bet · H301NU2 · 2015-11-26 00:00:00 — Utgiftsområde 19 Regional tillväxt I betänkandet behandlar näringsutskottet regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och 5 motionsyrkanden som har väckts under den allmänna motionstiden . Bland motionerna finns alternativa budgetförslag från och . Utskottet föreslår att anvisar anslag inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt i enlighet med utskottets förslag. Detta förslag överensstämmer med förslaget i budgetpropositionen . När det gäller anslagens ändamål tydliggör utskottet att det är de ändamål för anslagen som redovisas i budgetpropositionen som ska gälla. Utskottet har heller inte något att invända när det gäller de bemyndiganden om ekonomiska åtaganden som föreslås i budgetpropositionen. Utskottet tillstyrker därmed regeringens förslag till anslag (totalt ) och bemyndiganden . Utskottet avstyrker de motionsyrkanden som innebär andra anslagsnivåer än de som regeringen har föreslagit. , har inte deltagit i anslagsbeslutet. Dessa partier redovisar i stället sina ställningstaganden i särskilda yttranden. I betänkandet finns 5 särskilda yttranden. Utskottet har därtill följt upp regeringens resultatredovisning för utgiftsområdet och redovisar i ett ställningstagande sina iakttagelser med utgångspunkt i uppföljningen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 19 Anslag inom utgiftsområde 19 1.Anslag inom utgiftsområde 19 (M) 2.Anslag inom utgiftsområde 19 (SD) 3.Anslag inom utgiftsområde 19 (C) 4.Anslag inom utgiftsområde 19 (L) 5.Anslag inom utgiftsområde 19 (KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /16 Bilaga 2 Regeringens och oppositionens anslagsförslag Bilaga 3 Utskottets anslagsförslag Regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftsnivåer för utgiftsområde 19 Regional tillväxt Utskottets förslag till riksdagsbeslut Anslag inom utgiftsområde 19 anvisar anslagen inom utgiftsområde 19 enligt utskottets förslag i bilaga 3. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 19 punkt 3 och avslår motionerna 2015/16:1934 av m.fl. (KD) yrkande 2, 2015/16:3147 av m.fl. (KD) yrkandena 1 och 17, 2015/16:3156 av m.fl. (C) och 2015/16:3201 av m.fl. (FP). b) Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden 1. för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2 –2023, 2. för anslaget 1:4 Europeiska regionala utvecklingsfonden perioden –2020 ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 4 –2023. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 19 punkterna 1 och 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M)*, (M)*, (S), (M)*, (S), (C)*, (M)*, (SD)*, (L)*, (KD)*, (S), (S), (S), (SD)*, (V) och (MP). * Avstår från ställningstagande under punkt 1, se särskilda yttranden. Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens proposition 2015/16:1 (budgetpropositionen) i de delar som gäller utgiftsområde 19 Regional tillväxt och fem motionsyrkanden från allmänna motionstiden . Regeringens förslag till riksdagsbeslut och förslagen i motionerna finns i bilaga 1. I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens och oppositionens förslag till anslag . I bilaga 3 finns utskottets förslag till anslagsfördelning. Under ärendets beredning har liberalerna (FP) bytt namn till Liberalerna (L). beredning av budgetprocessen innebär bl.a. att i första steget i budgetprocessen fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § riksdagsordningen). I detta ärende ska utskottet föreslå för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag för utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § riksdagsordningen), vilket motsvarar det andra steget i budgetprocessen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Uppföljning av regeringens resultatredovisning Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21). Av riktlinjerna framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. Utskottet har mot den bakgrunden analyserat regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 19 i budgetpropositionen. Analysen har syftat till att vara ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. I betänkandet beskrivs inledningsvis resultatet av den uppföljning som har gjorts av regeringens resultatredovisning och som har lett fram till det ställningstagande utskottet gör som också framgår i detta avsnitt. Därefter behandlar utskottet regeringens förslag till anslag m.m. inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt samt motstående förslag i motioner. Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 19 grupp för uppföljning och utvärdering (Nuguu) har genomfört en uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen inom de tre utgiftsområden som faller inom ramen för utskottets beredningsområde, dvs. utgiftsområdena 19 Regional tillväxt, 21 Energi och 24 Näringsliv. Den resultatuppföljning som har gjorts för vart och ett av de tre utgiftsområdena består av en översiktlig genomgång och analys av i första hand de mål och indikatorer som används inom respektive utgiftsområde. Därutöver har resultatredovisningens struktur och förhållandet mellan mål, indikatorer och vissa resultat undersökts. Uppföljningen omfattar under detta år inte någon närmare bedömning av regeringens resultatanalys eller av de slutsatser som regeringen drar med utgångspunkt från denna analys. I det följande redovisas först utgiftsområdets omfattning och målet för utgiftsområdet, de indikatorer och andra bedömningsgrunder som regeringen använder i sin resultatredovisning för att bedöma måluppfyllelsen samt en kortfattad beskrivning av resultatredovisningens struktur. Därefter följer det ställningstagande som utskottet gör med utgångspunkt i de iakttagelser som har gjorts i uppföljningen. Utgiftsområde 19 Regional tillväxt omfattar medel för hållbara regionala tillväxtinsatser i form av projektverksamhet och olika former av regionala företagsstöd samt utbetalningar från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf). Regionala hänsyn ska också tas inom andra utgiftsområden. Mål för utgiftsområde 19 mål för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Målet fastställdes och en mer utförlig beskrivning av politikens mål finns att läsa i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1 utg.omr. I propositionen anges att den regionala tillväxtpolitiken även ska bidra till regeringens tre prioriterade områden: att nå det övergripande målet om att ha lägst arbetslöshet i EU 2020, att nå de nationella miljömålen och att sluta jämställdhetsgapet. Vidare redovisas regeringens mål för jämställd regional tillväxt och att beslutat om ett generationsmål och 16 miljökvalitetsmål för en hållbar utveckling. Regeringens mål för en jämställd regional tillväxt är att kvinnor och män ska ha samma förutsättningar att nå inflytande i det regionala tillväxtarbetet och få tillgång till tillväxtresurser. Därtill redovisar regeringen mål och prioriteringar för sammanhållningspolitiken. Sammanhållningspolitiken är EU:s politik för regional tillväxt och sysselsättning med målet att bidra till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning inom EU. –2020 är 2020-strategin vägledande på området. Strategin bygger på tre prioriteringar som också är tänkta att förstärka varandra: – Smart tillväxt: utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation. – Hållbar tillväxt: främja en resurseffektivare, grönare och konkurrenskraftigare ekonomi. – Inkluderande tillväxt (tillväxt för alla): stimulera en ekonomi med hög sysselsättning och med social och territoriell sammanhållning. Med utgångspunkt i den partnerskapsöverenskommelse den tidigare regeringen har slutit med kommissionen som preciserar sammanhållningspolitikens genomförande i under nästa strukturfondsperiod fattade regeringen beslut om en nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020. Den regionala tillväxtpolitikens prioriterade områden är enligt strategin: – innovation och företagande – attraktiva miljöer och tillgänglighet – internationellt samarbete. Indikatorer och andra bedömningsgrunder I resultatredovisningen konstaterar regeringen inledningsvis att den regionala tillväxtpolitikens effekter ofta är svåra att mäta och särskilja från övergripande konjunktur- och strukturförändringar. Det finns en rad olika faktorer som påverkar den regionala utvecklingen och det gör att exempelvis internationella och nationella konjunkturförändringar påverkar regioner på olika sätt. Regeringen anför att regionerna bl.a. skiljer sig åt med avseende på tätorts-, befolknings-, utbildnings-, närings- och företagsstruktur samt infrastruktur. För att följa upp den regionala tillväxtpolitiken använder sig regeringen bl.a. av ett antal indikatorer. Dessa delas in i två grupper: dels indikatorer för att följa upp utvecklingen i regioner, dels vissa centrala indikatorer för insatser som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Indikatorerna för att följa utvecklingen i regioner är indelade i tre huvudindikatorer och ett antal delindikatorer (sammanlagt tio) som enligt budgetpropositionen relaterar till prioriteringar