bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — tills vidare verkställa utredningar på ett visst ämnesområde. De rådgivande organen har enligt arbetsgruppen till uppgift att framföra synpunkter och råd i olika frågor av intresse för regeringens eller enskilda De rådgivande organen skiljer sig från de utredande genom att de i princip bygger sina råd på egna kunskaper och erfarenheter och på annat tillgängligt material och således inte gör några egna De är ofta bildade för samråd mellan å den ena sidan företrädare för regeringen och å den andra sidan företrädare för berörda myndigheter och näringslivs- eller arbetsmarknadsorganisationer. Ett rådgivande organ kan Men det kan även existera tills vidare och ha till uppgift att inom ett visst angivet ämnesområde stå till förfogande En uppgift som anförtros ett förvaltande organ kan enligt arbetsgruppen Myndighetsutövning är det fråga om när organet genom en författning har fått befogenhet att ensidigt bestämma om förmåner, rättigheter och skyldigheter m.m. Organet har t.ex. till uppgift att fördela vissa statsbidrag eller att tillsätta vissa tjänster i samband med en omorganisation av 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN en statlig verksamhet.2 Till förvaltningsuppgifter hör emellertid också uppgifter av annan karaktär, t.ex. information och rådgivning till allmänheten, utbildning samt samordning och annan organisationsverksamhet. De förvaltande organen är i allmänhet verksamma . En annan indelningsgrund som används av arbetsgruppen är formerna för meddelande av ett uppdrag (s. 20 f.). Arbetsgruppen framhåller att ett regeringsbeslut om en traditionellt utredande kommittés uppdrag brukar ges i form av direktiv. Om en existerande kommitté får nya eller ändrade uppgifter sker det genom tilläggsdirektiv. Direktiven och tilläggsdirektiven numreras fortlöpande och tas in i en särskild serie. Enligt arbetsgruppen bör direktivformen endast användas för uppdrag till de kommittéer som redovisas i kommittéberättelsens huvuddel. Regeringsbeslut om andra utredande organ eller organ som har rådgivande eller förvaltande uppgifter bör alltså inte ges i form av kommittédirektiv. Arbetsgruppen framhåller att en enklare form för att ange ett nytt organs uppgifter är att göra det direkt i regeringsbeslutet eller i en promemoria som bifogas regeringsbeslutet. Denna form används enligt arbetsgruppen också för beslut av ansvarigt statsråd. Arbetsgruppen rekommenderar i betänkandet att när det gäller ett organ med ställning av en myndighet bör det tydligt markeras att organet har en sådan karaktär (s. 66 f.). Det kan enligt arbetsgruppen göras på olika sätt. Eftersom kommittéförordningen är tillämplig endast på myndigheter ger en uppgift om att förordningen är tillämplig en signal om att organet är en myndighet. En markering att verksamheten omfattas av kommitté- förordningen kan göras för hela verksamheten eller för delar av verksamheten. Arbetsgruppen anför vidare att systematiska sammanställningar av de inrättade organen förekommer i viss utsträckning (s. 71 f.). Till en del saknas publicitet helt. I ett mindre antal fall redovisas organen i Statskalendern.3 I kommittéberättelsen, som innehåller en redogörelse för verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts på grund av regeringens beslut och som regeringen lämnar till , redogörs för de traditionella kommittéerna i första hand. Ett mindre antal myndigheter som har andra uppgifter och vars verksamhet bekostas av kommittémedel tas också med i berättelsen. I betänkandet konstateras att när det gäller beteckningar på myndigheter och organ används olika benämningar som kommittéer, kommissioner, beredningar, delegationer, råd och arbetsgrupper. 2 I en granskning 1993 gjorde en genomgång och analys av organ som hade myndighetsutövande uppgifter (bet. 1992/93:KU30 s. 27 f.). Utskottet framhöll vikten av att regeringen noga och kritiskt prövar behovet av att tillsätta tillfälliga organ med myndighetsutövande uppgifter. I första hand bör sådana uppgifter tilldelas befintliga förvaltningsmyndigheter. Om verksamheten pågår i ett av dessa organ bör enligt utskottet på nytt övervägas om inte verksamheten bör inordnas i någon existerande förvaltningsmyndighet. 