bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — I skrivelsen anfördes att utskottet önskar ta del av överenskommelser mellan statsministern och de tillträdande statsråden i de delar som rör skyldighet att delta i granskning. Utskottet önskade också kommentarer till rapporten och särskilt till utredarens förslag. Svar från lämnades till utskottet (bilaga 4.2). I en promemoria från Statsrådsberedningen anförs att statsråden i den regering som tillträdde i samband med tillträdet åtog sig att alltid medverka i utfrågningar som kallar till med anledning av sin granskning och detta även efter det att statsrådsuppdraget har upphört. Åtagandet återgavs i en handling i samband med att innehållet efterfrågades av den utredare som av utsetts att utvärdera frågan om statsråds medverkan i granskning. Enligt svaret bifogas åtagandet. Vidare anförs i svaret att inte har något att invända mot de förslag som redovisas i rapporten. beslutade utskottet att sända ännu en skrivelse i ärendet till . I ett svar från anförs att de åtaganden som statsråden i den regering som tillträdde gjorde i samband med tillträdet gjordes muntligt (bilaga 4.3). Den mottagna rapporten om statsråds medverkan i utskottets granskning är ett värdefullt underlag för utskottet. Utskottet noterar att det i svaren från ombudsmän och inte anförs några invändningar mot rapportens förslag och slutsatser. Utskottet delar utredarens bedömningar. Utskottet vill således i likhet med vad som anförs i rapporten framhålla att kontrollmakten är en central del i ställning som det främsta statsorganet. En fungerande kontrollmakt är vital för att säkerställa det 4 STATSRÅDS MEDVERKAN I GRANSKNING politiska systemets demokratiska legitimitet. Det är en rimlig slutsats att de som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande Det kan redan sägas ligga i det levande statsskicket att den som ombeds inkomma med uppgifter till gör det i den form som utskottet finner lämplig. En slutsats i rapporten är att det går att lagstifta om f.d. statsråds skyldighet att medverka i granskning. Även om frågan är viktig innebär, som påpekas i rapporten, dock inte det att lagstiftning bör väljas. finns skäl att nogsamt försöka finna en väg som löser problemet utan Som utredaren anför kan man säga att en viktig del av den svenska folkstyrelsen är att innebörden och förutsättningarna för styrelseskicket respekteras, utan att allting regleras i grundlag eller genom annan norm- Utskottet finner utredarens resonemang om sanktioner, retroaktivitet och sanningsplikt väl avvägda. Förfarandet i utskottet skulle få en mer domstols- liknande karaktär om lagstiftningsinstrumentet användes. vissa problem i fråga om effektiviteten, dvs. möjligheten att se till att den följs. Som utredaren anför är lagstiftning rimligt att använda som åtgärd när andra former av styrmedel inte kan användas. Den aktuella frågan är hur f.d. statsråd ska förmås medverka i granskning. visar är det normala att den som bjuds in till också De avvikelser som har skett motiverar att frågan uppmärksammas, men strävan bör vara att lagstiftning används endast när det är väl motiverat och andra medel inte är tillräckliga. Det finns sammanfattningsvis flera argument mot att föreslå lagstiftning. utredningen redovisas en möjlighet att nå det eftersträvade målet, att även f.d. statsråd hörsammar inbjudningar från utskottet. Den av utredaren skisserade ordningen innebär att tillträdande statsråd gör ett åtagande att medverka i granskning också efter att de lämnat uppdraget som Utskottet delar utredarens synpunkter även i detta avseende och förväntar sig att statsministern ställer sådana krav i samband med Kraven och åtagandena bör enligt utskottets uppfattning dessutom avfattas skriftligt så att de kan följas upp på ett tillfredsställande sätt. Utskottet kommer i sin granskning att följa upp att statsministern har ställt dessa krav och i vilken form. Det kan ske inom ramen för den administrativt inriktade granskningen som utskottet genomför varje höst. kommer det att ske en löpande redovisning och uppföljning av ordningen. Givet att tydliga krav har ställts på statsråden, och att dessa krav har gjorts offentliga, bör den politiska debatten – och den negativa uppmärksamhet som en vägran att komma till för med sig – vara en tillräcklig sanktion för att motverka en sådan vägran. Utskottet vill dock, som anförs i utredningen, framhålla att om det visar sig att den ordning som utskottet här förordar inte är tillräcklig bör lagstiftning kunna komma i fråga. Utskottet konstaterar att utredarens rapport i ett sådant lagstiftningsarbete skulle utgöra ett värdefullt underlag. 