bet · H301MJU2 · 2015-12-10 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel I betänkandet behandlar miljö- och jordbruksutskottet regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel och 19 motionsyrkanden som har väckts under den allmänna motionstiden /16. Bland motionerna finns alternativa budgetförslag från , . Utskottet tillstyrker regeringens förslag om anslag för utgiftsområdet, som uppgår till totalt . Vidare tillstyrker utskottet regeringens förslag om vissa bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Utskottet har följt upp regeringens resultatredovisning för utgiftsområdet och föreslår att ställer sig bakom det som utskottet anför i det avsnittet och tillkännager detta för regeringen. Samtliga motionsförslag som behandlas i betänkandet avstyrks. , har inte deltagit i anslagsbeslutet. Dessa partier redovisar i stället sina ställningstaganden i särskilda yttranden. I betänkandet finns två reservationer och fem särskilda yttranden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Uppföljning av regeringens resultatredovisning Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 Anslag inom utgiftsområde 23 1:2 Insatser för skogsbruket 1:4 Bidrag till veterinär fältverksamhet 1:5 Djurhälsovård och djurskyddsfrämjande åtgärder 1:6 Bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar 1:7 Ersättningar för viltskador m.m. 1:9 Bekämpande av växtskadegörare 1:11 Intervention för jordbruksprodukter m.m. 1:12 Finansiella korrigeringar m.m. 1:13 Strukturstöd till fisket m.m. 1:14 Från EU-budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. 1:17 Bidrag till vissa internationella organisationer m.m. 1:18 Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur 1:19 Från EU-budgeten finansierade åtgärder för landsbygdens miljö och struktur 1:20 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket 1:21 Stöd till jordbrukets rationalisering m.m. 1:22 Stöd till innehavare av fjällägenheter m.m. 1:23 Främjande av rennäringen m.m. 1:25 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Forskning och samfinansierad forskning 1:26 Bidrag till Skogs- och lantbruksakademien 1.Utbetalning av direktstöd m.m., punkt 3 (SD) 2.Utbetalning från landsbygdsprogrammet, punkt 4 (KD) 1.Anslag inom utgiftsområde 23, punkt 2 (M) 2.Anslag inom utgiftsområde 23, punkt 2 (SD) 3.Anslag inom utgiftsområde 23, punkt 2 (C) 4.Anslag inom utgiftsområde 23, punkt 2 (L) 5.Anslag inom utgiftsområde 23, punkt 2 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens och oppositionens anslagsförslag Bilaga 3 Utskottets anslagsförslag Bilaga 4 Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel Tabell 1 Utgiftsutveckling inom jordbruk, fiske och livsmedel (mnkr) Tabell 2 Resultatmått som redovisas för området hållbar landsbygd Tabell 3 Resultatmått som redovisas för området småskalig livsmedelsproduktion Tabell 4 Resultatindikatorer för jordbruks- och livsmedelsproduktion Tabell 5 Resultatindikatorer för ett hållbart fiske Tabell 6 Budgetutnyttjande för de fem prioriterade områdena (PO) inom fiskeriprogrammet, utfall –2014 Tabell 7 Resultatindikatorer som redovisas för området vattenbruk, fritidsfiske och fisketurism Tabell 8 Resultatindikatorer för offentlig kontroll och redlighet i livsmedelskedjan Utskottets förslag till riksdagsbeslut Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 ställer sig bakom det som utskottet anför om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 och tillkännager detta för regeringen. Anslag inom utgiftsområde 23 anvisar anslagen inom utgiftsområde 23 enligt utskottets förslag i bilaga 3. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 23 punkt 10 och avslår motionerna 2015/16:908 av (M), 2015/16:1934 av m.fl. (KD) yrkandena 9, 18 och 19, 2015/16:2078 av m.fl. (SD) yrkandena 7 och 15, 2015/16:2354 av m.fl. (SD), 2015/16:2603 av m.fl. (M) yrkande 3, 2015/16:2608 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2, 2015/16:2990 av och (båda C), 2015/16:3145 av m.fl. (FP) yrkande 1 och 2015/16:3152 av m.fl. (C). b) Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden 1. för anslaget 1:2 Insatser för skogsbruket besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017, 2018 och 2019–2022, 2. för anslaget 1:11 Intervention för jordbruksprodukter