bet · H301NU3 · 2015-09-17 00:00:00 — betänkande 2015/16:NU3 I detta betänkande behandlas regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) i fråga om utgiftsområde 21 Energi samt 15 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Utskottet tillstyrker regeringens förslag till anslag (totalt ca ) för inom utgiftsområdet. Vidare ställer sig utskottet bakom regeringens förslag till avgiftsuttag för elberedskapsavgiften och det regeringen i övrigt har föreslagit om de olika anslagen. avstyrker utskottet de motioner som innehåller förslag om andra anslagsbelopp än vad regeringen föreslagit. När det gäller tillstyrker utskottet enhälligt regeringens förslag dels till investeringsplan för perioden –2018, dels till finansiella befogenheter . Utskottet har därtill följt upp regeringens resultatredovisning för utgiftsområdet och redovisar i ett ställningstagande sina iakttagelser med utgångspunkt i uppföljningen. I en reservation (SD) finns ett alternativt förslag till riksdagsbeslut när det gäller anslagen inom utgiftsområdet. Företrädarna i utskottet för , , och har avstått från att delta i beslutet om anslag och hänvisar i särskilda yttranden i stället till de budgetförslag som respektive parti har lagt fram. Utskottets förslag till riksdagsbeslut............................................................... Redogörelse för ärendet.................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Uppföljning av regeringens resultatredovisning ........................................ Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 21 Anslag inom utgiftsområde 21 ................................................................... Vissa kompletterande uppgifter ............................................................... Anslag inom utgiftsområde 21 (SD)........................................................... Anslag inom utgiftsområde 21 (M) ...................................................... Anslag inom utgiftsområde 21 (C)....................................................... Anslag inom utgiftsområde 21 (L) ....................................................... Anslag inom utgiftsområde 21 (KD).................................................... Förteckning över behandlade förslag............................................................ Motioner från allmänna motionstiden /16......................................... Regeringens och oppositionens anslagsförslag............................................. Regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftsnivåer för utgiftsområde 21 Energi..................................................... Utskottets förslag till riksdagsbeslut Anslag inom utgiftsområde 21 a) Anslagen anvisar anslagen inom utgiftsområde 21 enligt utskottets förslag i bilaga 3. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 21 punkt 12 och avslår motionerna 2015/16:1935 av m.fl. (KD) yrkande 5, 2015/16:2444 av m.fl. (M) yrkande 1, 2015/16:2854 av m.fl. (SD) yrkandena 20 och 35, 2015/16:3148 av m.fl. (KD) yrkande 4, 2015/16:3149 av m.fl. (KD) yrkandena 1, 14 och 28, 2015/16:3154 av m.fl. (C), 2015/16:3202 av m.fl. (FP) yrkande 1 och 2015/16:3234 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 4. b) Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden 1.under 2016 för anslaget 1:2 Insatser för energieffektivisering besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst –2019, 2.under 2016 för anslaget 1:3 Stöd för marknadsintroduktion av vindkraft besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017 och 2018, 3.under 2016 för anslaget 1:4 Energiforskning besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 3 –2020, 4.under 2016 för anslaget 1:6 Planeringsstöd för vindkraft besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017 och 2018, 5.under 2016 för anslaget 1:8 Energiteknik besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017 och 2018, 6. för anslaget 1:9 Elberedskap besluta ombidrag sominklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017 och 2018, UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 7.under 2016 för anslaget 1:10 Avgifter till internationella organisationer besluta om bidrag som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2017 och 2018, 8.under 2016 för anslaget 1:11 Lokal och regional kapacitetsutveckling för klimat- och energiomställning besluta om bidrag som medför behov av framtida anslag på högst –2019. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 21 punkterna 1–6, 8 och 9 samt avslår motion 2015/16:3202 av m.fl. (FP) yrkandena 2–4. c) Godkännande av en investeringsplan för godkänner investeringsplanen för för perioden –2018. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 21 punkt 10. d) Finansiella befogenheter för bemyndigar regeringen att ge finansiella befogenheter i enlighet med vad regeringen förordar. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 21 punkt 11. e) Avgiftsuttag för elberedskapsavgiften fastställer avgiftsuttaget för elberedskapsavgiften till högst . Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 21 punkt 7. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M)*, (M)*, (S), (M)*, (S), (M)*, (S), (SD), (L)*, (V), (KD)*, (S), (S), (SD), (MP) och (C)*. * Avstår från ställningstagande under punkt 1, se särskilda yttranden. Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens budgetproposition 2015/16:1 i de delar som gäller utgiftsområde 21 Energi och ett antal motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Regeringens förslag till riksdagsbeslut samt de motioner som behandlas i detta betänkande finns i bilaga 1. I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag och de avvikelser från dessa som företrädarna för , föreslår i sina respektive anslagsmotioner. Utskottets förslag till anslagsfördelning finns i bilaga 3. I bilaga 4 finns den anslagsfördelning som föreslås i en reservation (SD). Under ärendets beredning har liberalerna (FP) bytt namn till Liberalerna (L). Budgetprocessen innebär bl.a. att i processens första steg fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § riksdagsordningen). har, med bifall till regeringens förslag, bestämt utgiftsramen för utgiftsområde 21 Energi till (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1). I detta ärende ska utskottet föreslå för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslagen inom utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § riksdagsordningen), vilket motsvarar det andra och avslutande steget i budgetprocessen. Uppföljning av regeringens resultatredovisning Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen redovisa de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21). Av riktlinjerna framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. Utskottet har mot den bakgrunden analyserat regeringens resultatredovis- ning för utgiftsområde 21 Energi i budgetpropositionen. till att vara ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Utskottets överväganden inleds i det nästföljande avsnittet med en redovisning av utskottets uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Därefter behandlar utskottet regeringens förslag till anslagsfördelning inom utgiftsområdet samt de anslagsrelaterade motförslag som finns i ett antal motioner. I samband med behandlingen av anslagsförslagen tar utskottet också ställning till regeringens förslag som gäller elberedskapsavgiften och svenska kraftnäts investeringsplanering och finansiella befogenheter. Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 21 Energi grupp för uppföljning och utvärdering (Nuguu) har genomfört en uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen inom de tre utgiftsområden som ingår i utskottets beredningsområde, dvs. utgiftsområdena 19 Regional tillväxt, 21 Energi och 24 Näringsliv. Uppföljningen består i första hand av en översiktlig genomgång och analys av de mål och indikatorer som används inom respektive utgiftsområde. Därutöver har resultatredovisningens struktur och förhållandet mellan mål, indikatorer och vissa resultat undersökts. Uppföljningen omfattar detta år inte någon närmare bedömning av regeringens resultatanalys eller av de slutsatser som regeringen drar med utgångspunkt från denna analys. I det följande redovisas först målen för utgiftsområdet, de indikatorer och andra bedömningsgrunder som regeringen använder i resultatredovisningen för att bedöma måluppfyllelsen samt en kortfattad beskrivning av resultatredovisningens struktur. Därefter följer det ställningstagande som utskottet gör med utgångspunkt i de iakttagelser som har gjorts i uppföljningen. Energipolitiken präglas av mål somär beslutade på flera olika nivåer – alltifrån EU-nivå ner till myndighetsnivå. Flera av dessa mål redovisas i budgetpropositionen, om än inte alla, under den inledande rubriken mål. Av budgetpropositionen framgår att det övergripande målet för energipolitiken är att trygga tillgången till el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela . Regeringen anger att detta och övriga relevanta mål för energipolitiken framgår av beslut om riktlinjer för energipolitiken (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17). Vilka dessa ”övriga relevanta mål” är redovisas dock inte närmare. Av budgetpropositionen framgår vidare att det i enlighet med propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi har beslutats om”ett antal energipolitiska mål” (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25). Därefter redovisas emellertid endast följande tre mål: –Andelen förnybar energi ska 2020 utgöra av den totala energianvändningen. –Andelen förnybar energi i transportsektorn ska 2020 vara . –effektivare energianvändning till 2020. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet . Vidare anges det mål som finns inom och gemensamma elcertifikatssystem, dvs. att det ska tillkomma (TWh) ny förnybar elproduktion på den gemensamma elcertifikatsmarknaden till . Därutöver anger regeringen att bereder ett förslag om ett nytt finansieringsmål inom elcertifikatssystemet (prop. 2014/15:123). Avslutningsvis anges att i enlighet med propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem (prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6) ska insatser för forskning och innovation på energiområdet inriktas så att de kan bidra till uppfyllandet av uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga energi- och klimatpolitiken och relevanta energirelaterade miljökvalitetsmål. Övriga mål och prioriteringar De mål som nämns ovan samlas i budgetpropositionen under . Under den övergripande rubriken i budgetpropositionen redovisas dessutom löpande flera andra mål som har beslutats av andra än . Det kan exempelvis handla om mål som regeringen eller någon myndighet har ställt upp eller mål som gäller för någon särskild satsning. Utöver det som uttryckligen betecknas mål förekommer även begrepp av ”målliknande” karaktär, exempelvis visioner, prioriteringar, riktlinjer eller ett särskilt angivet syfte för en viss insats. Avsnittet 2.5 Resultatredovisning sträcker sig över s. 15–51 i budgetpropositionen, utgiftsområde 21 Energi. Redovisningen inleds med en beskrivning av det som betecknas ”resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder” (avsnitt 2.5.1). Ett antal (19) resultatindikatorer redovisas i en tabell. Tre av dessa sägs syfta till att följa upp de övergripande målen för energipolitiken. Dessa tre är: –Total andel förnybar energi –Andel förnybar energi i transportsektorn För övriga 16 resultatindikatorer görs hänvisningar i tabellen till efterföljande delavsnitt i resultatredovisningen. Det sägs även att ”för en fördjupad analys av vissa indikatorer hänvisas till efterföljande avsnitt”. Den återstående delen av avsnittet (s. 15–20) torde därmed omfatta det som regeringen anser vara ”andra bedömningsgrunder”. Dessa redovisas under följande underrubriker. –Aktuellt i EU. Resterande del av resultatredovisningen är tematiskt indelad i följande avsnitt: –Energiforskning och innovation –Resultatredovisning för . I samtliga avsnitt utom det sistnämnda använder regeringen underrubrikerna mål, resultat samt analys och slutsatser. Flera av de underavsnitt som rubriceras resultat delas därutöver in i ytterligare undernivåer. Utskottet vill inledningsvis framhålla att en klar och tydlig resultatredovisning bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får. Regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning. En utgångspunkt för uppföljning av budgetpropositionens resultatredovisning är att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag. Utskottet välkomnar arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen, vilket bidrar till att förbättra resultatredovisningen från regeringen till . Utskottets grupp för uppföljning och utvärdering har genomfört en uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för samtliga de utgiftsområden som faller inom utskottets beredningsområde, dvs. 19 Regional tillväxt, 21 Energi och 24 Näringsliv. Det är utskottets förhoppning att detta arbete kan leda till en ökad dialog med regeringen om resultatredovisningen. Utskottet vill betona att resultatredovisningen ger en god bild av regeringens arbete inom politikområdena och innehåller mycket information som är relevant för utskottets beredning av budgetpropositionen. Eftersom uppföljningen främst syftar till att skapa en dialog med regeringen om hur resultatredovisningen kan förbättras, inriktar sig utskottets iakttagelser framför allt på förbättringsåtgärder. Utskottet noterar att flera iakttagelser inte bara är gemensamma för de tre utgiftsområden som utskottet hanterar utan också är giltiga för andra utgiftsområden. Det är också viktigt att påpeka att flertalet av dessa iakttagelser inte är specifika för årets budgetproposition. Vidare noterar utskottet att resultatredovisningens struktur skiljer sig åt mellan de tre utgiftsområdena. Här kandet enligt utskottets uppfattning vara berättigat att reflektera över om detta främst avspeglar de tre utgiftsområdenas särarter eller om en mer enhetlig disposition hade varit möjlig att använda i syfte att öka läsbarheten och jämförbarheten. Iakttagelser avseende utgiftsområde 21 Energi Energipolitiken präglas av mål som är beslutade på flera olika nivåer. de riksdagsbundna målen är konkret uttryckta i termer av procentnivåer som ska uppnås före en viss tidpunkt. Resultatutvecklingen när det gäller dessa mål kan, enligt utskottets bedömning, därför anses vara förhållandevis lätt att följa Enligt utskottets uppfattning är det emellertid ofta svårt att utläsa hur övergripande mål förhåller sig till övergripande EU-mål och till mål som anges på lägre nivåer i målhierarkin. och övriga mål och prioriteringar hade även varit tydligare om direkta refe- renser till riksdagsmålen hade gjorts mer frekvent i resultatredovisningen. mål som har beslutats av bör regeringen referera till aktuella Detta gör det lättare för läsaren att återknyta till de överväganden som regeringen och har gjort i samband med att målet föreslogs och beslutades. I budgetpropositionen anger regeringen uttryckligen att det regelverk som beslutas på EU-nivå är en viktig utgångspunkt för den svenska energipolitiken. Mot den bakgrunden hade det, enligt utskottets uppfattning, varit klargörande om de energipolitiska EU-mål som i resultatavsnittet omnämns under rubriken Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder hade redovisats redan i det Indikatorer och andra bedömningsgrunder Utskottet anser att det är positivt att regeringen redovisar ett antal resultat- indikatorer (19) som ska underlätta bedömningen av det resultat som har upp- nåtts inom utgiftsområdet. Det är också bra att indikatorernas utveckling Utskottet noterar dock att det endast görs mycket begränsade återkopplingar i resultatredovisningen till den tabell som visar Det hade också varit lättare att göra en bedömning av resultatutvecklingen om resultatindikatorerna hade använts mer explicit i resultatredovisningens analys- och slutsatsavsnitt. Indikatorer som inte används eller där en eventuell användning inte redovisas blir mindre meningsfulla. Utskottet efterlyser därför en tydligare redovisning av vilken funktion indikatorerna har haft för regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Utöver resultatindikatorerna redovisar regeringen något som betecknas andra bedömningsgrunder. Denna redovisning innehåller bl.a. beskrivningar av pågående eller avslutat utredningsarbete och internationellt samarbete. Utskottet saknar emellertid någon form av klargörande av vad regeringen anser vara en annan bedömningsgrund och hur bedömningsgrunder av detta slag används för att bedöma det energipolitiska resultatet. Kopplingen mellan målen och det som anges som andra bedömningsgrunder blir annars otydlig, vilket utskottet anser gör det svårt att bedöma det resultat som redovisas och hur regeringen värderar resultatet i förhållande till relevanta mål. Resultatredovisningsavsnittet i budgetpropositionen om utgiftsområde 21 Energi är omfattande och innehåller mycket varierande former av information. Utskottet antar att informationsbredden till viss del kan härledas till något som skulle kunna betraktas som den mycket vida tolkning av begreppet resultat som tycks prägla denna del. Resultatredovisningen består därför i stor utsträckning av omfattande beskrivningar som egentligen inte rör verksamhetens resultat utan som mer är att betrakta som olika insatser eller omvärldsfaktorer. Reella eller förväntade effekter av verksamheter som kan kopplas till mål som har beslutat, redovisas mer sällan. Sammantaget leder detta till att det är svårt att få en överblick och förståelse för vad regeringen anser vara det resultat som har uppnåtts inom utgiftsområdet och hur detta resultat förhåller sig till de mål som har beslutats av . Resultatredovisningens omfattning och mindre stringenta karaktär gör också att den information som behöver för sina beslut framträder mindre tydligt. En tydligare åtskillnad mellan å ena sidan beskrivningar av det allmänna tillståndet och utvecklingen på det energipolitiska området och å andra sidan de faktiska resultaten av statens insatser skulle underlätta behandling av resultatredovisningen. Förståelsen skulle öka om det var lätt att se vilka delar av redovisningen som är en beskrivning av omvärldsfaktorer och de delar i vilka faktiska resultat av genomförda statliga insatser redovisas och bedöms. Utskottet inser att denna uppdelning i många fall kan vara svår att göra, men resultatredovisningen inom utgiftsområde 21 Energi skulle bli mer lättillgänglig om man försökte åstadkomma en renodling med denna inriktning. Enligt utskottets uppfattning bör resultatredovisningen i första hand vara en beskrivning av det faktiska resultatet av genomförda statliga insatser och en bedömning av resultatets förhållande till de riksdagsbundna målen. Ett annat sätt att tydliggöra mål- och resultatstyrningen kunde enligt utskottets uppfattning vara att på ett samlat och mer renodlat sätt redovisa det som skulle kunna betecknas energipolitikens medel. Därmed skulle kedjan medel (prestation, insats, verksamhet, anslagsfinansierad satsning el. dyl.) >> resultat >> effekt i förhållande till målet bli tydligare. Den nuvarande modellen där så gott som alla energipolitiska medel redovisas under rubriken resultatredo- visning gör att just detta avsnitt blir oöverskådligt och att länken ”energipoliti- kens medel” försvinner. Energi- och klimatskatter och andra skatter som påverkar energiproduk- tionen/energianvändningen är viktiga styrmedel som direkt eller indirekt har Även om skattefrågorna inte ingår i närings- utskottets beredningsområden anser utskottet att beskattningens betydelse som energipolitiskt styrmedel motiverar ett resonemang om dess effekter på de energipolitiska målen även i beskrivningen av resultatet inom utgiftsområde Utskottet förordar också att regeringen gör en översyn av de avsnitt i resultatredovisningen som betecknas Analys och slutsatser. Dessa avsnitt är i dag av mycket varierat slag. Utskottet anser att det i dessa avsnitt genomgåen- de bör föras resonemang kring i vilken utsträckning graden av måluppfyllelse har ett samband med statliga insatser eller är ett utfall av andra faktorer. hade det varit bra med reflektioner kring vilka statliga insatser somhar bidragit i större eller mindre utsträckning till graden av måluppfyllelse. fattande bedömning av måluppfyllelsen för de riksdagsbundna målen vore Avslutningsvis vill utskottet också understryka värdet av att regeringen kopplar sina bedömningar av måluppfyllelsen till det anslagsförslag inom utgiftsområdet som utgör kärnan i regeringen budgetförslag. avseende underlättar beredning av budgetförslagen. Anslag inom utgiftsområde 21 Utskottets förslag i korthet anvisar anslagen inom utgiftsområde 21 Energi i enlighet med vad utskottet föreslår och som framgår av bilaga 3. Utskottets förslag till anslag överensstämmer med regeringens förslag. fastställer även avgiftsuttaget för elberedskapsavgiften och godkänner de förslag om bemyndiganden som läggs fram i propositionen. godkänner regeringens förslag till investeringsplan för perioden –2018 för och bemyndigar regeringen att ge affärsverket finansiella befogenheter i enlighet med vad regeringen har föreslagit . Slutligenavslår samtliga motionsyrkanden sombehandlas i avsnittet. Jämför reservation (SD) och särskilda yttrandena 1 (M), 2 (C), 3 (L) och 4 (KD). Med bifall till regeringens förslag har bestämt utgiftsramen för utgiftsområde 21 Energi till (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1). har i ett yttrande till finansutskottet (yttr. 2015/16:NU1y) föreslagit att det ska tillstyrka regeringens förslag till ramar för utgiftsområdet. I yttrandet har , i avvikande meningar förordat sina respektive partiers förslag till ram för det utgiftsområdet. Av yttrandet framgår därutöver att även föreslår en annan ram än regeringen för det aktuella utgiftsområdet. Regeringens och oppositionspartiernas förslag till ramar samt beräkningar för perioden –2019 framgår av tabell 1. Regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftsnivåer för utgiftsområde 21 Energi Avvikelser gentemot regeringens förslag *Inget värde angivet I detta ärende ska utskottet föreslå för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag inom utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § riksdagsordningen). Regeringens förslag till fördelning till de olika anslagen framgår av tabellen i bilaga 2.