5 Konsulärt stöd till frihetsberövade personer utomlands Utskottet har granskat frågan om konsulärt stöd till frihetsberövade personer utomlands. Av statistik som begärts in från framgår att antalet ärenden i om konsulärt stöd till frihetsberövade personer uppgick till 434. Granskningen har avsett 20 av dessa ärenden. Det rör sig dels om de 10 äldsta ärendena, dels om 10 ärenden som avser ambassaderna i , , , och . Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten (prop. 2002/03:69 s. 9). Folkrätten ger staterna vissa rättigheter att utöva skydd, dvs. att bistå sina medborgare i utlandet på olika sätt. Till staternas grundrättigheter enligt folkrätten hör rätten att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet (jus protectionis). Denna rättighet kommer till uttryck i om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). Rätten att ge diplomatiskt skydd tillkommer staten (SOU 2001:70 s. 54). Det är alltså staten som avgör om den vill ingripa eller inte till förmån för en enskild medborgare. En utlänning är underkastad vistelselandets lagstiftning och administrativa och exekutiva makt (SOU 2001:70 s. 54). Men landets maktutövning mot utlänningar måste visa respekt för en civiliserad eller internationell standard. Det brukar sägas att en utlänning inte får frånkännas rättskapacitet. Bland annat ska en utlänning fredas genom polisiärt skydd mot angrepp från enskilda, men anspråket riktas också mot statsorganen. Den personliga friheten ska respekteras, och det ska finnas en straffrätt och straffprocessrätt som inte diskriminerar en utlänning. Vidare ska en utlänning skyddas mot godtyckliga frihetsingrepp. om konsulära förbindelser innehåller vissa allmänna regler om konsulär verksamhet. Reglerna är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskickning. De konsulära uppgifterna innefattar bl.a. att utfärda pass och viseringar samt att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. I artikel 36 fastslås en konsuls rätt att besöka och kommunicera med anhållna, häktade eller fängslade landsmän inom 5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS Artikeln ålägger också verksamhetslandets myndigheter att på den anhållnes, häktades eller fängslades begäran, utan dröjsmål underrätta konsulatet om frihetsberövandet. Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd I lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd finns bestämmelser om ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands. Av 3 § framgår att en svensk medborgare som är bosatt i eller en flykting eller statslös person som är bosatt i kan ha rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd. Vidare framgår av 4 § att en svensk medborgare som inte är bosatt i och en i bosatt utlänning som inte är statslös eller flykting kan få sådant bistånd endast om det finns särskilda skäl. Av 6 § framgår att den som har råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet och därför behöver ekonomisk hjälp har rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas. Det framgår vidare av paragrafen att bistånd lämnas med skäligt belopp för nödvändiga kostnader. Enligt paragrafen förutsätter rätten till bistånd att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, dvs. i första hand med den enskildes egna resurser (prop. 2002/03:69 s. 53). Detta innebär att även sökandens ekonomiska förhållanden ingår i underlaget vid prövningen av rätten till ekonomiskt bistånd i dessa särskilda situationer. Konsulärt ekonomiskt bistånd till frihetsberövade för kostförstärkning, hygienartiklar och korrespondens kan lämnas enligt denna bestämmelse med skäligt belopp till den som är frihetsberövad, om det finns behov av detta och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Sådant bistånd följer alltså av den generella regeln i 6 § och inte av den särskilda bestämmelsen om bistånd till frihetsberövade i 7 § (prop. 2002/03:69 s. 44). Konsulärt bistånd till frihetsberövade regleras som framgår ovan närmare i 7 §. Av paragrafen framgår att konsulärt ekonomiskt bistånd åt den som har berövats friheten genom beslut av domstol eller annan myndighet i utlandet får avse kostnad för utredning, bevisning, juridiskt biträde och tolk under förundersökning, rättegång eller något annat sådant förfarande, om den frihetsberövade av särskild anledning har behov av sådant bistånd. Bestämmelsen har som utgångspunkt att den enskilde i första hand har att utnyttja de möjligheter till rättsskydd som erbjuds i vistelselandet, i förening med det icke-ekonomiska bistånd som den berörda utlandsmyndigheten kan lämna (prop. 2002/03:69 s. 43). Ekonomiskt bistånd för rättsskydd ska bara lämnas när, och i den utsträckning, det av någon särskild anledning kan anses finnas behov av ett sådant bistånd (s. 53). De fall som kan bli aktuella är alltså de i vilka det finns behov av försvarare eller annat rättsskydd men vistelselandets myndigheter antingen inte alls tillhandahåller något sådant eller tillhandahåller något som inte uppfyller de krav som är rimliga att ställa i det aktuella fallet. 