bet · H201KU18 · 2015-04-16 00:00:00 — Kommunala och regionala frågor I betänkandet behandlas 31 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden /15 angående den kommunala revisionen, representation i nämnder, utskott och styrelser, direktvalda kommunstyrelser, kommunala folkomröstningar m.m., förtroendevaldas villkor och roll, titeln borgmästare, kommunala bolagsstyrelsers tillträde, kommuners möjligheter att underlätta för företag, kommuners deltagande i fristadssystemet, lokalt brottsförebyggande arbete, en standard i välfärdssystemet, kommunindelning, regionalisering samt återbäring av kommunal- och landstingsskatt. Utskottet föreslår att delvis bifaller en motion om kommuners deltagande i fristadssystemet. Utskottet framhåller yttrandefrihetens stora vikt och anser att yttrandefrihetsfrågor bör ägnas stor uppmärksamhet. Vidare anser utskottet att det är angeläget att kan bidra med fristäder åt förföljda författare och konstnärer. När det finns en lagakraftägande dom i ett nu pågående mål om laglighetsprövning bör regeringen analysera om det finns behov av en översyn av regelverket. Med hänsyn till frågans betydelse föreslår utskottet att tillkännager detta för regeringen. Utskottet föreslår att avslår övriga motioner. I betänkandet finns tre reservationer (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Representation i nämnder, utskott och styrelser Kommuners möjlighet att underlätta för företag Kommuners deltagande i fristadssystemet En standard i välfärdssystemet m.m. Återbäring av kommunal- och landstingsskatt 1.Representation i nämnder, utskott och styrelser, punkt 2 (SD) 2.Kommunala folkomröstningar m.m., punkt 4 (SD) 3.Kommuners deltagande i fristadssystemet, punkt 10 (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /15 Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2014/15:970 av (M) och 2014/15:2449 av Finn (M). Representation i nämnder, utskott och styrelser 2014/15:2599 av (SD). Reservation 1 (SD) 2014/15:1993 av (M). 2014/15:1967 av (SD) yrkandena 2–5. Reservation 2 (SD) 2014/15:797 av och (FP), 2014/15:833 av (C) och 2014/15:1372 av och (MP) yrkandena 1 och 2. 2014/15:1686 av och (MP) yrkande 4. 2014/15:1840 av (M). 2014/15:2470 av och (M). Kommuners möjlighet att underlätta för företag 2014/15:1158 av och (S). Kommuners deltagande i fristadssystemet tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i betänkandet om fristäder för författare m.fl. Därmed bifaller delvis motion 2014/15:1752 av m.fl. (S, MP). Reservation 3 (SD) 2014/15:2212 av (M) och 2014/15:2790 av (C) yrkandena 1–4. 2014/15:369 av (M) och 2014/15:660 av (FP). 2014/15:151 av (M) och 2014/15:308 av (M). 2014/15:229 av (M), 2014/15:1315 av och (C) och 2014/15:1718 av Boriana (M) yrkandena 1 och 2. Återbäring av kommunal- och landstingsskatt 2014/15:2403 av Finn och (M). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (FP), (V), Skånberg (KD) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas 31 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden /15 angående den kommunala revisionen, representation i nämnder, utskott och styrelser, direktvalda kommunstyrelser, kommunala folkomröstningar m.m., förtroendevaldas villkor och roll, titeln borgmästare, kommunala bolagsstyrelsers tillträde, kommuners möjligheter att underlätta för företag, kommuners deltagande i fristadssystemet, lokalt brottsförebyggande arbete, en standard i välfärdssystemet, kommunindelning, regionalisering samt återbäring av kommunal- och landstingsskatt. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om den kommunala revisionen. Motionsyrkanden som gäller den kommunala revisionen framställs av (M) i motion 2014/15:970 och av Finn (M) i motion 2014/15:2449. anser att behovet av förstärkt revision i landets kommuner och landsting bör ses över. För att säkra kvalitet och tillgänglighet i välfärden behöver gemensamma resurser användas effektivt. Ansvaret för skola, sjukvård och omsorg ligger huvudsakligen hos kommunerna och landstingen, men det är en nationell angelägenhet att välfärden håller hög och likvärdig kvalitet i hela landet. Ett viktigt verktyg för att säkerställa att skattepengar används på effektivast möjliga sätt är, enligt , att beslut granskas på ett sakkunnigt sätt genom revision. Förstärkt revision i landets kommuner och landsting skulle förbättra förutsättningarna för en effektivt skött välfärd och motverka risker för fusk, korruption eller annan vanskötsel. Oberoendet och