bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Utskottet konstaterade inledningsvis att fråge-instituten är ett led i grundläggande kontrollmakt och att genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning (s. 162 f.). Vidare påpekade utskottet att instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är enligt utskottet mot denna bakgrund uppenbar. En granskning gällde en uppgift som justitieministern lämnat vid en frågestund (bet. 2011/12:KU20). Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande (s. 42) till att som utskottet tidigare hade konstaterat är frågeinstituten ett led i grundläggande kontrollmakt, och genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Instituten fyller alltså inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är – som utskottet har påpekat – mot denna bakgrund uppenbar. Därefter noterade utskottet att konkreta frågor kring bidrag till rör förhållandena i ett politiskt parti. Den sittande talmannen har att vaka över att de frågor som ställs vid en muntlig frågestund håller sig inom ramen för vad som är ett statsråds tjänsteutövning. När justitieministern i det nu aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti är det givetvis viktigt att det svar hon lämnar är korrekt. I den svarspromemoria som har upprättats inom påpekas också att det i efterhand kan konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden var olyckligt. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A4.6.2). Med anledning av utskottets fråga hur uttalandena från kabinettsekreterare , utrikesministerns pressekreterare samt tjänstemannen på UD:s pressjour och vad som anförts i utrikesministerns frågesvar svarar mot vad som framförts från företrädare för israeliska UD inför det inställda besöket, anfördes i promemorian att utrikesministern beslutade att besöka och för att bl.a. delta i en konferens till minne . Kontakter med israeliska UD gav vid handen att det skulle bli svårt att få möten med regeringsföreträdare – inklusive med utrikesministern – vid den aktuella tidpunkten, då vid det laget skulle vara inne i en valrörelse. Planeringen inför mötet fortskred trots detta besked. Vidare anfördes det i promemorian att det senare förekom uppgifter i massmedia om att utrikesminister inte skulle komma att träffa utrikesminister . När kontakt togs med officiella företrädare för på tjänstemannanivå var beskedet att inte skulle ta emot med hänvisning till valrörelsen. Detta påverkade inte heller besöksplaneringen. lämnade israeliska UD besked om att besöket skulle komma att betraktas som privat. Då besöket inte var att betrakta som inkommande till israeliska UD skulle säkerhet heller inte erbjudas utrikesministern. kom uppgifter om kalenderproblem gällande möten på den palestinska sidan med utrikesminister samt president , som båda skulle vara på resa aktuella datum. fattades beslutet att skjuta upp utrikesminister besök till och . Beslutet att skjuta upp besöket till och till ett senare datum var, enligt promemorian, grundat på en sammanvägning av ovan nämnda skäl, vilket har redogjorts för i de intervjuer som företrädare för gjort i medier samt anförts i det skriftliga frågesvaret. UD:s företrädare har valt att med hänsyn till bilaterala relationer med avstå från att spekulera i huruvida antydningar i medier om att ”atmosfären” mellan och skulle ha påverkat möjligheten till officiella möten. Utskottet har gått igenom den kommunikation som varit i frågan. Granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. 4.7 Dåvarande biståndsministerns agerande i samband med Sidas beviljande av ekonomiskt stöd I en anmälan till (dnr 1738-2014/15), bilaga A4.7.1, begärs att utskottet granskar om ett brev från den dåvarande biståndsministern till har inneburit ett agerande från ministern som strider mot regeringsformens förbud mot att enskilda statsråd blandar sig i myndigheters handläggning av enskilda beslut. I anmälan anförs att enligt uppgifter som framkommit i bl.a. har organisationerna (), () och den senares dotterorganisation () tillsammans fått från (Sida). Organisationerna uppger att de verkar för ökad demokratisering av länder, främst sådana som låg inom . Organisationerna är finansierade bl.a. av det amerikanska biståndsorganet Agency for International Development (). Vidare anförs i anmälan att enligt medieuppgifterna har en stor del av Sidas anslag använts för att köpa politiska medieinslag i georgiska medier. Det har även använts till ett speciellt ledarskapsprogram som stöttar utvalda politiker i deras valkampanjer. Enligt uppgifterna i medierna skrev den dåvarande biståndsministern ett brev till EF där hon på Sidas och vägnar utlovade bidrag på motsvarande till organisationen. lämnade EF en ansökan till Sida som beviljades av myndigheten. I anmälan anförs att ett protokoll från Sida från antyder att initiativet till samarbetet kommer från (). Sida angav enligt anmälan bl.a. att UD visat ett starkt intresse för projektet, eftersom EF har ett gott rykte där, och samarbetet var ett tillfälle för tätare kontakter mellan och . Dessutom angavs enligt anmälan i protokollet att Sida i samband med EF:s ansökan fått ett brev från UD, som bekräftar att organisationen skulle få . Till underlag för granskningen ligger bl.a. två svarspromemorior från inklusive en kopia av brev till , bilaga A4.7.2–3. I ärendet har även begärts in ett beslut av Sida från om bistånd till , bilaga A4.7.4, och ett brev från till . Brevet till har en sekretessmarkering och återges därför inte i betänkandet. I en nyhetsartikel publicerad på webbplats angavs bl.a. att Sida har slutit samarbetsavtal med tre amerikanska organisationer om bistånd till olika projekt i . Organisationerna är NDI, EF och dotterorganisationen . Organisationerna har fått sammanlagt från Sida. I en annan nyhetsartikel publicerad på webbplats angavs att den dåvarande biståndsministern skrev ett brev till EF där hon å Sidas och vägnar utlovade bidrag på motsvarande till organisationen. lämnade organisationen enligt artikeln in en ansökan till Sida som beviljades av myndigheten. Enligt artikeln hade Sida i samband med ansökan fått ett brev från UD som bekräftade att organisationen skulle få i bistånd från Sida. I artikeln uppgavs att deltog i ett möte med EF på UD. Det angavs att för har uppgett att hon inte minns detaljerna kring avtalet som slöts med organisationen. Vidare uppgavs att hon sagt: ”Jag var nytillträdd och kände inte till de här organisationerna då”. Däremot känner hon till dem väl . I artikeln angavs att organisationerna – NDI, EF och EPF – har starka kopplingar till oljeindustrin. På en fråga om detta angavs ha svarat: ”Vi pratar om rätt svåra länder i , och där finns det ju olja. Men vad bolagen ägnar sig åt och vad organisationerna ägnar sig åt det vet jag inte riktigt”. I artikeln angavs att har uppgett att EF har ett nätverk av kontakter inom UD. Det angavs även i artikeln att har haft flera kopplingar till de EF och NDI. I en ytterligare artikel på webbplats beskrevs att EF och NDI finansieras och styrs delvis av personer från oljeindustrin. På anges att stöd till koncentreras till följande tre områden: – ökad ekonomisk integrering med EU och marknadsekonomisk utveckling – demokrati, mänskliga rättigheter och en mer utvecklad rättsstat – förbättrad miljö och begränsad klimatpåverkan. Det anges också att informationen och debatten om och uppföljningen av myndigheternas arbete med EU-integrationen stärks genom stöd till civilsamhället genom EPF. För att stärka samspelet mellan politikerna och väljarna stödjer Sida genomförandet av regelbundna opinionsundersökningar. Stödet går via NDI och används också för utbildning av journalister i hur opinionsundersökningarna kan analyseras. NDI arbetar också för att få fram fler kvinnliga politiker inom alla partier och öka det kvinnliga politiska deltagandet. Den svenska biståndsramen fastställs av på förslag av regeringen i budgetpropositionen. utgör ramen av den beräknade bruttonationalinkomsten (BNI). Den huvudsakliga delen av biståndsramen avser kostnader som belastar utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. (Sida) är en av de förvaltningsmyndigheter som har i uppdrag att genomföra svensk biståndspolitik. Andra myndigheter är bl.a. och . Av det totala biståndsanslaget (utg.omr. 7 anslaget 1:1 Biståndsverksamhet) fördelar UD till olika mottagare. Mottagare är främst FN-organ och internationella finansieringsinstitutioner, exempelvis . Bidrag direkt från biståndsanslaget ges dock också till andra svenska och internationella organisationer samt till svenska myndigheter. Det övriga biståndsanslaget hanteras av främst Sida. Regeringen styr Sida och övriga förvaltningsmyndigheter inom biståndsverk-samheten, liksom övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen, främst genom förordningar med myndighetsinstruktion, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. I dessa dokument slås bl.a. myndigheternas verksamhet, mål och återrapporteringskrav fast. I förordningen (2010:1080) med instruktion för (Sida) anges (1 §) att Sida ansvarar för att hantera bidrag eller annan finansiering till stöd för insatser som kostnadseffektivt bidrar till att uppfylla målen för det internationella utvecklingssamarbetet inklusive det humanitära biståndet och reformsamarbetet i , som en del igenomförandet av politik för global utveckling. Myndigheten får bl.a. ingå, förlänga och säga upp avtal om bidrag eller annan finansiering till stöd för insatser med andra stater, internationella och multilaterala organisationer, organisationer i det civila samhället samt andra relevanta aktörer (insatsavtal) varvid avtalen ska innehålla bestämmelser som reglerar uppföljning, utvärdering och revision (4 §). En liknande bestämmelse fanns i den tidigare förordningen (2007:1371) som gällde från (4 §). Formerna för regeringens styrning av myndigheterna Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid ett regeringssammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts vara bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.). Statliga förvaltningsmyndigheter lyder enligt 12 kap. 1 § regeringsformen under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt stats-råd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Sammantaget innebär denna reglering att regeringens uppgift är att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip ska följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden har handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om uttalandet har varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det har varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövningen mot enskild eller en kommun eller en myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Utskottet har bl.a. framhållit följande (bet. 1991/92:KU30 s. 45): Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen […] uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse. Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § [nuvarande 12 kap. 2 §] regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan utta-landet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet. Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras – som sagts – inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds ansvarsområde. Avsikten med ett uttalande, dvs. vilket uppsåt ett statsråd haft med ett visst uttalande, samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten i fråga måste således, enligt utskottet, tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheter. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. granskade utskottet kulturminister uttalande i ett brev till . I utskottets ställningstagande framhölls att utskottet vid olika tillfällen uttalat att statsråd bör iaktta försiktighet med vilka uttalanden de gör och att det måste ses som olyckligt om sådana uttalanden uppfattas som försök till otillbörlig påverkan, som det gjorts i fråga om . Utskottet anförde även att brevet i detta ärende gav uttryck för en besvikelse som kunde uppfattas som ett försök att tillrättavisa (bet. 2010/11:KU20 s. 231 f.). granskade utskottet frågor kring ett brev från kulturminister till landshövding. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att utskottet vid olika tillfällen hade uttalat att statsråd bör iaktta viss återhållsamhet när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. I det aktuella granskningsärendet framstod det som klart att kulturministerns avsikt med brevet inte var ett försök att påverka . Utskottet ansåg emellertid att det finns utrymme för en ökad tydlighet från kulturministerns sida i fråga om åtskillnad mellan privat agerande och agerande i tjänst. Utskottet kunde konstatera att den opinionsyttring ärendet gällde hade hanterats enligt en annan ordning än den ordinarie. Utskottet ville mot denna bakgrund framhålla att alla inkommande brev och skrivelser med samma typ av innehåll självklart bör behandlas på ett likartat sätt, oavsett vem som är avsändare. I den mån det saknades rutiner för att uppfylla krav på en sådan hantering förutsätter utskottet att sådana införs (bet. 2012/13:KU20 s. 262 f.). I ärendet har utskottet begärt in Sidas beslut om bistånd till och tillhörande handlingar (bilaga A4.7.4). Av beslutet framgår att ekonomiskt stöd med sammanlagt beviljades i för perioden –. Bifogat till beslutet finns bl.a. brevet från till ordföranden i . Utskottet begärde i en skrivelse till svar på ett antal frågor. Som svar fick utskottet en svarspromemoria från (bilaga A4.7.2). Som bilaga till promemorian finns ett brev från till EF:s ordförande. I svarspromemorian anförs att syftet med brevet var att besvara ett brev som EF hade skickat till dåvarande biståndsministern, statsrådet , . I det brevet hade EF bl.a. informerat om planen att etablera ett partnerskap benämnt EPF. Det anges vidare i promemorian att det av svarsbrevet kan utläsas att statsrådet vidarebefordrade information som hon hade fått från Sida med innebörden att Sida arbetade med en bidragsansökan från EF och att det inte föreföll finnas några hinder mot ett positivt besked. Statsrådet informerade om regeringens arbete med att fokusera det svenska biståndet till att omfatta färre länder för att öka kvaliteten och effektiviteten i det svenska utvecklingssamarbetet. Brevet föregicks inte av något regeringsbeslut. Vidare anförs i svarspromemorian att kontakter mellan regeringen och å ena sidan och myndigheter å andra sidan förekommer regelbundet. I förhållande till Sida sker detta såväl genom återkommande samråd mellan Sida och som genom löpande kontakter på tjänstemannanivå. I promemorian anges att det av brevet från statsrådet till EF framgår att Sida i det aktuella ärendet hade informerat UD om ansökan från EF inklusive myndighetens syn på denna. Det anförs också i svarspromemorian att regeringen beslutade en samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet med södra , dvs. , och , för åren 2006–2009. Strategin är därmed utgångspunkten för Sidas genomförande av det bilaterala utvecklingssamarbetet för regionen –2009. I beslutet ger regeringen även Sida i uppdrag att redovisa genomförandet av strategin i Sidas hel- respektive halvårsrapportering. Strategin fokuserade särskilt på eftersom bedömningen gjordes att regeringsskiftet i hade skapat nya förutsättningar för demokratisering och stabilisering i regionen. De huvudsakliga målen för utvecklingssamarbetet med specificerades i strategin som ”stärkt demokrati och ökad respekt för mänskliga rättigheter samt ekonomisk och hållbar utveckling, i första hand inom lantbruket, på ett sätt som ökar fattiga kvinnors och mäns försörjningsmöjligheter”. Några av delmålen för var att öka georgiska medborgares insyn och inflytande i politiska processer, att stödja utvecklingen av den lokala demokratin samt att stärka det civila samhällets möjligheter att delta i politiska processer. Efter handläggning fattade Sida beslut om att stödja insatsen i fråga. Sida ingick sedermera ett insatsavtal med EF om samarbete, ett samarbete som fortfarande pågår. Vidare anförs i svarspromemorian att brevet från inte kan anses innebära att några direktiv getts till Sida om myndighetens handläggning och beslut i fråga om stiftelsens ansökan eller det efterföljande samarbetsavtalet. I en skrivelse till begärde utskottet svar på vissa kompletterande frågor. Som svar fick utskottet en svarspromemoria från (bilaga A4.7.3). I svarspromemorian anförs att det av den dokumentation som påträffats i inte har framkommit att brevet som EF skrev till dåvarande statsrådet , där även Sida stod som mottagare, har vidarebefordrats till Sida. Vidare anges att det förslag som det hänvisas till i brev till EF torde avse den senaste versionen av EF:s bidragsansökan till Sida. Som svar på en fråga om vilka samråd och informella kontakter mellan och Sida som förekommit och hur de dokumenterats samt om hur informationen från Sida om EF:s ansökan hade dokumenterats anförs i promemorian följande. Av den dokumentation som har påträffats i har inte framkommit om eller när sådana samråd eller informella kontakter förekommit eller hur denna information från Sida dokumenterats. Utredningen i ärendet visar att f.d. statsrådet i brevet till EF informerade om att Sida behandlade bidragsansökan från EF och att det inte föreföll finnas några hinder mot ett positivt besked. Hon kan inte anses ha ingripit i eller påverkat Sidas bedömning av ansökan. Granskningen ger inte anledning till något yttrande i övrigt av utskottet. 4.8 Statsministerns uttalanden i samband med budgetbeslut I en anmälan till (dnr 1753-2014/15), bilaga A4.8.1, begärs att utskottet granskar om statsminister har brutit mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen. I anmälan anförs att statsministern inför budgetbeslut uttalade sig om att han och regeringen skulle avgå om allianspartiernas budget skulle vinna. Enligt anmälaren uttalar sig statsministern vid sådana besked inte som privatperson eller som partipolitisk debattör utan som statsminister och chef för , och förväntas därmed leva upp till saklighetskravet i regeringsformen. Anmälaren framhåller att ett besked om när en statminister och en regering avgår måste anses höra till de sakuppgifter som har störst betydelse inom svensk demokrati, och att sakuppgifterna är korrekta är grannlaga. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga A4.8.2. överlämnade regeringen budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) till . I finansutskottets s.k. rambetänkande (bet. 2014/15:FiU1) tillstyrktes regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt förslaget till utgiftsramar och, i huvudsak, förslaget till inkomstberäkning . I betänkandet fanns två gemensamma reservationer från allianspartierna (M, C, FP och KD) och två reservationer från SD med alternativa budgetförslag i motsvarande delar. Vid behandlingen av ärendet i kammaren biföll allianspartiernas reservationer (rskr. 2014/15:29). I den nu aktuella anmälan hänvisas till följande uttalanden av statsminister i media inför budgetomröstningen: I en artikel på (”SD:s hot mot regeringen står kvar”) uppges att statsminister uppgett till TT att regeringen avgår om SD medverkar till att regeringens budget röstas ned. Statsministern citeras: ”Det är så här, att vi kommer inte sitta och regera på någon annans budget. Det kommer vi inte att göra.”