m.m. besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017 och 2018, 3. för anslaget 1:13 Strukturstöd till fisket m.m. besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017–2023, 4. för anslaget 1:14 Från EU-budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017–2023, 5. ikläda staten betalningsansvar för kreditgarantier som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst för mjölkföretag i som har gjort väsentliga investeringar i ökad mjölkproduktion, 6. för anslaget 1:18 Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 14 2017–2023, 7. för anslaget 1:19 Från EU-budgeten finansierade åtgärder för landsbygdens miljö och struktur besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 10 2017–2023, 8. för anslaget 1:20 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017–2019, 9. för anslaget 1:25 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Forskning och samfinansierad forskning besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 1 2017–2022. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 23 punkterna 1–9 och avslår motionerna 2015/16:2078 av m.fl. (SD) yrkande 5 och 2015/16:3145 av m.fl. (FP) yrkande 2. Utbetalning av direktstöd m.m. 2015/16:2078 av m.fl. (SD) yrkande 6. Reservation 1 (SD) 2015/16:1934 av m.fl. (KD) yrkande 13. Reservation 2 (KD) 2015/16:912 av (M) och 2015/16:1934 av m.fl. (KD) yrkande 1. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M)*, (S), (S), (M)*, (S), (MP), (M)*, (S), (SD)*, (L)*, (V), (S), (SD)*, (M)*, (C)* och (KD)*. * Avstår från ställningstagande under punkt 2, se särskilda yttranden. Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens budgetproposition 2916/17:1 i de delar som gäller utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel och ett antal motionsyrkanden från den allmänna motionstiden /16. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och förslagen i motionerna finns i bilaga 1. I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag och de avvikelser från dessa som , föreslår i sina anslagsmotioner. I bilaga 3 finns utskottets förslag till anslagsfördelning. Vid kammarens sammanträde anmäldes att liberalerna beslutat att byta partinamn till Liberalerna, med förkortningen (L). I betänkandet behandlas vidare utskottets uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 . Uppföljnings- och utvärderingsgruppens rapport för utgiftsområdet finns i bilaga 4. Budgetprocessen innebär bl.a. att i första steget i budgetprocessen fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § riks- dagsordningen). har, med bifall till regeringens förslag, bestämt utgiftsramen för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel till 18 (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1, rskr. 2015/16:51). I detta ärende ska miljö- och jordbruksutskottet föreslå för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag för utgiftsområdet ska göras genom ett enda beslut (11 kap. 18 § riksdagsordningen). Uppföljning av regeringens resultatredovisning Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21). Av riktlinjerna framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. Utskottet har mot den bakgrunden analyserat regeringens resultat-redovisning för utgiftsområde 23 i budgetpropositionen. Analysen har syftat till att vara ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Betänkandet har disponerats så att regeringens resultatredovisning behandlas först. Därefter behandlas de förslag i budgetpropositionen och i motioner som gäller anslag inom utgiftsområde 23. Slutligen behandlas regeringens övriga förslag i budgetpropositionen och ett antal motionsförslag som väckts under den allmänna motionstiden /16. Förslagen i dessa motioner gäller en rad olika frågor med en mer allmän landsbygdspolitisk inriktning. Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som miljö- och jordbruksutskottet anför om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel och tillkännager detta för regeringen. Som en del i utskottens löpande uppföljning beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Uppföljningarna har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Syftet har varit att ta fram ett beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen om utvecklingen av den ekonomiska styrningen. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens rapport för utgiftsområde 23 redovisas i bilaga 4 till detta betänkande. har beslutat om målet för utgiftsområde 23. Målet är att insatserna ska bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. De gröna näringarna ska vara livskraftiga och bidra till klimatomställningen och att naturresurserna används hållbart. För skogspolitiken finns vidare två jämställda mål beslutade av ; ett produktionsmål och ett miljömål. Det finns även ett övergripande mål för samepolitiken: att verka för en levande samisk kultur byggd på ekologisk hållbar rennäring och andra samiska näringar. Av regeringens resultatredovisning framgår inte i vilken mån det övergripande målet för utgiftsområdet har uppnåtts. För att mäta resultaten i förhållande till det nya målet använder regeringen resultatindikatorer som redovisas under ett antal rubriker som regeringen valt för olika områden. Det framgår emellertid inte vilket mål de olika indikatorerna avser, eller hur de förhåller sig till det nya övergripande målet för utgiftsområdet. Av resultatredovisningen framgår bl.a. att antalet företag i norra med mjölk-, svin- och äggproduktion har minskat kontinuerligt . Den totala produktionen för flertalet av de stödberättigade produktionsgrenarna har emellertid ökat något . Enligt redovisningen har satsningarna för att främja ekologisk produktion och konsumtion bidragit till en ökning av både den ekologiska odlingen och marknaden för ekologiska produkter. När det gäller miljö minskar belastningen av växtnäringsämnen på havet och övergödningen i vattendragen, även om övergödningsproblem alltjämt kvarstår i många områden. Vidare har jordbrukets utsläpp av växthusgaser långsiktigt minskat till följd av en minskad användning av mineralgödsel och minskad djurhållning. Enligt resultatredovisningen fortsätter produktionen av biogas från jordbruket att öka. Av resultatredovisningen framgår också att antalet fiskbestånd inom biologiskt hållbara gränser ökar, även om utvecklingen för torsken i alltjämt är oroande. Förädlingsvärdet för den svenska fiskeflottan har ökat totalt med , men stora skillnader kan observeras för olika typer av fisken och för olika storlekar på fartyg. När det gäller livsmedelsområdet framgår bl.a. att antalet kontroller på regional och lokal nivå har ökat , men att stora skillnader kan observeras mellan olika kommuner, dvs. å ena sidan kommuner som i allt väsentligt uppfyller kraven och å andra sidan kommuner som uppvisar allvarliga brister i sin kontroll. Utskottet har analyserat regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 23 i budgetpropositionen. Analysen har syftat till att vara ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Uppföljningen har avsett jordbruks-, fiske- och livsmedelsområdena. Detta innebär att det inte har ingått att närmare studera resultaten av de insatser som görs för skogen, djurhälsan, landsbygdsprogrammet eller inom samepolitik eller utbildning och forskning. Uppföljningen har inriktats på att följa upp de synpunkter som utskottet har haft på dels redovisade resultat, dels resultatredovisningens struktur. I detta har även ingått att översiktligt följa redovisningen för de områden som utskottet har följt upp , bl.a. småskalig livsmedelsproduktion, fiske, ekologiskt jordbruk och vissa frågor inom landsbygdsprogrammet. Det pågår en dialog mellan och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras. I förra årets betänkande om regeringens förslag i budgetpropositionen framförde utskottet att det var angeläget att dialogen mellan ansvarigt departement och utskottet vidmakthålls och utvecklas även efter den aviserade departementsförändring som trädde i kraft . Utskottet noterar att regeringen i årets budgetproposition inte kommenterar det faktum att det under har förts en årligt återkommande dialog om utvecklingen av resultatredovisningen i budgetpropositionen för utgiftsområde 23 mellan regeringen och miljö- och jordbruksutskottet. Utskottet upplever att denna dialog har varit till nytta för bägge parter och att resultatredovisningen har utvecklats och förbättrats i flera avseenden som ett resultat av denna dialog. Utskottet vill poängtera att det är önskvärt att mål- och resultatdialogen mellan regeringen och utskottet fortsätter även . En utgångspunkt