bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Ordföranden konstaterade (anförande 122) att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt men att det fanns en avvikande mening beträffande vad ministern hade för avsikt att informera om. De stenografiska uppteckningarna från sammanträde lämnades för påseende med missiv adresserat till en EU-samordnare på () och daterat . Några tidigare sammanträden i berördes frågan om erkännande av i i anslutning till en diskussion under , om status i , . Vid EU-nämndens sammanträde uttalade (S), anförande 13, bl.a. följande. Det är ingen tvekan om att generalförsamlingen står inför ett stort problem. kommer naturligtvis att säga nej till alla palestinska önskemål om att bli erkänd som stat och medlem av . Europeiska unionen kommer att stå inför en situation där vi är djupt splittrade mellan de länder som kommer att stödja ett erkännande av en palestinsk stat och de som kommer att följa patrull med och . Jag menar därför att redan nu borde vara tydligt med att vi tillhör gruppen i Europeiska unionen som, om den situationen uppstår, är för ett erkännande av den palestinska staten. Detta borde vi göra för att sätta press på . (V), anförande 14, anslöt till vad sagt och anförde Om erkännandefrågan drivs till sin spets tycker jag att det är oerhört viktigt att är på den sidan som är för ett erkännande och att man markerar det tydligt både inom Europeiska unionen och utåt. Det skulle vara intressant att höra utrikesministerns syn på detta och vilka allierade vi i så fall kommer att ha. Utrikesminister (M), anförande 17, uttalade bl.a. att ”det vill säga det finns en enighet om att vi vill ha en palestinsk stat. Det har vi som bekant med mycket stor enighet uttryckt från Europeiska unionens sida”. Vid EU-nämndens sammanträde konstaterade (S), anförande 64, ”att Socialdemokraternas uppfattning även är att borde vara pådrivande i fråga om ett erkännande av som stat”. Frågan återkom vid sammanträde under dagordningspunkt 3, Fredsprocessen i . Efter att utrikesminister (M), anförande 46, hänvisat till att det gjorts ett uttalande av den s.k. kvartetten i samband med de diskussioner som pågick i anslutning till i och uttalat att ”Vårt fokus är att försöka återuppta fredsförhandlingarna så snabbt som möjligt. Alldeles bortsett från allt annat är det bara det som kan leda framåt”, m.m. Vidare uttalades bl.a. följande. Anförande 47 (V) […] Sedan anser vi att i ministerrådet bör väcka och driva frågan om att klargöra att EU kommer att erkänna som stat – att vi uttalar oss för detta inom ramen för den process som pågår i FN. I den mån regeringen inte är för detta menar vi att vi har en avvikande mening på denna punkt. Anförande 48 Utrikesminister (M) Inom ramen för den process som pågår … Menar du erkännande i FN, eller vad sa du? Anförande 49 (V) Vi vill uppmana medlemsstaterna att erkänna som stat. Det pågår en process i säkerhetsrådet och i generalförsamlingen för detta. Anförande 50 (S) […] Däremot hade vi velat att skulle driva frågan om att erkänna och inom EU agera för att ta ställning för ett FN-medlemskap. Där har vi alltså avvikande mening. Anförande 51 (MP) […] Däremot hade vi velat att skulle driva frågan om att erkänna och inom EU agera för att ta ställning för ett FN-medlemskap. Det är något vi borde driva, och därför har också vi avvikande mening på denna punkt. Anförande 52 Utrikesminister (M) För att klargöra det hela, så att vi vet vad vi sysslar med, är vi nu i , och det visar våra ställningstaganden i Europeiska unionen. Det är möjligt att ni i dessa hänseenden är mer anhängare av överstatlighet än jag var medveten om tidigare, men jag föredrar att betrakta erkännandepolitiken som en nationell angelägenhet. Om ni vill göra den kommunitär får ni ta det till prövning, men där är vi inte . FN-historien handlar egentligen inte om detta. Det handlar om medlemskap i , ja, och då kan man säga att av detta skulle följa medlemskap. Men inte heller detta är föremål för EU:s ställningstagande. Vi varken kan eller bör ta ställning till hur säkerhetsrådet ska hantera frågan, den ligger ju där. Anförande 53 (S) Det som utrikesministern säger om EU är självklart riktigt, men frågan gäller vad som ska vara röst på mötet. Där har vi möjlighet att ha en synpunkt, nämligen att vi tycker att det är tråkigt att den inte aktivt driver frågan om ett medlemskap. Anförande 54 (V) […] I en sådan situation av politisk oenighet menar jag att ska inta en tydlig politisk position i förhandlingarna. Det är i klartext vad det handlar om. Därför vidhåller vi vår avvikande mening. Anförande 56 Utrikesminister (M) Betyder den avvikande meningen att ni vill att jag ska gå till EU och kräva att EU fattar beslut om att EU ska beordra att erkänna? Det tänker jag inte göra. Det har att göra med att jag inte anser att det ligger inom EU:s kompetens, utan det avgör vi själva. […] och om jag uppfattade den avvikande meningen från Socialdemokraterna, rätt är den likalydande. Den lyder ungefär så att ni menar att den ska inta positionen att erkänns som stat. Med den avvikande meningen finner jag att det finns stöd för regeringens position inför de fortsatta förhandlingarna. I 10 kap. 10 § regeringsformen anges att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten lämnas i riksdagsordningen. Enligt m.fl. (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 507) har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor. De besked som regeringen får av är inte bindande (m.fl. s. 507). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att , angående innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor, uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15). får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalade bl.a. följande om ställningstaganden. Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § riksdagsordningen föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. Vidare ska regeringen rådgöra med nämnden inför möten och beslut i , enligt 7 kap. 14 § tredje stycket. När det gäller samrådets innebörd noteras (m.fl., 3 uppl., 2012, s. 922 f.) att enligt parlamentarismens principer skulle regeringen i sitt sätt att sköta intressen inom EU visserligen ansvara inför . Men medverkan skulle bli indirekt och kontroll utövas i efterhand. Regeringen ansåg att det inte var tillräckligt att inflytande utövades genom kontroll i efterhand. Det var önskvärt med en ordning där därutöver fick ett aktivt och reellt inflytande som gjorde det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som skulle inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Även i övrigt borde som folkets främsta företrädare få insyn i och inflytande över den process som ledde fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Enligt regeringen innebar samrådet för regeringens del en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnade inta vid förhandlingarna i rådet. Regeringen skulle på så sätt kunna försäkra sig om accept av förhandlingsståndpunkten. Det var viktigt att göra klart att det formellt är regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Även om regeringen hade skaffat sig en accept från ett riksdagsorgan som hade inrättats för detta samrådsförfarande, agerade regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Regeringen anförde att ett riksdagsorgans uttalanden självfallet inte kunde bli bindande för hela . Det saknade också formell konstitutionell betydelse. instämde i regeringens uppfattning om den konstitutionella innebörden av samrådet. Utskottet erinrade om att det med nuvarande grundlagsreglering inte heller var möjligt att till något riksdagsorgan delegera uppgiften att fatta för regeringen bindande beslut. skulle enligt utskottets bedömning i praktiken ändå få ett reellt inflytande när det gällde ståndpunkter vid ministerrådets möten. Man borde nämligen enligt KU kunna utgå ifrån att regeringen inte skulle företräda en ståndpunkt som stod i strid med vad nämnden hade gett uttryck för. Även ansåg att det var regeringen som hade det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkade således inte möjligheter att använda kontrollinstrumenten i 13 kap. regeringsformen. granskade ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i (bet. 1997/98:KU25). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av ledamöterna mot sin uppläggning. Det är möjligt för nämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genom att anta ett skriftligt uttalande. Ordförandens sammanfattning eller uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder vid rådets sammanträden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med har ägt rum inför rådssammanträdet. Trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande, uttalade konstitutions-utskottet vidare, är det ändå möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa mandat. Mandaten kan, anförde utskottet vidare, teoretiskt sett, innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan. Bör stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kompromisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet ska kunna vara effektivt. Utskottet har senast i sitt yttrande 1997/98:KU9y vidhållit sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. I det aktuella granskningsärendet, fortsatte , sammanfattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutas samrådet genom att ordföranden sammanfattar med att statsrådet har ett visst handlingsutrymme inom vilket han bör använda ”sunt förnuft” eftersom det finns ”ett svängrum”. Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad flexibilitet i mandatet. Nämnas kan också att erinrade om vad utskottet tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte förelegat i det aktuella fallet. Ett av granskningsärenden avsåg omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med och aktualiserades av att en handling, betecknad non-paper, som innehöll förslag om ordförandeskapet i och i rådet, hade lagts fram i EU-kretsen utan att förslaget behandlats i . Utskottet uttalade bl.a. följande (bet. 2002/03:KU30 s. 36). Utskottet har vid tidigare granskningar, som rört uttalanden av statsråd, konstaterat som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Det aktuella dokumentet kan emellertid inte ses som ett allmänt inlägg i den offentliga debatten utan har haft en speciell mottagarkrets i form av de övriga medlemsstaternas regeringar inför diskussionen om ett konstitutionellt fördrag för EU. Även om beteckningen non-paper innebär att förslagsställaren inför fortsatta diskussioner inte behöver känna sig bunden av innehållet är det uppenbart att den på detta vis förde fram ett förslag som saknade den förankring i nämnden som både statsministern och utrikesministern i efterhand konstaterat borde ha funnits. Statsministern konstaterade inför utskottet att förslaget mycket väl kunde bli verklighet till följd av regeringens initiativ. Det är vidare uppenbart att detta förslag utan förankring har kommit att framstå som den linje. Utskottet ville i sammanhanget understryka att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bristande