bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — är minskad klimatpåverkan från transportsektorn viktig. Regeringen har därför sagt att om en kommun vill lyfta frågan om att bygga bostäder på mark som används för flygtrafik, så kan berörd kommun, i det här fallet , hemställa att regeringen utser en förhandlingsperson, vars uppgift blir att underlätta dialogen mellan kommunen och andra aktörer. Olika intressen, som bland annat behovet av fler bostäder, betydelsen av bra transporter i hela landet, minskad klimatpåverkan och regeringens mål om minskad arbetslöshet behöver utredas och vägas mot varandra. Utifrån, bland annat, det beslutsunderlag som förhandlingspersonen sedan presenterar avser regeringen därefter behandla en eventuell framställan från berörd kommun. Någon sådan framställan från föreligger ännu inte. Regeringsbeslut om uppdrag till en statlig samordnare för Regeringen beslutade , bilaga A1.5.3, att utse en samordnare för . I regeringens beslut angavs följande. Regeringen beslutar att utse en samordnare med uppdrag att efter en förväntad hemställan från pröva förutsättningarna för att utveckla flygkapacitet och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i . Samordnaren ska i dialog med , andra berörda kommuner, Swedavia, berörda myndigheter samt näringslivet och övriga berörda parter i detta syfte pröva möjligheterna att föra över kapacitet från till andra flygplatser i . Om utredningen visar att detta, med beaktande av de krav som ställs i detta uppdrag är möjligt, ska samordnaren också presentera en finansieringslösning för avvecklingen av och utbyggnad av alternativ flygkapacitet som både staten och kan acceptera, samt ta fram en tidsplan för det fortsatta arbetet. Uppdraget ska redovisas till () . Regeringen bemyndigar bostads- och stadsutvecklingsministern att utse samordnare och besluta om budget för uppdraget. I skälen för regeringens beslut anges att den styrande majoriteten i har uttryckt sin avsikt att hemställa hos regeringen om att förutsättningarna för att avveckla och göra marken tillgänglig för bostadsbyggande prövas. Enligt regeringens bedömning finns därför ett behov av att tillkalla en samordnare. Uppdraget innefattar bl.a. en undersökning av möjligheterna att komma fram till en lösning som långsiktigt garanterar både tillräcklig flygkapacitet och mark för bostadsbyggande. förslag till tillkännagivande och beslut om detta I betänkande 2014/15:TU1 föreslog trafikutskottet att skulle tillkännage för regeringen vad utskottet anfört om att någon förhandlingsperson rörande frågan om att avveckla citynära flygplatser inte borde tillsättas. Utskottet hänvisade till budgetpropositionen där det anges att en statlig förhandlingsperson kommer att utses för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga fler bostäder på citynära flygplatsmark. Utskottet ansåg att regeringens aviserade intention att utse en statlig förhandlingsperson för att samordna kontakter med kommuner som kan bygga fler bostäder på citynära flygplatsmark var mycket olämplig och anförde att tillsättandet innebar en politisk signal som i sin tur skulle framkalla en osäkerhet om flygplatsens framtid som skulle kunna påverka framför allt näringslivet negativt men även ha återverkningar på t.ex. människors val av bostads- eller arbetsort. Därför föreslog utskottet ett tillkännagivande om att det inte bör tillsättas någon förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser och tillstyrkte därmed motionsförslag om detta. Mot förslaget reserverade sig S, MP och V. beslutade kammaren enligt utskottets förslag (rskr. 2014/15:85 och 2014/15:86) I kammaren (prot. 2014/15:57) svarade statsrådet på interpellationerna 2014/15:205 och 2014/15:206 om att återkalla beslut om statlig samordnare för . anförde bl.a. följande: har frågat infrastrukturministern och har frågat statsministern om regeringen avser att återkalla beslutet att tillsätta en statlig samordnare för . har också frågat infrastrukturministern om hon har gjort ställningstagandet att beslutet att utse en samordnare är korrekt hanterat. Arbetet inom regeringen är så fördelat att det är jag som ska svara på interpellationerna. Eftersom interpellationerna delvis behandlar samma fråga besvarar jag dem i ett sammanhang. Frågan om hur regeringen ska behandla tillkännagivande bereds inom . Jag noterar också att frågan om regeringens hantering av beslutet att tillsätta en samordnare är föremål för granskning. Jag kommer att bidra till utskottets arbete i den omfattning utskottet önskar och har inte för avsikt att förekomma den kommande granskningen. Regeringen har tagit ett beslut, och en del av diskussionen här handlar om just detta regeringsbeslut. En del av det som framför allt de som inte är interpellanter tar upp kanske inte direkt berör regeringsbeslutet utan bara indirekt. Beslutet är att en samordnare ska tillsättas. Mitt uppdrag och mitt ansvar som statsråd är att verkställa regeringens beslut. finns det en anmälan till KU mot regeringen i denna fråga, vilket jag också sade i mitt svar. Vi fick också höra redovisa hur KU jobbar för er som kanske inte har