för utskottet har varit att det ska vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Regeringens redovisning och bedömning av resultat ska ha en klar och tydlig struktur, då detta bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får i förhållande till mål och anslagna medel. I förra årets budgetproposition föreslog regeringen ett nytt övergripande mål för utgiftsområdet, vilket antogs av . Utskottet betonade då att det är viktigt att regeringen tar fram relevanta indikatorer för det nya målet. Under avsnittet för resultatredovisning nämns emellertid varken det nya målet eller något annat mål, med undantag för skogspolitikens två jämställda mål. Det framgår därför inte vilket mål de olika indikatorer som presenteras under ett tjugotal rubriker avser, eller hur de förhåller sig till det nya övergripande målet för utgiftsområdet. Utskottet anser därför att det inte går att utläsa av regeringens resultatredovisning i vilken grad som genomförda insatser har bidragit till att nå det fastställda målet. Enligt utskottets mening är det önskvärt att regeringens resultatredovisning tydligt anknyter till det nya övergripande målet samt till de övriga mål som finns på området samt att konkreta uppföljningsbara delmål fastställs för de olika resultatområdena. Utskottet anser att detta bör vara en prioriterad fråga för det fortsatta utvecklingsarbetet med mål- och resultatredovisningen för utgiftsområdet eftersom detta skulle skapa bättre förutsättningar för att följa kopplingen mellan mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Strukturen har ändrats i och med att den föregående regeringens fyra övergripande mål nu har upphört (strukturen följde tidigare dessa mål). Den nuvarande strukturen är emellertid frikopplad från det nya målet för utgiftsområdet. Regeringen kommenterar inte i vilken utsträckning genomförda insatser har bidragit till att uppfylla det övergripande målet för utgiftsområdet. Strukturen har även ändrats när det gäller under vilket resultatområde indikatorer redovisas. Till exempel redovisas livsmedelssektorns konkurrenskraft och tillhörande indikatorer i samband med resultatområdet hållbar landsbygd. Föregående år redovisades dessa indikatorer tillsammans med andra indikatorer som mätte jordbrukssektorns konkurrenskraft. I förra årets uppföljning av regeringens resultatredovisning menade utskottet att det var positivt att det redovisades statistik om småskalig livsmedelsproduktion. Denna statistik redovisas i årets redovisning i samband med resultatområdet hållbar landsbygd. Utskottet anser att regeringen skulle kunna överväga att besluta om resultatindikatorer för småskalig livsmedelsproduktion eftersom utskottet har konstaterat att det alltjämt är viktigt att uppmärksamma de frågor som utskottet har lyft fram i tidigare uppföljningar för att förbättra förutsättningarna för den småskaliga livsmedelsproduktionen. Utskottet pekade i förra årets uppföljning på vikten av långsiktighet i användningen av indikatorer och att relevanta indikatorer redovisas även fortsättningsvis för det föreslagna nya målet. I årets budgetproposition konstaterar utskottet att resultatindikatorer redovisas för flertalet resultatområden, samt att tidigare använda indikatorer återkommer i årets resultatredovisning. Detta är enligt utskottet positivt eftersom det ökar transparensen och gör det möjligt att följa resultatutvecklingen för enskilda resultatområden, trots att ett nytt mål gäller för utgiftsområdet. Genomgående redovisas statistik som gör det möjligt att redovisa längre tidsserier. Detta är enligt utskottet positivt eftersom det gör det enklare för att följa utvecklingen för specifika indikatorer. Problemet kvarstår att resultatindikatorerna i några fall snarare beskriver ett tillstånd eller en utveckling än ett resultat. Detta gör det svårt att direkt kunna påvisa vilka effekter olika insatser har. Utskottet har tidigare poängterat att det t.ex. är otydligt på vilket sätt som indikatorer för prisutvecklingen och strukturutvecklingen inom jordbruksområdet kan knytas till uppnådda resultat av statliga insatser. Utskottet har förståelse för att det ibland kan vara svårt att direkt påvisa effekterna av insatserna och att resultatindikatorerna av den anledningen ibland beskriver ett tillstånd eller en utveckling