i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020. Regeringen anger att indikatorerna har en stor bredd eftersom den regionala tillväxtpolitikens prioriteringar innefattar insatser inom ett stort antal politikområden. För en av prioriteringarna – Internationellt samarbete – anges att det saknas tillförlitliga regionala indikatorer. Enligt propositionen ska indikatorerna belysa regionernas olika långsiktiga strukturella förutsättningar och dynamiska förändringar, där så är möjligt, för den senaste tioårsperioden. Utöver de indikatorer som relaterar till den nationella strategin finns även två kortsiktiga indikatorer: Regional ekonomi och Arbetsmarknad. De indikatorer som benämns Vissa centrala indikatorer för insatser som finansieras inom utgiftsområde 19 och dess medfinansiering är indelade i fem indikatorområden som motsvarar insatser inom ramen för regionalfondsprogrammen och de regionala företagsstöden. Av propositionen framgår att möjligheterna att mäta och avgränsa effekterna av den verksamhet som finansieras inom utgiftsområdet mot målet för politikområdet är begränsade i den årliga uppföljningen. Detta eftersom utvecklingen på politikområdet också påverkas av andra offentliga insatser och omvärldsfaktorer. Redovisningen av indikatorerna för att följa utvecklingen i regioner återfinns i avsnitt 2.5.1. Utifrån utfallet på samtliga indikatorer beskrivs utvecklingen för 72 funktionellt avgränsade arbetsmarknadsregioner med arbetspendling över kommungräns som utgångspunkt, s.k. FA-regioner. Avsnittet innehåller en beskrivning av utvecklingen för samtliga indikatorer och diagram över de tre huvudindikatorerna där viss utveckling framgår. När det gäller redovisningen av vissa centrala indikatorer för insatser som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt återfinns vissa av dessa indikatorer tillsammans med andra indikatorer i avsnitt 2.5.2. Regeringen inleder resultatredovisningen med att konstatera att möjligheterna att mäta och avgränsa effekterna av den verksamhet som finansieras inom utgiftsområdet mot målet för politikområdet är begränsade. Detta eftersom det är svårt att särskilja sådana effekter från den påverkan som kan härledas till andra offentliga insatser och omvärldsfaktorer. Vidare anför regeringen att resultatredovisningen i huvudsak görs i förhållande till den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. Från och med budgetpropositionen avser regeringen att redovisa indikatorerna som gäller regionalfondsprogrammen perioden –2020. Det framgår också att resultatredovisningen till stor del bygger på uppföljningar och utvärderingar från Tillväxtanalys och . Utskottet vill inledningsvis framhålla att en klar och tydlig resultatredovisning bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får. Regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning. En utgångspunkt för uppföljning av budgetpropositionens resultatredovisning är att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag. Utskottet välkomnar arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen, vilket bidrar till att förbättra resultatredovisningen från regeringen till . Utskottets grupp för uppföljning och utvärdering har genomfört en uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för samtliga de utgiftsområden som faller inom utskottets beredningsområde, dvs. 19 Regional tillväxt, 21 Energi och 24 Näringsliv. Det är utskottets förhoppning att detta arbete kan leda till en ökad dialog med regeringen om resultatredovisningen. Utskottet vill betona att resultatredovisningen ger en god bild av regeringens arbete inom politikområdena och innehåller mycket information som är relevant för utskottets beredning av budgetpropositionen. Eftersom uppföljningen främst syftar till att skapa en dialog med regeringen om hur resultatredovisningen kan förbättras, inriktar sig utskottets iakttagelser framför allt på förbättringsåtgärder. Utskottet noterar att flera iakttagelser inte bara är gemensamma för de tre utgiftsområden som utskottet hanterar utan också är giltiga för andra utgiftsområden. Det är också viktigt att påpeka att flertalet av dessa iakttagelser inte är specifika för årets budgetproposition. Vidare noterar utskottet att resultatredovisningens struktur skiljer sig åt mellan de tre utgiftsområdena. Här kan det enligt utskottets uppfattning vara berättigat att reflektera över om detta främst avspeglar de tre utgiftsområdenas särarter eller om en mer enhetlig disposition hade varit möjlig att använda i syfte att öka läsbarheten och jämförbarheten. Iakttagelser