bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — Av promemorian framgår vidare att genomgången av de aktuella uppdragen inte ger underlag för några närmare slutsatser om vilken inverkan organisationsformen har haft vid valet av den person som utsetts till Därutöver framgår av promemorian att de samordnare som utgjort en funktion inom i de allra flesta fall har finansierats från Även kommittéväsendet, och således de flesta av de fristående samordnarna, finansieras från detta anslag. Den tidsram som satts för samordnarnas uppdrag synes enligt promemorian inte ha varit avgörande för valet av organisationsform. samordnarna har haft tidsbegränsade uppdrag. Av promemorian framgår vidare att de flesta uppdrag innefattar att en skriftlig redovisning ska avlämnas till regeringen eller när Detta gäller oavsett om samordnaren har utgjort en egen myndighet eller varit en funktion inom . Uppgifterna för de förvaltningsmyndigheter vars ansvarsområden berörs av uppdraget har enligt promemorian inte i något fall ändrats med anledning av att en samordnare tillsatts. Samordnaren kan dock ha i uppdrag att höra eller samråda med berörda myndigheter. Behovet av att samverka med andra myndigheter förefaller inte ha haft någon avgörande betydelse för valet av organisationsform i de nu aktuella uppdragen. Enligt promemorian ska budgetlagens krav på effektivitet och god hushållning i statens verksamhet alltid uppfyllas, oavsett i vilken form som På frågor om överväganden om redovisning och publicering av en samordnares uppdrag framgår av promemorian bl.a. att valet av redovisningssätt är beroende av vilken typ av uppdrag det är fråga om. flesta fall ska ett uppdrag redovisas skriftligt, och oftast anges direkt i beslutet vilken form redovisningen ska ha. Om inte annat sägs och det är fråga om en kommitté enligt kommittéförordningen redovisas uppdraget i ett eller flera betänkanden som publiceras i (). uppdrag som sker inom kan redovisas i Departementsserien (Ds) eller i promemoriaformat. slutligen att det förutsätts att efterfrågat material lämnas in. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN har genom en skrivelse till begärt svar på några kompletterande frågor. Som svar översändes sex promemorior som har upprättats inom , , , och (bilaga 6.3). Av promemorian från framgår att det inte finns någon fastslagen ram för vad en samordnares uppdrag kan omfatta. Vid en genomgång av de beslut om tillsättande av samordnare som har identifierats av framstår det enligt promemorian som att samordnare har använts som en mer generell benämning på en person som utifrån olika former av kontakter, t.ex. samverkan, dialog eller överläggningar med olika aktörer i samhället, ska genomföra ett uppdrag som har lämnats av regeringen eller . Det framgår av promemorian att någon tydlig skillnad mellan användningen av begreppen samordnare, kontaktperson och koordinator inte kan utläsas av de aktuella besluten och att beteckningarna förhandlare, förhandlingsman och förhandlingsperson främst förefaller ha använts när uppdraget bl.a. bestått i att förhandla fram t.ex. ett avtal eller en överenskommelse, ett underlag för regeringsbeslut eller en samarbetslösning mellan olika aktörer. I promemorian anförs vidare att utifrån den befintliga dokumentationen inte närmare kan redogöra för vilka överväganden som har gjorts när det gäller att i beslut informera om den valda organisationsformen. När det gäller frågor om hur handlingar som skickas mellan samordnare och förhåller sig till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om inkommen och upprättad handling framhålls i promemorian att handlingar som skickas mellan fristående myndigheter och som huvudregel blir upprättade respektive inkomna handlingar hos den avsändande respektive mottagande myndigheten, och därmed allmänna handlingar. Handlingar som sänds mellan olika enheter eller organ inom och som enligt tryckfrihetsförordningen inte anses som självständiga i förhållande till varandra blir inte upprättade eller inkomna genom översändandet, och därmed inte heller allmänna handlingar. I promemorian behandlas även den typ av samordnare som Statskontoret har definierat som pådrivande samordnare (som huvuduppgift eller inslag i ett uppdrag). Det framhålls i promemorian att enligt Statskontoret är en pådrivande samordnare en samordnare som har fått i uppdrag att synliggöra regeringens politik och driva på utvecklingen inom ett område. Utifrån denna definition och formuleringen av de beslut som har identifierat skulle enligt promemorian flera av de aktuella samordnarna kunna uppfattas som pådrivande. Det rör sig bl.a. om samordnaren för statens insatser inom psykisk ohälsa, hemlöshetssamordnaren, samordnaren mot våld i nära relationer, samordnaren för insatser i samband med gruvindustrins expansion, samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården och samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Av promemorian framgår vidare att ett beslut att tillsätta en samordnare inte påverkar de berörda myndigheternas lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Ett sådant beslut innebär inte heller att de berörda myndigheterna får en lydnadsplikt i förhållande till samordnaren. Därutöver framhålls i promemorian att enligt 6 § förvaltningslagen ska varje myndighet hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten. Vidare ska en myndighet enligt 6 § andra stycket myndighetsförordningen verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som Det framhålls i promemorian att om en förvaltningsmyndighet ska vara skyldig att delta i en samordnares arbete på ett sätt som går längre än vad som följer av dessa bestämmelser måste regeringen ha beslutat om detta. Det konstateras vidare i promemorian att enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska, vid beredningen av regeringsärenden, behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Ett departements beslut om att tillsätta en samordnare som en funktion inom bereds enligt promemorian i praktiken på samma sätt. Av promemorian framgår dessutom att myndigheter som har verksamhet som kan beröras av samordnarens uppdrag i ett flertal fall har fått information om beslutet genom att de fått en kopia av beslutet. Därutöver kan inte redogöra för vilka eventuella muntliga kontakter som har förevarit med berörda myndigheter och som inte dokumenterats. Några av de identifierade samordnarna som är verksamma inom har bl.a. till uppgift att på olika sätt bedriva utåtriktad På frågan hur denna typ av uppdrag förhåller sig till regeringsformens bestämmelse om och dess uppgifter anges i promemorian följande. Den aktuella typen av uppdrag har inneburit att samordnaren ska biträda statsråden i den utåtriktade verksamhet som de bedriver för att genomdriva regeringens politik. Sådana uppdrag har bedömts vara förenliga med grundlagsregleringen om och dess Slutligen har utskottet ställt frågor om några samordnare där samordningsuppdraget har beslutats av ett enskilt statsråd. I denna del anges i och att det i dessa fall rör sig om regeringskansliärenden, och det hänvisas bl.a. till aktuella bestämmelser i förordningen med instruktion för . Av granskning framgår bl.a. att de identifierade samordnarna är organiserade på olika sätt, att samordnarnas uppdrag och arbete skiljer sig åt och att samordnare med pådrivande uppgifter verkar ha blivit vanligare . 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN vill inledningsvis hänvisa till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Den nu aktuella granskningen berör dock en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. En av de frågor som har studerat i den aktuella granskningen är om fattade beslut om utredningsuppdrag och samordnare har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att och inte regeringen fattar beslut i vissa ärenden. En konstitutionell princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden och att undantag från denna princip bör vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor om beredningen av regeringsärenden och beslut om egen administration. Endast i dessa fall bör det alltså enligt utskottet vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos , dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i . När det gäller de ärenden där samordningsuppdragen har beslutats av regeringen anser utskottet att enskilda statsråds beslut att utse själva samordnarna har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att fattar beslut i vissa typer av ärenden. Någon tendens till alltför vittgående beslutsfattande av enskilda statsråd har alltså inte framkommit i denna del. Av kartläggningen framgår emellertid att i drygt en handfull av de identifierade ärendena har ett enskilt statsråd även beslutat om samordningsuppdraget. I denna del vill utskottet påminna om att beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur alltid bör fattas i regeringsbeslutets form. Enligt utskottet kan det från konstitutionell synpunkt diskuteras om de nämnda besluten inte borde ha fattats av regeringen i stället. En annan fråga rör samordnarnas koppling till under pågående uppdrag. Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Av utskottets granskning framgår att det i uppdragen hos flera av de samordnare som på ett eller annat sätt har varit knutna till ingått att på olika sätt samråda eller föra dialog med externa aktörer. har dessa samordnare också haft pådrivande uppgifter. Särskilt i de fall en samordnare har ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kan det enligt utskottet diskuteras om den typen av uppdrag bör utföras inom ram. I alla avseenden är det av vikt med en tydlig 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN rollfördelning mellan och samordnaren i förhållande till den omgivning som samordnaren verkar i. En annan frågeställning av konstitutionellt intresse är offentlighets- Denna princip är en viktig del i vårt demokratiska samhällsskick, och den bör värnas i alla sammanhang. Utskottet vill till en början påminna om att den valda organisationsformen, en egen myndighet eller ett organ som på ett eller annat sätt är knutet till , har betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning på samordnarens uppdrag och arbete när det gäller bl.a. diarieföring och utfående Av vikt ur offentlighetssynpunkt är vidare allmänhetens möjlighet att få information om utsedda samordnare och valda organisationsformer. utskottet utvisar granskningen i denna del att det föreligger vissa svårigheter för allmänheten att ta del av nämnda uppgifter. När det gäller uppgifter om beslutade samordningsuppdrag och utsedda samordnare kan viss information hämtas i regeringens årliga skrivelse kommittéberättelse och kommittéregistret i databas. av de samordnare som har identifierats vid utskottets kartläggning finns dock inte redovisade i kommittéberättelsen och kommittéregistret. framgår också att det inte finns någon samlad information om de samordnare som inte finns redovisade i kommittéberättelsen. Enligt utskottet är det viktigt att allmänheten på ett förhållandevis enkelt sätt ska kunna hitta information om beslutade samordningsuppdrag, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. Utskottet anser att det är angeläget med en enhetlig översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och Utskottet förutsätter att regeringen i t.ex. den kommande kommittéberättelsen återkommer med en redovisning av de åtgärder som vidtagits i denna del. Utskottets kartläggning visar bl.a. att oavsett om de identifierade samordnarna utgör egna myndigheter eller inte används beteckningar som förhandlare, förhandlingsman, förhandlingsperson, kontaktperson, koordi- nator, nationell samordnare och samordnare. Utskottet kan konstatera att det råder en viss oklarhet om innebörden och användningen av dessa beteckningar och att det därför finns skäl för regeringen att närmare överväga hur beteck- ningarna bör användas framöver. Som anförts ovan är det upp till regeringen att avgöra formen för ett samordningsuppdrag och uppdragets innehåll. Det är av vikt att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och Utskottet vill även framhålla att det är angeläget att regeringen inför ett beslut om samordningsuppdrag noga överväger frågor om organisationsform, uppdragets innehåll och redovisning, arbetsformer och kontakter, rollfördelningen mellan regeringen, det ansvariga statsrådet, kansliet och samordnaren samt kravet i budgetlagen om god hushållning med 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Därtill kommer att det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter m.fl. inför beslut om samordningsuppdrag. Vidare vill utskottet när det gäller samordnarnas redovisning av sina uppdrag framhålla att det givetvis är angeläget att det inom finns rutiner för att säkerställa att det efterfrågade underlaget lämnas in. Slutligen noterar utskottet att innehållet i publicerade pressmeddelanden på regeringens webbplats i några fall inte till fullo överensstämmer med innehållet i de meddelade besluten. 7 Styrning av vissa myndigheter under Försvarsdepartementet I denna granskning behandlas regeringens styrning av följande myndigheter under Försvarsdepartementet: •Försvarsexportmyndigheten (FXM). Granskningen avser främst styrning inom ramen för myndighetsdialogen och myndigheternas internationella verksamhet. Till grund för granskningen har legat en genomgång av myndigheternas instruktioner och ändringar i dessa samt regleringsbrev (inte ändringsbrev) för budgetåren 2008 och 2012–2015. Även myndigheternas årsredovisningar har gåtts igenom. Vidare har utskottets kansli gått igenom material hos Försvarsdepartementet. Materialet omfattar dokumentation av myndighets- dialogen med de fyra myndigheterna –2014. För FMV, FOI och FXM har kansliet också tagit del myndigheternas återrapportering från högnivåmöten till Försvarsdepartementet. Vidare har uppdrag till de fyra myndigheterna som rör internationella relationer och som beslutats av regeringen, Försvarsdepartementet och –2014 gåtts igenom (uppdrag till FRA som avser signalspaning har inte omfattats). Utskottet har tagit del av de förteckningar som myndigheterna har lämnat till över de internationella överenskommelser som de fyra myndigheterna har ingått –2014, och utskottets kansli har också getts tillfälle att på plats i ta del av överenskommelserna. Till grund för granskningen har också legat tre promemorior från Försvarsdepartement med svar på frågor från utskottet, bilaga 7.1–3. Regeringen styr riket (1 kap. 6 § regeringsformen, RF). Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under . I 12 kap. 2 § RF anges att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155) I skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik, som överlämnades till , ger regeringen en samlad redogörelse för regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området och för utvecklingen inom statsförvaltningen . Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, som lades till handlingarna av (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Redovisningen nedan bygger på skrivelsens redogörelse för regeringens styrning och organisering av statsförvaltningen. trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med myndighetsförordningen var huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Delar av myndighetsförordningen ingår i det gemensamma ramverket för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter som också infördes . utgörs av flera författningar. Förutom förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, omfattas ramverket av myndighetsförordningen (2007:515) gällande ledningens ansvar, internrevisionsförordningen (2006:1228) avseende revisionens inriktning samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag gällande undertecknandet av årsredovisningen. Den enhetliga verksamhetsstrukturen med en gemensam mål- och resultatstruktur har tagits bort, vilket ger en ökad flexibilitet i utformningen av resultatredovisningen. För att öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Kontakter mellan och andra myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning. Kontakterna bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. Rätt använda ger informella kontakter mellan företrädare för och företrädare för myndigheterna stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten. Utbyte av information och kunskap mellan och myndigheter är den vanligaste formen av informell kontakt. som myndigheterna har löpande behov av att utbyta information. har också ett stort behov av att i olika sammanhang använda sig av myndigheternas expertkunskaper. För att säkerställa att verksamheten utvecklas i enlighet med regeringens mål med verksamheten och myndighetens uppdrag, behövs en löpande diskussion om verksamheten i olika avseenden. kan också regeringens beslut behöva följas av informella kontakter som på ett generellt plan förtydligar regeringens styrning. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET Informella samtal förs t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, men också vid andra möten som förekommer under verksamhetsåret. Vissa myndigheter träffar sin departementsledning regelbundet och relativt ofta medan det för andra myndigheter inträffar mer sällan. Mötesfrekvensen beror på karaktären på myndighetens verksamhet, arbetsbelastning och på vilka frågeställningar som är aktuella. I samband med att myndigheternas årsredovisningar lämnats till regeringen genomförs som regel en årlig myndighetsdialog (tidigare kallad mål- och resultatdialog), vilket är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet, vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar. Den årliga myndighetsdialogen med myndighetschefen eller, i styrelse- myndigheter, styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans är en viktig del i regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. Dialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. genomförs ca 200 myndighetsdialoger. Den årliga myndighets- dialogen är ett viktigt moment i förverkligandet av regeringens politik. En central utgångspunkt för myndighetsdialogerna var att dialogerna skulle utvecklas ytterligare till att mer än tidigare fokusera på strategiskt viktiga frågor som är till nytta för både regeringen och myndighetsledningen. Regleringsbrev och förordning (cirkulär från ) I Anvisning för arbetet med regleringsbrev (från , Cirkulär nr Fi 2014:3, , se hänvisning i bet. 2014/15:KU20 del 2 s. 199) anförs att regleringsbrevet är i första hand avsett som ett verktyg för den årliga styrningen av myndigheterna. Myndighetens grundläggande uppgift och förutsättningar bör i stället anges i instruktionen i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. En instruktion kan dock inte vara heltäckande i bemärkelsen att en myndighets samtliga uppgifter regleras. Vid valet av att placera enskilda uppgifter eller uppdrag i instruktionen, regleringsbrevet, ett annat regeringsbeslut eller en annan förordning behöver en helhetsbedömning göras. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. Vad som talar för en annan placering än i instruktionen, exempelvis i regleringsbrevet, kan vara en tidsbegränsning (som en utgångspunkt eller mindre), om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller anslag, om det finns många rapporteringstidpunkter med datum som kan komma att ändras eller om regeringen ser ett behov av att vara utförlig i beskrivningen av ett uppdrag. 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET Chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska enligt 10 kap. 13 § RF – som har rubriken myndigheters underrättelseskyldighet – hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Underrättelse ska lämnas när frågan uppkommer, alltså innan en myndighet tar ställning. Enligt Grundlagberedningen är det inte tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan underrättelse ska lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse (SOU 1972:15 s. 187 f.). I fråga om utrikespolitiken finns det ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens; enligt Grundlagberedningen borde grundlagen, som ett moment i befästandet av parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågor av utrikespolitisk betydelse. Vad gäller underrättelseskyldighetens omfattning yttrade Grundlag- beredningen att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse, och att det måste finnas en central kontroll över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket. I en grundlagskommentar anförs att utvecklingen anses, framför allt i samarbetet med EU, ha inneburit att direktkontakter mellan andra svenska myndigheter och organ än samt utländska myndigheter och organ har blivit vanligare och att skyldigheten att underrätta utrikes- ministern inte gärna kan iakttas på samma sätt som . torde det krävas att det rör sig om en i egentlig mening utrikespolitisk fråga och inte en fråga i ”vardagsumgänget” mellan svenska och utländska instanser (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl., 2012, s. 512). Ingående av internationella överenskommelser Regeringen kan enligt 10 kap. 2 § RF ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver medverkan. Bemyndigandet kan ges för en viss bestämd fråga eller för ett visst slag av frågor. En myndighets behörighet att ingå internationella överenskommelser måste enligt förarbetena till RF grunda sig på ett ”klart bemyndigande” (prop. 1973:90 s. 360). I Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) från anges att bemyndigandet kan avse en viss fråga, men att det också kan utformas generellt. Ett bemyndigande kan ges i en förordning, i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller vanligast genom ett särskilt regeringsbeslut. Regeringsbeslut ska normalt fattas redan innan förhandlingarna inleds och kan då omfatta både bemyndigande att förhandla och bemyndigande att ingå en 7 STYRNING AV VISSA MYNDIGHETER UNDER FÖRSVARSDEPARTEMENTET