3 Statskalendern är en uppslagsbok över organisationer och anställda inom främst svensk offentlig förvaltning. gavs kalendern ut av , och utgivningen reglerades i statskalenderförordningen (2001:750). upphörde Juridik med utgivningen av den officiella statskalendern, och en utgivning i privat regi inleddes . 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN viss oklarhet om innebörden av dessa benämningar. Någon översyn av benämningarna föreslås inte i betänkandet. En klarhet om organets rättsliga ställning kan enligt arbetsgruppen uppnås på annat sätt. Som förslag nämns bl.a. redovisning i kommittéberättelsen och redovisning i en databas samt publicering i en tidskrift. Statskontorets utredningar om regeringens användning av samordnare Statskontoret har i några utredningar närmare studerat hur regeringen använder sig av samordnare och liknande styrformer. Myndigheten har bl.a. studerat en samordnande delegation med placering i (Statskontorets rapport 1998:20). Som skäl för den valda organisationsformen hade angetts tvärsektoriella mål och att berörda myndigheter ansågs sämre rustade för den aktuella uppgiften. I rapporten konstaterade att delegationer är populära och att den valda organisationslösningen utmanar mål- och resultatstyrningen och innebär en etablering av dubbla eller flerdubbla styrsystem. Dessutom framhölls att med den valda organisationsformen är det svårare att utkräva ansvar. Statskontoret har även studerat ett antal landshövdingar och regionala politiska företrädare som utsågs till regionala samordnare i samband med finanskrisen (Statskontorets rapport 2011:11). I rapporten framhölls bl.a. att samordnarna troligen redan i sina ordinarie roller hade förmåga att hantera situationen men att utnämningarna hade ett politiskt värde. Myndigheten pekade vidare på att det kunde uppstå vissa oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen. genomförde Statskontoret en studie av regeringens användning av samordnare (Om offentlig sektor. Nationella samordnare – Statlig styrning i otraditionella former?, 2014). I studien framhålls att användningen av samordnare är ett typiskt exempel på statlig styrning i otraditionell horisontell form och att användningen av denna styrform har ökat i . Studien genomfördes på så sätt att Statskontoret gjorde en övergripande kartläggning av de samordnare som tillsatts av regeringen . Därutöver gjordes en fördjupad studie av sex utvalda samordnare. När det gäller dessa samordnare genomfördes intervjuer med företrädare för de ansvariga enheterna i och med samordnarna eller företrädare för dessa. Av Statskontorets kartläggning framgår att regeringen har tillsatt 32 samordnare, att användningen av samordnare varierar mellan departementen och att samordnarnas uppdrag och arbetsformer skiljer sig åt. Statskontoret har identifierat tre olika typer av samordnare eller inslag i samordnares uppdrag – förhandlaren, utredaren och pådrivaren. Förhandlaren har till uppgift att genom en överenskommelse försöka ena olika aktörer och på så sätt lösa en konkret frågeställning. Vid regeringens val av denna typ av samordnare finns det enligt Statskontoret ett tydligt förväntat resultat av arbetet i form av en överenskommelse. Det framhålls i studien att 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN samordnarens oberoende ställning ofta framhålls vid valet av denna typ av samordnare och att uppdraget i regel organiseras som en fristående kommitté. I utredarens uppdrag ingår i regel att utreda och analysera en eller flera frågeställningar samt att lämna förslag till lösningar. Det framhålls i studien att i de genomgångna ärendena har i undantagsfall samordnarens uppdrag i huvudsak bestått av utredande verksamhet. En förklaring till detta kan enligt Statskontoret vara att regeringen önskat förankra utredarens uppdrag hos olika aktörer. Pådrivaren har i uppdrag att synliggöra regeringens politik och att driva på utvecklingen inom ett visst område. Denna typ av samordnare arbetar framför allt i dialogform, och medverkan i samordnarens arbete är frivillig för berörda aktörer. Statskontoret framhåller att denna styrform är utpräglat horisontell till sin karaktär och utan inslag av statlig reglering eller tillsyn. Statskontoret framhåller att förhandlaren och utredaren är välbekanta inslag i den svenska statsförvaltningen medan pådrivaren är en nyare företeelse. Enligt Statskontoret är en samordnare organiserad som en fristående kommitté eller som en funktion inom . Det framhålls i studien att de samordnare som har organiserats som fristående kommittéer har en relativt fristående roll gentemot regeringen. Förutom innehållet i beslutade kommittédirektiv har dessa samordnare fria händer att genomföra sina uppdrag. Det förekommer dock i dessa fall enligt Statskontoret ”informell styrning” i form av löpande kontakter mellan samordnarna och företrädare för . Det konstateras i studien att som samordnarna ges en ganska oberoende ställning i förhållande till regeringen är de en bit ifrån de politiska besluten. Samordnarna talar inte direkt på regeringens uppdrag, och regeringen har en ganska stor frihet att pröva om den vill gå vidare med resultatet av samordnarnas uppdrag. Merparten av samordnarna som är organiserade på detta sätt har i regel ett mindre sekretariat med en eller två personer till sitt förfogande. En samordnare tillsätts enligt Statskontoret antingen genom ett regeringsbeslut eller ett regeringskanslibeslut. När det gäller de samordnare som utgör ett organ inom framhåller Statskontoret att dessa är organiserade på lite olika sätt. Det förekommer också att en samordnare anställs som tjänsteman i . Dessutom varierar utformningen av samordnarnas uppdrag. Uppdragen är i regel kortfattat utformade. finns det en beskrivning av uppdraget i regeringsbeslutet eller i en promemoria till beslutet. Det händer också att uppdraget utformas mer inofficiellt av samordnaren och den politiska ledningen i ett departement. Statskontoret framhåller att det förhållandet att en samordnare är placerad i innebär att han eller hon kan dra nytta av berörda enheters tjänstemän som sekretariat. En eller flera av departementets tjänstemän kan nämligen ha i uppdrag att under hela eller en viss del av sin arbetstid stödja samordnaren i hans eller hennes arbete. En annan fördel som framhålls med en placering i är närheten till ministern och de politiska besluten. När samordnaren är placerad i kan han eller hon 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN också uppfattas som en förstärkning av resurser. fall finansieras samordnarens uppdrag dessutom av ett sakanslag och inte av förvaltningsanslag, vilket innebär en budgetförstärkning Därutöver kan samordnaren tillföra specifik I studien har Statskontoret bl.a. undersökt varför regeringen valt att tillsätta en samordnare i stället för att använda sig av andra, mer traditionella styrmedel som reglering, tillsyn och uppdrag till myndigheter. Ett skäl för att tillsätta en samordnare som nämns i studien är att regeringen kan vara beroende av en rad aktörer för att kunna genomföra sin politik. kan också enligt Statskontoret vara så att regeringen inte har direkt kontroll över de resurser som behövs för att nå ett politiskt mål. Ett annat skäl som lyfts fram i studien är att regeringen bedömer att en samordning på frivillig väg i jämförelse med styrning i form av reglering och tillsyn är ett mer effektivt och önskvärt sätt för att nå ett visst resultat. Statskontoret anför vidare att ett skäl som i några fall kan utläsas av regeringens beslut att utse en samordnare är att den valda utredningsformen kan ses som en signal till beröra aktörerna om att ansvaret för genomförandet inte ligger hos regeringen utan hos aktörerna. Det framhålls vidare i studien att tillsättandet av en samordnare kan uppfattas som en nytändning eller kraftsamling inom ett område. regeringens beslut kan alltså vara att försöka synliggöra en fråga och på så sätt skapa ett förändringstryck hos berörda aktörer. Det kan också vara så att det inte anses räcka med ökade resurser i form av pengar och ny lagstiftning, utan regeringen vill även få berörda aktörer att medverka till önskad förändring. Därutöver kan samordnarens uppdrag avlasta den ansvariga ministern. En annan förklaring som lyfts fram i studien till att regeringen väljer att tillsätta en samordnare är att ett utredningsuppdrag inte bedöms rymmas inom en befintlig myndighetsorganisation. I denna del framhålls att de berörda myndigheterna kan anses vara för specialiserade eller att ett utredningsuppdrag delvis faller utanför en myndighets ansvarsområde eller berör flera myndigheters ansvarsområden. Det kan också finnas en risk att ett utredningsuppdrag till en myndighet drunknar bland övriga frågor som myndigheten ska hantera. anses en samordnare ha större möjligheter än en företrädare för regeringen, eller en myndighet att nå ut till och påverka de I denna del framhålls att en samordnare kan ha lättare att få legitimitet hos aktörerna och att han eller hon kan agera mer oberoende än t.ex. ett statsråd eller en företrädare för en myndighet. Därutöver kan en samordnare i regel arbeta på ett ganska fritt sätt och välja hur han eller hon vill kommunicera sitt arbete. Statskontoret konstaterar vidare att en samordnares personliga egenskaper och legitimitet hos berörda aktörer är av stor betydelse och ett av samordnarens viktigaste verktyg. Sammantaget framhålls i studien att genom att tillsätta en samordnare ges regeringen ytterligare ett verktyg i sin verktygslåda, och regeringen kan 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN därmed styra på ett mer mångsidigt sätt. Det finns dock enligt Statskontoret flera utmaningar med styrformen. En samordnares uppdrag är i regel tidsbegränsat, och det krävs därför att samordnarens arbete tas om hand eller förs vidare. Statskontoret framhåller i denna del att det t.ex. kan vara bra att involvera berörda myndigheter i arbetet. En samordnares uppdrag kan också innebära utmaningar i förhållande till regeringen, och myndigheterna. Bland annat kan rollfördelningen bli oklar. När samordnaren är organiserad som en funktion inom kan det också innebära en påfrestning för tjänstemannaorganisation. Det framhålls vidare i studien att eftersom de frågor samordnaren har till uppgift att hantera ofta är komplexa och resultatet av uppdraget inte alltid kan urskiljas på ett tydligt sätt kan utvärderingen av samordnarnas arbete bli en utmaning. Därtill kommer att forskningen indikerar att den horisontella styrformen med en samordnare kan försvåra möjligheterna till ansvarsutkrävande. Statskontoret har av studien inte kunnat se några tecken på att de politiska ansvarsförhållandena skulle ha påverkats av samordnarnas arbete. Däremot kan det enligt Statskontoret finnas en risk för att ansvarsutkrävandet försvåras, framför allt med de samordnare som placeras inom med otydliga mandat. granskning av nationella samordnare som statligt styrmedel beslutade att påbörja en huvudstudie av nationella samordnare som statligt styrmedel (dnr 3.1.1-2015-0303). En granskningsrapport ska publiceras . Granskningen omfattar de nationella samordnare som tillsattes –, och syftet med granskningen är att bedöma ändamålsenligheten i regeringens styrning med nationella samordnare. ska bl.a. undersöka om den aktuella styrformen fungerar ändamålsenligt utifrån de förväntade resultaten i uppdragen. Andra bedömningsgrunder rör ansvarsfördelning, insyn, eventuella negativa bieffekter för berörda aktörer och ordinarie myndigheters möjligheter att fullgöra sina uppdrag. Granskningen består av tre empiriska delar. Inledningsvis ska en kartläggning göras av de nationella samordnare som ingår i granskningen. Nästa del är en intervjuundersökning med ett urval uppdragsgivare och uppdragstagare. Slutligen kommer fyra fallstudier att genomföras. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med en handling förstås en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (2 kap. 3 § första stycket TF). En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § första stycket TF). Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller en liknande myndighetsorganisation har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för ett sådant överlämnande, ska handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än när organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 8 § TF). Handlingar som skickas inom anses inte som upprättade eller inkomna (se t.ex. RÅ 1963:16 samt JO 1973 s. 325 och 1974 s. 412). Av 2 kap. 9 § första stycket TF framgår att en minnesanteckning som har tillkommit hos en myndighet men som inte har expedierats inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad ska anses som allmän handling hos myndigheten om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte i den del den har tillfört ärendet sakuppgifter. Utkast eller koncept till myndigheters beslut eller skrivelser och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses inte som allmänna handlingar, såvida de inte tagits om hand för arkivering (2 kap. 6 § andra stycket TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation, det allmännas ekonomiska intressen eller skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag. Den lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Genom bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen kan regeringen ges rätt att besluta kompletterande föreskrifter. Regeringen har med stöd av sådana bemyndiganden infört offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) är att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Frågan om när en handling ska anses inkommen respektive upprättad regleras i TF (se ovan). Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN Av detta följer motsatsvis att handlingar som omfattas av sekretess, dvs. hemliga handlingar, alltid ska registreras. Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (, Offentlighetsprincipen, åttonde uppl., 2010, s. 25). Detta gäller oavsett om myndigheten i stället för att registrera allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller utnyttjar möjligheten att hålla handlingarna så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Det ska alltid gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheten. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad (5 kap. 1 § fjärde stycket OSL). Vilka dessa handlingar är måste avgöras från fall till fall. Som exempel på sådana handlingar kan dock nämnas pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet. Även t.ex. anonyma skrifter och skrifter med meningslöst innehåll som kommer in från enskilda bör kunna undantas. I tveksamma fall bör dock även sådana handlingar registreras (, Offentlighetsprincipen, s. 27). Olika typer av ärenden Huvudregeln är att alla ärenden som kommer in till eller som initieras där är regeringsärenden. Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs ett regeringsärende av regeringen vid ett regeringssammanträde. Beslutsformen är alltså kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för RF. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i ett regeringsärende. Undantag gäller dock för ett regeringsärende som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Vid införandet av RF fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departements- gränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f. och 148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 183) framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen. Vad som är ett regeringsärende får, enligt vad som anfördes i grundlagspropositionen, i första hand bestämmas formellt (s. 184 f.). Ärenden som hänskjuts till regeringens avgörande är regeringsärenden. Enligt grundlagspropositionen är det uppenbart att regeln om en kollektiv 6 SAMORDNARE INOM OLIKA POLITIKOMRÅDEN beslutsform inte får kringgås på så sätt att ett ärende förklaras vara ett departementschefsärende (numera regeringskansliärende). Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. I ”ett fåtal speciella fall” borde det dock vara möjligt att i en författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Två fall som nämns i propositionen är beslut som hör till beredningen av regeringsärenden och beslut som rör administrationen inom ett departement. Även om RF inte känner till förekomsten av regeringskansliärenden är det accepterat att de förekommer på vissa områden. Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår oftast av en bestämmelse i en lag eller en annan författning. I de flesta fall pekas ut som den beslutande myndigheten, vilket är i enlighet med att numera är en myndighet. Det förekommer även att departementen och enskilda befattningshavare har egen beslutanderätt. Två typer av regeringskansliärenden som redovisats tidigare är ärenden som rör administrationen i och departementen och s.k. kommittéärenden. Beslutanderätten i ärenden om administrationen i och departementen grundar sig främst på RK-instruktionen samt arbets- ordningarna för och departementen.