avseende utgiftsområde 19 Utskottet konstaterar att målet för den regionala tillväxtpolitiken är svårt att följa upp. En rad olika faktorer påverkar den regionala utvecklingen, och effekterna av den regionala tillväxtpolitiken är ofta svåra att mäta och särskilja från övergripande konjunktur- och strukturförändringar. För att möjliggöra en uppföljning av målet kan regeringen ta fram resultatindikatorer eller delmål. Utskottet noterar också att regeringen anger ytterligare mål och prioriteringar som den regionala tillväxtpolitiken ska bidra till, som fastställts av både regeringen och på EU-nivå. Enligt utskottets uppfattning är det dock svårt att utläsa i texten hur dessa mål och prioriteringar förhåller sig till övergripande mål för utgiftsområdet. Som framgått i det föregående ska regeringen enligt budgetlagen lämna en redovisning av resultaten i förhållande till de mål som har beslutat. Utskottet anser därför att det är centralt att regeringen tydliggör kopplingen mellan det övergripande målet och andra mål och prioriteringar på området. När det gäller prioriteringarna på EU-nivå konstaterar utskottet dessutom att dessa i stor utsträckning styr svensk regional utvecklingspolitik då de fastslår vilka regionala projekt som kan beviljas medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och dess medfinansiering. Indikatorer och andra bedömningsgrunder Eftersom det övergripande målet för utgiftsområdet är svårt att följa upp vill utskottet inledningsvis anföra att det är positivt att regeringen har tagit fram en rad indikatorer för att konkretisera dels utvecklingen i regioner, dels resultat och effekter av politiken på området. Indikatorer bör dock utformas och kopplas till det mål som har beslutat om för utgiftsområdet så att det blir möjligt för att följa upp resultaten för detta mål. Att det saknas en tydlig koppling mellan de valda indikatorerna och målet innebär dock inte att indikatorerna ger en dålig bild av utvecklingen inom området. Tvärtom förefaller indikatorerna enligt utskottets bedömning vara relevanta, och det bör därför vara möjligt att vidareutveckla redovisningen av indikatorerna så att den tydligare återkopplar till det övergripande målet. Resultatindikatorer bör i första hand spegla uppnådda resultat, inte insatser eller omvärldsförändringar. Det är därför positivt att regeringen tagit fram resultatindikatorer som är knutna till resultaten av insatserna inom utgiftsområdet och att dessa särskiljs från de indikatorer som mäter utvecklingen i regioner. För de regionala företagsstöden är det dock oklart om indikatorerna avser förväntade effekter i form av antal nya arbetstillfällen eller faktiskt uppnådda effekter, och det vore därför önskvärt om det kunde tydliggöras. Vidare konstaterar utskottet att det för många av indikatorerna saknas en motivering, och redovisningen av resultatindikatorerna skulle enligt utskottets uppfattning kunna utvecklas också i detta avseende. Detta gäller t.ex. valet av indikatorer för att följa utvecklingen av tillgängligheten till kommersiell och offentlig service då regeringen har valt att redovisa tillgängligheten till drivmedelsstationer, dagligvaruhandel och skola. Utskottet anser att dessa tre indikatorer är centrala, men noterar att Tillväxtanalys återkommande även följer utvecklingen när det gäller tillgängligheten på en rad andra viktiga områden, t.ex. apotek och apoteksombud, postservice, betaltjänster och vårdcentraler. Valet av indikatorer bör enligt utskottet styras av ambitionen att teckna en så god bild som möjligt av utvecklingen, varför regeringen eventuellt skulle kunna överväga att använda fler av Tillväxtanalys indikatorer för att beskriva utvecklingen när det gäller tillgänglighet av kommersiell och offentlig service. Utskottet vill dock understryka att det är av stor betydelse att det finns en kontinuitet i de valda indikatorerna eftersom det så långt som möjligt är önskvärt att utvecklingen redovisas . Avslutningsvis noterar utskottet att regeringen uppger att det saknas tillförlitliga regionala indikatorer för att följa utvecklingen på området Internationellt samarbete, och det framgår inte heller om regeringen har för avsikt att ta fram sådana. Utskottet vill betona vikten av att utveckla indikatorer för alla relevanta delar av resultatredovisningen och därtill framhålla att det vore önskvärt om regeringen i de fall då det saknas indikatorer förklarar anledningen till detta och beskriver eventuellt pågående arbete för att utveckla indikatorer eller andra bedömningsgrunder. I