förankring och stöd i riksdag med att det är personliga uppfattningar som man därmed för fram. Man måste kunna förutsätta, både från och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som som medlemsstat intar. granskade utskottet justitie- och miljöministrarnas agerande i (bet. 2006/07:KU20 s. 104 f.). I miljöministerns fall konstaterade utskottet att miljöministerrådet i fråga skulle handla om bl.a. uppföljning av en konferens, och eftersom frågan om ett EU-mål för koldioxidutsläpp inte fanns på dagordningen fanns det inga krav på samråd om detta. Utskottet noterade att miljöministern hade varit oförhindrad att till kommunicera sin uppfattning om vilken ståndpunkt skulle inta i fråga om målet för koldioxidutsläpp. granskade utskottet regeringens information till i EU-frågor (bet. 2008/09:KU10 s. 89 f.). Utskottet genomförde en kartläggning och analys av regeringens information till och samråd med i syfte att bedöma om regeringen uppfyller regeringsformens och riksdagsordningens krav. Utskottet betonade att den grundlagsstadgade informationsskyldigheten bl.a. får anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till . granskade utskottet regeringens samråd med i vissa frågor (bet. 2009/10:KU20 s. 25 f.). Med anledning av granskningen anförde utskottet bl.a. följande. Utskottet erinrar inledningsvis om att ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och är att får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är inte tillräckligt att inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand. I sina tidigare uttalanden har utskottet betonat att den grundlagsstadgade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor för . Vidare framgår av utskottets granskning att det förekom brister i regeringens information till inför samråden. I båda fallen förekom brister i regeringens underrättelser till avseende huruvida de aktuella ärendena förväntades utgöra beslutspunkter i kommande rådsmöten och därmed om de omfattades av den grundlagsstadgade samrådsskyldigheten. I en granskning , som bl.a. omfattade samrådet och informationen om EU:s långtidsbudget 2014–2020, uttalade utskottet bl.a. (bet. 2012/13: KU20 s. 73) att ändamålet med bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och om vad som sker inom EU är att ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Det är därför av största vikt att samrådet med och informationen till fungerar på ett bra sätt. Slutligen bör nämnas att utskottet i sin granskning av utrikesminister agerande i fråga om en europeisk Kosovostrategi (bet. 2007/08:KU20 s. 29) tagit fasta på att ledamöter i utrikesutskottet, som lämnat ett yttrande i granskningen, hade framhållit att utrikesfrågor ofta har karaktären av diffusa processer och saknar urskiljbar början och distinkt slut och att de utrikespolitiska processerna ofta efter hand tillförs nya element, vars betydelse inte alltid är uppenbar. Utrikespolitiken har därmed en egen karaktär. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria som utarbetats vid (bilaga A1.2.3). Utskottet begärde en redogörelse för utrikesminister handlande att informera om kommande erkännande av . Vilken information lämnades, i vilket sammanhang och till vem eller vilka? Hur förhåller sig detta handlande till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om samråd med ? I promemorian från uppges följande. Ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och är att ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt få insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut inom EU. I sin redogörelse vid inför diskussionen vid Rådet för utrikes frågor (FAC) under dagordningspunkten som behandlar fredsprocessen i , informerade utrikesministern om att det fanns ett stort intresse bland utrikesministerkollegorna för den i regeringsförklaringen uttalade avsikten att erkänna Staten och det vore naturligt att en svensk utrikesminister informellt vid sidan av den formella dagordningen för rådsmötet informerade om denna svenska avsikt, i enlighet med regeringsförklaringen. Frågan om avsikten att erkänna Staten fanns inte upptagen på dagordningen för det aktuella rådsmötet. Inga rådsslutsatser om fredsprocessen i eller antogs heller vid rådsmötet. Utrikesministern betonade att informationen skulle ges utanför den ordinarie rådsdiskussionen och underströk att inte avsåg att driva frågan politiskt vid rådsmötet. Utrikesministern tydliggjorde vidare att erkännandefrågan faller under medlemsstaternas nationella kompetens. I samband med diskussionerna under den formella dagordningspunkten om fredsprocessen i berörde utrikesministern överhuvudtaget inte frågan om avsikten att erkänna Staten . Utrikesministern ombads av den dåvarande Höge representanten för utrikesfrågor, , att vid ministrarnas lunch informellt, utanför rådsmötets dagordning, redogöra för den svenska avsikten att erkänna Staten samt svara på eventuella frågor från ministerkollegor. Med anledning av utskottets fråga på vilket sätt frågan om erkännande av hörde till den aktuella dagordningspunkten vid rådet för utrikes frågor , angavs i promemorian från att frågan inte stod på dagordningen. Inför samrådet med var utrikesministern tydlig med att frågan om avsikten att erkänna Staten inte skulle beröras i samband med den formella dagordningspunkten om fredsprocessen i . Frågan ingick följaktligen inte i den för nämnden redovisade inriktningen av regeringens politik inför rådsmötet, något som uttrycktes med tydlighet också i den kommenterade dagordning som hade överlämnats inför mötet i nämnden.