suttit i detta utskott. När det gäller KU:s uppgift att kontrollera regeringens och statsrådens arbete är det en uppgift som KU alltid, oavsett politisk majoritet i , tar mycket allvarligt på. Det händer att en majoritet i faktiskt kan bli prickad i KU. Detta är någonting som är mycket allvarligt. Jag tycker att interpellanten tog upp det på ett mycket bra sätt. Utöver att det är en viktig uppgift är det också någonting som vi som statsråd måste vänta in. Det är en eventuell granskning på gång. Jag vet inte hur långt den har kommit eftersom vi inte har fått någon fråga till departementet. Det är också viktigt att notera att regeringen kommer att följa de regler och den praxis som finns för hantering av tillkännagivanden från . Regeringens hantering av tillkännagivanden kommer att redovisas till . Det är också helt enligt sedvanlig praxis. Svar på skriftliga frågor Statsrådet svarade på en skriftlig fråga från Per Åsling (C) om hur hon ser på en nedläggning av (fr. 2014/15:29). anförde i svaret följande: Per Åsling har frågat mig hur jag ställer mig till en nedläggning av . Inledningsvis vill jag upplysa Per Åsling om att något beslut om att avveckla eller någon annan flygplats inte har fattats. Flygplatsen är en del av det nationella basutbudet av flygplatser. Hur det nationella basutbudet av flygplatser är utformat avgörs av regeringen. Regeringen har flera prioriteringar. En av dessa är behovet av välfungerande och hållbara transporter i hela landet. En annan är behovet av ett ökat bostadsbyggande. är minskad klimatpåverkan från transportsektorn viktig. Regeringen har därför sagt att om en kommun vill lyfta frågan om att bygga bostäder på mark som används för flygtrafik, så kan berörd kommun, i det här fallet , hemställa att regeringen utser en förhandlingsperson, vars uppgift blir att underlätta dialogen mellan kommunen och andra aktörer. Olika intressen, som bland annat behovet av fler bostäder, betydelsen av bra transporter i hela landet, minskad klimatpåverkan och regeringens mål om minskad arbetslöshet behöver utredas och vägas mot varandra. Utifrån, bland annat, det beslutsunderlag som förhandlingspersonen sedan presenterar avser regeringen därefter behandla en eventuell framställan från berörd kommun. Någon sådan framställan från föreligger ännu inte. Statsrådet svarade på en skriftlig fråga från (M) om tillsättandet av en förhandlingsperson för (fr. 2014/15:313). I svaret på frågan anförde följande: har frågat infrastrukturministern om hon har för avsikt att följa beslut där man tillkännager för regeringen att inte tillsätta en förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser. Arbetet inom regeringen är så fördelat att det är jag som ska svara på frågan. Jag har i en interpellationsdebatt så sent som redogjort för min och regerings uppfattning. Frågan om hur regeringen ska behandla tillkännagivande bereds inom . Jag noterar också att frågan om regeringens hantering av beslutet att tillsätta en samordnare är föremål för granskning och jag kommer att bidra till utskottets arbete i den omfattning utskottet önskar. (M) har också ställt en skriftlig fråga till statsrådet om kostnaden för förhandlingspersonen (fr. 2014/15:320). I sitt svar anförde bl.a. följande: Regeringen har beslutat att utse en samordnare med uppdrag att pröva förutsättningarna för att utveckla flygkapacitet och öka möjligheterna till bostadsbebyggelse i . Uppdraget ska redovisas till . För det uppdraget finns avsatt för . Kostnader för samordnarens uppdrag kommer att hanteras i den ordinarie budgetprocessen. Av 1 kap. 6 § regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket, och att den gör det under ansvar inför . Den styrande makten tillkommer således regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges dock inte i paragrafen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Sålunda har regeringen ett eget normgivningsområde (8 kap. 7 § regeringsformen); den kan även efter delegation av utfärda förordningar på andra områden (8 kap. 3–5 §§ regeringsformen). Vidare gäller att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad bestämt (9 kap. 8–9 §§ regeringsformen). Av 10 kap. regeringsformen framgår att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. I en kommentar till regeringsformen (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl. 2012, s. 70) anges att allt som ingår i den styrande makten inte är omnämnt i regeringsformen. Över huvud taget torde gälla att den styrande funktionen bör uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till funktioner. I en annan bok om regeringsformen (och , Vår författning, 13 uppl. reviderad av och , 2003, s. 127) anges också att regeringens styrande funktion ofta har definierats som en restfunktion, dvs. till den räknas alla de uppgifter som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning eller rättskipning. I samband med att av riksdagsordningen (2012/13:URF3) behandlade frågor om utskottens initiativrätt och beredningskrav anförde kommittén bl.a. (s. 179) att arbetsfördelningen mellan regeringen och skulle ligga fast. Det innebär att det i normalfallet är regeringen som ansvarar för att ta fram förslag till lagstiftning och statens budget och ska bereda förslag enligt regeringsformens beredningskrav. kan uppmana regeringen att komma med förslag, men har inte själv en beredningsapparat för att ta fram lagstiftning och andra beslut av mer kvalificerad art. Riksdagsstyrelsen gjorde inget annat uttalande (framst. 