professionaliseringen av revisionen har stärkts kommunalt, bl.a. har det införts krav på att de politiskt tillsatta lekmannarevisorerna ska kompletteras av sakkunniga revisorer och beslutet om ansvarsfrihet behöver motiveras av kommunfullmäktige. anser att arbetet med förstärkning av oberoendet och professionaliseringen av revisionen kommunalt bör utvecklas så att de sakkunniga revisorerna står för den huvudsakliga granskningen och även föredrar revisionen inför respektive fullmäktigeförsamling. Finn föreslår att kommunallagen ändras i syfte att öka rättssäkerheten inom den kommunala förvaltningen; han pekar på möjligheten att inrätta en oberoende kommunrevision som har till uppgift att tydligare granska och klargöra ansvarsfördelningen mellan kommunpolitiker och kommunala tjänstemän. Han pekar bl.a. på att kommunala tjänstemän i många fall har betydande praktiskt ansvar som berör enskilda och olika viktiga förtroenden att förvalta, men att det formella ansvarsutkrävandet fortfarande åvilar de kommunala politikerna och kan utkrävas av folket i allmänna val . Enligt 3 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) ska det för granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning finnas revisorer. Revisorerna granskar enligt 9 kap. 9 § i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18 §§, även verksamheten i de företagen. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt 9 kap. 1 § kommunallagen ska nyvalda fullmäktige under de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren. Vid en samlad revision av hela verksamheten ska minst fem revisorer väljas, enligt 2 § samma kapitel. Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet ska minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller . Utredningsbetänkandet En kommunallag för framtiden Utredningen om en kommunallag för framtiden hade bl.a. i uppdrag att överväga om den kommunala revisionen behöver förstärkas ytterligare. presenterades utredningsbetänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24). Efter en genomgång av förändringar i regelverket konstaterar den särskilde utredaren i en sammanfattande slutsats (s. 611) att ett omfattande reformarbete har bedrivits i syfte att stärka den kommunala revisionen. Flera åtgärder har vidtagits för att stärka både oberoendet och professionaliteten hos den kommunala revisionen. Vad gäller oberoendet har jävsregler införts för revisorerna. Genom flera successiva reformer har möjligheten att vara aktiv som ledamot i fullmäktige och nämnder vid sidan av uppdraget som revisor inskränkts. En revisor kan i princip inte ha andra uppdrag som förtroendevald i den kommun eller det landsting som han eller hon är revisor i. Vad gäller professionalitet konstaterar utredaren att infördes en rätt för de förtroendevalda att anlita sakkunniga för granskningen. Revisorerna hade redan före reformen i praktiken anlitat sakkunniga, men lagändringen tydliggjorde de sakkunnigas existens. I kommunallagen ställdes också krav på att bara sakkunniga skulle ha den kompetens som behövdes för denna typ av granskning. Kravet på att anlita sakkunniga har därefter skärpts genom att dessa ska anlitas i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt vad som följer av god revisionssed. Det är alltså inte valfritt för revisorerna att anlita sakkunniga. Genom kravet på att de sakkunnigas rapporter ska bifogas revisorernas rapport till fullmäktige har deras roll i revisionsprocessen ytterligare understrukits. Fullmäktiges roll i processen har också förtydligats genom kravet på att fullmäktige ska motivera sitt ställningstagande till revisorernas förslag. Den särskilde utredaren anser att systemet med att de förtroendevalda revisorerna har ansvar för både effektivitets- och redovisningsrevision ska behållas. De förtroendevalda revisorernas oberoende och professionalitet bör förstärkas ytterligare inom ramen för nuvarande ordning. I detta syfte föreslås att ordföranden för revisionen, om en sådan utses, ska väljas från den politiska minoriteten. Revisionen ska visserligen inte bedrivas partipolitiskt, men genom att utse ordföranden från minoriteten markeras revisionens fristående roll ytterligare, vilket kan vara viktigt ur ett medborgarperspektiv (s. 633). Framför allt markeras ytterligare revisionens objektiva oberoende (s. 636). Det kan därigenom stärka tilltron till den lokala demokratin. Förslaget till revisionens budget föreslår utredaren ska upprättas av fullmäktiges presidium; så sker