bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättsskipningen och förvaltningen), eller lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6. I tredje stycket sägs att bestämmelserna i andra stycket dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans art eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Vidare föreskrivs att regeringen om den föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan och Lagrådets yttrande inte har begärts in, ska redovisa skälen för detta för . Av 8 kap. 22 § regeringsformen följer att Lagrådets granskning ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Huvudregeln i 8 kap. 21 § andra stycket regeringsformen om obligatorisk lagrådsgranskning av lagförslag som faller inom granskningsområdet infördes i samband med grundlagsändringar. I motiven anförde regeringen att denna ändring skulle innebära en principiell och önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning och att betydelsen av förhandsgranskningen betonas (prop. 2009/10:80 s. 143). Andra stycket kompletterades med en bestämmelse om att även lagar som innebär åligganden för kommunerna ska granskas. Syftet var enligt förarbetena att tydligt markera den kommunala självstyrelsens betydelse och säkerställa att den proportionalitetsprövning av självstyrelseintressena som infördes i regeringsformen (14 kap. 3 §) skulle bli föremål för Lagrådets granskning (SOU 2008:125 s. 539, prop. 2009/10:80 s. 213). I anges som en riktlinje i fråga om lagrådsremisser att kontakt bör tas på ett tidigt stadium i propositionsarbetet med rättssekretariatet på det egna departementet och eventuellt med granskningsenheten inom för att utreda frågan om ett yttrande från Lagrådet ska begäras in (s. 93). I fråga om regeringens tillämpning av undantagsreglerna anges, med hänvisning till vad uttalat, att det i de fall då en lag undantas från lagrådsgranskning inte är tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för undantaget (s. 92). Tider för avlämnande av proposition och föreslaget ikraftträdande Enligt 9 kap. 4 § riksdagsordningen (2014:801) bör regeringen lämna propositioner på sådana tider att en anhopning av arbete hos undviks. Regeringen ska samråda med talmannen om detta. Enligt Statsrådsberedningens anvisningar i bör propositioner som ska leda till författningar som ska börja gälla , som huvudregel lämnas . Det framhålls att möjligheter att behandla andra propositioner än budgetpropositionen är begränsade. Om regeringen vill lämna en proposition för beslut samma höst bör därför kontakt tas med kanslichefen i respektive riksdagsutskott för att undersöka utskottets möjlighet att behandla propositionen (s. 17). I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras . Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 101). Utskottet har granskat beredningen av lagförslag och regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. Med anledning av fem granskningsanmälningar granskade utskottet (bet. 2006/07:KU20 s. 162 f.) regeringens beredning av vissa ärenden, bl.a. förslag om lagändringar, efter regeringsskiftet . I utskottets ställningstagande betonades utrednings- och remissväsendets viktiga ställning i den svenska politiska beslutsprocessen. Utskottet konstaterade att de granskade lagärendena hade beretts och att remisstiderna blev anmärkningsvärt korta. Granskningen visade emellertid enligt utskottets mening inte annat än att regeringen genomfört ett så grundligt beredningsarbete som varit möjligt med hänsyn till den korta tid som stod till buds för en ny regering, vilket också hade befarats när den nya budgetprocessordningen infördes. Utskottet hänvisade även till den då gällande budgetlagens bestämmelse om att budgetpropositionen, med vissa undantag, måste omfatta alla inkomster och utgifter. Mot bakgrund av de särskilda förhållanden som föreligger vid ett regeringsskifte menade utskottet att det saknades anledning att rikta någon invändning mot regeringen för att beredningsarbetet inför budgetpropositionen blivit något beskuret i jämförelse med den gängse beredningsordningen. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningskravet och en sammanställning av de uttalanden som därvid gjorts, bl.a. i fråga om beredningskravet i samband med lagstiftning. I sammanfattningen av resultatet av genomgången nämndes bl.a. (s. 59 f.) följande. – Ett skriftligt remissförfarande bör alltid vara det normala sättet för att inhämta synpunkter under beredningen av lagförslag. Remissmöten fyller främst en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i verkliga undantagsfall. – Vissa omständigheter, som t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att tidsnöd inte uppstår. – Om det görs väsentliga ändringar i ett redan remissbehandlat lagförslag bör förslaget bli föremål för en ny remiss. Ett remissmöte är då inte tillräckligt utan förslaget bör bli föremål för ett skriftligt remissförfarande. – Som huvudregel bör alla lagförslag som faller inom Lagrådets granskningsområde remitteras till Lagrådet. För att regeringen ska underlåta att höra Lagrådet krävs särskilda skäl, och regeringen måste då för utförligt redogöra för skälen. – Att den tilltänkta lagstiftningen har motsvarigheter i tidigare lagstiftning är inte skäl för att underlåta lagrådsgranskning. – Det är av vikt att förberedelsearbetet är gediget och tillräckligt, men beredningskravet i regeringsformen innebär inte att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska inhämtas från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det behövs. – Det finns inget som hindrar att två eller flera partier träffar överenskommelse i en fråga innan frågan har remissbehandlats. I granskningsärendet begärde utskottet information från om beredningsförfarandet i olika typer av regeringsärenden. Av de svar som lämnades framgick följande i fråga om lagärenden (s. 61 f. och s. 186 f.). Lagärenden bereds regelmässigt genom ett traditionellt remissförfarande. Remisstiden är normalt , men kan förekomma beroende på bl.a. val av remissinstanser och hur kvalificerat lagärendet är. Kortare remisstid kan också förekomma. Det gäller både i brådskande ärenden, även om ärendet är av kvalificerad art, och i ärenden som har en liten omfattning eller annars är av enklare slag. Vidare förekommer att lagförslag inte blir föremål för ett traditionellt remissförfarande. Så är fallet när lagändringarna är av mer teknisk karaktär. Förslaget bereds då under hand med den berörda myndigheten. Remissmöten, liksom underhandskontakter, kan användas som komplement till det vanliga remissförfarandet när den tid som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är begränsad. Under sådana förhållanden förekommer även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Vid lagstiftningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för en kortare remisstid eller ett alternativt beredningsförfarande större. I utskottets ställningstagande (s. 63 f.) anfördes att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt. Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Utskottet erinrade om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden enligt regeringsformen ska begäras in i den mån det behövs, och om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Utskottet anförde att det emellertid i sin granskning har uttolkat innebörden av beredningskravet och att det i den aktuella granskningen framgick vad utskottet framfört i detta sammanhang. Utskottet konstaterade att den konstitutionella praxis som har utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, för vissa ärendetyper såsom lagförslag innebär ett i huvudsak preciserat beredningskrav. När det gäller regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet har utskottet i sin granskning återkommit till frågor om tillämpningen av undantagsreglerna. Utskottet har då framhållit att regeringen om den ansett att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans art ska motivera denna bedömning om den inte framstår som självklar. Det är inte tillräckligt att endast återge den lagtext som åberopas för att inte höra Lagrådet. Om ett lagförslag har ansetts vara så brådskande att en remiss till lagrådet skulle vara till avsevärt men ska regeringen, enligt vad utskottet anfört, alltid ange vad det är som gör förslaget så brådskande och vari det befarade menet består (se t.ex. bet. 1994/95:KU30 s. 33). 2013/14:KU10 s. 78 f.) genomförde utskottet en närmare granskning av regeringens remisser till Lagrådet utifrån de propositioner som regeringen överlämnade till 2012. Bland annat uppmärksammades hur frågan om att begära in ett yttrande från Lagrådet har hanterats och redovisats i propositionerna. Granskningen visade att regeringens motiveringar i de lagärenden där ett yttrande från Lagrådet inte hade begärts in och där skälen för detta redovisades delvis skilde sig åt. I några propositioner angavs att lagförslagen i och för sig föll inom Lagrådets granskningsområde men att förslagen föll inom undantaget för denna granskning, medan andra propositioner endast innehöll olika hänvisningar till lagförslagens art eller en angivelse om att de aktuella lagförslagen inte föll inom Lagrådets granskningsområde. Inom ramen för granskningen ställde utskottet bl.a. frågan till hur redovisningen av varför Lagrådets yttrande inte har begärts in bör utformas i de propositioner där så är fallet. Statsrådsberedningen uppgav i sin svarspromemoria att det inte på förhand går att förorda någon exakt utformning av redovisningen eftersom det är fråga om en särskild motivering i varje enskilt fall, men att det inte är tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för undantaget. Utskottet upprepade i sitt ställningstagande att det är viktigt att regeringen i lagärenden där yttranden från Lagrådet inte har begärts in tydligt motiverar sitt ställningstagande. Vidare pekade utskottet i fråga om beredningen av lagärenden på att den omständigheten att ett lagförslag håller en tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Utskottet anförde, också i enlighet med tidigare uttalanden, att det i första hand är regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning och att regeringen därför har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Även i fråga om remissbehandling vidhöll utskottet tidigare ställningstaganden om att ett skriftligt remissförfarande är och bör vara det normala sättet att begära in synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag. I fråga om remissmöten ville utskottet på nytt peka på att sådana möten kan fylla en funktion, framför allt som komplement till ett skriftligt remissförfarande. Utskottet underströk att planeringen av ett lagärende bör vara så god att ett remissmöte inte behöver tillgripas i stället för ett skriftligt remissförfarande på grund av bristande tid. Tider för avlämnande av proposition och ikraftträdande Utskottet har tidigare granskat regeringens rutiner för avlämnande av propositioner. I samband med en granskning (bet. 2001/02:KU10 s. 26 f.) av propositionsavlämnandet under /01 uttalade utskottet att det förutsatte att regeringen i fortsättningen skulle ta de initiativ som krävdes för att dels undvika anhopningar av propositioner till vissa tidpunkter, dels inte avlämna andra propositioner än sådana som hänger samman med budgeten för behandling . 2008/09:KU10 s. 28 f.) granskade utskottet propositionsavlämnandet under /08 och uttalade då bl.a. att det förutsatte att regeringen lämnar propositioner till i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas. Utskottet har också återkommande granskat författningsutgivningen, senast i samband med granskningen av regeringsprotokollen (bet. 2014/15:KU10 s. 14 f.). Utskottet vidhöll då sina tidigare uttalanden om att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och det att den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall . Granskningen visade enligt utskottet att det kan finnas speciella undantagsfall där än kan accepteras, men att det krävs mycket goda skäl för att en så ska kunna godtas. I samband med granskningen av regeringsprotokollen (bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.) framhöll utskottet att det utgick från att regeringen i den utsträckning den råder över beslutsprocessen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till dessa tidsfrister. 2012/13:KU10 s. 47 f.) uppmärksammade utskottet frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att i en del ärenden inte ges hela den tid som den bör ha för att behandla förslagen, om man inte frångår vad utskottet har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och att den träder i kraft. Utskottet framhöll, liksom tidigare, att är en snävt tilltagen tid med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna. Proposition om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården Bakgrund: Vårdvalssystemet i primärvården Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL, innehåller de grundläggande reglerna för all hälso- och sjukvård. Primärvården definieras i 5 § första stycket HSL som en del av den öppna vården som utan avgränsning vad gäller sjukdomar, ålder eller patientgrupper ska svara för befolkningens behov av sådan grundläggande medicinsk behandling, omvårdnad, förebyggande arbete och rehabilitering som inte kräver sjukhusens tekniska och medicinska resurser eller annan särskild kompetens. är landstingen enligt 5 § andra stycket skyldiga att organisera primärvården så att alla som är bosatta inom kan välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt, dvs. att införa vårdvalssystem (prop. 2008/09:74, bet. 2008/09:SoU9, rskr. 2008/09: 172). utvidgades denna skyldighet för till att gälla alla som omfattas av ansvar för hälso- och sjukvård (prop. 2013/14:106, bet. 2013/14:SoU24, rskr. 2013/14:327). I en kommentar till bestämmelserna om vårdval i 5 § HSL framhålls att det i andra stycket läggs ett sådant särskilt organisationsåliggande på som i övrigt numera oftast är främmande för kommunallagstiftningen och dess olika förgreningar (, Hälso- och sjukvårdslagen, , Zeteo). Enligt den nya patientlag (2014:821) som trädde i kraft ska patienten få möjlighet att välja en fast läkarkontakt inom primärvården (6 kap. 3 §). Bestämmelsen gäller hälso- och sjukvårdsverksamhet som bedrivs med ett landsting som huvudman (1 kap. 2 §). Vidare föreskrivs i den nya lagen att en patient som omfattas av ett landstings ansvar för hälso- och sjukvård ska få möjlighet att inom eller utom detta landsting välja utförare av offentligt finansierad öppen vård, dvs. primärvård och öppen specialistvård (9 kap. 1 §). I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 9 s. 59), som avlämnades , aviserade regeringen att den avsåg att återkomma till med förslag till författningsändringar i syfte att avskaffa det obligatoriska vårdvalet inom primärvården. Utgångspunkten uppgavs vara att ändringarna i lagstiftningen skulle träda i kraft . Beredningen av proposition 2014/15:15 I avsnittet Ärendet och dess beredning i proposition 2014/15:15 Upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården upplyses om att regeringen och enades om en överenskommelse om vinster i välfärden. Enligt överenskommelsen ska landstingen inte längre vara skyldiga att ha vårdvalssystem i primärvården. Vidare uppges att () har utarbetat en promemoria med förslag som syftar till att genomföra ovannämnda del av överenskommelsen, och att promemorian har remissbehandlats samt behandlats vid ett remissmöte. I avsnittet anges vidare att lagförslagen i propositionen innebär att den nuvarande skyldigheten för landstingen att ha vårdvalssystem i primärvården tas bort, och att förslagen författningstekniskt och även i övrigt är av ett sådant slag att Lagrådets granskning skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte begärt in Lagrådets yttrande. promemoria Remisspromemoria om förslag till ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), som är daterad , sändes på remiss för skriftligt yttrande till 32 remissinstanser, däribland samtliga 20 landsting och , med begäran om remissvar . Av dessa inkom 27 med remissvar, och ytterligare 8 svar inkom utanför remisslistan. hölls också ett remissmöte om promemorian med möjlighet för instanserna att lämna muntliga synpunkter. Vid remissmötet deltog representanter från 14 remissinstanser och representanter från 3 instanser utanför remisslistan. En majoritet av remissinstanserna avstyrkte förslaget om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården. Proposition 2014/15:15 beslutade regeringen proposition 2014/15:15 Upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården. I propositionen föreslogs att landstingen inte längre skulle vara skyldiga att ha vårdvalssystem inom primärvården. Förslaget innebar ändringar i 5 § HSL som föreslogs träda i kraft . Någon övergångsbestämmelse bedömdes inte vara nödvändig. Förslagen i propositionen överensstämde i allt väsentligt med remisspromemorians förslag. I skälen för regeringens förslag hänvisades till att upphävandet av obligatoriet om vårdvalssystem i primärvården är en förutsättning för jämlik vård och till att kravet utgör en inskränkning av det kommunala självstyret. Regeringen anförde vidare att patienternas valfrihet skulle stärkas i och med att den nya patientlagen trädde i kraft . I fråga om skälen för det föreslagna ikraftträdandet angavs att det är angeläget att det blir valfritt för landstingen att ha vårdvalssystem i primärvården. I konsekvensanalysen anfördes i propositionen bl.a. att den föreslagna ändringen inte medför några ökade kostnader för staten, kommunerna eller landstingen, men att den kan komma att få effekter för privata vårdföretag liksom för icke vinstdrivande organisationer. Proposition 2014/15:15 överlämnades till och hänvisades till socialutskottet. Vid behandlingen av ärendet beslutade socialutskottet att begära in Lagrådets yttrande över lagförslaget (prot. utskottssammanträde /15:4). Vid den fortsatta behandlingen i socialutskottet beslutade utskottet att anordna en öppen utfrågning i ärendet och ärendet bordlades (prot. utskottssammanträde /15:6). Med anledning av att regeringen meddelade sin avsikt att återkalla propositionen (se vidare nedan) ställdes utfrågningen in och socialutskottets beredningsarbete avbröts (föredragningslista socialutskottet /15:8). I ärendet hade två följdmotioner väckts (mot. 2015/15:3006 [KD, M, C, FP] och mot. 2014/15:3009 [SD]) med yrkanden om avslag på propositionen. Lagrådet lämnade sitt yttrande över lagförslaget . I fråga om ärendets beredning noterade inledningsvis att remissinstanserna fick på sig att yttra sig och att det remissmöte som hölls som remisstiden gick ut inte kan anses ha kompenserat för den orimligt korta svarstiden. Något egentligt motiv till den korta remisstiden och behovet av skyndsamhet i ärendet lämnades inte i remisspromemorian. Lagrådet noterade också att valet av remissinstanser var påtagligt snävt. Exempelvis saknades enligt Lagrådet många organisationer, liksom någon remissinstans med särskild lagstiftningskompetens. Vidare anförde Lagrådet att den korta handläggningstiden mellan remisstidens utgång och regeringens beslut om propositionen – – gav intrycket att regeringen inte hade tagit regeringsformens beredningskrav på det allvar som förutsätts. I yttrandet framhålls också bl.a. att det i underlaget saknas en analys av konsekvenserna av förslaget för landsting, patienter och utförare trots att det kan antas få ekonomiska effekter och att det råder viss oklarhet i fråga om förslagets konsekvenser för tillämpningen av bestämmelsen om val av utförare i den nya patientlagen. Lagrådet anförde sammanfattningsvis att beredningen av lagförslaget inte var godtagbar och att regeringsformens beredningskrav således inte var uppfyllt. Det remitterade förslaget kunde därför enligt Lagrådet inte ligga till grund för lagstiftning. I yttrandet framfördes också vissa lagtekniska synpunkter på förslaget, bl.a. att det i den föreslagna regleringen saknades en definition av begreppet vårdvalssystem. Vidare ansåg Lagrådet att en utredning av behovet av övergångsbestämmelser borde ha gjorts. Återkallelse av proposition 2014/15:15 I ett pressmeddelande från meddelade statsrådet att regeringen hade för avsikt att återkalla proposition 2014/15:15 efter att ha tagit del av Lagrådets kritik av beredningen av ärendet. Enligt statsrådet avsåg regeringen att uppfylla beredningskraven och därefter återkomma till för ett beslut i vår som ska börja gälla . Vid regeringssammanträdet beslutade regeringen skrivelse 2014/15:28 Återkallelse av proposition 2014/15:15 Upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården. I skrivelsen anförs att Lagrådet i sitt yttrande från har framfört att det remitterade förslaget inte kan ligga till grund för lagstiftning. Enligt regeringen är det mot den bakgrunden inte meningsfullt att fortsätter att behandla propositionen, varför den återkallas. Som svar på frågor från utskottet överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A2.5.3). Med anledning av frågor om den beredning som föregick regeringens proposition 2014/15:15 framgår av svarspromemorian bl.a. att remisspromemoria och remisslista var föremål för gemensam beredning inom och att förslaget till proposition bereddes gemensamt och delades inför regeringens beslut i ärendet.