bet · H201UU18 · 2015-05-27 00:00:00 — Mot en ny europeisk grannskapspolitik Utskottet behandlar i detta utlåtande det gemensamma samrådsdokumentet Mot en ny europeisk grannskapspolitik ((2015) 6 final) som Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och Europeiska kommissionen offentliggjorde . Utskottet anser att det huvudsakliga syftet med grannskapspolitiken måste vara att främja demokratin, rättsstaten, respekt för mänskliga rättigheter, jämställdhet och en hållbar ekonomisk utveckling för att därigenom uppnå stabilitet, säkerhet och välstånd i EU:s grannskap. Utskottet konstaterar att utvecklingen i grannskapet har förändrat förutsättningarna för den europeiska grannskapspolitiken (European Neighbourhood Policy, ENP). Det är av central vikt, anser utskottet, att grannskapspolitiken utformas så att den får maximal genomslagskraft. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet översynen av grannskapspolitiken. Utskottet understryker även vikten av att genomförandet av grannskapspolitiken fortgår under översynsprocessen. Utskottet betonar att utvecklingen i EU:s närområde har ökat behovet av en allomfattande ansats gentemot grannskapet. Utskottet framhåller därför vikten av att aktivt eftersträva synergier mellan grannskapspolitiken och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt med andra politikområden som har externa dimensioner. Utskottets uppfattning är att finansiellt stöd, djupgående och omfattande frihandelsavtal samt partnerskap för rörlighet även framöver kommer utgöra grundläggande instrument inom grannskapspolitiken. Vidare är de regionala dimensionerna av ENP centrala. Utskottet anser att de regionala perspektiven inom östliga partnerskapet och Unionen för (UfM) främjar utbyte och integration mellan partnerländerna i respektive region och stärker ländernas ägarskap. Den regionala ansatsen innebär även en möjlighet att anpassa relationen till EU utifrån respektive regions förutsättningar och ambition. Utskottet ser positivt på differentiering mot bakgrund av att partnerländerna har olika ambitionsnivå vad gäller relationen till EU. Utskottet framhåller att länder som kan och vill gå längre i sitt reformarbete ska erbjudas en närmare politisk associering och successiv integrering i EU:s inre marknad och att länderna i östliga partnerskapet som är geografiskt belägna i ska ha rätt att ansöka om medlemskap i så snart de uppfyller kriterierna. Utskottet anser att ett medlemskapsperspektiv för länder som är geografiskt belägna i är viktigt för att mobilisera politiska aktörer, förvaltning och samhälle i en reformvänlig riktning. Utskottet understryker i detta sammanhang att EU och respektive partnerland har en suverän rätt att självständigt definiera utvecklingen av partnerskapet. I relation till partnerländer som har lägre ambitionsnivå vad gäller relationerna till EU anser utskottet att det är viktigt att EU anstränger sig för att påvisa de positiva effekterna av ett närmande till EU i syfte att stimulera ett utvecklande av relationerna. Utskottet anser att det oavsett omfattningen på förbindelserna med ett partnerland är viktigt att EU i relationen lyfter fram grundläggande värderingar om demokrati, rättsstat, mänskliga rättigheter och jämställdhet. Utskottet framhåller att stöd via civilsamhället är en viktig kanal för att främja dessa grundläggande värderingar. Detta gäller inte minst i partnerländer vars regeringar underlåter att genomföra reformer för att stärka demokratin och öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Utskottet noterar att det i samrådsdokumentet anges att grannskapspolitiken är som effektivast när samarbetet inriktas på områden där det finns ett tydligt gemensamt intresse av fördjupade relationer och samverkan. Utskottet anser att en reviderad grannskapspolitik med ett starkare fokus på intressen skulle kunna medföra positiva effekter i termer av exempelvis ett stärkt ägarskap från partnerländernas sida. betonar utskottet att ett ökat fokus på gemensamma intressen inte får medföra en nedgradering av det grundläggande fundament som grannskapspolitiken vilar på – dvs. demokrati, rättsstat, mänskliga rättigheter och jämställdhet – till förmån för exempelvis säkerhetssamarbete och terrorismbekämpning. Utskottets uppfattning är att framsteg med det förra är en förutsättning för att effektivt kunna hantera det . Utskottet betonar att ökad respekt för kvinnors rättigheter, kvinnors politiska deltagande och jämställdhet är centralt för fred, säkerhet, demokrati och en hållbar utveckling och måste därför tydligt lyftas fram inom ramen för det kommande meddelandet om grannskapspolitiken. Utskottet framhåller även vikten av att ENP bl.a. främjar en hållbar ekonomisk utveckling och stärker samarbetet kring miljö- och klimatfrågor. Utskottet anser att grannskapspolitiken ska utformas så att EU kan anpassa politiken utifrån ändrade förutsättningar i ett land eller en region. Utskottet betonar det angelägna i att grannskapspolitikens incitamentsbaserade grund ligger fast och understryker vikten av att det finns en tydlig länk mellan genomförande av reformer i partnerländerna och omfattningen av EU:s stöd. I detta sammanhang framhåller utskottet att principen om mer-för-mer är central för att skapa incitament att genomföra reformer i partnerländerna. Utskottet konstaterar att det kan finnas skäl att föra en diskussion om hur konditionaliteten i samarbetet kan anpassas bättre till förutsättningarna för respektive bilateral relation. Länder med ett mer långtgående samarbete med EU bör exempelvis kunna förvänta sig att granskas mer frekvent och ingående av EU än länder där relationen är mer begränsad. Utskottet instämmer i vad som framförs i samrådsdokumentet om vikten av att förbättra den strategiska kommunikationen om grannskapspolitikens mål och inriktning i både partnerländerna och EU och att detta är en viktig uppgift för att främja partnerländernas egenansvar. För att främja grannskapspolitikens visibilitet är det särskilt viktigt att bredda EU:s samverkan med bl.a. civilsamhället. Utskottet anser också att de nationella parlamenten kan fungera som viktiga brobyggare mellan EU:s och partnerländernas beslutsfattare och samhällen och att detta bör tas i beaktande i utformningen av en ny grannskapspolitik. Utskottet konstaterar även att den rådgivande parlamentariska församlingen för UfM (Parliamentary Assembly of the Union for the , PA-UfM) samt motsvarande församling inom ramen för det östliga partnerskapet (Euronest Parliamentary Assembly) är viktiga institutioner för att främja genomförandet av grannskapspolitiken. I utlåtandet finns två reservationer (SD och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ståndpunkter om översynens prioriterade områden 1.Mot en ny europeisk grannskapspolitik – motiveringen (SD) 2.Mot en ny europeisk grannskapspolitik – motiveringen (V) Bilaga Förteckning över granskade dokument Utskottets förslag till riksdagsbeslut Mot en ny europeisk grannskapspolitik lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation 1 (SD) – motiveringen Reservation 2 (V) – motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S) och (FP). Ärendet och dess beredning Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och Europeiska kommissionen offentliggjorde det gemensamma samrådsdokumentet Mot en ny europeisk grannskapspolitik ((2015) 6 final). beslutade utskottet att informera talmannen om att utskottet önskade behandla samrådsdokumentet i ett utlåtande. beslutade talmannen att hänvisa dokumentet till utrikesutskottet för granskning. kallades kabinettssekreterare till utskottet för att informera om översynen av ENP. kallades utrikesminister till utskottet för att redogöra för toppmötet om det östliga partnerskapet den 21–i . deltog två utskottsledamöter i ett interparlamentariskt möte i om grannskapspolitiken och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Samrådsdokumentet syftar till att ligga till grund för en bred politisk debatt om ENP. Samrådet med medlemsstater, partnerländer, och nationella parlament, civilsamhället och tankesmedjor, näringslivet, forskarvärlden etc. förväntas pågå . Utfallet av konsultationsprocessen tjänar som underlag till ett kommande meddelande om ENP. Detta meddelande förväntas presenteras och kommer att innehålla konkreta förslag om inriktningen på ENP. antog EU rådsslutsatser som bl.a. välkomnade samrådsdokumentet och den översyn av grannskapspolitiken som detta dokument lanserar. Innehållet i samrådsdokumentet baseras på erfarenheter som gjorts i samband med genomförandet av den europeiska grannskapspolitiken. Därför bygger innehållet bl.a. på de erfarenheter som redogörs för i Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och Europeiska kommissionens gemensamma meddelande Genomförandet av den europeiska grannskapspolitiken 2014 ((2015) 9 final), som offentliggjordes . Detta dokument utgör en referens i det aktuella utlåtandet vars granskning dock begränsas till samrådsdokumentet Mot en ny europeisk grannskapspolitik. Flera andra nationella parlament inom EU har aviserat en avsikt att granska samrådsdokumentet på motsvarande sätt. ENP baseras på demokratiska värden, rättsstatsprincipen och respekt för de mänskliga rättigheterna och syftar till att främja välstånd, stabilitet och säkerhet i EU:s grannskap dels i , dels i och . Inom ramen för ENP erbjuds partnerländerna en priviligierad relation utifrån åtaganden om grundläggande värderingar på områdena demokrati och mänskliga rättigheter, rättsstat, god samhällsstyrning, marknadsekonomi och hållbar utveckling. Relationens utveckling beror på hur väl dessa värden omsätts i praktiken av respektive partnerland. Totalt inkluderas 16 länder i ENP. I omfattas , , , , och . I det södra grannskapet inkluderas , , , , , , , , och i ENP. Den bilaterala komponenten av ENP kompletteras av två regionala dimensioner: det östliga partnerskapet och Partnerskapet för demokrati och delat välstånd inom ramen för UfM. De regionala dimensionerna tar hänsyn till specifika regionala förutsättningar och främjar regionalt samarbete inom grannskapets respektive två delar. genomfördes en översyn av grannskapspolitiken, främst mot bakgrund av de politiska omvälvningarna i det södra grannskapet. Utskottet granskade i utlåtande /12:UU5 Översyn av den europeiska grannskapspolitiken det gemensamma meddelandet Ny respons på ett grannskap i förändring av den Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och Europeiska kommissionen. Inom ramen för översynen betonades vikten av att främja demokrati i djupare mening och en inklusiv ekonomisk utveckling. Principen om mer-för-mer lyftes fram. Grundtanken bakom principen är att länder som genomför djupgående demokratiska reformer ska erbjudas ett starkare och mer utvecklat partnerskap med EU och omvänt. Principen om mer-för-mer är tillämplig både vad gäller finansiellt stöd, möjligheten att förbättra tillträdet till EU:s marknad genom att förhandla fram djupgående och omfattande frihandelsavtal och möjligheten att underlätta rörligheten mellan EU och tredjeländer genom överenskommelser om partnerskap för rörlighet. Slutsatserna i de årliga framstegsrapporterna som utarbetas för de tolv partnerländer som har den mest utvecklade relationen med EU ligger till grund för tillämpningen av principen om mer-för-mer i respektive land. Finansieringen av ENP sker inom ramen för det europeiska grannskapsinstrumentet (, ). För perioden –2020 har avsatts inom instrumentet. Omkring två tredjedelar av dessa medel förutses avsättas för insatser i det södra grannskapet medan resterande del förväntas gå till EU:s östra grannar. Principerna om differentiering och mer-för-mer innebär att de totala anslagsnivåerna för enskilda länder i viss utsträckning kan anpassas till resultat vad gäller djupgående demokratisering och andra reformsträvanden som framgår i de handlingsplaner som överenskommits med respektive land. I meddelandet Genomförandet av den europeiska grannskapspolitiken 2014 konstateras att året präglades av stora problem i EU:s grannskap till följd av påtryckningar mot partnerskapsländer i öst, manifesterat i dess mest extrema form i fallet , och den försämrade politiska och säkerhetspolitiska situationen i många länder i det södra grannskapet. Slutsatsen i meddelandet är att den förändrade situationen i grannskapet och partnerländernas varierande ambitionsnivå i sina respektive förbindelser med EU inom ramen för ENP samt grannskapspolitikens svårigheter att hantera vissa av dessa utmaningar medför ett behov av att på nytt se över grannskapspolitiken. Meddelandet hänvisar på denna punkt till den samrådsprocess som initierades i och med offentliggörandet av samrådsdokumentet Mot en ny europeisk grannskapspolitik. Samrådsdokumentet Mot en ny europeisk grannskapspolitik bygger på samma analys som framförs i meddelandet Genomförandet av den europeiska grannskapspolitiken 2014. Det konstateras att dagens grannskap är mindre stabilt än när grannskapspolitiken initierades. Det framhålls i dokumentet att en självsäkrare rysk utrikespolitik genererat allt större utmaningar för ett antal länder inom det östliga partnerskapet, från krisen i till den pågående konflikten i . När det gäller det södra grannskapet konstateras att förhoppningarna på den s.k. arabiska i stor utsträckning har grusats även om framsteg har uppnåtts i exempelvis . Utvecklingen i syd präglas av bl.a. inbördeskriget i och dess negativa inverkan på regionen, konflikten i och avsaknad av framsteg i fredsprocessen i . har det enligt samrådsdokumentet blivit allt tydligare att partnerländerna uppvisar olika ambitionsnivå i intresset för att fördjupa förbindelserna med EU. Det framhålls att ENP inte alltid kunnat ge adekvata svar på utvecklingen och att det därför finns ett behov av att se över politiken i syfte att forma en grannskapspolitik som på ett effektivare sätt kan främja stabilitet, säkerhet och välstånd i närområdet. Utifrån hittillsvarande erfarenheter från genomförandet av grannskapspolitiken och på basis av initiala kommentarer från EU:s medlemsstater och partnerländerna föreslås översynen fokusera på följande fyra prioriterade områden: 1) differentiering; 2) fokus; 3) flexibilitet; 4) egenansvar och synlighet. Behovet av differentiering baseras på att det finns stora skillnader mellan partnerländerna vad gäller förväntningarna på samarbetet med EU. Vissa länder eftersträvar aktivt en fördjupad relation med EU medan andra länder har en lägre ambitionsnivå. För att hantera detta skulle bl.a. djupare samarbetsformer bortom associeringsavtalen och variabel geometri med olika nivåer på förbindelserna beroende på partnerlandets ambitionsnivå kunna övervägas, enligt samrådsdokumentet. Behovet av fokus framhålls mot bakgrund av att nuvarande handlingsplaner är mycket omfattande som erfarenheten visar att grannskapspolitiken är som effektivast när samarbetet inriktas på områden där det finns ett tydligt gemensamt intresse av fördjupade relationer och samverkan. De initiala sonderingarna har pekat ut ett antal områden där det överlag finns gemensamma intressen – handel och hållbar ekonomisk utveckling, transport- och energifrågor, säkerhetshot, samhällsstyrning, migration och rörlighet, andra gränsöverskridande utmaningar som miljö- och klimatfrågor och hälsosäkerhet samt ökade insatser riktade mot ungdomar och ökade möjligheter för kvinnor. Behovet av flexibilitet handlar om hur grannskapspolitikens processer ska kunna utformas så att EU kan reagera flexiblare på ändrade förutsättningar i ett land eller en region. är om ENP:s nuvarande strukturer är ändamålsenliga och inkluderar bl.a. om principen om mer-för-mer ska anpassas i fall där ett partnerland inte strävar efter närmare integration för att driva på nyckelreformer. Egenansvar och synlighet lyfts fram mot bakgrund av att det enligt samrådsdokumentet finns brister i partnerländerna vad gäller egenansvar och låg medvetenhet bland befolkningen om förtjänsterna med ENP. Det framhålls att det inte råder något tvivel om att det behövs åtgärder för att främja egenansvar och förbättra kommunikationen om politikens mål och inriktning i såväl partnerländerna som inom EU. Utskottet framhöll i sitt utlåtande Kommissionens arbetsprogram 2015 att främjandet av en demokratisk utveckling och ekonomisk integration i närområdet är en av EU:s mest centrala utrikespolitiska uppgifter. Utskottet framhåller att ENP syftar till att utveckla ett stabilt, säkert och välmående närområde där gemensamma värderingar om demokrati, rättsstat, mänskliga rättigheter och jämställdhet respekteras. Utskottet anser att det ligger i och EU:s intresse att kontinuerligt sträva efter att utveckla relationerna och integrationen mellan EU och grannländer i både öst och syd. ENP är det centrala instrumentet för att uppnå stabilitet, säkerhet och välstånd i EU:s grannskap. Utskottet konstaterar att utvecklingen i grannskapet har förändrat förutsättningarna för ENP. Utskottets uppfattning är att omsättandet av grannskapspolitiken har försvårats i öst av påtryckningar mot EU:s partnerländer och den ryska aggressionen mot . Utskottet understryker i detta sammanhang att EU och respektive partnerland har en suverän rätt att självständigt definiera utvecklingen av partnerskapet. Utskottet noterar att förutsättningarna för grannskapspolitiken har förändrats även i syd. Utskottet konstaterar att folkens förhoppningar om demokrati, ökad respekt för de mänskliga rättigheterna och en hållbar socio-ekonomisk utveckling, som låg till grund för de politiska omvälvningarna som utspelade sig 2011 i och , överlag inte har infriats. Regionen präglas i stället av politisk repression, bristande respekt för mänskliga rättigheter och väpnade konflikter. Utskottet konstaterar, som framförs i samrådsdokumentet, att grannskapet är mer instabilt än när ENP initierades 2004. Utskottet anser att det är av central vikt att ENP utformas så att politiken får maximal genomslagskraft. Utskottet välkomnar översynen av grannskapspolitiken som satts igång i och med den konsultationsprocess som sker på basis av samrådsdokumentet. Utskottet framhåller att konsultationsprocessens öppna ansats är positiv och välkomnar särskilt att de nationella parlamenten och civilsamhället har möjlighet att kommentera grannskapspolitikens framtida utformning. Utskottet understryker vikten av att genomförandet av grannskapspolitiken fortgår under översynsprocessen. Utskottet anser att det huvudsakliga syftet med grannskapspolitiken måste vara att främja demokrati, rättsstat, respekt för mänskliga rättigheter, jämställdhet och en hållbar ekonomisk utveckling för att därigenom uppnå stabilitet, säkerhet och välstånd i EU:s grannskap. Utskottet betonar det angelägna i att grannskapspolitikens incitamentsbaserade grund ligger fast och upprepar sitt ställningstagande att det är viktigt att det finns en tydlig länk mellan genomförande av reformer i partnerländerna och omfattningen av EU:s stöd. Utskottets uppfattning är att finansiellt stöd, djupgående och omfattande frihandelsavtal samt partnerskap för rörlighet även framöver måste vara grundläggande instrument inom grannskapspolitiken. Vidare är de regionala dimensionerna av ENP centrala. Utskottet anser att de regionala perspektiven inom östliga partnerskapet och UfM främjar utbyte och integration mellan partnerländerna i respektive region och stärker ländernas ägarskap. Den regionala ansatsen innebär även en möjlighet att anpassa relationen till EU utifrån respektive regions förutsättningar och ambition vilket är viktigt exempelvis med tanke på att vissa partnerländer i har som mål att bli medlemmar i . Utskottet har tidigare uttryckt att ett medlemskapsperspektiv för länder som är geografiskt belägna i är viktigt för att mobilisera politiska aktörer, förvaltning och samhälle i en reformvänlig riktning. Mot denna bakgrund anser utskottet att det är viktigt att associeringsavtalen och de fördjupande frihandelsavtalen inte är det slutgiltiga målet för EU:s relationer med dessa partnerländer. Utskottet betonar att utvecklingen i EU:s närområde har ökat behovet av en allomfattande ansats gentemot grannskapet. Utskottet framhåller därför vikten av att aktivt eftersträva synergier mellan grannskapspolitiken och alla instrument inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt med andra politikområden som har externa dimensioner. Ståndpunkter om översynens prioriterade områden Utskottet noterar att översynen av ENP i samrådsdokumentet föreslås centreras kring differentiering, fokus, flexibilitet samt egenansvar och synlighet. Utskottet ser positivt på differentiering mot bakgrund av att partnerländerna har olika ambitionsnivå vad gäller relationen till EU. I samband med översynen av ENP 2011 framhöll utskottet i ett utlåtande att länder som kan och vill gå längre i sitt reformarbete ska erbjudas en närmare politisk associering och successiv integrering i EU:s inre marknad och att länderna i det östliga partnerskapet som är geografiskt belägna i ska ha rätt att ansöka om medlemskap i så snart de uppfyller kriterierna. Utskottets ställningstagande ligger fast. I relation till partnerländer som har lägre ambitionsnivå vad gäller relationerna till EU anser utskottet att det är viktigt att EU anstränger sig för att påvisa de positiva effekterna av ett närmande till EU i syfte att stimulera ett utvecklande av relationerna. Utskottet anser att det oavsett omfattningen på förbindelserna med ett partnerland är viktigt att EU i relationen lyfter fram grundläggande värderingar om demokrati, rättsstat, mänskliga rättigheter och jämställdhet. Utskottet framhåller att stöd via civilsamhället är en viktig kanal för att främja dessa grundläggande värderingar. Detta gäller inte minst i partnerländer vars regeringar underlåter att genomföra reformer för att stärka demokratin och öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Utskottet noterar att det i samrådsdokumentet anges att grannskapspolitiken är som effektivast när samarbetet inriktas på områden där det finns ett tydligt gemensamt intresse av fördjupade relationer och samverkan samt att de initiala sonderingarna identifierat handel och hållbar ekonomisk utveckling, transport- och energifrågor, säkerhetshot, samhällsstyrning, migration och rörlighet, andra gränsöverskridande utmaningar som miljö- och klimatfrågor och hälsosäkerhet samt ökade insatser riktade mot ungdomar och ökade möjligheter för kvinnor som områden där det finns gemensamma intressen. Utskottet har tidigare framfört att handlingsplanerna bör inriktas på färre prioriterade områden och har noterat att bedömningen av uppnådda resultat ska göras i de årliga framstegsrapporterna. Utskottet anser att en reviderad grannskapspolitik med ett starkare fokus på intressen skulle kunna medföra positiva effekter i termer av exempelvis ett stärkt ägarskap från partnerländernas sida. betonar utskottet att ett ökat fokus på intressen inte får medföra en nedgradering av det grundläggande fundament som grannskapspolitiken vilar på – dvs. demokrati, rättsstat, mänskliga rättigheter och jämställdhet – till förmån för exempelvis säkerhetssamarbete och terrorismbekämpning. Utskottets uppfattning är att framsteg med det förra är en förutsättning för att effektivt kunna hantera det . Utskottet noterar i detta sammanhang särskilt att frågor om jämställdhet och kvinnors rättigheter intar en förhållandevis undanskymd plats i samrådsdokumentet. Utskottet betonar att ökad respekt för kvinnors rättigheter, kvinnors politiska deltagande och jämställdhet är centralt för fred, säkerhet, demokrati och en hållbar utveckling och måste därför tydligt lyftas fram inom ramen för det kommande meddelandet om grannskapspolitiken.