snarare än ett resultat. Det vore emellertid önskvärt om regeringen i kommande års resultatredovisningar tydligare anger för vilka resultatområden det saknas lämpliga indikatorer. Det är också viktigt att i möjligaste mån försöka renodla resultatredovisningen till att avse resultat och inte till att redogöra för insatser. Utskottet noterar att det i årets budgetproposition redovisas indikatorer för utgiftsområdet för flertalet resultatområden. Det saknas dock indikatorer för t.ex. goda matvanor samt offentliga kontroller och upphandling för resultatområdet livsmedel. Avsaknaden av delmål och indikatorer innebär att det inte går att följa mål- och resultatutvecklingen. När det gäller offentliga måltider och upphandling skriver regeringen att indikatorn antal kommuner som har kostpolicy kan redovisas eftersom det inte längre görs någon datainsamling. Utskottet anser därför att regeringen bör återkomma i nästa års budgetproposition med förslag på förtydligande av ett uppföljningsbart delmål samt lämpliga indikatorer för dessa områden. Inga indikatorer redovisas för resultatområdet internationellt arbete. Utskottet har konstaterat att det delar regeringens bedömning att det är svårt att påvisa konkreta effekter av budgetmedel och svenska insatser eftersom de globala målsättningarna är övergripande. Utskottet vill dock understryka vikten av att det går att mäta resultaten av de mål som används. Nyttan av att redovisa resultatutvecklingen i avsaknad av ett uppföljningsbart delmål kan diskuteras. Utskottet vill återigen peka på vikten av att regeringen analyserar frågan om hur resultatet av statens insatser ska redovisas och analyseras när en så stor andel finansieras av EU och när statens rådighet är begränsad. Utskottet ser fram emot att regeringen redovisar sina överväganden i denna fråga i nästa års budgetproposition. Slutligen noterar utskottet att regeringens resultatredovisning i utgiftsområde 20 och 23 delvis ger olika bilder av resultat och behov av åtgärder när det gäller övergödning. En möjlighet att göra resultatredovisningen till tydligare är att redovisa tidsserier med resultat för olika områden. Utskottet ser fram emot att ta del av en tydligare resultatredovisning. Utskottet gör följande bedömning när det gäller de områden som uppföljningen omfattar: I förra årets budgetproposition konstaterade regeringen att det behövs en ny samlad strategi för att stärka jordbrukssektorns konkurrenskraft. (L 2013:01) har haft i uppdrag att utreda möjligheterna för en framtida livskraftig jordbruks- och trädgårdsproduktion. Utredningen överlämnades till . Enligt utskottets bedömning är det viktigt att beakta behovet av att kunna följa upp resultatet av de åtgärder som kommer att vidtas. Som en följd av den kraftiga obalansen på marknaden för svenskt griskött som uppstod och utarbetades en handlingsplan av värdekedjans aktörer. Handlingsplanen innehåller åtgärder på både lång och kort sikt och rör såväl grisföretag som slakterier, dagligvaruhandeln och stat. Regeringen konstaterar att handlingsplanen har fungerat som ett viktigt styrinstrument för åtgärder på branschnivå. Utskottet välkomnar handlingsplanen och emotser en redovisning i nästa års budgetproposition av vilka effekter som de olika åtgärderna har haft för att vända den negativa utvecklingen för marknaden för svenskt griskött. Krisen i mjölknäringen fördjupades och . Den djupa nedgången i världsmarknadspriserna för mjölk i kombination med att stora investeringar hade gjorts i nya mjölkstallar ledde till likviditets- och soliditetsproblem för många svenska mjölkföretag. Regeringen bemyndigades att ge staten betalningsansvar för kreditgarantier riktat till mjölkföretag som gjort väsentliga investeringar i ökad mjölkproduktion. En handlingsplan med 87 åtgärder togs fram av organisationer, företag och myndigheter med koppling till mjölkproduktion för att utveckla branschen. Utskottet välkomnar handlingsplanen och emotser en redovisning i nästa års budgetproposition av vilka effekter de olika åtgärderna har haft för att vända den negativa utvecklingen för svensk mjölkproduktion. Utskottet har vid tidigare tillfällen lyft fram att det är positivt att regeringen i vissa fall kompletterar resultatredovisningen i budgetpropositionen med särskilda resultatskrivelser.