5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS Förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen Av 3 kap. 14 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresen- tationen framgår att beskickningar och konsulat ska lämna konsulärt bistånd enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. En hänvisning görs till lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Vidare anges i bestämmelsen att beskickningarna och konsulaten även i övrigt ska i skälig omfattning lämna enskilda och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov. föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. samt vägledningar om konsulärt ekonomiskt bistånd samt om frihetsberövade/bistånd i brottmål Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter om rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd (17 §). Regeringen har i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen delegerat till att utfärda sådana föreskrifter (4 kap. 4 §). En motsvarande bestämmelse fanns i den numera upphävda förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (41§). Med hänvisning till det sistnämnda lagrummet har utfärdat föreskrifter (UF 2003:10) om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. Enligt dessa föreskrifter ska en beskickning eller ett konsulat underrätta så snart myndigheten får kännedom om att en svensk medborgare eller en i bosatt flykting eller statslös person har frihetsberövats inom myndighetens verksamhetsområde. Om den frihetsberövade är omyndig ska underrättelsen om möjligt även innehålla uppgift om vårdnadshavares eller annan anhörigs namn och adress (8 §). Det följer vidare av föreskrifterna att beskickningen eller konsulatet ska bistå den frihetsberövade på det sätt som är påkallat med hänsyn till omständigheterna samt att man ska bevaka att den frihetsberövades sak tas upp till prövning inför domstol eller annan behörig myndighet inom rimlig tid. (9 och 10 §§). Om en frihetsberövad inte önskar något bistånd av beskickningen eller konsulatet bör detta dokumenteras på lämpligt sätt (11 §). har vidare beslutat om vägledningar om dels konsulärt ekonomiskt bistånd (), dels frihetsberövade/bistånd i brottmål (, reviderad ). Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Vid genomgången av ärendena har ett ärende noterats där det inledningsvis förefaller ha förelegat oklarhet om utlandsmyndighetens skyldighet att bistå en frihetsberövad. Ärendet gällde en person som inte var svensk medborgare, men som enligt en anhörig hade permanent uppehållstillstånd i . 5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på några frågor som aktualiserats vid granskningen. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga 5.1). I det följande redovisas frågorna och svaren i promemorian. 1.Det framgår av vägledning om frihetsberövade/bistånd i brottmål samt av 8 § föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. att en beskickning eller ett konsulat ska underrätta så snart myndigheten får kännedom om att en svensk medborgare eller en i bosatt flykting eller statslös person har frihetsberövats inom myndighetens verksamhetsområde. Vilka rutiner gäller för de fall att den som frihetsberövats är en i bosatt utlänning som inte är flykting eller statslös? Om en person som frihetsberövas utomlands är en i bosatt utlänning som inte är flykting eller statslös krävs det enligt 4 § lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd särskilda skäl för att personen i fråga ska kunna lämnas konsulärt ekonomiskt bistånd. Även för andra typer av konsulärt stöd åt den frihetsberövade är praxis att särskilda skäl ska föreligga för att konsulärt stöd ska lämnas/erbjudas. De överväganden som görs är t.ex. om den frihetsberövade har nära anknytning till någon som är svensk medborgare eller bosatt i , hur länge den frihetsberövade har bott i samt om det kan finnas motsvarande konsulärt stöd att erhålla på annat sätt, t.ex. genom ett medborgarskapsland. Om en utlandsmyndighet får kännedom om en frihetsberövad person som är en i bosatt utlänning som inte är flykting eller statslös och som efterfrågar konsulärt stöd i någon form kontaktar utlandsmyndigheten vanligen och civilrättsliga ärenden. och samråder när det gäller frågan om särskilda skäl föreligger och konsulärt stöd därmed ska erbjudas. 