamt finansierad vård som ges efter behov är en av de viktigaste grundstenarna i svensk välfärd. Lagförslaget i denna proposition innebar att skyldigheten för landsting att ha vårdvalssystem i primärvården skulle tas bort, men att landstingen fortfarande skulle ha full möjlighet att ha valfrihetssystem i enlighet med lagen. Förslaget i propositionen skulle stärka landstingens självbestämmande som patienternas rätt att välja vårdcentral enligt patientlagen skulle kvarstå. Vidare anförde statsministern att det är mycket viktigt att kvalitetssäkra beslut och att det är självklart för regeringen att bereda ärenden i enlighet med grundlagens bestämmelser. Tydliga rutiner och riktlinjer för hur ärenden ska beredas är självfallet en viktig garant för hög kvalitet i lagstiftningsarbetet. I fråga om beredningen av lagförslaget hänvisade statsministern till att den framgår av det skriftliga material som utskottet tagit del av. När regeringen beslutade om propositionen bedömdes enligt statsministern att den beredning som förekommit i ärendet varit tillräcklig. Regeringen gjorde även bedömningen att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse. Den bedömningen hade sin grund i att lagförslaget både författningstekniskt och i övrigt bedömdes vara av ett sådant slag att det inte fanns något som Lagrådet utifrån sina utgångspunkter skulle kunna ha synpunkter på. Regeringen kunde därefter konstatera att Lagrådet gjorde en annan bedömning av ärendet efter det att socialutskottet remitterat lagförslaget dit. Regeringen lyssnade till detta och återkallade därför propositionen. På frågor om de brister i beredningen som Lagrådet påtalat vidhöll statsministern att regeringens bedömning när den fattade beslut om propositionen var att beredningen av förslaget var fullgod. Bedömningen gjordes med hänsyn till att förslaget inte ålade landstingen någonting utan öppnade för att stärka deras självbestämmande som patienternas rätt att välja skulle kvarstå. I fråga om remisstiden framhöll statsministern att det finns en praxis och inga bestämda regler för hur kort eller lång en remisstid ska vara och därmed en flexibilitet. Remisstiden ska vara sådan att man har en möjlighet att ge uttryck för det man vill och behöver ge uttryck för. Regeringens och den beredningsansvariges bedömning var att tiden i det aktuella fallet var tillräcklig. Beredningen av ärendet genomfördes och avslutades enligt statsministern i enlighet med de formella regler som finns. Lagrådet gjorde dock en annan bedömning, vilket regeringen självfallet respekterade och varför den drog tillbaka propositionen. När det gäller regeringens ställningstagande att inte begära in Lagrådets yttrande över förslaget anförde statsministern att det förvisso rörde sig om en återgång till lagen så som den var utformad tidigare, men att det avgörande för bedömningen var att ärendet är av ett sådant slag att det inte innebär något åläggande för någon eller skulle förändra någonting per automatik. Statsministern anförde även att det finns regler och föreskrifter för när Lagrådsgranskning ska ske och att regeringen inte har någon annan uppfattning än att lagförslag ska prövas i Lagrådet när så krävs. Regeringen kommer att fullfölja sina beredningsrutiner enligt det regelverk som finns för att uppfylla lagens krav. Statsministern framhöll också att hans ansvar är att se till att det finns rutiner och regler för hur beredningen ska gå till, medan de detaljerade avgörandena sköts av respektive departement. Under utfrågningen hänvisade statsministern vidare till omständigheten att en ny regering är angelägen om att så snabbt som möjligt få genomslag för sin politik. I fråga om hur detta förhåller sig till vad tidigare uttalat i detta avseende anförde statsministern att varje ärende måste vila på sina egna förutsättningar. Enligt regeringsformens bestämmelse om Lagrådets granskningsområde ska ett yttrande från Lagrådet inhämtas innan beslutar bl.a. lagar som innebär