resultatredovisningen görs på ett föredömligt sätt en åtskillnad mellan å ena sidan beskrivningar i tillståndet och utvecklingen inom olika regioner och å andra sidan uppnådda resultat av statens insatser. Genomgången av de olika indikatorerna för att följa utvecklingen i regioner är välstrukturerad och därmed lätt att följa. Avsnittet innehåller också ett visst resonemang och problematiserande kring indikatorerna och hur resultaten kan tolkas, vilket är positivt. Det följande avsnittet som innehåller redovisningen av vissa centrala indikatorer för insatser som finansieras inom utgiftsområde 19 och dess medfinansiering skulle på samma sätt kunna göras mer strukturerat och därmed bli tydligare. Regeringen uppger att denna del av resultatredovisningen i huvudsak görs i förhållande till den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2008. I propositionen anges vidare att resultatredovisningen fr.o.m. budgetpropositionen i stället kommer att anpassas efter den nationella strategin som gäller –2020. Utskottet vill med anledning av detta påminna om att resultaten i budgetpropositionen ska redovisas i förhållande till de mål som har beslutat om, vilket också föreskrivs i budgetlagen. Utskottet förordar därför att strukturen i stället utformas med utgångspunkt i det övergripande målet och de delmål och resultatindikatorer som regeringen har utvecklat och som kan kopplas till det övergripande målet. Resultatredovisningen skulle också kunna förtydligas genom att resultaten för den breda regionalpolitiken (insatser inom andra utgiftsområden) skiljs ut från redovisningen av resultaten och anslagen inom utgiftsområde 19. Det skulle även tydliggöra kopplingen mellan anslag och resultat inom utgiftsområdet. Utan att gå in på enskildheter konstaterar utskottet vidare att resultatredovisningen i det senast nämnda avsnittet huvudsakligen består av en beskrivning av myndighetsåtgärder och insatser och till en mindre del av uppnådda effekter i förhållande till de mål som har beslutats av . Enligt utskottets uppfattning skulle resultatredovisningen kunna förbättras genom att i större utsträckning lyfta fram effekterna av de statliga insatserna. Vidare är det ibland svårt att avgöra om de redovisade uppgifterna är att betrakta som insatser eller resultat i form av prestationer. Med detta sagt vill utskottet framhålla att resultatredovisningen också innehåller goda exempel på redovisning av effekter, såsom uppföljning av tidigare beviljade regionala företagsstöd och redovisningen under avsnittet Jämställd regional tillväxt. Utskottet vill också lyfta fram att det är positivt att regeringen redovisar utfallet för de regionala företagsstöden i tabeller och ser gärna en liknande redovisning för fler av indikatorerna där utfallet endast redovisas i den löpande texten med uppgifter för . Avslutningsvis välkomnar utskottet att regeringen har inrättat en analysgrupp bestående av ett antal statliga myndigheter som ska fungera som kvalitetssäkrare av regionala analysunderlag och bidra till erfarenhetsutbyte mellan nationella och regionala aktörer. Anslag inom utgiftsområde 19 Utskottets förslag i korthet anvisar de anslag och godkänner de bemyndiganden inom utgiftsområde 19 som regeringen har föreslagit i budgetpropositionen. avslår motioner med alternativa förslag till anslag inom utgiftsområde 19. Jämför särskilda yttrandena 1 (M), 2 (SD), 3 (C), 4 (L) och 5 (KD). väntas fatta beslut om ramarna för utgiftsområdena samt om en preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområdena –2019. Av budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget , finansplan m.m.) framgår att förslaget till statsbudget bygger på en överenskommelse mellan regeringspartierna och . har i ett yttrande till finansutskottet (yttr. 2015/16:NU1y) föreslagit att det ska tillstyrka regeringens förslag till ramar för utgiftsområde 19 Regional tillväxt. I yttrandet har företrädare i utskottet i en avvikande mening förordat sitt partis förslag till ram för det aktuella utgiftsområdet. Av yttrandet framgår därutöver att även föreslår en annan ram än regeringen för det aktuella utgiftsområdet. Övriga partier föreslår inga avvikelser när det gäller utgiftsnivåer i förhållande till regeringens förslag för utgiftsområde 19. Regeringens och de olika oppositionspartiernas förslag till ram för utgiftsområde 19 Regional tillväxt framgår i tabell 1. Regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftsnivåer för utgiftsområde 19 Regional tillväxt Avvikelser gentemot regeringens förslag 2016 (föreslagen utgiftsram)