bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). (Ds 1997:1), som Statsrådsberedningen har utarbetat, innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som styr behovet av remissbehandling (s. 27). Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Emellertid understryks att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöten kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Det måste i varje särskilt fall bedömas om situationen är sådan att remissbehandling kan underlåtas och vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas bör granskningsenhet rådfrågas (s. 27 f.). Enligt handboken kan remissbehandling framstå som obehövlig främst vid smärre kompletteringar av ny lagstiftning, vid följdändringar och i andra begränsade tekniska frågor. Det framhålls att det tekniska kontrollarbetet blir extra viktigt när lagändringar, administrativa förutsättningar och kostnadsberäkningar inte har prövats av remissinstanser. Underhandskontakter med myndigheter och andra får då bli desto noggrannare för att regeringsformens beredningskrav ska kunna uppfyllas. Även delningar blir särskilt betydelsefulla och det blir ofta nödvändigt att dela med fler myndigheter än vanligt (s. 28). tar även upp hur brådskande propositionsarbete bör hanteras. Enligt handboken kan det normala berednings- och remissförfarandet i vissa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Brådskande ärenden ska delas enligt Statsrådsberedningens delningslista. Undantag från utskick enligt listan får göras först efter samråd med Statsrådsberedningen (s. 119 f.). Av betydelse för beredningen av regeringsärenden är även regeringens och interna beredning. I Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2013) anförs att genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian (gemensam beredning, allmän beredning och delning) får principen om kollektivt beslutsfattande ett reellt innehåll och alla statsråd möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar (s. 5). De formella reglerna om gemensam beredning finns i 13 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Enligt promemorian Samrådsformer i inleds gemensam beredning och måste alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande. Hur den gemensamma beredningen rent praktiskt ska gå till får avgöras från fall till fall. Det får dock inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits. Den gemensamma beredningen är aldrig avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå (s. 56 f.). Delning innebär enligt promemorian följande. Innan regeringen beslutar om bl.a. propositioner och skrivelser till ger det departement som bereder ett sådant ärende övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Delningen uppges fylla en viktig informativ funktion för departementen och ska enligt huvudregeln ske i sådan tid att de mottagande departementen har minst på sig för att granska texten och lämna synpunkter. Delning sker normalt enligt en särskild lista som Statsrådsberedningen ställer samman. När det gäller bl.a. propositioner måste man invänta svar och klartecken från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde: en kontaktperson eller statssekreterare på något av Statsrådsberedningens samordningskanslier, och . Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen lämnar regeringen en budgetproposition till . Tidpunkten för budgetpropositionens avlämnande regleras i riksdagsordningen. I den nya riksdagsordning som trädde i kraft framgår av tilläggsbestämmelse 9.5.1 att budgetpropositionen ska lämnas . De år då riksdagsval hålls ska budgetpropositionen i stället lämnas senast efter öppnande. Om detta inte är möjligt till följd av ett regeringsskifte ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock . Den nya bestämmelsen innebär att arbetstiden med budgetpropositionen för en nyvald regering har förlängts jämfört med tidigare bestämmelser. har i åtskilliga granskningsbetänkanden uppmärksam-mat beredningen av olika regeringsärenden och framhållit utrednings- och re-missväsendets viktiga ställning i den politiska beslutsprocessen. 