åligganden för kommunerna eller lagar som ändrar eller upphäver en sådan lag, om inte Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Huvudregeln om obligatorisk lagrådsgranskning av lagförslag som faller inom granskningsområdet infördes i samband med grundlagsreform i syfte att stärka Lagrådets ställning och betona betydelsen av förhandsgranskningen. Utskottet noterar att de huvudsakliga skäl som regeringen har anfört för sitt ställningstagande att i det aktuella fallet inte inhämta Lagrådets yttrande är att ärendet var av sådan beskaffenhet att det inte innebar något åliggande för någon eller per automatik skulle innebära någon förändring och att det rörde sig om en återgång till tidigare gällande ordning. Utskottet noterar att det beredande utskottet senare beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Enligt utskottets uppfattning var lagförslaget av sådant slag att det föll inom Lagrådets granskningsområde. Utskottet vill i sammanhanget också påminna om sina tidigare uttalanden om att den omständigheten att tilltänkt lagstiftning har motsvarigheter i tidigare lagstiftning inte är skäl att underlåta lagrådsgranskning, samt att det krävs särskilda skäl för att regeringen ska underlåta att höra Lagrådet i ärenden som faller inom granskningsområdet och att skälen utförligt måste redovisas för . I det här fallet noterar utskottet att det har gått relativt sedan lagen om vårdvalssystem i primärvården infördes. Utskottet har i granskningen inte funnit att det fanns sådana särskilda skäl som krävs för att avstå lagrådsgranskning. Sammantaget anser utskottet att regeringen inom ramen för sin beredning borde ha inhämtat Lagrådets yttrande över det aktuella förslaget. När det gäller beredningen i övrigt framgår av den aktuella granskningen att remissinstanserna, som fick på sig att yttra sig, ansåg att de hade behövt för att ges rimliga förutsättningar att utarbeta sina yttranden. Vidare framgår att Lagrådet bedömde att beredningen av lagförslaget inte var godtagbar och att förslaget därmed inte kunde ligga till grund för lagstiftning. Lagrådet framhöll i sitt yttrande till det beredande utskottet bl.a. att remisstiden var orimligt kort, att valet av remissinstanser var påtagligt snävt, att en grundlig konsekvensanalys av förslaget saknades och att förslaget föranledde vissa lagtekniska synpunkter. Lagrådet konstaterade således att regeringsformens beredningskrav inte var uppfyllt. De skäl för behovet av skyndsamhet i ärendet som regeringen har anfört inom ramen för utskottets granskning kan enligt utskottet inte anses motivera att gängse beredningsrutiner frångåtts. Särskilt vid sådana tillfällen då ett allmänt val lett till regeringsskifte finns det ett intresse, från rent politiska utgångspunkter, av att valresultatet får genomslag i den förda politiken. Sådana strävanden får emellertid inte leda till att grundläggande bestämmelser om beredningen av lagärenden åsidosätts. har tidigare, med hänvisning till budgetlagens s.k. fullständighetsprincip, ansett det vara motiverat att beredningsarbetet i lagärenden med budgetära konsekvenser i samband med ett regeringsskifte blivit något beskuret i jämförelse med den gängse ordningen. Av den aktuella granskningen framgår dock att regeringen inte bedömde att lagförslaget om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården hade någon statsfinansiell betydelse. Utskottet noterar att regeringen tämligen omgående efter Lagrådets yttrande återkallade propositionen, men vill understryka att regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen och att remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete. För att kunna uppnå detta borde enligt utskottets mening remissinstanserna ha getts längre svarstid, i synnerhet med hänsyn till att remissen framför allt skickades till huvud- och samarbetsorganisationer och att behovet av eventuella underremisser därmed borde ha beaktats. Det remissmöte som hölls som remisstiden gick ut kan mot denna bakgrund inte anses ha kompenserat för den korta svarstiden. Vidare konstaterar utskottet att tidplanen för ärendet endast medgav för att omhänderta remissinstansernas synpunkter, vilket med hänsyn till det delade remissutfallet och den kritik som framfördes mot förslaget måste betraktas som orimligt kort. För de brister som framkommit vid Lagrådets och granskning förtjänar regeringen kritik. 2.6 Regeringens frysning av projekt I en anmälan till (dnr 1487-2014/15), bilaga A2.6.1, begärs att utskottet granskar regeringens beslut om frysning av projekt . Granskningen bör enligt anmälan ske med beaktande av budgetlagens krav på hög effektivitet och en god hushållning. I anmälan anförs att regeringen gav i uppdrag att frysa projekt för att ge tid till förhandlingar om en eventuell omfördelning av resurser till projektet från trängselskatten i . I beslutet anges att om en ny uppgörelse inte nås före fortsätter projektet enligt plan. Vidare anför anmälaren att de styrande allianspartierna i varit tydliga med att de inte hade något intresse av att riva upp den tidigare överenskommelsen om förbifarten. Frysningen av projektet var därför enligt anmälaren omotiverad. Efter att tillkännagett för regeringen att bygget av förbifarten skulle återupptas beslutade regeringen detta . I anmälan anförs att när regeringen beslutade att frysa projektet arbetade omkring 700 personer med det till en kostnad av per dag. Detta innebär att frysningen av projektet kan antas ha medfört kostnader . Om regeringen fullföljt sina planer på en frysning av projektet hade kostnaderna kunnat hamna en bra bit . Oavsett om aktörerna i hade velat ändra överenskommelsen eller inte kan man enligt anmälaren ifrågasätta om det är rimligt att frysa ett påbörjat vägprojekt, som redan kostat staten betydande belopp och som kostar betydande belopp . Vidare anför anmälaren att beslutet framstår som än märkligare det med tanke på att varit tydligt med att det inte avsåg att medverka till några förändringar. Rimligtvis står, enligt anmälaren, en sådan frysning som förorsakar staten onödiga utgifter i strid med budgetlagen. I anmälan hänvisas till några nyhetsartiklar. Infrastrukturminister har enligt anmälaren uppgett för tidningen att de som projektet beräknades kosta per dag under frysningen var ”en ganska liten fördyring”. Till underlag för granskningen har bl.a. legat en svarspromemoria från , bilaga A2.6.2. I ärendet har även begärts in en promemoria från , bilaga A2.6.3. I ärendet hölls en offentlig utfrågning med statsrådet , bilaga B10. Förbifart är en ny sträckning för E4 väster om . Förbifarten är tänkt att binda samman de norra och södra länsdelarna, avlasta Essingeleden och innerstaden och minska sårbarheten i trafiksystem. Av vägens går i tunnel. Förbifarten ingår i den uppgörelse som uppnåddes mellan den dåvarande regeringens förhandlingsperson och företrädare för om en samlad lösning för regionens framtida trafik- och infrastruktursatsningar. Förbifart innebär en investering om (prisnivå), varav 5 miljarder bekostas genom anslag och den övriga delen utgörs av intäkter från den nuvarande trängselskatten samt, fr.o.m. att Förbifart öppnat, med trängselskatt även på . Det finns inga planer på trängselskatt eller avgifter på förbifarten. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 22 s. 61) anges att om och önskar förhandla med regeringen om användningen av trängselskatter eller finansieringen av Förbifart kommer regeringen att möta det önskemålet. Projektet fryses i väntan på besked om huruvida det finns önskemål om en sådan förhandling. Om en ny uppgörelse inte nås före fortsätter byggandet av Förbifart enligt plan. I trafikutskottets betänkande 2014/15:TU1 med anledning av budgetpropositionen anges i ställningstagandet (s. 57 f.) att enligt utskottets mening var det frysningsbeslut regeringen fattade mycket olämpligt. Det innebar stora kostnader för skattebetalarna och innebar en onödig försening av ett angeläget infrastrukturprojekt. Den direkta kostnaden för frysningen hade av beräknats till per dag, i form av kontrakt som löper , vilket innebär att ett stopp kommer att kosta . Enligt utskottets mening innebar förseningen ett oacceptabelt slöseri med skattemedel på bekostnad av andra angelägna åtgärder. Utskottet föreslog ett tillkännagivande till regeringen om att byggandet av Förbifart skulle återupptas och genomföras inom den tidsplan som ställts upp. S, MP och V reserverade sig. Kammaren biföll utskottets förslag (rskr. 2014/15:85–86). I ett regeringsbeslut, undertecknat av statsrådet , (N2014/4313/TE), bilaga A2.6.4, beslutade regeringen följande: Regeringen uppdrar åt att från och med dagens datum och fram till frysa produktionen i projekt . Undantaget är arbeten som måste slutföras för att samhällsviktiga funktioner inte ska riskera att störas eller helt utebli eller arbeten som innebär en säkerhetsrisk för enskilda om de inte slutförs. får i övrigt endast utföra arbete som är kopplat till sökande av tillstånd och planer. I skälen för beslutet anges bl.a. att företrädare för Socialdemokraterna och inte undertecknade uppgörelsen mellan statens förhandlingsman och företrädare för om en samlad lösning för framtida trafik- och infrastruktursatsningar. I dessa satsningar ingick projekt . Ett av motiven till att Socialdemokraterna och inte undertecknade överenskommelsen var att partierna inte kunde ställa sig bakom överenskommelsens resultat när det gällde fördelningen av trängselskattemedel mellan kollektivtrafik och vägsatsningar. Resultatet från folkomröstningen om trängselskatt respekterades inte i överenskommelsen, enligt regeringsbeslutet. Vidare anförs i regeringsbeslutet att det genom beslutet ges tid fram till till förhandlingar om eventuella omfördelningar av resurser från den del av överskottet från trängselskatten som ska tilldelas projekt . har uttryckt önskemål om sådana förhandlingar. I beslutet anges vidare att regeringen skulle tillkalla en förhandlingsperson förutsatt att och hemställde till regeringen om sådana förhandlingar. beslutade regeringen i ett regeringsbeslut (N2014/5304/TE) följande. Med ändring av regeringens beslut om uppdrag till att frysa projekt uppdrar regeringen åt att återuppta produktionen av projektet. I skälen för beslutet angavs bl.a. att företrädare för vid ett möte med tydliggjort att inte hade för avsikt att hemställa om eller delta i förhandlingar kring överskottet från trängselskatten och E4 Förbifart . Förutsättningarna för regeringens beslut hade därför förändrats, och frysningen av projektet borde därför avbrytas. Frågan om frysning av projekt togs upp vid frågestund . Finansminister anförde bl.a. följande (prot. 2013/14:28): Förbifart är ett mycket stort projekt som kommer att pågå . De uppgifter som jag har fått om den beräknade kostnaden för att frysa projektet ligger på . Det är alltså en lägre siffra än den som hänvisar till. Självklart är det en kostnad. Den kommer att belasta Förbifartens samlade kostnader men är i det sammanhanget en mindre del av vad hela projektet kommer att kosta. Självklart är 250 miljoner en kostnad – det ska vi inte blunda för. Men i relation till den samlade kostanden för Förbifart är det ingen större summa. Förbifarten kommer i huvudsak att finansieras via trängselskatter, och det handlar i så fall om att trängselskatterna ytterligare någon tid kommer att gå till att finansiera projektet. Det ska också sägas att det är ett stort projekt och att den samlade kostnaden för projektet är osäker. besvarade statsrådet i kammaren interpellationerna 2014/15:93, 99, 103 och 141 om Förbifart . Hon anförde bl.a. följande: När det gäller kostnaden för frysningen vill jag framhålla att de senaste uppskattningarna från är att kostnaden för frysningen blir 170–. Alltså inte , som hävdar. Denna typ av stora projekt är kostsamma. De innebär stora påfrestningar när man ska genomföra dem. Olika intressen står mot varandra.