bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — skall framhållas att ett syfte med delegering är att undvika att detaljfrågor hanteras på för hög nivå. En ordning där aktivt följer arbetet i genomförandekommittéerna skulle innebära att ägnar resurser åt frågor som normalt är politiskt mindre intressanta. De rättsakter som behandlats i genomförandekommittéerna har dock företräde framför svensk lag vid en eventuell lagkonflikt och omfattar i vissa fall även frågor som kan bedömas vara politiskt viktiga. Det står naturligtvis alltid ett utskott fritt att begära information från regeringen om en fråga som hanteras i genomförandekommittéerna. I utskottens arbete med uppföljning och utvärdering kan också genomförandekommittéerna inom ett visst område studeras. Enligt Riksdagskommitténs författningskommentar i i en ny tid till förslaget till 10 kap. 3 § riksdagsordningen, dvs. nuvarande 7 kap. 12 § riksdagsordningen (framst. 2005/06:RS3 s. 165) är uttrycket ”frågor rörande arbetet i Europeiska unionen” bredare än då gällande 10 kap. 5 § där det sägs att regeringen ”skall underrätta om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd”. Genom att inte begränsa hanteringen till rådet markeras att utskotten inte bör utgå från rådsarbetet (och t.ex. dagordningarna för rådets möten). Också regeringens kontakter med kommissionen vid sidan av rådsarbetet kan därmed inbegripas. I betänkande i en ny tid (bet. 2005/06:KU21) yttrade utrikesutskottet bl.a. att det ansåg att det borde framgå tydligare av riktlinjerna för arbete med EU-frågorna att utskotten borde känna ansvar för att följa utvecklingen inom EU också i den del som rör kommittologin och dess verksamhet, dvs. det system för beslutsfattande inom EU som innebär att kommissionen fattar beslut om hur EU:s politik ska genomföras. uttalade i sitt ställningstagande att som utrikesutskottet erinrat om i sitt yttrande borde utskotten i sitt arbete med EU-frågorna också känna ansvar för kommittologin och dess verksamhet. noterade (bet. 2007/08:KU20 s. 29) att de ändringar som senast hade gjorts i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över agerande som medlem i Europeiska unionen. Regeringens i regeringsformen fastslagna skyldighet att informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen förändrades inte i det sammanhanget. granskade regeringens information till i EU-frågor (bet. 2008/09:KU10 avsnitt 8). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till att det i svarspromemorior från framgick att en regelbunden dialog äger rum bl.a. i frågor om vilken information som ska lämnas från regeringen till samt gjorde bedömningen att en sådan dialog kan bidra till kvaliteten och relevansen i regeringens information till i EU-frågor. Vidare framhöll utskottet bl.a. följande i sitt ställningstagande. Utskottet anser alltjämt att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med . Utskottet utgår från att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i . genomförde en granskning av regeringens styrning och hantering av arbetet i kommissionens genomförandekommittéer med avseende på hur den demokratiska styr- och ansvarskedjan upprätthålls då tjänstemän från förvaltningen representerar regeringen (bet. 2014/15:KU10 s. 44 f.). Tidigare studier hade visat på brister i regeringens styrning och uppföljning av arbetet i genomförandekommittéerna när regeringen företräds av tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna. Utskottets iakttagelser gav emellertid inte anledning till någon annan bedömning än att departementen har god kunskap om de genomförandekommittéer som finns inom deras respektive ansvarsområden och att instruktionsgivningen till och återrapporteringen från företrädarna i de granskade kommittéerna har fungerat väl. Frågor om information och samråd med togs inte upp i granskningen. Genom en skrivelse till begärde utskottet viss information samt att få ut vissa handlingar. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A1.7.2). Utskottet ställde därefter, genom en skrivelse till , vissa följdfrågor. fick utskottet en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A1.7.3). I svarspromemorian lämnades information om den kommitté som behandlade de beslut som anmälan gäller (se ovan under rubrik för livsmedelskedjan och djurhälsa, sektionen för genetiskt modifierade organismer), och till promemorian fogades de instruktioner som den svenska representanten i kommittén haft (se ovan under rubrik Instruktioner till SKLD). När det gäller vilken instruktion eller vilka instruktioner som den svenska representanten i kommittén haft fram t.o.m. samt om instruktionen eller instruktionen varit föremål för information eller överläggning i något riksdagsutskott, uppgavs följande i promemorian av . Förslag till beslut om godkännande av GMO läggs fram av kommissionen. I godkännandeprocessen har Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA) en central roll. Myndigheten inrättades genom och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Myndighetens uppgift är bland annat att bistå kommissionen och medlemsstaterna med vetenskaplig rådgivning i frågor som rör säkra livsmedel. Vid ansökningar om tillstånd för marknadsgodkännande av genetiskt modifierade livsmedel och foder i EU genomför myndigheten en vetenskaplig riskvärdering. Syftet är att identifiera eventuella risker för människors och djurs hälsa och för miljön. Under riskvärderingen kan EFSA begära kompletterande uppgifter från den sökande. Riskvärderingen resulterar i ett yttrande från EFSA om den genetiskt modifierade organismen och huruvida den kan anses vara säker ur livsmedels-, foder- och miljösynpunkt. Med utgångspunkt i yttrandet från EFSA skriver sedan kommissionen ett förslag till beslut om marknadsgodkännande. Detta förslag underställs sedan SKLD. handlingslinje har genomgående varit att rösta ja till import och bearbetning av GMO-produkter för livsmedel och foder, det vill säga förslag till beslut som baseras på och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av om genetiskt modifierade livsmedel och foder. Dessa beslut hanteras inom ramen för kommissionens genomförandebefogenheter och har därför inte föranlett regelmässig information eller överläggning med eller något riksdagsutskott. Det bör noteras att de aktuella ärendena inte innebär ställningstagande till något nytt eller förändrat regelverk. I stället är det fråga om tillämpning av ett befintligt regelverk. I de fall kommissionens förslag till beslut hänskjutits till rådet enligt den procedur som gällde har den svenska ståndpunkten redovisats för enligt de rutiner som finns för samråd mellan regeringen och i frågor som beslutas i Europeiska unionens råd. Detta skedde exempelvis och senast inför jordbruks- och fiskerådets möte den 15–. Med anledning av utskottets fråga om vilken eller vilka instruktioner den svenska representanten haft fr.o.m. och därefter, och om instruktionen eller instruktionerna varit föremål för information eller överläggning i något riksdagsutskott, lämnades följande svar i promemorian av . Någon ny ståndpunkt har inte formulerats i förhållande till frågor rörande utsläppande på marknaden av GMO, vilket tydligt framgår av de bifogade instruktionerna. Vad som gjorts är att frågan analyserats internt inom . När regeringen landar i ett förhållningssätt till området kommer att informeras om detta. Behovet av avstämning med bör sättas i relation till att det inte är fråga om ställningstagande till förslag till nytt eller förändrat regelverk utan endast en fråga om tillämpning av ett befintligt regelverk. Med anledning av utskottets fråga hur svaret att någon ny ståndpunkt inte har formulerats ska förstås, uppges i promemorian av att medan beredningen av frågan har pågått har lagt ned sin röst. Som framgår i promemoria av innebär detta inte att någon ny ståndpunkt har formulerats i förhållande till frågor rörande utsläppande på marknaden av GMO. I samma promemoria anges, med anledning av utskottets begäran om besked om huruvida handlingslinjen ”ska lägga ned sin röst” innebär en förändring i förhållande till handlingslinjen i den stående instruktionen från , att den nedlagda rösten inte ska tolkas som vare sig ett ja eller ett nej till den specifika produkten utan just att beredningen inte varit färdig. På utskottets fråga angående eventuella överväganden i frågan om det fanns anledning att informera , i den mån instruktionen fått en ny utformning fr.o.m. och därefter, uppgavs i promemorian av att för vissa närmare angivna enskilda dagordningspunkter för omprövningskommitténs möte gjordes bedömningen att dessa ej föll under regeringens allmänna informationsskyldighet vad gäller beslut i enskilda fall med hänsyn tagen till frågans vikt. Ärendena innebär inte ett ställningstagande till nytt eller förändrat regelverk utan avser endast tillämpning av befintligt regelverk. Med anledning av utskottets begäran av en analys över hur den eller de instruktioner som den svenska representanten haft fr.o.m. och därefter förhåller sig till den av regeringen i bl.a. redovisade uppfattningen, att vetenskapligt grundat riskbedömning från fall till fall ska vara grunden för godkännande av GMO, uppges i promemorian av från att som redan nämnts har regeringen inte formulerat någon ny ståndpunkt i förhållande till frågor rörande utsläppande på marknaden av GMO. Enligt uppgift i promemorian av har den nuvarande regeringen inte redovisat någon ståndpunkt i . Den nedlagda rösten ska inte tolkas som vare sig ett ja eller ett nej till den specifika produkten utan just att beredningen inte varit färdig. De aktuella besluten hanteras inom ramen för kommissionens genomförandebefogenheter. Inte enbart arbetet i Europeiska unionens råd utan även den s.k. kommittologin och dess verksamhet, dvs. det system för beslutsfattande inom EU som innebär att kommissionen fattar beslut om hur EU:s politik ska genomföras, omfattas av regeringens informations- och samrådsskyldighet. Utskottet vill framhålla att inte varje beslut i någon av dessa kommittéer är av sådan natur att det finns skäl för utskott att begära information eller överläggning. Än mindre vanligt torde det vara att det finns särskilda skäl för att begära överläggning med regeringen om dessa frågor. Dock omfattar de rättsakter som en kommitté ska genomföra i vissa fall även frågor som kan bedömas vara politiskt viktiga. I promemorian från uppgavs att dessa beslut hanteras inom ramen för kommissionens genomförandebefogenheter och därför inte föranlett regelmässig information eller överläggning med eller något riksdagsutskott, och att i de fall kommissionens förslag till beslut hänskjutits till rådet enligt den procedur som gällde t.o.m. har den svenska ståndpunkten redovisats för . Vidare uppgavs att för vissa närmare angivna enskilda dagordningspunkter för omprövningskommitténs möte gjordes bedömningen att dessa ej föll under regeringens allmänna informationsskyldighet vad gäller beslut i enskilda fall med hänsyn tagen till frågans vikt. Vidare framfördes att ärendena inte innebär ett ställningstagande till ett nytt eller förändrat regelverk utan endast avser tillämpning av befintligt regelverk. Regeringens handlingslinje i instruktionen till representant i ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa, sektionen för genetiskt modifierade organismer, var att skulle lägga ned sin röst. Det innebär en förändring i förhållande till tidigare handlingslinje och, enligt utskottets uppfattning, ett i praktiken nytt ställningstagande från regeringens sida, om än av tillfälligt slag. Enligt 7 kap. 12 § riksdagsordningen ska regeringen överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer. Vidare följer av 14 § andra stycket samma kapitel att regeringen även ska överlägga med i frågor om arbetet i Europeiska unionen som inte ska beslutas i Europeiska unionens råd, när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. En förutsättning för detta är dock att regeringen noga beaktar behovet av att uppmärksamma utskotten och på situationer när det kan finnas behov av att förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i . Att en nytillträdd regering kan ha behov av att ompröva föregående regerings politik ändrar inte på detta förhållande. Regeringen borde således ha uppmärksammat på att en förändring i handlande i kommittén hade aktualiserats. 2 Handläggningen av vissa regeringsärenden 2.1 Hantering av överklagande om tillstånd till befintlig och utökad flygplatsverksamhet m.m. I en anmälan till (dnr 847-2013/14), bilaga A2.1.1, begärs att utskottet granskar huruvida regeringens hantering av ärendet Överklagande i fråga om tillstånd enligt till befintlig och utökad flygplatsverksamhet m.m. vid , uppfyller de krav som kan ställas på regeringens förvaltningsbeslut när det gäller god beredning, motivering av beslutet och information till allmänheten om kommande regeringsärenden. Anmälaren ifrågasätter regeringens beredning av ärendet och anför i fråga om motiveringen av beslutet bl.a. att regeringen inte berör de brister i miljökonsekvensbeskrivningen som miljödomstolen pekat på. Vidare ifrågasätter anmälaren regeringens placering av ärendet ”utom listan”. En ansökan om rättsprövning av regeringens beslut i ärendet inkom till . Med hänvisning till den pågående rättsprocessen beslutade att avvakta med granskningen i ärendet (se bet. 2013/14:KU20 s. 1). Högsta förvaltningsdomstolens dom i ärendet meddelades och utskottet återupptog därefter granskningen. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Miljö- och , bilaga A2.1.2–3, och en skrivelse från f.d. miljöminister , bilaga A2.1.4. Försvarsmakten har bedrivit verksamhet på flygfält . Tillstånd till militär luftfart beviljades av 1995. beslutade att lägga ned flygflottiljen , och 2004 omklassificerades flygplatsen från flottiljflygplats till övningsflygplats. ansökte Försvarsmakten hos i län om tillstånd enligt 9 kap. till befintlig militär och civil flygverksamhet samt ny tillkommande civil flygverksamhet vid , . Den befintliga verksamheten utgjordes av dels militär luftfart, dels civil luftfart i form av helikopter- och flygklubbsverksamhet. Sammanlagt beräknades den befintliga verksamheten omfatta 10 700 flygrörelser , varav den militära verksamheten bidrog med 4 300 flygrörelser . En flygrörelse är en start eller landning. Den nya tillkommande flygplatsverksamheten avsåg främst kommersiell flygtrafik i linjefart och bedömdes omfatta 17 000 flygrörelser . meddelade i län, miljöprövningsdelegationen, Försvarsmakten tillstånd enligt 9 kap. till befintlig och utökad flygplatsverksamhet vid , (dnr 551-14077-07). godkände därmed med stöd av 6 kap. 9 § miljökonsekvensbeskrivningen i ärendet. Vidare angav 19 villkor för verksamheten med avseende på bl.a. buller, klimat och utsläpp till luft och utsläpp till grund- och ytvatten. beslut överklagades till miljödomstolen vid av ca 430 enskilda och organisationer. Vidare överklagade och i kommun vissa villkor i beslut. Ett stort antal enskilda och miljöorganisationer yrkade i första hand att Försvarsmaktens ansökan skulle avslås, i andra hand att beslut skulle undanröjas och ärendet återförvisas för vidare prövning, och i tredje hand att tillståndet och vissa villkor skulle ändras. De anförde bl.a. att miljökonsekvensbeskrivningen var undermålig och inte kunde ligga till grund för beslut. I andra överklaganden yrkades i huvudsak att ingen verksamhet borde tillåtas, att inget civilflyg borde tillåtas eller att tillfällig terminalplacering på vissa platser inte borde tillåtas. Som skäl anfördes bl.a. att verksamheten kommer att medföra buller och utsläpp, att den kommer att vara i behov av kommunala bidrag och att redovisningen av alternativa platser är bristfällig. Försvarsmakten yrkade i sitt överklagande av beslut att det tillstånd som beviljats skulle ändras vad gäller begränsningen av flygrörelser efter . i kommun yrkade på ändringar av villkoren i beslutet i fråga om begränsning av flygtider, vissa krav för att motverka buller samt utredningsvillkor när det gäller redovisningen av verksamhetens påverkan på luftkvaliteten. överlämnade miljödomstolen vid med eget yttrande enligt 21 kap. 7 § ärendet till regeringen för avgörande, eftersom det var fråga om beslut som rör Försvarsmakten. Miljödomstolen avstyrkte att tillstånd ges till kommersiellt linjeflyg och övrig utökad civil verksamhet på (mål nr M 1977-10). Miljödomstolen tillstyrkte att tillstånd ges till militär luftfart samt övrig befintlig flygverksamhet. I sitt yttrande till regeringen anförde miljödomstolen att det överklagade beslutet borde upphävas och ansökan avslås i den del som avser kommersiell luftfart. Miljödomstolen menade att den kommersiella verksamhet som ansökan avsåg skulle bedömas som en nyetablering. Även om en samlokalisering med Försvarsmaktens verksamhet kunde innebära samordningsvinster är detta inte ett skäl att ställa lägre krav på den kommersiella verksamheten än vad som skulle göras vid en miljöprövning av enbart en sådan verksamhet. Militär och kommersiell verksamhet måste bedömas separat, och det som anförts som eventuella ekonomiska fördelar kunde inte på ett avgörande sätt påverka bedömningen. Utredningen i målet kunde, menade domstolen, inte anses visa att det saknas bättre lokaliseringsalternativ. ansågs därmed inte uppfylla gällande krav. Bristen ansågs vidare vara av sådant slag att det inte var möjligt att komplettera ansökan med en ytterligare utredning. Miljödomstolen pekade också på andra brister i miljökonsekvensbeskrivningen och ifrågasatte t.ex. den geografiska avgränsning som gjorts i ansökan. Vid regeringssammanträdet fattade regeringen beslut i ärendet Överklagande i fråga om tillstånd enligt till befintlig och utökad flygplatsverksamhet m.m. vid , (M2011/1757/Me). Regeringen beslutade att avslå överklagandena. Av beslutet framgår att regeringen inom ramen för prövningen av överklagandena skickade beslut och mark- och miljödomstolens (tidigare miljödomstolen) yttrande på remiss till tolv instanser. Remissyttrandena sammanfattas enligt följande. , Havs- och vattenmyndigheten, och Generalläkaren delade mark- och miljödomstolens bedömningar och avstyrkte att tillstånd ges enligt ansökan. Transportstyrelsen, , i län, kommun och Vatten och varken tillstyrkte eller avstyrkte uttryckligen ny kommersiell linjeflygverksamhet. och i län tillstyrkte att tillstånd ges. avstod från att yttra sig. Vidare framgår att ca 40 enskilda och organisationer har lämnat in skrivelser i ärendet till regeringen, varav samtliga utom två avstyrker tillstånd. Även kommunstyrelsen i kommun har i en skrivelse uppmanat regeringen att upphäva det överklagade beslutet och avslå ansökan i den del som avser kommersiell luftfart. I skälen för regeringens beslut hänvisas inledningsvis till försvarspolitiska inriktningsbeslut , som bl.a. innebär att Försvarsmakten ska kunna försvara hela . Regeringen framhåller att är klassificerad som en militär övningsflygplats och som sådan inte är tillståndspliktig enligt , utan att det är den tillkommande civila flygverksamheten som innebär att flygplatsen blir tillståndspliktig. Regeringen anför att är den enda rimliga lokaliseringen av den militära verksamheten utifrån de beslut som och regeringen fattat. En alternativ lokalisering av den befintliga militära och civila verksamheten är inte aktuell. Ändamålet med lokaliseringen av ny civil flygverksamhet till den befintliga flygplatsen uppges vara att detta kan generera samordningsvinster och ett effektivare utnyttjande av gjorda samhällsinvesteringar. Regeringen publicerade en ärendeförteckning inför sammanträdet . I ärendeförteckningen ingick inga ärenden från . I huvudprotokollet från regeringssammanträdet finns dock en ärendeförteckning från i de bilagda förteckningarna. I den ärendeförteckningen upptas två ärenden, varav det aktuella överklagandeärendet är det ena. Det andra ärendet rör ett kommittédirektiv (dir. 2013:101) om en översyn av myndigheterna inom miljöområdet. Av underprotokollet framgår att regeringen fattade beslut i båda ärendena vid regeringssammanträdet . publicerade en debattartikel av dåvarande miljöminister och dåvarande försvarsminister , där ministrarna redogjorde för regeringens beslut att tillåta utökad civil flygverksamhet vid och avslå samtliga överklaganden. Ministrarna motiverade beslutet bl.a. med att de samhällsinvesteringar som gjorts på kan utnyttjas effektivare genom samlokalisering av en utökad civil flygverksamhet med den befintliga militära flygverksamheten, och hänvisade till att ett sådant samutnyttjande redan finns på andra flygplatser. Vidare anfördes att flygplatsen även utgör en stödresurs till det civila samhället i form av en möjlig landningsplats för bl.a. ambulans- och polisflyg. Artikeln publicerades på tidningens webbsida och i papperstidningen . besvarade dåvarande miljöminister en skriftlig fråga om skälen till att ärendet Överklagande i fråga om tillstånd enligt till befintlig och utökad flygplatsverksamhet m.m. vid , inte fanns med på regeringens ärendeförteckning inför regeringssammanträdet (fr. 2013/14:145). Hon anförde följande: I 7 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringsärenden ska således formellt avgöras kollektivt av regeringen vid regeringssammanträde. I mönstret för beslutsformer ingår att man skiljer på det reella avgörandet under beredningen och det formella beslutet vid regeringssammanträdet. Inför varje regeringssammanträde upprättar departementen förteckningar över de ärenden som föreslås bli behandlade vid sammanträdet. Förteckningarna används som föredragningslistor vid regeringssammanträdet och som expeditionslistor efter regeringssammanträdet. brukar dessutom, som en serviceåtgärd, göra ärendeförteckningarna tillgängliga för allmänheten genom att de publiceras på regeringens webbplats. Regeringen kan ta upp och avgöra även ärenden som inte föranmäls i en ärendeförteckning (”utom listan”). Den möjligheten används bara i undantagsfall, när det finns särskilda skäl. Ett sådan särskilt skäl kan vara att regeringen först velat informera berörda om sitt beslut. Regeringsbeslutet expedierades dagen efter regeringssammanträdet varvid det blev en allmän handling. besvarade dåvarande miljöminister två interpellationer om regeringens beslut att tillåta civil linjetrafik på , . I interpellation 2013/14:129 ställdes frågor om varför det saknades en bedömning av miljöeffekterna av en flygplatslokalisering till i regeringens beslut och på vilken grund regeringen tillbakavisat mark- och miljödomstolens rekommendation att avstyrka kommersiell flygverksamhet, samt hur det ska tolkas att Försvarsmakten undantas från kravet på att redovisa alternativ lokalisering av ny kommersiell flygfart när detta krav ställs på andra aktörer. Vidare efterfrågades storleken på de ekonomiska samordningsvinsterna för Försvarsmakten av ett utökat kommersiellt flyg på . I interpellation 2013/14:30 efterfrågades vilka konkreta åtgärder statsrådet avsåg att vidta för att regeringens beslut att tillåta civil flygtrafik vid inte ska bidra till ökad negativ påverkan på miljön och klimatet. I interpellationsdebatten anförde inledningsvis bl.a. följande: är den enda rimliga lokaliseringen av den befintliga militära verksamheten utifrån de beslut som riksdag och regering har fattat. Genom att upplåta även för kommersiell linjeflygfart kan bansystemet och andra anläggningar på flygplatsen användas på ett för samhället sammantaget mer effektivt sätt.