bet · H301UbU1 · 2015-12-11 00:00:00 — Det omfattande internationella samarbetet inom utgiftsområdet beskrivs också. Utgiftsutvecklingen inom utgiftsområdet sammanfattas i en tabell. mål för utgiftsområdet och regeringens mål för verksamhetsområdena återges i en tabell tillsammans med de indikatorer som bedömts vara centrala för att följa måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde. För att följa måluppfyllelsen för utgiftsområdet används ett antal indikatorer och bedömningsgrunder: befolkningens utbildningsnivå i internationell jämförelse, resultat i internationella studier (PIAAC, , Timss, Pirls och ), övergången mellan olika utbildningsnivåer, publiceringar och citeringar av forskningsartiklar samt forskningssamarbeten, överenskomna indikatorer inom EU:s Utbildning 2020-strategi och andel av personalen/lärarna i de olika skolformerna som har pedagogisk högskoleexamen. Därutöver redovisas resultat vid lärar- och förskollärarutbildningarna och statliga insatser för läraryrket (ändringar i regelverket och riktade statsbidrag för olika utbildningar och lönetillägg). Analys och slutsatser presenteras med ett samlat avsnitt om lärarna. Resultatredovisningen för utgiftsområdet beskrivs kortfattat i detta betänkande under avsnitt 2. En sammanfattning finns i bilaga 4. Resultatredovisningen presenteras också per verksamhetsområde. Regeringen har delat in verksamheterna i sex verksamhetsområden (VO) med ett kapitel för varje område: förskola och grundskola (kapitel 3), gymnasieutbildning (kapitel 4), kommunernas vuxenutbildning (kapitel 5), eftergymnasial yrkesutbildning (kapitel 6), universitet och högskolor (kapitel 7) och forskning (kapitel 8). Kapitlen följer i huvudsak samma struktur: mål för verksamhetsområdet, resultatredovisning (uppgifter om verksamhetens omfattning och resultatindikatorer) och analys och slutsatser. Resultatredovisningen för verksamhetsområdena sammanfattas under respektive avsnitt i detta betänkande. Resultatredovisningen för förskolan, , gymnasieutbildningen och kommunernas vuxenutbildning innehåller även en redovisning av statens olika insatser inom området under innevarande och närmast föregående år (olika myndigheters verksamhet, riktade statsbidrag och ändrade regelverk). Avsnittet om statliga insatser för förskolan och innehåller 20 olika rubriker. Avsnittet om statliga insatser för gymnasieutbildning innehåller tre olika rubriker, varav en har fyra underrubriker. Ett antal insatser (elva) som beskrivs i avsnittet om förskolan och avser också gymnasieskolan. Avsnittet om kommunernas vuxenutbildning innehåller fyra rubriker som avser olika statliga insatser för området. I budgetpropositionen angav regeringen att den avsåg att genomföra en översyn av mål och indikatorer inom utgiftsområdet (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16 s. 36). Ett sådant arbete har enligt regeringen påbörjats , bl.a. vad gäller indikatorer möjligen avseende elevernas trygghet och möjlighet att få rätt stöd i för- och (prop. 2015/16:1 utg.omr. 16 s. 45). Av budgetpropositionen framgår att arbetar kontinuerligt med att synliggöra resultat och att utveckla resultatanalyserna. Ambitionen är att skapa en tydligare uppföljning och analys av måluppfyllelserna som grund för de politiska prioriteringarna och budgetförslaget (prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 12.5 s. 485). Fördjupningsstudie om specialdestinerade statsbidrag till skolan Inom ramen för uppföljningen av regeringens resultatredovisning har de specialdestinerade statsbidragen till skolan följts upp särskilt mot bakgrund av att denna typ av satsningar på skolområdet har ökat i antal och omfattning . Fördjupningsstudien sammanfattas nedan och finns i bilaga 5 till betänkandet. Varje anslag finansierar ett eller flera statsbidrag. Kartläggningen har därför avsett såväl hela anslag som enskilda statsbidrag som finansieras från anslagen. Fem anslag som i huvudsak finansierar olika stimulansbidrag har identifierats: anslagen 1:5, 1:7, 1:10, 1:16 och 1:19. Både den sammanlagda anslagsnivån och anslagens andel av utgiftsområdet har fördubblats för dessa anslag (2012–2016), från (9,av utg.omr. 16) till (19,av utg.omr. (2010–2014) har mellan och av medlen för utveckling av skolväsendet under anslaget 1:5 inte förbrukats. har mellan och av medlen för fortbildning av lärare under anslaget 1:10 inte förbrukats. Det förklaras bl.a. av att det varit färre deltagare än väntat i olika satsningar. Medlen för maxtaxa under anslaget 1:7 har gått åt eftersom alla kommuner tillämpar systemet med maxtaxa i förskolan m.m. Ytterligare ett par statsbidrag har införts som kommer att påverka utfallet under detta anslag framöver. Anslagen 1:16 och 1:19 införs . I fortsättningen avser utskottet följa upp sammanlagt tolv statsbidrag under de fem anslagen: sju statsbidrag under anslaget 1:5, ett statsbidrag vardera under anslagen 1:7, 1:10 och 1:16 samt två statsbidrag under anslaget 1:19. Utskottets uppföljning avser såväl medelsanvändningen som måluppfyllelsen och kommer att göras i samband med genomgången av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Andra underlag för utskottets uppföljning av statsbidragen är de särskilda uppföljningar eller utvärderingar som görs av externa aktörer. Utskottet välkomnar de förändringar av redovisningen som regeringen har gjort med anledning av de iakttagelser som utskottet har fört fram i de fyra senaste budgetbetänkandena och ser positivt på att () fortsätter arbetet med att utveckla mål- och resultatredovisningen i budgetpropositionen. Utskottet har förståelse för att det är ett långsiktigt arbete och sätter stort värde på en fortsatt dialog. I det följande redovisas de iakttagelser som utskottet gjort med anledning av budgetpropositionen . Uppföljningen fokuserar på form- och strukturfrågor för att öka läsbarheten och förståelsen av utgiftsområdet. Utöver förslag till riksdagsbeslut består budgetpropositionen för utgiftsområde 16 huvudsakligen av tre delar som presenteras i en logisk följd: först resultatredovisningen, därefter politikens inriktning (reformer och satsningar) och sist budgetförslaget. En förutsättning för att man ska kunna följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget är att de tre delarna har samma indelningsgrund. Kapitlen och avsnitten i de tre delarna har dock varit indelade efter olika grunder. Därför har utskottet tidigare önskat att kapitel- och avsnittsindelningarna skulle utvecklas så att läsbarheten ökar för den som vill följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. beklagade utskottet att det inte hade skett någon utveckling i denna del och underströk vikten av att en utveckling sker mot ökad läsbarhet så att kopplingen mellan resultat och budgetförslag kan bli tydligare för varje verksamhet och också kan följas . Utskottet välkomnar därför att kapitlet om politikens inriktning nu är indelat i sex avsnitt med rubriker som tydligt är kopplade till verksamhetsområdena. Utskottet ser dock gärna att utvecklingen fortsätter i denna del. ges en övergripande presentation av hela utgiftsområdet i ett inledande kapitel (kapitel 2 i budgetpropositionen). Jämfört med har flera förändringar gjorts i kapitlets struktur. Utskottet ser positivt på dessa förändringar och anser att den nya strukturen sammantaget ger en bättre introduktion till utgiftsområdet. mål för utgiftsområdet och regeringens mål för verksamhetsområdena samt de indikatorer som bedöms vara centrala för att följa måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde återges som tidigare samlat i en tabell (avsnitt 2.3 i budgetpropositionen). Regeringen har tidigare endast bedömt måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde, och utskottet har då önskat en bedömning av måluppfyllelsen samlat för hela utgiftsområdet. Utskottet ser därför mycket positivt på att regeringen nu presenterar ett antal indikatorer och bedömningsgrunder för att följa upp måluppfyllelsen för utgiftsområdet (avsnitt 2.4 i budgetpropositionen). Utskottet noterar att några av indikatorerna också används för att följa måluppfyllelsen för ett par verksamhetsområden. Utskottet noterar också att indikatorerna för utgiftsområdet inte finns med i den tabell som nämns ovan. När det gäller resultatredovisningen per verksamhetsområde har det tidigare verksamhetsområdet och ungdomsutbildning nu delats upp i två separata verksamhetsområden: Förskola och grundskola samt Gymnasieutbildning. Denna uppdelning ökar läsbarheten, anser utskottet. Utskottet har tidigare framhållit vikten av att resultaten redovisas i förhållande till målen och understrukit att det förutsätter en tydlig koppling mellan mål och valda indikatorer. Utskottet har i sammanhanget pekat på utgiftsområde 15 Studiestöd som en förebild när det gäller att tydliggöra kopplingen mellan mål och indikatorer. Inom det utgiftsområdet anges det för varje indikator vilken del av måluppfyllelsen som den mäter (studiestödets rekryterande effekt, utjämnande effekt eller effekt på samhällsekonomin). Kopplingen mellan målen för utgiftsområdet och resultatredovisningen blir på så vis tydlig, vilket utskottet har lyft fram tidigare. Inom utgiftsområde 16 belyser indikatorerna för förskola och grundskola, gymnasieutbildning och kommunernas vuxenutbildning de delar av måluppfyllelsen och resultaten som regeringen bedömer är centrala. För en av skolformerna – – anger regeringen till viss del vilken del av måluppfyllelsen som de olika indikatorerna avser att mäta. Till exempel anges att andelen elever som fått minst betyget E i samtliga ämnen i slutbetyget i årskurs 9 (indikator: Betyg och meritvärden) är en indikator för att följa den del av målet för verksamhetsområdet som säger att alla ska ges förutsättningar att uppnå de nationella målen för utbildningen. Utskottet konstaterar därför liksom tidigare att det görs en viss koppling mellan mål och indikatorer inom utgiftsområde 16, men att det inte är konsekvent genomfört. Inom ramen för den aviserade översynen av mål och indikatorer inom utgiftsområdet (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16 s. 36) önskar utskottet därför att regeringen överväger hur kopplingen mellan mål och valda indikatorer kan tydliggöras inom utgiftsområdet. För två verksamhetsområden, Förskola och grundskola samt Gymnasieutbildning, redovisas även statliga utvecklingsinsatser. När det gäller redovisningen av resultaten av olika statliga insatser (olika myndigheters verksamhet, riktade statsbidrag och ändrade regelverk) har utskottet tidigare påpekat att det är lättare att följa en statlig insats om den genomgående presenteras under samma rubrik i budgetpropositionens olika delar (i resultatredovisningen under de båda rubrikerna Utvecklingsinsatser och andra verksamhetsdelar samt Analys och slutsatser och i delen Politikens inriktning). Det är också lättare att följa den om den presenteras under samma rubrik . Utskottet önskar en mer konsekvent redovisning av de statliga insatserna så att de kan följas . Utskottet vill vidare betona vikten av att utfallet av olika satsningar redovisas liksom resultatet av de särskilda utvärderingar som görs av satsningarna. Det finns information om myndigheternas verksamhet, men en bedömning av deras bidrag till måluppfyllelsen för verksamhetsområdet saknas. I sammanhanget noterar utskottet att regeringen i budgetpropositionen bedömer måluppfyllelsen för en myndighet, (), under myndighetens anslag. Utskottet har tidigare ansett att resultatanalyserna kunde utvecklas ytterligare, t.ex. genom en tydligare koppling till resultatindikatorerna och en mer systematisk genomgång av indikatorernas utfall, och har då menat att det är viktigt att en bedömning av måluppfyllelsen konsekvent redovisas för samtliga verksamhetsområden. Utskottet har här framhållit utgiftsområde 15 som en förebild: analysen är strukturerad efter målen för studiestödet, och indikatorerna gås igenom systematiskt. Utskottet har understrukit vikten av att resultatanalysen har en tydlig koppling till politikens inriktning och budgetförslaget så att man kan följa en röd tråd genom hela budgetpropositionen. För verksamhetsområdet och grundskola analyseras resultat i form av indikatorer men inte resultaten av de statliga insatserna, t.ex. en bedömning av måluppfyllelsen för olika statsbidrag. Utskottet önskar därför att arbetet med att utveckla analysen av resultaten av de statliga insatserna och deras bidrag till måluppfyllelsen fortsätter. I budgetförslaget används olika principer för redovisningen av vilka medel som ingår i respektive anslagsbeslut (nya medel, tidigare beräknade eller aviserade medel, omfördelningar av medel). Enligt utskottet försvårar det förståelsen av förslaget till anslagsbeslut när olika principer för medelsredovisning används inom samma utgiftsområde. En rimlig utgångspunkt är att det för varje anslagsbeslut ska gå att förstå vad som är förslag till nya medel, vad som är tidigare beräknade eller aviserade medel och vad som är omfördelningar av medel. Varje förslag till anslagsbeslut måste vara transparent, anser utskottet. Det finns anslag som finansierar flera statsbidrag, och då kan det vara svårt att överblicka hur medel inom anslaget fördelas på olika statsbidrag. Utskottet önskar därför få en samlad bild i en tabelluppställning av vilka statsbidrag som finansieras inom anslaget i de fall det är ett flertal statsbidrag som finansieras via anslaget, t.ex. under anslaget 1:5 Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet att nya och omfattande statsbidrag får egna anslag. Därigenom underlättas uppföljningen av såväl det enskilda statsbidraget som hela anslaget, menar utskottet. När det gäller anslag som används för förvaltningsutgifter har utskottet efterfrågat någon form av information om den aktuella myndighetens uppgifter, t.ex. en hänvisning till myndighetens instruktion. Utskottet konstaterar att någon sådan information ännu inte har lagts till i beskrivningen av förvaltningsanslagens ändamål i årets budgetproposition för utgiftsområde 16. Utskottet utgår från att sådan information kan läggas till. Uppföljningen av specialdestinerade statsbidrag till skolan bör kunna följa upp satsningar på skolområdet när det gäller medelsanvändning och måluppfyllelse. Utskottet har tidigare betonat vikten av att måluppfyllelsen av riktade statsbidrag tydligt redovisas i samband med budgetförslaget, särskilt mot bakgrund av många nya satsningar på utbildningsområdet. Utskottet har också konstaterat att regeringen i avsnittet om statliga insatser ofta redovisar användningen av olika riktade statsbidrag (antal deltagare, medelsåtgång, kostnader etc.), men mer sällan gör någon bedömning av måluppfyllelsen. Utskottet har därför framhållit vikten av att resultaten av utvärderingarna av de riktade statsbidragen redovisas och att arbetet med att utveckla lämpliga metoder fortsätter. har gjort liknande uttalanden i samband med behandlingen av den årliga skrivelsen om utvecklingen inom den kommunala sektorn (bet. 2010/11:FiU34, bet. 2011/12:FiU28, bet. 2012/13:FiU34, bet. 2013/14:FiU34 och bet. 2014/15:FiU17). har också betonat vikten av att regeringen som en del av utformningen av statsbidragen överväger hur bedömningen av måluppfyllelsen ska genomföras så att det finns ett bra underlag för resultatredovisningen och resultatanalysen i budgetpropositionen. Utskottet har tidigare uttalat att det med stort intresse kommer att ta del av de särskilda uppföljningar som regeringen aviserar av vissa större riktade statsbidrag som föreslås i budgetpropositionen (statsbidrag till karriärtjänster och till minskade barngrupper och ökad personaltäthet i förskolan). Inom ramen för fördjupningsstudien om specialdestinerade statsbidrag till skolan har det identifierats ytterligare några större riktade statsbidrag för utskottet att följa medelsanvändningen och måluppfyllelsen för , bl.a. Matematiklyftet, Lärarlyftet II, Samverkan för bästa skola, Fler anställda i lågstadiet och Höjda lärarlöner (se bil. Utskottet kommer att följa upp såväl medelsanvändningen som måluppfyllelsen för dessa statsbidrag i samband med utskottets årliga genomgång av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Inom ramen för studien har det även identifierats vilka anslag som finansierar dessa statsbidrag. Utskottet vill understryka att det även är viktigt att följa upp medelsförbrukningen på anslagsnivå. Utskottet har önskat att information om de riktade statsbidragens andel av kommunernas intäkter ges inom utgiftsområde 16 på motsvarande sätt som det ges information om forskningsfinansieringen för verksamhetsområdet och om landstingens intäkter inom utgiftsområde 9 (bet. 2014/15:UbU1 s. 22–23). Utskottet beklagar att det inte har tagits med någon sådan information och önskar att sådan information inkluderas t.ex. i den övergripande presentationen av utgiftsområdet i kapitel 2 i budgetpropositionen. Utskottet välkomnar att det i budgetpropositionerna –2016 har funnits en samlad presentation av de förslag till anslagsökningar som hänför sig till de satsningar som presenterades i den senaste forsknings- och innovationspolitiska propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30). På så vis har utskottet samlat kunnat följa utfallet av propositionens intentioner. Utskottet följer också med intresse de uppföljningar och utvärderingar som görs av dessa satsningar. Inför nästa proposition, som aviserats till 2016, önskar utskottet på motsvarande sätt samlad information om de uppföljningar och utvärderingar som görs för att samlat kunna följa resultatet av dessa satsningar. Det är dessutom ett viktigt underlag för ställningstaganden till fortsatta statliga satsningar inom området. Personalens behörighet och utbildning – resultatskrivelse från regeringen Utskottet välkomnar det nya avsnittet med en samlad resultatredovisning och analys av skolans personalsituation (avsnitt 2.4.3 i budgetpropositionen). Utskottet vill återigen understryka att det mot bakgrund av det allvarliga rekryteringsläget är angeläget att få en samlad bild av skolans personalsituation i en resultatskrivelse till . Utskottet noterar att ytterligare ett intressant underlag för en sådan skrivelse kan vara analys av de lokala rekryteringsstrategier som huvudmän ska bifoga sina ansökningar om statsbidrag för fler anställda i lågstadiet. 2 Anslag inom utgiftsområde 16 Utskottets förslag i korthet anvisar anslagen inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning i enlighet med regeringens förslag, lämnar de bemyndiganden som regeringen begärt och godkänner att ett tidigare ställningstagande från inte längre ska gälla. Oppositionspartiernas alternativa förslag till anslagsfördelning och övriga förslag med anslagspåverkan avslås. Jämför särskilda yttrandena 1 (M), 2 (SD), 3 (C), 4 (L) och 5 (KD). Regeringen föreslår 101 anslag inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning om sammantaget (punkt 23 i propositionen). Förslaget finns i betänkandets bilaga 2. Utgiftsområdet omfattar därmed cirka en femtedel av antalet anslag i budgetpropositionen och utgör av de föreslagna utgifterna för hela statsbudgeten. Av de 101 anslagen föreslår regeringen 13 anslag för barn- och ungdomsutbildning om totalt nästan , 5 anslag för vuxenutbildning om totalt , 66 anslag för universitet och högskolor om sammantaget , 13 anslag för forskning m.m. om totalt nära samt 4 anslag för gemensamma ändamål om sammantaget nästan . Av dessa 101 anslag inom utgiftsområdet är 15 förvaltningsanslag om sammanlagt av de föreslagna medlen. Regeringen har också lämnat förslag om 15 bemyndiganden av olika slag (punkterna 2–22 i propositionen). Förslagen finns i betänkandets bilaga 1. Regeringen föreslår vidare att godkänner att ett tidigare ställningstagande från om att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitetsutvärderingar av utbildningars resultat inte längre ska gälla (punkt 1 i propositionen). Målet för utgiftsområde 16 är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98). I budgetpropositionens inledande avsnitt om utbildning och universitetsforskning (prop. 2015/16:1 utg.omr. 16 avsnitt 2 s. 45 f.) redovisar regeringen resultat för utgiftsområdet. Denna resultatredovisning beskrivs kortfattat nedan och sammanfattas i bilaga 4. I resultatredovisningen för utgiftsområdet redogör regeringen för indikatorer som jämför utbildning och universitetsforskning i förhållande till omvärlden, såsom befolkningens utbildningsnivå i internationell jämförelse, resultat i internationella kunskapsmätningar för barn, unga och vuxna, svenska publiceringar och citeringar av forskningsartiklar och forskningssamarbeten samt överenskomna indikatorer inom Utbildning 2020. Regeringen konstaterar att indikatorerna ger en splittrad bild över hur står sig som kunskaps- och forskningsnation. har uppnått goda resultat när man ser till befolkningens utbildningsnivå och presterar bra i mätningar av den vuxna befolkningens kunskaps- och kompetensnivå. står sig också väl i mätningar av omfattningen och kvaliteten på den forskning som bedrivs. Den svenska skolan uppvisar dock en negativ resultatutveckling. Regeringen konstaterar att den negativa resultatutvecklingen sammantaget är oroande. Därutöver redovisar regeringen resultat för personalens behörighet och utbildning samlat för förskolan, fritidshem, förskoleklassen, obligatoriska skolformer (inklusive sameskolan, grundsärskolan och specialskolan), gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Regeringen redovisar även övriga resultat och statliga insatser för läraryrket. Utifrån denna redogörelse konstaterar regeringen sammantaget att läget i fråga om lärarbehörighet och läraryrkets attraktionskraft är bekymmersamt och att stora insatser behöver göras för att vända utvecklingen. , har i sina motioner för vissa anslag föreslagit alternativ till regeringens förslag. I förhållande till regeringens förslag till budget föreslår en minskning av anslagsnivån för utgiftsområdet med . föreslår att anslagsnivån för utgiftsområdet ökas med jämfört med regeringens förslag. föreslår en minskning av anslagsnivån för utgiftsområdet om nästan i förhållande till regeringens förslag. föreslår att anslagsnivån för utgiftsområdet minskas med jämfört med regeringens förslag. föreslår en minskning av anslagsnivån för utgiftsområdet om i förhållande till regeringens förslag. En sammanställning av oppositionspartiernas alternativa förslag till anslag inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning finns i betänkandets bilaga 2. Som framgår av förslagspunkten i utskottets förslag till riksdagsbeslut tillstyrker utskottet punkterna 1–23 i propositionen om anslag, bemyndiganden och godkännande om att ställningstagandet att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitetsutvärderingar av utbildningars resultat inte längre ska gälla och avstyrker motionerna. Utskottets förslag till anslag – som alltså överensstämmer med regeringens förslag – för inom utgiftsområde 16 finns i betänkandets bilaga 3. När det gäller fortsatt utformning av bemyndiganden vill utskottet hänvisa till redogörelsen under avsnittet Budgetprocessen i . Nedan redogörs närmare för innehållet i propositionen och motionerna när det gäller anslagen m.m. och för bakgrunden till utskottets ställningstagande. 3 Barn- och ungdomsutbildning Detta avsnitt inleds med en sammanfattning av den resultatredovisning som ges i propositionen. Därefter följer en sammanfattning av inriktningen på regeringens politik inom verksamhetsområdet och ungdomsutbildning för samt en närmare redogörelse för propositionen inom detta område. Sedan följer en beskrivning av de motioner som har väckts med anledning av regeringens förslag.