2006/07:KU20 s. 162 f.) granskade utskottet ett antal frågor om regeringens beredning av ärenden , tiden efter att den nya regeringen tillträtt efter regeringsskiftet. I utskottets ställningstagande betonades inledningsvis utrednings- och remissväsendets viktiga ställning i den svenska politiska beslutsprocessen. Utskottet uppmärksammade vidare att den nya budgetprocessordningen, enligt vilken statens budgetår sammanfaller med kalenderåret, prövades första gången vid ett regeringsskifte. Utskottet underströk vikten av att beredningen av regeringsärenden inte är bristfällig, som det inte kunde bortses från att tiden för beredning av budgetpropositionen var mycket begränsad, vilket också befarades när den nya budgetprocessordningen infördes. Granskningen visade enligt utskottets mening inte annat än att regeringen genomfört ett så grundligt beredningsarbete som varit möjligt med hänsyn till den korta tid som stod till buds. Utskottet framhöll också att beredningsarbetet i vissa av ärendena senare kunnat kompletteras med ett uppföljande utredningsarbete. Mot bakgrund av de särskilda förhållanden som förelåg vid regeringsskiftet saknades enligt utskottets mening anledning att rikta någon invändning mot regeringen för att beredningsarbetet inför budgetpropositionen blivit något beskuret i jämförelse med den beredningsordning som annars brukar gälla. Utskottet anförde att granskningen dock väckte frågan om huruvida tidsutrymmet för att lämna budgetpropositionen kan anses tillräckligt i samband med ett regeringsskifte och hänvisade till sambandet med frågan om förläggningen av valdagen inom ramen för arbete. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningen av regeringsärenden. I sammanfattningen av resultaten av genomgången nämndes bl.a. att vissa omständigheter, t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att det inte uppstår någon tidsnöd (s. 59 f.). I granskningsärendet ställde utskottet också frågor till om beredningsförfarandet i olika ärendetyper. Av svarspromemoria framgick att lagförslag regelmässigt bereds genom ett traditionellt remissförfarande, men att detta som regel också tillämpas i vissa andra ärendetyper. När det gäller beslut om redogörelser till uppges att det är svårt att lämna ett generellt svar på frågan om beredningsförfarandet. Huruvida upplysningar och yttranden inhämtas från myndigheter och om sammanslutningar och enskilda inbjuds att yttra sig är enligt svarspromemorian helt beroende av vad skrivelsen behandlar. Allmänt torde dock gälla att det är vanligare att detta sker i fråga om skrivelser som redovisar en framtida inriktning (s. 190). Av svar framgick vidare att underhandskontakter med myndigheter föreföll vara ett vanligt förfarande för att hämta in upplysningar och yttranden, t.ex. vid utarbetande av förslag till anslag på statsbudgeten. Framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom minnesanteckningar eller, i vissa fall, tjänsteanteckningar. Av redovisningen framgick också att upplysningar och synpunkter kan hämtas in även i slutfasen av beredningen av ett ärende, vid delningen. Som regel har myndigheter och eventuella berörda sammanslutningar och enskilda då haft möjlighet att också tidigare inkomma med synpunkter (s. 62). I utskottets ställningstagande erinrades inledningsvis om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. erinrade utskottet om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden ska hämtas in i den mån det behövs. Vidare erinrade utskottet om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen visade att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes varierar stort mellan olika ärendetyper, vilket utskottet ansåg var naturligt med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär och förenligt med regeringsformens bestämmelser. 2009/10:KU10 s. 32 f.) fortsatte utskottet sin granskning av beredningen av regeringsärenden med en genomgång av närmare 100 ärenden som gällde beslut om bl.a. förordningar, bidrag och dispenser. Utskottet underströk i sitt ställningstagande bl.a. vikten av en omsorgsfull dokumentation av berednings- och beslutsunderlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas. Utskottet har i en skrivelse till begärt svar på vissa frågor. Som svar översändes en promemoria upprättad inom (bilaga A2.4.2). På utskottets fråga om vad den minskning av anslaget 3:13 Särskilda utgifter för forskningsändamål med som föreslogs i budgetpropositionen avsåg lämnades följande svar. Kapitaltillskott till har tidigare finansierats genom anslagen 2:6 : Forskning och utbildning på forskarnivå, 3:1 : Forskning och forskningsinformation och 3:13 Särskilda utgifter för forskningsändamål. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att verksamheten fortsättningsvis endast skulle finansieras med medel från de två förstnämnda anslagen, varför överfördes från anslaget 3:13 till anslaget 3:1. Enligt svarspromemorian påverkar denna flytt av medel inte den övriga verksamhet som finansieras från anslaget 3:13. Enligt svarspromemorian ingick den aviserade minskningen av bidragen till de 2016 och 2017 i den beräkning av de preliminära utgiftsramarna för perioden –2018 som regeringen i budgetpropositionen föreslog att skulle godkänna. I fråga om beredningen anförs i svaret i generella termer att budgetpropositionen föregås av en beredning i av samtliga anslag där politiska prioriteringar görs utifrån det ekonomiska utrymme som finns. Vidare framhålls att de anslag som anvisas är ettåriga och att varken statliga myndigheter eller bidragsmottagare vanligtvis är garanterade medel i taget. I fråga om den aviserade besparingen i budgetpropositionen på anslaget 3:13, som används för direkta verksamhetsbidrag till Medelhavsinstituten, uppges att den föregicks av beredning mellan och och att delning därefter skedde i hela i enlighet med sedvanliga rutiner. Vidare uppges att viss extern information, t.ex. institutens årsredovisningar, beaktades i samband med denna beredning. Utskottet har återkommande betonat vikten av att regeringsärenden bereds i enlighet med beredningskravet i regeringsformen. Att behövliga upplysningar och yttranden hämtas in som ett led i beredningen av regeringsärenden är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Ett gediget och tillräckligt förberedelsearbete ökar kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Utskottet kan i det aktuella ärendet konstatera att den aviserade minskningen av bidragen till Medelhavsinstituten i budgetpropositionen , som innebar att statens finansiering av instituten skulle avslutas, ingick i beräkningen av de utgiftsramar –2018 som regeringen föreslog att skulle godkänna. Av granskningen framgår vidare att det beredningsunderlag som låg till grund för aviseringen bestod av viss extern information såsom institutens årsredovisningar. Tiden för beredning av budgetpropositionen är mer begränsad i samband med ett regeringsskifte, även om den förlängdes något genom den nya riksdagsordning som trädde i kraft . Kravet på att hämta in behövliga upplysningar och yttranden gäller dock likväl. Som framkommit efter det att regeringen fattade beslut om budgetpropositionen kan utskottet vidare konstatera att ett upphävande av statlig finansiering skulle få långtgående konsekvenser för de berörda instituten. Mot denna bakgrund anser utskottet att den aktuella delen av budgetpropositionen inte var beredd på ett sätt som uppfyller beredningskravet i regeringsformen. 2.5 Beredningen av förslag om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården I en anmälan till (dnr 853-2014/15), bilaga A2.5.1, begärs att utskottet granskar om statsrådet enligt 8 kap. 21 § regeringsformen borde ha begärt in ett yttrande från Lagrådet innan propositionen 2014/15:15 Upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården lades. Anmälaren anför bl.a. att regeringen i propositionen har lagt förslag som berör ett åliggande för kommuner och landsting. Vidare anförs i anmälan att den normala beredningsprocessen har frångåtts på grund av den valda tidpunkten för lagändringarna, som en majoritet av remissinstanserna har avstyrkt förslaget. Enligt anmälan finns det inte något som talar för att avsevärt men skulle uppkomma på grund av ett senare ikraftträdande. Anmälaren anför att detta därmed inte kan utgöra skäl för regeringen att underlåta att inhämta lagrådets yttrande och att regeringen inte heller har redovisat skälen för detta. I ytterligare en anmälan till (dnr 994-2014/15), bilaga A2.5.2, begärs att utskottet granskar huruvida regeringens beredning av lagförslagen i proposition 2014/15:15 i fråga om såväl tidsplan och form för beredningen som underlåtelsen att begära in ett yttrande från Lagrådet är förenlig med regeringsformens bestämmelser. Anmälarna anför att det torde vara ostridigt att propositionen innebär ett upphävande av ett kommunalt åliggande, vilket enligt huvudbestämmelsen i 8 kap. 21 § regeringsformen innebär att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas. Vidare hänvisas i anmälan till att Lagrådet i sitt yttrande, som begärdes in efter beslut av socialutskott, riktar hård kritik mot såväl remisstiden som propositionens utformning och konstaterar att beredningen av lagförslaget inte är godtagbar och att det därför inte kan ligga till grund för lagstiftning. Till grund för granskningen ligger bl.a. de handlingar i ärendet i (S2014/7186/FS) – en remisspromemoria, ett protokoll från ett remissmöte och en sammanställning av remissyttranden – som regeringen hänvisar till i proposition 2014/15:15 Upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården. Till grund för granskningen ligger också två promemorior som har upprättats inom , bilaga A2.5.3–4. Utskottet har även hållit offentliga utfrågningar med statsrådet och statsminister , bilaga B4 och B11. I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1) innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som styr behovet av remissbehandling. Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det framhålls att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden (s. 27 f.). Vad gäller val av remissinstanser anförs att det är svårt att ge några generella riktlinjer för arbetet med remisslistan. I allmänhet bör man enligt handboken räkna med att det är många saker som behöver övervägas och diskuteras innan remisslistan blir slutligen fastställd, och att förhandskontakter med tilltänkta remissinstanser och berörda departement kan behövas. Vidare anges att det i allmänhet finns en strävan i varje departement att begränsa antalet remissinstanser, och att remisser ofta sänds endast till huvud- eller samarbetsorganisationer, som sedan i sin tur får begära in synpunkter från medlemsorganisationer eller motsvarande (s. 29 f.). I fråga om remisstidens längd anges att den som huvudregel inte bör vara kortare än . Vidare framhålls att kommuner och landsting kan behöva på sig och att hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, och semesterperioder osv. (s. 32). tar även upp hur brådskande propositionsarbete bör hanteras. Enligt handboken kan det normala berednings- och remissförfarandet i vissa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller med en begränsad remiss i samband med delningen (se nedan), då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Brådskande ärenden ska delas enligt Statsrådsberedningens delningslista. Undantag från utskick enligt listan får göras först efter samråd med Statsrådsberedningen. Om den normala delningstiden på minst måste förkortas, kräver det ett medgivande av departementets kontaktperson inom Statsrådsberedningen (s. 119 f.). Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen tar sikte på den externa sidan av beredningsförfarandet. Regeringens och interna beredning är också av betydelse för beredningen av regeringsärenden. I Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2013) anförs att genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian (gemensam beredning, allmän beredning och delning) får principen om regeringens kollektiva beslutsfattande ett reellt innehåll. De formella reglerna om gemensam beredning finns i 13 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med de övriga berörda statsråden. I framhålls att möjligheterna att bestämma huvuddragen i en proposition enbart genom beslut i det egna departementet är mycket begränsade (s. 52). Statsrådsberedningen ska enligt handboken alltid underrättas om ärenden av större vikt, däribland planerade propositioner. Vidare ska t.ex. alla ärenden med ekonomiska, budgetära eller organisatoriska konsekvenser, liksom ärenden som rör kommunala angelägenheter eller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och ärenden som kan påverka kommunernas ekonomi, beredas gemensamt med (s. 53 f.). Enligt Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i inleds gemensam beredning och måste alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande (s. 9 f.). Hur den gemensamma beredningen rent praktiskt ska gå till – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. – får enligt promemorian avgöras från fall till fall. Det får dock inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits. Vidare anförs i promemorian att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå. Det förfarande som kallas delning innebär enligt promemorian Samrådsformer i följande (s. 18 f.). Innan regeringen beslutar om propositioner, skrivelser till , lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ger det departement som bereder ett sådant ärende de övriga departementen tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. En delning måste så gott som alltid föregås av kontakter med andra berörda departement. Om sakfrågan berör fler departement än det egna kan delning inte ske förrän den gemensamma beredningen har avslutats. Delning ska enligt huvudregeln ske i sådan tid att de mottagande departementen disponerar minst för att granska texten och lämna synpunkter. Om det finns skäl för det kan dock, undantagsvis, förkortad delningstid medges. Delning sker enligt en delningslista som Statsrådsberedningen ställer samman. När det gäller bl.a. propositioner måste svar och klartecken inväntas från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde: en kontaktperson eller statssekreterare på något av Statsrådsberedningens samordningskanslier, och . För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § regeringsformen finnas ett lagråd. Yttrande från Lagrådet begärs enligt 8 kap. 21 § första stycket regeringsformen in av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. I andra stycket regleras Lagrådets granskningsområde. Ett yttrande från Lagrådet ska begäras in innan beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter) lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad