bet · H201KU9 · 2015-03-26 00:00:00 — Granskning av kommissionsrapporter om subsidiaritet och proportionalitet m.m. I utlåtandet behandlar utskottet dels den nionde årsrapporten om förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2014) 507 (nedan förbindelserapporten), dels den 21:a årsrapporten om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2014) 506 (nedan subsidiaritetsrapporten). Båda rapporterna avser 2013 och redogör för utbytet mellan kommissionen och de na-tionella parlamenten inom ramen för den politiska dialogen samt för tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i EU:s lagstiftningsarbete. I utlåtandet delger några av sina viktigaste iakttagelser inom ramen för utskottets femte uppföljning av prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning, bl.a. att av alla förslag som subsidiaritetsprövades i saknade subsidiaritetsmotiveringar. Detta utgör enligt en svaghet i unionens lagstiftningsarbete. Utskottet påminner om att , rådet och kommissionen enligt protokoll nr 2 ska ta hänsyn till motiverade yttranden även om tröskelvärdena för ett gult kort inte uppnås. Utskottet framhåller även att det är viktigt att de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar får genomföras innan förhandlingarna om förslagen inleds. Vidare betonar utskottet vikten av att utveckla det interparlamentariska informationsutbytet, vilket inte bara skulle säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna utan även kan bidra till en jämnare fördelning av de nationella parlamentens deltagande inom ramen för den politiska dialogen. Utskottet framhåller också vikten av att kommissionen med konsekvens och noggrannhet anger vilken rättslig grund förslagen till rättsakter vilar på för att möjliggöra för de nationella parlamenten att följa tillämpningen av artikel 3. En extensiv tillämpning av artikeln kan få till följd att de nationella parlamentens rätt till invändning förlorar i betydelse, vilket i längden skulle försämra den demokratiska beslutsprocessen i EU. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Uppföljningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning Yttranden från andra nationella parlament Bilaga Förteckning över granskade dokument Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kommissionens årsrapporter om dels förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2014) 507, dels subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2014) 506 lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (SD), (FP), (V), Skånberg (KD), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I detta utlåtande behandlar utskottet två dokument som båda presenterades av kommissionen . De två dokumenten inbegriper dels en årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2014) 507 (nedan förbindelserapporten), dels en årsrapport om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2014) 506 (nedan subsidiaritetsrapporten). Båda rapporterna kom in till på svenska . bestämde talmannen efter samråd med gruppledarna att dokumenten skulle hänvisas till för granskning i enlighet med 9 kap. 20 § riksdagsordningen (RO). Kammaren hänvisade dokumenten till . Kommissionen lägger fram rapporter om EU:s lagstiftningsarbete för , , rådet och de nationella parlamenten i enlighet med fördragsfästa protokoll. Vad gäller förbindelserapporten rapporterar kommissionen om sina kontakter med EU-ländernas parlament . Den rapport som är aktuell är således den nionde i ordningen. Förbindelserna mellan kommis-sionen och de nationella parlamenten förstärktes när kommissionen 2006 lade fram det s.k. Barroso-initiativet, även kallat den politiska dialogen, som syftar till att göra parlamenten mer delaktiga i EU-frågor. Processen inleddes med kommissionens meddelande En agenda för EU-medborgarna – EU ska visa resultat (KOM(2006) 211), genom vilket kommissionen åtog sig att skicka alla nya förslag och samrådsdokument direkt till parlamenten så att de kan yttra sig och på så sätt bidra till bättre beslut. Initiativet välkomnades av , och skickar kommissionen lagförslag, samrådsdokument, det årliga lagstiftningsprogrammet och andra planerings- eller policydokument till EU-ländernas parlament. Denna praxis är en skyldighet, enligt protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i EU, som hör till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Inom ramen för den politiska dialogen kan de nationella parlamenten skicka skriftliga yttranden till kommissionen vad gäller kommissionshandlingar eller politikområden där kommissionen är behörig. Denna skriftliga dialog kompletteras av sammanträden, konferenser och kontakter på både politisk och administrativ nivå. , till följd av att bl.a. det interinstitutionella avtalet om genomförandet av subsidiaritetsprincipen ingicks, lägger kommissionen fram en rapport om hur de två principerna subsidiaritet och proportionalitet tillämpas i EU:s lagstiftande arbete. Den rapport som är aktuell är således den 21:a i ordningen och läggs numera fram i enlighet med artikel 9 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna till EUF-fördraget. Enligt protokoll nr 2 kan EU-ländernas parlament lämna motiverade yttranden om de anser att ett förslag till EU-lagstiftning på områden där EU delar befogenheter med medlemsländerna inte följer subsidiaritetsprincipen. Eftersom subsidiaritetsmekanismen utgör en del av den politiska dialogen mellan de nationella parlamenten och kommissionen, ska subsidiaritetsrapporten ses som ett komplement till den förstnämnda rapporten. rapport om förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten ligger tonvikten på den politiska dialogen. Den politiska dialogens olika kanaler diskuteras, och några framtidsutsikter lyfts fram. Till rapporten biläggs en förteckning över yttranden, inklusive motiverade yttranden, som avgetts inom ramen för den politiska dialogen liksom de förslag och initiativ som gett upphov till flest yttranden. I subsidiaritetsrapporten ligger fokus på tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i EU:s lagstiftningsarbete. En redogörelse ges för hur EU:s institutioner och organ har tillämpat de två principerna och hur praxis har förändrats jämfört . Viktiga ärenden där iakttagandet av principerna ifrågasatts av de nationella parlamenten diskuteras. Vidare innehåller rapporten några sammanfattande reflektioner. Till rapporten biläggs en förteckning över kommissionsdokument för vilka det inkom motiverade yttranden om förenligheten med subsidiaritetsprincipen . Det två rapporternas huvudsakliga avsnitt sammanfattas nedan. Huvudfrågor i den politiska dialogen Av förbindelserapporten framgår att de nationella parlamenten uppmärksammade fler frågor inom ramen för den politiska dialogen jämfört med då fokus alltjämt låg på den ekonomiska krisen. De nationella parlamenten tog i sina utlåtanden upp rättsliga och inrikes frågor, den inre marknaden och den monetära unionen, liksom en hel del särskilda frågor såsom tobaksdirektivet (KOM(2012) 788) och direktivet om skatt på finansiella transaktioner (KOM(2013) 71). ägnades stor uppmärksamhet åt frågan om demokratisk legitimitet i allmänhet och den europeiska planeringsterminen i synnerhet, såväl i dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten som i de interparlamentariska diskussionerna. Detta inbegrep informella och mer formella initiativ för att stärka den parlamentariska insynen inom den stärkta ekonomiska styrningen. En viktig nyhet för den ekonomiska styrningen där de nationella parlamenten deltar var den första europeiska parlamentsveckan, där ett hundratal na-tionella parlamentsledamöter deltog, anordnad på initiativ . Debatter anordnades av några av utskott och inriktades främst på institutionella frågor som demokratisk legitimitet. Även om det inte var tänkt att denna europeiska parlamentsvecka skulle utmynna i konkreta slutsatser, gör kommissionen bedömningen att den förstärkte enigheten om att den europeiska planeringsterminens demokratiska legitimitet behöver stärkas genom att de nationella parlamenten blir mer delak-tiga i processen i ett tidigt stadium. Utbyte av skriftliga yttranden från de nationella parlamenten Det totala antalet skriftliga yttranden från de nationella parlamenten har ökat avsevärt sedan den politiska dialogen lanserades och verkar ha stabiliserats omkring 600 yttranden . kom 621 yttranden in, varav 88 motiverade yttranden. Nästan alla kamrar yttrade sig minst en gång . De tio mest aktiva kamrarna, däribland riksdag, stod för av yttrandena. De 15 kommissionsförslag som fick flest yttranden från de na-tionella parlamenten stod för 144 yttranden av totalt 621, dvs. Precis som föregående år var det de förslag som medförde flest yttranden totalt från de nationella parlamenten som också fick flest motiverade yttranden inom systemet för subsidiaritetsprövningen. var det liksom 6 politikområden som stod för över hälften av yttrandena, nämligen rättvisa, inre marknad och tjänster, transporter, inrikes frågor, hälso- och konsumentfrågor samt kommunikation. Liksom fick dock det stora flertalet av de kommissionsdokument som de nationella parlamenten yttrade sig om mellan 1 och 3 yttranden, vilket enligt kommissionen tyder på att de nationella parlamenten har många olika intresseområden. I likhet lade de nationella parlamenten tonvikten i dialogen med kommissionen på lagförslag, och bara en liten andel av yttrandena rörde andra initiativ än lagstiftning. Av de 15 kommissionsdokument som fick flest yttranden, dvs. 6 eller fler, från de nationella parlamenten rörde bara 2 annat än lagstiftning. EU-institutionernas tillämpning av subsidiaritets- och propor-tionalitetsprinciperna I subsidiaritetsrapporten redovisas främst kommissionens och de nationella parlamentens tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, men även , rådets, regionkommitténs och domstolens tillämpning av principerna behandlas. Vad gäller kommissionens tillämpning av subsidiaritets- och proportiona-litetsprinciperna framgår bl.a. att kommissionen infört förfaranden för att bedöma förenligheten med principerna i olika skeden av beslutsprocessen. Innan nya initiativ föreslås kontrollerar kommissionen att sådana åtgärder är berättigade och nödvändiga på EU-nivå. Färdplaner offentliggörs för alla större nya initiativ. Vidare görs en konsekvensbedömning av initiativ som ska ge vägledning om behovet av EU-åtgärder och vilket mervärde sådana åtgärder skulle ge. under processen för att utarbeta politiken granskas konsekvensbedömningarna av en konsekvensbedömningsnämnd. Därtill ska lagstiftningsförslag innehålla en motivering till hur förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. I fråga om de nationella parlamentens tillämpning överlämnades sammanlagt 88 motiverade yttranden till kommissionen , vilket är en ökning med jämfört med . De motiverade yttranden som inkom utgjorde också en högre andel () av det totala antalet yttranden som inkom till kommissionen inom ramen för den bredare politiska dialogen (621 yttranden). utgjorde de motiverade yttrandena av den totala mängden yttranden. De tre nationella parlamenten/kamrarna som överlämnade flest motiverade yttranden var riksdag (9), förbundsråd och (6 vardera). Enligt kommissionen varierar fortfarande de motiverade yttrandena när det gäller både form och typ av argument som framförs till stöd för slutsatsen att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts. avgav de nationella parlamenten motiverade yttranden om en rad olika ämnen. De 88 motiverade yttrandena avsåg 36 kommissionsförslag. Ett av dessa förslag ledde till 13 motiverade yttranden, och därmed delade de nationella parlamenten för ut ett s.k. gult kort inom ramen för kontrollmekanismen. Initiativet som ledde till det gula kortet var kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (KOM(2013) 534). Vad gäller de lagstiftande institutionernas (och rådet) tillämpning av de båda principerna anges i rapporten att befäst sin praxis att underbygga initiativbetänkanden som avser lagstiftningsinitiativ på grundval av artikel 225 i EUF-fördraget med en evidensbaserad analys av det potentiella EU-mervärdet. Sammanlagt slutfördes fem bedömningar som åtföljde initiativbetänkanden som avser lagstiftningsinitiativ från . Av rapporten framgår vidare att fem rapporter om ”kostnaderna för uteblivna åtgärder på EU-nivå” slutfördes . Därutöver utarbetade bl.a. ett flertal utvärderingar av kommissionens konsekvensbedömningar. Även rådet har vissa fördragsenliga skyldigheter vad gäller subsidiaritetsprövningen, bl.a. ska rådet översända alla utkast till lagstiftningsakter och ändrade utkast till de nationella parlamenten. Utöver de fördragsenliga skyldigheterna håller rådets generalsekretariat rådets medlemmar underrättade om medlemsstaternas yttranden om utkast till lagstiftningsakter som kommer från andra institutioner. Därtill kontrollerar och rådet förenligheten med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna vid behandlingen av kommissionens förslag. Frågor som rör kontroll och övervakning av subsidiaritetsprincipen stod också på regionkommitténs dagordning . antog och genomförde regionkommittén bl.a. sitt första arbetsprogram för subsidiaritetsfrågor. Programmet omfattade fem initiativ som valts ut från kommissionens arbetsprogram och som övervakades särskilt noggrant med hänsyn till subsidiaritetsprincipen. Bland annat ledde programmet till samråd med regionala parlament och regeringar i fråga om det s.k. hamnpaketsinitiativet. I kommis-sionens rapport noteras att i vissa av regionkommitténs yttranden uttrycktes oro över EU-lagstiftningsinitiativs förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, bl.a. framförde regionkommittén betänkligheter mot användningen av delegerade akter i ett par rättsakter. Vad gäller tillämpning framgår av rapporten att det inte avkunnades några viktiga domar om subsidiaritetsprincipen , men tribunalen avgav två domar om principen genom vilka tribunalen bekräftade sin rättspraxis i frågan. Ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts I subsidiaritetsrapporten redovisas de fyra kommissionsförslag som gav upphov till flest motiverade yttranden . Det förslag som ledde till allra flest motiverade yttranden var förslaget om en förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (EPPO), KOM(2013) 534. Förslaget ledde till 13 motiverade yttranden från de nationella parlamenten, bl.a. från riksdag, vilket motsvarade 18 röster av 56 möjliga. Förfarandet med ett gult kort utlöstes därmed, vilket är i ordningen efter den s.k. 2012. Vad gäller frågan om subsidiaritet framhöll de nationella parlamenten att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning hade förklarat hur förslaget var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Dessutom ansåg de nationella parlamenten att förklaringarna borde införas i både motiveringen och konsekvensbedömningen. Utöver de motiverade yttrandena avgav ytterligare sju kamrar yttranden om förslaget inom ramen för den politiska dialogen. De ansåg inte att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen, utan framförde andra synpunkter på specifika delar av förslaget. Bland annat menade flera kamrar att redan befintliga mekanismer såsom Eurojust och Europol var tillräckliga, att mervärdet av förslaget om Europeiska åklagarmyndigheten inte var tydligt och att myndighetens struktur samt karaktären och omfattningen av dess befogenheter behövde förtydligas. Efter en omprövning av förslaget fann kommissionen att motiveringen och den åtföljande finanseringsöversikten gav en tillräcklig förklaring till varför åtgärder på medlemsstatsnivå inte skulle leda till att det politiska målet uppnås och varför målet skulle uppnås bättre genom åtgärder på unionsnivå. Kommissionen fann vidare att de befintliga mekanismerna inte kan avhjälpa de brister som identifierats och att det föreslagna systemet förväntades medföra ett betydande mervärde i kampen mot bedrägerier som riktas mot EU. Kommissionen drog därmed slutsatsen att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och beslutade att vidhålla förslaget. Utöver förslaget om att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten tar rapporten också upp förslag till direktiv om att upprätta en ram för fysisk planering i kust- och havsområdena som ledde till 9 motiverade yttranden, förslag till direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och liknande produkter (7 motiverade yttranden) samt förslag till en förordning om att inrätta en ram för tillträde till marknaden för hamntjänster och för finansiell insyn i hamnar (7 motiverade yttranden). I förbindelserapporten uppmärksammas att de nationella parlamentens verksamhet i EU-frågor inte bara kan mätas genom skriftliga yttranden och motiverade yttranden. De nationella parlamenten granskar också processen på andra sätt såsom vid möten och kontakter på både politisk och administrativ nivå. De flesta nationella parlament träffar enligt rapporten t.ex. regelbundet ledamöter av kommissionen, både i och i medlemsstaterna. Vice ordförande Šefčovič, med ansvar för kontakter mellan institutionerna, besökte åtta nationella parlament och tog även emot ett stort antal besökare och delegationer från nationella parlament vid kommissionens huvudkontor i . Kommissionen var också företrädd på politisk nivå vid de flesta interparlamentariska mötena . Vid konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament (Cosac) närvarade bl.a. kommissionsordförande , vice ordförande och utrikesrepresentant . Cosac fortsatte vara ett viktigt forum . Cosacordförandenas möte i och plenarsammanträdet i nämns särskilt i rapporten. Enligt kommissionen är den politiska dialogen med de nationella parlamenten framgångsrik och tillför ett tydligt mervärde. Om de nationella parlamenten lämnar sina synpunkter i ett tidigt skede av lagstiftningsprocessen kan de tjäna som ett system för tidig varning och ge kommissionen en översikt över de viktigaste argumenten om sakinnehållet i kommissionens förslag. Kommis-sionen kan sedan förhandla med rådet och Europarlamentet i full vetskap om de nationella parlamentens åsikter. Kommissionen gör bedömningen att den demokratiska legitimiteten kommer att fortsätta vara ett centralt ämne för diskussioner mellan EU-institutio-nerna och de nationella parlamenten . I detta sammanhang lyfts olika initiativ fram, bl.a. att utskott för konstitutionella frågor antog ett betänkande av (EPP/IT) om nationella parlament. I betänkandet rekommenderas bl.a. de nationella parlamenten att ”förbättra sina styrnings- och kontrollförfaranden, i syfte att åstadkomma större enhetlighet”. Vidare framhålls den andra europeiska parlamentsveckan som enligt kommissionen visade att och de nationella parlamenten har gemensamma intressen. I subsidiaritetsrapportens slutsatser framhåller kommissionen bl.a. att alla institutioner som deltar i lagstiftningsprocessen aktivt har kontrollerat subsidiaritetsprincipen, inte minst de nationella parlamenten som för utlöste förfarandet med ett gult kort. Kommissionen konstaterar att en tidigare noterad tendens tycks bekräftad, nämligen att de nationella parlamenten har olika politiska intressen och olika prioriteringar när de väljer ut de kommissionsförslag som de prövar inom subsidiaritetsmekanismen, och att de tillämpar olika kriterier när de bedömer om ett förslag är förenligt med principen. Kommissionen framhåller att den fortsatt att göra ingående bedömningar av förenligheten med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen i olika skeden och att frågor som rör kontroll och bevakning av subsidiariteten också stått högt upp på och regionkommitténs dagordningar . Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen (EU-för-draget) ska unionen enligt subsidiaritetsprincipen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och åt-gärden därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt artikelns andra stycke ska dels unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan protokoll nr 2), dels ska de na-tionella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokoll nr 2. Enligt artikel 12 första stycket a i bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fungerande union genom att bli informerade av unionens institutioner och få sig tillsända utkast till unionens lagstiftningsakter i enlighet med protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i unionen (nedan protokoll nr 1). Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för-draget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den ge-mensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken. Av regeringens proposition om godkännande av Lissabonfördraget framgår att regeringen ansåg att denna förteckning är uttömmande (prop. 2007/08:168 s. 98). Protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll Av artikel 4 i protokoll nr 1 framgår att en tidsfrist ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de natio-nella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande av detta eller för antagande av en ståndpunkt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. I brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen ska anges i rådets akt eller ståndpunkt. Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall får inga överenskommelser komma till stånd om ett utkast till lagstiftningsakt under dessa . Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall ska en tidsfrist iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt förs upp på rådets preliminära dagordning och antagandet av en ståndpunkt. Protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportio-nalitetsprinciperna Av artikel 1 i protokoll nr 2 framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i följs. Av skälstexterna till protokollet framgår att de fördragsslutande parterna önskade säkerställa att alla beslut fattas så nära unionens medborgare som möjligt. Enligt artikel 4 gäller bl.a. att kommissionen ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren (dvs. i de flesta fallen rådet och ). I artikel 5 anges det bl.a. att utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare anges det att varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med underlag som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts. Enligt artikeln ska också förslagets finansiella konsekvenser framgå, och, om det gäller ett direktiv, förslagets konsekvenser för de bestämmelser som medlemsstaterna ska genomföra. Det framgår även att skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana.