bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning betänkande 2015/16:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång , ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. Till grund för granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av . Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1–8.1. Vissa resultat av granskningen Under rubriken och regeringsarbetets organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet tjänstgörande i . Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll , bl.a. underprotokollen från och . I sitt ställningstagande berör utskottet bl.a. utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev. Genomgången av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden har avsett ärenden om utlämning för brott i vilka regeringen fattade beslut . Granskningen har inte gett anledning till någon kommentar av utskottet. Frågan om statsråds medverkan i granskning har behandlats i granskningen. En utredare har på utskottets uppdrag utvärderat frågan och överlämnat en rapport som utgör underlag i granskningen. Utskottet delar utredarens bedömningar och förordar en ordning som innebär att tillträdande statsråd gör ett åtagande att medverka i utskottets granskning också efter att de har lämnat uppdraget som statsråd. att statsministern ställer sådana krav i samband med regeringsbildningen samt att kraven och åtagandena dessutom avfattas skriftligt så att de kan följas upp på ett tillfredsställande sätt. Utskottet kommer i sin granskning att löpande följa upp att så sker. I betänkandet följer därefter en granskning av handläggning av ärenden om konsulärt stöd till frihetsberövade personer Enligt utskottet kan det övervägas om det av Utrikes- departementets vägledning inte bättre bör framgå vilken ordning som gäller för utlandsmyndigheternas kontakt med departementet när i bosatta utlänningar som inte är flyktingar eller statslösa efterfrågar konsulärt stöd. Utskottet har också granskat frågan om samordnare inom olika En kartläggning har gjorts av samordnare som tillsatts under Enligt utskottet ligger det på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Granskningen berör dock en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. En fråga gäller om beslut om utredningsuppdrag och samordnare har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att och inte regeringen fattar beslut i vissa ärenden. Utskottet påminner om att beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur alltid bör fattas i regeringsbeslutets form. I drygt en handfull fall under den granskade perioden har ett enskilt statsråd fattat beslut om samordningsuppdraget och enligt utskottet kan det från konstitutionell synpunkt diskuteras om inte dessa borde ha fattats av regeringen i stället. samordnarnas koppling till under pågående uppdrag. Särskilt i de fall en samordnare har ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kan det enligt utskottet diskuteras om uppdraget bör utföras inom Utskottet diskuterar även samordnarna från offentlighetssynpunkt och framhåller vikten av att allmänheten på ett förhållandevis enkelt sätt ska kunna hitta information om samordnings- uppdragen, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. utskottet bl.a. vikten av att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och uppdragens innehåll samt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från dem inför beslut om samordningsuppdrag. I granskningen av styrningen av vissa myndigheter under Försvars- departementet framhåller utskottet vad det tidigare uttalat, nämligen att det är väsentligt att informella kontakter är mer inriktade på information än styrning och att man vid sådana kontakter inte går utöver den formella ramen för Det är regeringens ansvar att det vid informella kontakter står klart för myndigheterna vad som är den formella ramen för kontakten och i vilket syfte den tas. Utskottet framhåller vikten av att det finns genomarbetade principer i detta avseende och för när informella kontakter bör ersättas med formell styrning. I granskningen konstaterar utskottet även att dokumentationen från myndighetsdialogen är mycket sparsam, vilket försämrar möjligheten att spåra kontakter och innehållet i dem. Utskottet inskärper vikten av dokumentation. När det gäller myndigheternas interna styrning och kontroll anför utskottet att om det framkommer brister hos en myndighet har regeringen att följa upp frågan och vid behov vidta åtgärder. I förhållande till en av de myndigheter som ingår i granskningen kan konstateras att regeringen har funnit skäl att följa upp dess arbete med intern styrning och kontroll, och utskottet förutsätter att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som är påkallade. Härutöver har i granskningen bl.a. framkommit att det funnits brister i myndigheternas återrapportering från internationella möten. Utskottet framhåller vikten av att en enhetlig svensk hållning i olika internationella fora säkerställs och förutsätter att regeringen vidtar de ytterligare åtgärder som kan visa sig behövas gentemot myndigheterna. I betänkandet har utskottet fortsatt att övergripande granska regeringens utövande av utnämningsmakten. insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar –. Vad som framkommit ger inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten har skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar ska fästas avseende endast vid sakliga grunder. Härutöver framhåller utskottet den positiva utvecklingen när det gäller andelen kvinnor som utnämns. I ställningstagandet förutsätter utskottet även att regeringen följer upp och utvärderar nya förfaranden för rekrytering av myndighetschefer liksom beslut om förflyttningar. Slutligen har utskottet granskat regeringens information till och överläggning med . Under de som omfattas av granskningen har såväl antalet sammanträden i som en del av vad som behandlats där varierat. Utskottet iakttar en viss tendens som går i riktning mot att olika ämnen, snarare än att vissa situationer i sig, behandlas i . Vidare är intrycket att händelser och utvecklingen i vår omvärld påverkar vad som behandlas i och har betydelse för sammanträdesfrekvensen. En viss minskning av antalet sammanträden har iakttagits och en bidragande faktor till det kan vara medlemskap i och det regelbundna samrådet mellan regeringen och . Inför möten i rådet för utrikes frågor lämnas vidare regelbundet information till utrikesutskottet. Konstitutions- utskottet ser det som följdenligt att det svenska medlemskapet i EU och bl.a. det regelbundna samrådet i kan ha påverkat antalet sammanträden i , utan att detta kan anses innebära att ställning och uppgifter har förändrats. Utskottet framhåller dock det angelägna i att bl.a. strategiska diskussioner om viktiga utrikespolitiska frågor och händelser, liksom säkerhetspolitiska frågor, äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå. sammansättning och den förtrolighet som följer av kravet på varsamhet som ledamöter och andra som är knutna till nämnden ska visa liksom möjligheten att besluta om absolut sekretess. alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket, som protokollföringen i innebär en dokumentation som möjliggör uppföljning och granskning. Information till partiledare kan i princip inte ersätta samråd med . betydelsen av att utrikesärenden av större vikt blir föremål för överläggning i god tid innan beslut fattas. Som utskottet uttalat tidigare innebär bestämmelsen i denna del ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation ............... Utredning i ärendet .................................................................................. 3 Vissa förvaltningsärenden.......................................................................... Utredning i ärendet .................................................................................. 4 Statsråds medverkan i granskning......................... Utredning i ärendet .................................................................................. 5 Konsulärt stöd till frihetsberövade personer utomlands............................. Utredning i ärendet .................................................................................. 6 Samordnare inom olika politikområden..................................................... Utredning i ärendet .................................................................................. 7 Styrning av vissa myndigheter under Försvarsdepartementet.................... Utredning i ärendet .................................................................................. Utredning i ärendet ................................................................................ 9 Information till och överläggning med ......................... Utredning i ärendet ................................................................................ Statsråds medverkan i granskning (avsnitt Sakregister 2000/01–2014/15 ..................................................................... Tabell 1.1 Tjänstgörande i –2015.............................. Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2007–2015................................. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i – Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden – Tabell 6.1 Samordnare utsedda –juni Tabell 8.1 Antalet utnämnda myndighetschefer – och andelen med politisk bakgrund .................................. Tabell 8.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda Tabell 8.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer Tabell 8.4 Kön och utnämnda myndighetschefer – Tabell 8.5 Kön och utnämnda myndighetschefer exklusive rektorer per regering –................................................. Tabell 8.6 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement Tabell 8.7 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement och per regering –................................................. Tabell 8.8 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer per departement –............ Tabell 8.9 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–och andelen med politisk bakgrund ........................ Tabell 8.10 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen resultatet av den granskning som redovisats i detta betänkande för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S) och (S). 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation Som ett led i den granskning som enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och organisation utvecklas. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsråds- förordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. t.o.m. utgången av september månad 2015. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i . Utvecklingen redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilaga 1.1. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Som framgår av bilaga 1.1 har inga nya statsråd utsetts . Statsminister har fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Statsministerns beslut och förordnanden återfinns i bilaga 1.1. som avser perioden fr.o.m. t.o.m. utgången av september månad 2015. fanns totalt 4 537 tjänstgörande i . Siffran inkluderar alla anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 685. Av tabell 1.1 framgår även antalet tjänstgörande i . 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2015/16:KU10 Tabell 1.1 Tjänstgörande i –2015 Exkl. anställda vid utlandsmyndigheterna och Källa: Statsrådsberedningens promemoria av (se bil. 1.1), betänkande 2014/15:KU10 s. 11. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande finns i betänkande 2003/04:KU10 s. 15. Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande . En minskning skedde . Mellan 2011–ökade dock antalet tjänstgörande för att återigen minska 2015 med 145 personer. Av tabellen framgår vidare att antalet tjänstgörande inom exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna har minskat med 62 personer 2015. När det gäller antalet tjänstgörande inom exklusive UD hade antalet ökat mellan 2011–2014, däremot minskade antalet med 2015. Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen exklusive kommitté- anställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år. 2015/16:KU10 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2007–2015 Källa: Statsrådsberedningens promemoria av (se bil. 1.1), betänkande 2014/15:KU10 s. 12. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement finns i betänkande 2013/14:KU10 s. 12. 1Jordbruksdepartementet bytte namn till Landsbygdsdepartementet. /15 blev det en del av . 2Miljödepartementet bytte namn till Miljö- och . 3Landsbygdsdepartementet blev en del av . 4Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades /11. Departementets frågor flyttades då till andra departement. Till följd av departementsombildningen efter regeringsskiftet minskade antalet departement från 11 till 10 då Landsbygdsdepartementet blev en del av , se 2 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Därutöver har en del sakfrågor flyttats mellan departementen. Av tabellen 1.2 framgår att antalet tjänstgörande har ökat bl.a. i och i Miljö- och . I har exempelvis nya avdelningar upprättats som rör fyra områden; bostäder och transporter, hållbar tillväxt, innovation och statliga bolag samt näringsliv och villkor. I Miljö- och har bl.a. en ny sakenhet, energienheten, tillkommit. Likaså i har det tillkommit nya enheter, dels en för diskrimineringsfrågor, dels en för demokrati och civila samhället. Det av de nuvarande departementen där antalet tjänstgörande har minskat mest är . Här kan nämnas att enheterna för statlig förvaltning och för statlig arbetsgivarpolitik flyttats från till . Med politiskt tillsatta tjänstemän avses •politiskt sakkunniga i med funktion som stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i •statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 161 (tabell 1.3). Av dessa var 33 statssekreterare. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i –2015 Källa: Statsrådsberedningens promemoria av (se bil. 1.1), betänkande 2014/15:KU10 s. 13. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd . Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden finns i betänkande 2001/02:KU10 s. 9. Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän . Antalet har minskat med 11 tjänstemän 2015 jämfört med . Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet. Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen från regeringssammanträdena januari– . Vidare har underprotokollen från (serie A) och (serie A och B) gåtts igenom. Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och två promemorior som upprättats inom respektive Utrikes- departementet, bilaga 2.1. Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken grundar sig på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden , bilaga 2.2. Formell granskning av regeringsprotokollen Av 7 kap. 6 § regeringsformen framgår att det ska föras protokoll vid regeringssammanträde. Vidare framgår av 10 § förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen att protokollet vid ett regerings- sammanträde ska bestå av ett huvudprotokoll och ett underprotokoll för varje departement. Underprotokollet för varje departement ska delas in i två serier, serie A och serie B. De delar av underprotokollet som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla bildar serie B. Övriga delar bildar serie A. I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras . Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 101). Utformningen av beslut om ändring av regleringsbrev m.m. Av Cirkulär nr Fi 2014:3 Anvisning för arbetet med regleringsbrev (se hänvisning i bet. 2014/15:KU20 del 2 s. 199) framgår (s. 49) att principen för en ändring av ett regleringsbrev är att den ska vara begriplig och kunna stå för sig själv. Det anges vidare att det nya beslutet därmed helt bör ersätta de berörda avsnitten i det tidigare beslutet. är ett gemensamt informationssystem för och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen. –1997 granskade praktiskt taget författningsutgivningen, framför allt tiden mellan kungörande och ikraftträdande. Vid granskningen (bet. 1995/96:KU30 s. 12 f.) framhöll utskottet att det i riktlinjerna för författningsutgivningen lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst . Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara . Utskottet ansåg det inte vara godtagbart att av författningarna inte uppfyllde de riktlinjer som ska gälla i normala fall. Att omkring en tredjedel av författningarna kommit ut före ikraftträdandet var enligt utskottet inte heller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatum. gjorde utskottet en granskning av författningsutgivningen som kan betecknas som fördjupad (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.) som bl.a. visade att den genomsnittliga tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lagändringar minskade kraftigt (1975–1997). Detsamma gällde för tidsmarginalen mellan proposition och ikraftträdande; tiden för beredning av lagförslag var däremot relativt . I betänkandet redovisades vidare andelen författningar som utkommit senare än respektive före ikraftträdandet – 1996, samt fördelat på de olika departementen. minskade andelen författningar som utkommit senare än före ikraftträdandet från . En liknande trend fanns även för de författningar som kommit ut från tryck senare än före ikraftträdandet där andelen minskade från . Vid granskningen gjordes även ett försök att av de sena författningarna skilja ut vilka som kunde sägas ha någon betydelse för enskilda. Utskottet noterade dock att det också finns förordningar som visserligen inte har någon direkt betydelse för enskilda, men som ändå är att anse som betydelsefulla i den meningen att de är av stor vikt för den aktuella myndigheten. Som ett exempel nämndes myndighetsinstruktioner, där utskottet anförde att det får antas vara av betydelse för en myndighet att den har möjlighet att ta del av ändringar i sin instruktion så att den kan inrätta sig efter dessa. Utskottet behandlade författningsutgivningen även 2004 och anförde att utskottet utgår från att regeringen beaktade de ökade krav på förutsebarhet och framförhållning som budgetprocessen och EU-lagstiftningen fört med sig (bet. 2004/05:KU10 s. 50). Författningsutgivningen granskas också som en del av granskningen av regeringsprotokollen, och iakttagelser har redovisats 2007 (bet. 2007/08:KU10 s. 11), 2009 (bet. 2009/10:KU10 s. 15), 2012 (bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.) och 2014 (bet. 2014/15:KU10 s. 14 f). Utskottet har bl.a. vidhållit att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall samt att det självklart är ett minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket efter ikraftträdandet. I sitt ställningstagande 2012 framhöll utskottet vidare att det utgick ifrån att regeringen i den utsträckning den råder över beslutsprocessen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta. I en granskning 2012 uppmärksammades frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen (bet. 2012/13:KU10 s. 47 f.). Utskottet anförde i sitt ställnings- tagande att i en del ärenden ges inte fullt ut den tid som den bör ha för att behandla förslagen, om man inte frångår vad har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft. Utskottet framhöll att är en snävt tilltagen tid med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna. Dokumentation av uppgifter som tillförts ett ärende I betänkande 2012/13:KU10 (s. 140) konstaterade utskottet att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. hade i sitt svar anfört att i de fall som rådsbeslut innehåller artiklar som hänvisar till en bilaga med namn att läggas till eller dras ifrån listor över personer som är föremål för sanktioner, innehåller regeringens beslut enbart rådsbeslutstexten, utan namnförteckning, som bilaga. Beredningen av ett regeringsbeslut sker på grundval av information som inkommer till från EU. Informationen finns enligt svaret alltså tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet, enligt .