i av kommunerna (s. 624). Förslaget lämnas mot bakgrund av att revisorerna ska revidera styrelsen och det därför inte är lämpligt att förslaget till budget upprättas av styrelsen. De sakkunniga ska enligt förslaget ges rätt att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionens budget. Därigenom skulle det finnas möjlighet för dem att klargöra olika frågor och lyfta fram centrala omständigheter som de anser bör uppmärksammas i materialet (s. 633). Om deras bedömningar i något avseende skiljer sig från revisorernas skulle de då också kunna ha möjlighet att kommentera detta. Utredningen hade även i uppdrag att överväga om det fanns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt. Regeringen lyfte fram frågan om förutsättningarna för det politiska ansvarstagandet skulle kunna stärkas om man renodlar det politiska beslutsfattandet och i lag erkänner de anställdas roll i beslutsprocessen (dir. 2012:105 s. 12 f.) Regeringen ansåg att det fanns behov av att närmare analysera frågan, bl.a. utifrån de utgångspunkter som angavs vid utformningen av den nuvarande kommunallagen, och hur en sådan reglering skulle påverka exempelvis revisionsansvaret. Frågan borde enligt regeringen också belysas ur ett medborgarperspektiv. Frågan om förtroendevalda och anställda behandlas i betänkandet på s. 229–329. I sammanfattningen framhåller utredaren bl.a. följande. De anställda är en central del av den kommunala verksamheten. I kommunallagen finns endast en mycket begränsad reglering av de anställda. Ur ett medborgarperspektiv är det en brist att lagen inte tydligare reglerar hur den kommunala organisationen faktiskt fungerar. I kommunallagen bör de anställda därför synliggöras. Utredningen har övervägt att ge de anställda en i kommunallagen fastslagen beslutanderätt, men bedömt att nackdelarna med en sådan reglering överväger fördelarna. Reglerna om delegation av beslutanderätt till den anställde bör dock förenklas genom att det inte ska vara ett ovillkorligt krav att alla beslut som fattats på delegation anmäls till nämnden. Beslut som inte behöver anmälas ska, om de kan överklagas genom laglighetsprövning, dokumenteras i särskilda protokoll som tillkännages på den kommunala anslagstavlan. En motion om att stärka oberoendet i den kommunala revisionen behandlades i sak (bet. 2010/11:KU24 s. 34 f.). Utskottet uttalade i sitt ställningstagande att ändringar i kommunallagen hade trätt i kraft årsskiftet 2010/11 som innebar att den kommunala revisionens oberoende hade stärkts. Utskottet var inte berett att då förorda ytterligare åtgärder och avstyrkte den då aktuella motionen. följde utskottet (rskr. 2010/11:165). Därefter behandlade utskottet en motion om samma eller i huvudsak samma sak i förenklad ordning (bet. 2012/13:KU22 s. 56). 2013/14:KU12 s. 12) hänvisade utskottet till att frågan om den kommunala revisionen var föremål för utredning. Även frågan om ansvarsfördelning mellan kommunpolitiker och kommunala tjänstemän skulle beröras av utredningsarbetet. Utskottet ansåg att resultatet av det pågående arbetet borde avvaktas och föreslog därför att skulle avslå motionerna. följde utskottet (prot. , 7 §). Utredningen om en kommunallag för framtiden har överlämnat sitt slutbetänkande En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24). Utskottet vill inte förekomma den fortsatta beredningen av förslaget, och föreslår därför att avslår motionerna 2014/15:970 och 2014/15:2449 (båda M). Representation i nämnder, utskott och styrelser Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att alla partier med representation i en folkvald församling också bör ges representation i nämnder, utskott och styrelser. Jämför reservation 1 (SD). (SD) begär i motion 2014/15:2599 ett tillkännagivande om att alla partier med representation i en folkvald församling också bör ges representation i dess nämnder, utskott och styrelser. För att säkerställa att väljarnas förtroende förvaltas på bästa sätt bör det, enligt motionären, säkras i lag att alla i en folkvald församling representerade partier ska ha rätt att ha en representant närvarande med yttranderätt, men inte nödvändigtvis rösträtt, i alla församlingens olika nämnder, arbetsutskott och styrelser. Kommunfullmäktige ska tillsätta en kommunstyrelse och ska tillsätta en landstingsstyrelse; detta framgår av 3 kap. 2 § kommunallagen. Vidare ska fullmäktige, enligt 3 § samma kapitel, tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Val av ledamöter och ersättare i bl.a. nämnder och beredningar ska, enligt 5 kap. 46 § kommunallagen, vara proportionella under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ett visst antal ledamöter begär det ska lagen tillämpas, vilket innebär att ledamöterna ska utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Detta innebär att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. förstärkning av den kommunala ekonomin föreslog i sitt betänkande demokrati (SOU 2012:30) att en försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting skulle införas –. Sedan betänkandet remissbehandlats gjorde regeringen i propositionen demokrati (prop. 2013/14:5 s. 30) bedömningen att det finns behov av en fördjupad utredning vad gäller bl.a. möjligheterna till oppositionens insyn. Som kommittén påpekat i sin utredning, anförde regeringen, visar en genomförd större statsvetenskaplig undersökning att ett eventuellt införande av majoritetsstyre har ett svagt stöd bland ledamöterna i fullmäktigeförsamlingarna. Vidare anförde regeringen att ett flertal remissinstanser också har uppgett att det inte är aktuellt för dem att pröva majoritetsstyre. Regeringen ansåg att det därför även fick anses vara oklart hur stor efterfrågan är att få genomföra en sådan försöksverksamhet som kommittén föreslagit. Vidare ansåg regeringen att det fanns en risk för att det inte skulle genomföras några försök som går att utvärdera efter den föreslagna försöksperioden. Regeringen fann mot denna bakgrund sammanfattningsvis att frågan om en försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting borde utredas ytterligare. Utredningsbetänkandet En kommunallag för framtiden Utredningen om en kommunallag för framtiden har i sina tilläggsdirektiv (dir. 2013:100) fått i uppdrag att överväga behovet av att genom försökslagstiftning införa en möjlighet till majoritetsstyre i kommun- och . I direktiven anförs (s. 6) att om utredningen kan konstatera att ett sådant behov finns ska den lämna förslag på hur en försöksverksamhet kan utformas. I detta arbete ska utredningen särskilt beakta hur den politiska oppositionens behov av insyn kan säkerställas. I utredningsbetänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24 s. 204) föreslås att en tidsbegränsad lag ska införas som ger kommuner och landsting möjlighet att besluta om en försöksverksamhet med majoritetsstyre –2022. För försöksverksamheten föreslås (s. 212 f.) att fullmäktige i ett reglemente ska ange hur de partier som finns representerade i fullmäktige, men som inte har ledamöter eller ersättare i styrelsen, ska ges en god tillgång till information om styrelsens arbete och pågående ärenden samt administrativt stöd i övrigt. I kravet ligger att fullmäktige måste anta ett reglemente som ger oppositionen en reell möjlighet till insyn och fungerande arbetsförhållanden. Syftet är att informationen ska lämnas till partierna i oppositionen. Om informationen ska lämnas enbart till respektive gruppledare eller till samtliga ledamöter i oppositionen är något som får avgöras i det lokala reglementet. I kravet på att få information om pågående ärenden ligger att oppositionen behöver få tillgång till information om ärenden som bereds i styrelsen redan innan de blir allmänna handlingar. Insynen ska gälla generellt i styrelsens arbete. Det innebär att insynen även gäller olika former av skriftliga underlag och förslag i ärenden som ska behandlas på styrelsens sammanträden. Det finns olika sätt att hantera hur detta krav kan tillgodoses. En tänkbar lösning, som utredaren pekar på, är att alla handlingar läggs ut på en för enbart oppositionen avsedd webbplats innan handlingarna blir offentliga, så att oppositionen kan få tillgång till dem och därmed förbereda sig inför fullmäktige eller starta debatt i media. Utskottet behandlade motioner i samma fråga under förra valperioden (bet. 2012/13:KU22 s. 17 f. och bet. 2013/14:KU12 s. 9 f.). Vid båda tillfällena avstyrktes motionerna, varvid utskottet anförde att reglerna om proportionella val medför att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Vidare noterade utskottet att om försök med majoritetsstyre skulle genomföras, som föreslagits av av den kommunala demokratins funktionssätt, skulle detta få betydelse för frågan om representation i kommun- och landstingsstyrelser. Reglerna om proportionella val medför att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Vidare noterar utskottet att om försök med majoritetsstyre skulle genomföras, som har föreslagits av Utredningen om en kommunallag för framtiden, får det betydelse för frågan om representation i kommun- och landstingsstyrelser. Utskottet föreslår att avslår motion 2014/15:2599 (SD). Utskottets förslag i korthet avslår en motion om direktvald kommunstyrelse. (M) begär i motion 2014/15:1993 ett tillkännagivande om möjligheten för kommuner att ha en direktvald kommunstyrelse i stället för kommunfullmäktige. Han anför att i är de kommunala församlingarna mycket mindre än i . I praktiken är det enligt motionären mer av en direktvald kommunstyrelse än dagens svenska kommunfullmäktigeförsamlingar. Fördelen med färre förtroendevalda är enligt motionären att de lättare kan bli identifierbara för medborgarna och därmed kan det politiskt ansvarsutkrävandet stärkas. anser att kommunerna borde tillåtas utveckla olika former av politiska traditioner. Ett sätt skulle vara att i lagstiftningen tillåta en kommun att välja huruvida man vill att medborgarna ska utse en fullmäktigeförsamling med ett antal ledamöter enligt dagens lagstiftning eller att ha en direktvald mindre kommunstyrelse som därmed i tillämpliga delar också skulle överta fullmäktigeförsamlingens alla ansvarsområden. I 5 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) föreskrivs att fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige ska ha. Antalet ska bestämmas till ett udda tal och till minst – 21 i kommuner med 8 000 röstberättigade invånare eller därunder – 31 i kommuner med över 8 000 t.o.m.16 000 röstberättigade invånare och i landsting med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder – 41 i kommuner med över 16 000 t.o.m. 24 000 röstberättigade invånare – 51 i kommuner med över 24 000 t.o.m. 36 000 röstberättigade invånare och i landsting med över 140 000 t.o.m. 200 000 röstberättigade invånare – 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare och – 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade invånare. I och i landsting med över 300 000 röstberättigade invånare ska dock antalet ledamöter bestämmas till minst 101. Det minsta antalet ledamöter minskades från 31 till 21 ledamöter i kommuner med 8 000 eller färre röstberättigade invånare (prop. 2013/14:5, bet. 2013/14:KU7, rskr. 2013/14:71). I kommuner med över 8 000 t.o.m. 16 000 röstberättigade invånare ska antalet ledamöter i fullmäktige vara minst 31 efter ändringen. Vid riksdagsbehandlingen påminde , när det gäller frågan om att minska det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter i små kommuner, om att erfarenheterna från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöterna hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. Utskottet betonade att ändringen innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Nämnas kan att fullmäktige, enligt 5 kap. 18 § kommunallagen, får handlägga ett ärende bara om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Fullmäktige får dock bestämma att interpellationer och frågor får besvaras även om färre ledamöter är närvarande. Ärendena bereds i huvuddrag så att innan ett ärende avgörs av fullmäktige ska det, enligt 5 kap. 26 § kommunallagen, ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning. I 27 § samma kapitel föreskrivs att om ett ärende har beretts bara av en fullmäktigeberedning, ska en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör alltid ges tillfälle att yttra sig. Enligt 5 kap. 28 § ska kommunstyrelsen alltid ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Styrelsen ska lägga fram förslag till beslut i ett ärende om inte någon annan nämnd eller en fullmäktigeberedning har gjort det. Fullmäktige får, enligt 5 kap. 29 §, förrätta val utan föregående beredning, och ett ärende som avser avsägelse från ett uppdrag som förtroendevald behöver inte heller beredas. Enligt 32 § samma kapitel får ett brådskande ärende avgöras trots att ärendet inte har beretts, om samtliga närvarande ledamöter är ense om beslutet. Styrelsen ska, enligt 6 kap. 1 § kommunallagen, leda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i vissa närmare angivna juridiska personer sådana kommunalförbund som kommunen eller är medlem i. Danska kommuner och regioner När det gäller de danska förhållanden som motionären hänvisar till, framgår i betänkandet demokrati (SOU 2012:30 s. 112 f.) bl.a. att sedan en kommunreform 2007 är indelat i fem regioner. På lokal nivå finns 98 kommuner. Både den regionala och den lokala nivån styrs av förtroendevalda politiker.