2.Det följer av förordningen med instruktion för utrikes- representationen att beskickningar och konsulat, förutom att lämna konsulärt bistånd enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning, även i övrigt i skälig omfattning ska lämna enskilda och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov. Hur ser praxis ut för det bistånd som lämnas enligt denna bestämmelse? tolkas begreppet ”enskilda”? Utlandsmyndigheternas skyldighet att lämna allmänt konsulärt bistånd enligt 3 kap. 14 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen har preciserats genom den praxis som har utvecklats inom området. Denna praxis kommer till uttryck främst i de skriftliga vägledningar som utarbetats för utlandsmyndigheternas hantering av konsulära ärenden. Vägledningarna tar upp hantering av vanligt förekommande kategorier av ärenden och har utarbetats för att uppnå en konsekvent tillämpning enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Exakt vad som utgör ”skälig omfattning” beror på vilken typ av ärende som berörs, utgångspunkten är att utlandsmyndigheten i första hand genom råd och stöd ska bistå den enskilde att själv åtgärda sin situation. I andra hand kan utlandsmyndigheten bistå den enskilde med vissa praktiska åtgärder, såsom kontakt med berörda myndigheter i stationeringslandet, 5 KONSULÄRT STÖD TILL FRIHETSBERÖVADE PERSONER UTOMLANDS kontakt med anhöriga i genom i , förmedling av ekonomiska medel och liknande. Vad gäller frihetsberövade kan det konsulära stödet bestå i besök hos den frihetsberövade där han eller hon befinner sig, kontakt med lokala myndigheter och den frihetsberövades försvarare, kontakt med anhöriga, närvaro vid rättegångar och liknande. Stöd till juridiska personer förekommer knappast. Någon egentlig praxisbildning har därför inte skett. Med begreppet ”enskilda” avses i detta sammanhang fysiska personer. De fysiska personer som kan komma i fråga för bistånd är på samma sätt som vid tillämpning av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, i första hand svenska medborgare som är bosatta i eller flyktingar och statslösa personer som är bosatta i . Om det finns särskilda skäl kan bistånd även ges till svenska medborgare som inte är bosatta i samt andra i bosatta utländska medborgare. 3.Som framgår av promemorian har föreskrifter (UF 2003:10) utfärdats med stöd av 41 § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Föranleder detta någon kommentar? Bemyndigandet i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikes- representationen har ersatts av ett likalydande bemyndigande i 4 kap. 4 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Vilka kommentarer i övrigt ger denna promemoria anledning till? Promemorian ger inte anledning till några kommentarer i övrigt. Utskottet konstaterar att det framgår av vägledning om frihetsberövade/bistånd i brottmål samt av 8 § föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. att en beskickning eller ett konsulat ska underrätta så snart myndigheten får kännedom om att en svensk medborgare eller en i bosatt flykting eller statslös person har frihetsberövats inom myndighetens verksamhetsområde. När det gäller i bosatta utlänningar som inte är flyktingar eller statslösa uppges i granskningen att utlandsmyndigheten vanligen kontaktar Utrikes- departementet när någon sådan person efterfrågar konsulärt stöd. Enligt utskottet kan det övervägas om inte denna ordning också bör framgå av nämnda vägledning. Bemyndigandet i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen har ersatts av ett likalydande bemyndigande i 4 kap. 4 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. De föreskrifter som hänvisar till det äldre bemyndigandet och som alltjämt tillämpas bör givetvis uppdateras med hänsyn till detta. Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottets sida. 6 Samordnare inom olika politikområden har beslutat att närmare granska samordnare inom olika politikområden. Med anledning av detta har en övergripande kartläggning gjorts för att identifiera de samordnare som regeringen eller utsett –. Kartläggningen har avgränsats på så sätt att med begreppet samordnare har avsetts en enskild person som verkar utanför förvaltningsmyndigheternas organisation och som har till uppgift att samordna och i vissa fall genomföra regeringens politik. Personen i fråga kan ha en rad olika beteckningar. Som exempel på andra beteckningar än samordnare kan nämnas förhandlare, kontaktperson, koordinator och nationell samordnare. Framöver kommer i regel beteckningen samordnare att användas som ett samlingsnamn för dessa personer. Avgränsningen av kartläggningen och dess genomförande beskrivs längre fram. I ärendet finns också en kortfattad och övergripande beskrivning av de samordnare som har identifierats och deras uppdrag, bilaga 6.1. När det gäller identifierade samordnare har bl.a. studerats hur de har organiserats, dvs. om de utgör myndigheter (i form av kommittéer eller särskilda utredare) eller inte. Det har även gjorts en översiktlig genomgång av samordnarnas uppdrag och arbetsformer. Vidare har studerats om det finns uppgifter om återrapportering, tidsramar och redovisning av uppdraget. Nämnda frågeställningar är från konstitutionell synpunkt av betydelse bl.a. för offentlighetsprincipens tillämpning på samordnarnas arbete (diarieföring, utfående av handlingar m.m.). De är även av betydelse för allmänhetens möjlighet att bilda sig en uppfattning om ett utredningsuppdrag och samordnarens arbete. Andra frågeställningar av intresse rör rollfördelningen mellan bl.a. regeringen, och utsedda samordnare, regeringens styrfunktioner och politiskt ansvarsutkrävande. Slutligen har studerats om fattade beslut om utredningsuppdrag och samordnare har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att och inte regeringen fattar beslut i vissa ärenden. I ärendet finns två promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.2–3. Regeringen styr riket och ansvarar inför . Regeringen biträds i sitt arbete av ett stort antal organ med skiftande uppgifter och olika rättslig status. Allra närmast finns som bl.a. består av en rad olika departement. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Utöver det egentliga finns förvaltningsmyndigheter som biträder regeringen i enlighet med vad regeringen och ibland har bestämt. Som en del i regeringens beredningsorganisation finns även ett utredningsväsen som huvudsakligen består av kommittéer och särskilda utredare. Beteckningar som t.ex. råd, delegationer, nämnder och samordnare förekommer på dessa myndigheter. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ med skiftande uppgifter och karaktär. Det kan röra sig om t.ex. arbetsgrupper, råd och delegationer som finns inom eller utom . Bland annat den styrande makten och regeringsarbetet och dess beslutsformer samt utredningsväsendet behandlas närmare nedan. Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) framgår att det är regeringens uppgift att styra riket, och att den gör det under ansvar inför . Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av RF:s olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Sålunda har regeringen ett eget normgivningsområde (8 kap. 7 § RF); den kan även efter delegation av utfärda förordningar på andra områden (8 kap. 3–5 §§ RF). Vidare gäller att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad har bestämt (9 kap. 8 och 9 §§ RF). Av 10 kap. RF följer att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Av doktrinen framgår att allt som ingår i den styrande makten inte är omnämnt i RF (m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 70). Över huvud taget torde gälla att den styrande funktionen bör uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till funktioner. Regeringens styrande funktion har också ofta definierats som en restfunktion, och till den räknas alla de uppgifter som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning eller rättskipning (och , Vår författning, 13 uppl. reviderad av och , 2003, s. 127). gjorde vid granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 följande bedömning när det gäller regeringens styrfunktion (bet. 2005/06:KU8 s. 38): Regeringens styrfunktion är konstitutionellt stadfäst. Den framgår av 1 kap. 6 § RF som säger att regeringen styr riket och att den gör det under ansvar inför . Vad som avses med bestämmelsen att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst , kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således regeringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN lag ska utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens redskap och står till dess förfogande att styra riket. För den offentliga förvaltningen finns alltså bl.a. statliga förvaltnings- myndigheter (1 kap. 8 § RF). Enligt 12 kap. 1 § RF lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Undantag görs för de myndigheter som lyder under . Att myndigheterna lyder under regeringen innebär att förvaltningen ska förverkliga regeringens politik (SOU 1972:15 s. 195).