2013/14:RS3). Utskottet gjorde i samband med granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 (bet. 2005/06:KU8 s. 38) följande bedömning vad gäller regeringens styrfunktion: Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § RF som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst , kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag skall utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket. Enligt 4 kap. 4 § regeringsformen får regeringen, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag om allt som kan komma under prövning, om inte annat anges i regeringsformen. I 7 kap. regeringsformen återfinns bestämmelser om den institutionella ramen för regeringsarbetet och om förfarandet. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Angående detta anfördes i förarbetena att regeringens arbetsformer inte borde göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt borde därför vara att man visar återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Vad gäller beredningen av regeringsärenden föreskrivs i 7 kap. 1 § regeringsformen att det för denna uppgift ska finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. I förarbetena anfördes att själva systemet med departement borde slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga borde göra halt (prop. 1973:90 s. 181). Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. I den omfattning som behövs ska också sammanslutningar och enskilda få tillfälle att yttra sig. I förarbetena ansåg man att det var ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess att det som ett led i beredningen av regeringsärendena i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287). Utredningsväsendet berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att utredningsväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen av och innebörden av de förslag som läggs fram för föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Mot bakgrund av detta får det anses följa att det ligger på regeringen att avgöra sådana frågor som om utredningen ska ske genom en särskild kommitté eller anförtros en annan från departementen fristående utredningsman och vidare att ange riktlinjer för arbetet. Av förarbetena framgår vidare att utredningar genom parlamentariskt sammansatta kommittéer är ett utomordentligt värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden och att denna utredningsform liksom bör utnyttjas i betydande omfattning. En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden till regeringen (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl. 2012, s. 67). (SOU 2008:125 s. 304 f.) framhöll att möjligheten att besluta om tillkännagivanden till regeringen utgör en viktig funktion för . Detta kommer dock inte till uttryck i regeringsformen, där begreppet tillkännagivanden inte nämns. Inom hade det bl.a. mot denna bakgrund diskuterats om det fanns anledning att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden. Någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från finns inte, konstaterade utredningen. Om regeringen inte följer ett tillkännagivande har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftade till. Vidare anförde utredningen att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, men om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bl.a. bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). har även ytterst möjligheten att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. ställde frågan om praxis för tillkännagivanden borde återspeglas i regeringsformen. Det skulle t.ex. kunna åstadkommas genom att man införde en bestämmelse om att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta om vilka åtgärder som vidtagits eller som man avser att vidta med anledning av önskemål. kunde konstatera att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl. Det kunde dessutom inte uteslutas att dagens praxis kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Sammanfattningsvis ansåg således att någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen inte bör införas i regeringsformen. Även i Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3) behandlas tillkännagivanden. av riksdagsordningen fann inte skäl att föreslå några ytterligare uttalanden om tillkännagivandenas status. gjorde utskottet en granskning (bet. 2008/09:KU10) av hur beredningskravet för regeringsärenden fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Utredningsväsendet ingick inte i granskningen. I sitt ställningstagande erinrade utskottet om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska enligt utskottets mening tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. borde enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare borde även erinras om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen gav vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper begärs yttranden och upplysningar som regel in genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för att hämta in yttranden och upplysningar och för ytterligare några förekommer inte att man hämtar in yttranden och upplysningar. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylls således varierar mellan olika ärendetyper var, enligt utskottets uppfattning, naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär, och det var även förenligt med bestämmelserna i regeringsformen. I en svarsskrivelse från till utskottet beskrevs rutinerna vid beredningen av olika regeringsärenden. När det gäller beslut om kommittédirektiv och tilläggsdirektiv angavs att utkast till sådana direktiv oftast inte remitteras på sedvanligt sätt. Kontakter tas dock normalt med de berörda myndigheterna under hand. De berörda myndigheterna får i samband med delning, och ofta redan i samband med gemensam beredning, del av utkast till direktiv och lämnar synpunkter, vanligen i skriftlig form. Tiden för detta följer tiden för den gemensamma beredningen/delningen. Viktigare synpunkter som framförts muntligen dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar. Om tilläggsdirektivet endast innebär att utredningstiden förlängs har som regel utredningen skriftligen begärt det, och då sker normalt ingen beredning utanför . I samband med framtagande av direktiv och tilläggsdirektiv förekommer ibland kontakter med berörda organisationer och andra enskilda för att fånga upp synpunkter och förslag. Viktigare synpunkter som framförts muntligt dokumenteras vanligen genom minnes- eller tjänsteanteckningar. Utskottet ansåg i sitt ställningstagande att det inte framkommit något som gav anledning till någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i . De skilda rutiner som har beskrivits för att hämta in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick således anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. Utskottet har även granskat kommittéernas ställning gentemot regeringen (bet. 2001/02:KU20). Inledningsvis konstaterade utskottet att det statliga kommittéväsendet anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för (s. 202 f.). Utskottet anförde vidare att det är regeringens uppgift att avgöra hur den utredning som anses behövlig som grundval för regeringens förslag bör bedrivas. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Vidare anfördes att en förutsättning för att kommittéväsendet ska kunna utgöra en i den svenska förvaltningstraditionen dock är att krav på hög kvalitet och integritet utgör ytterligare utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Inom kommittéväsendet bör det enligt utskottet således ges utrymme för att inte bara lägga fram förslag baserade på befintlig kunskap, utan att också generera ny kunskap. Utskottet framhöll vidare att det självfallet är viktigt att en dialog upprätthålls mellan en kommitté och det ansvariga departementet, så att det finns en kunskap om hur direktiven uppfattas på respektive håll och i vad mån utredningsuppgiften kan uppfyllas inom ramen för uppdraget. Slutligen framhöll utskottet att det i detta sammanhang dock är av väsentlig betydelse, såväl för den enskilda kommitténs möjlighet att självständigt utföra sitt uppdrag som för kommittéväsendet i stort, att kravet på integritet i kommittéernas arbete iakttas. I det aktuella granskningsärendet riktade sig anmälan mot regeringens beslut att befria en kommitté från dess uppdrag. Som bakgrund till beslutet angav regeringen att kommitténs ordförande hade bedömt att kommittén i denna del inte klarade att lämna ett betänkande som svarade mot de direktiv som regeringen hade gett. Granskningen gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida. granskade utskottet, med anledning av en anmälan, även dåvarande kulturministerns hantering av uppdraget till en viss utredning (bet. 2001/02:KU20 s. 204 f.). I anmälan hänvisades till uppgifter i medierna om att kulturministern genom en tjänsteman försökt tvinga fram vissa lagförslag från utredningen. Kulturministern uppgav till utskottet att hon inte gett någon av sina medarbetare i uppdrag att utöva påtryckningar på utredningen. Utskottet konstaterade att det fanns motstridiga uppgifter. Utskottet framhöll sitt tidigare ställningstagande om vikten av att integritet i kommittéernas arbete iakttas. I övrigt föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida. Utskottet har även granskat regeringens utseende av kommittéordförande (bet. 2004/05:KU20 s. 128 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet inledningsvis att en kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag. Utskottet konstaterade på nytt att det statliga kommittéväsendet anses utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för . Det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar som anses behövliga som underlag för regeringens förslag bör bedrivas . Det politiska beslutet om själva utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt.