bet · H201NU14 · 2015-03-24 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet 24 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika mineralpolitiska frågor. Förslagen gäller bl.a. ändringar i minerallagen, vissa avgifter och ersättningar, förbud mot uranbrytning och uranprospektering och förbud mot utvinning av skiffergas och annan fossil energi. Vidare behandlas förslag med koppling till de samhällsutmaningar som följer i spåren av gruvnäringens expansion i bl.a. Malmfälten. Utskottet avstyrker samtliga yrkanden bl.a. med hänvisning till utfästelser som regeringspartierna har gjort och till genomförandet av olika åtgärder inom ramen för den svenska mineralstrategin. Andra uppfattningar än de utskottet står bakom har redovisats i sex reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Allmänt om bestämmelser på mineralpolitikens område Regeringspartiernas överenskommelse om mineralpolitiken Avgifter, ersättningar och gruvskatt Skiffergas och andra kolväten 1.Minerallagen och , punkt 1 (SD) 2.Minerallagen och , punkt 1 (V) 3.Avgifter, ersättningar och gruvskatt, punkt 2 (SD) 4.Uranbrytning och uranprospektering, punkt 3 (C) 5.Skiffergas och andra kolväten, punkt 4 (C) 6.Skiffergas och andra kolväten, punkt 4 (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /15 Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2014/15:8 av och (C) yrkandena 1 och 2, 2014/15:21 av och (FP), 2014/15:163 av m.fl. (V) yrkande 13, 2014/15:605 av (FP) yrkande 5, 2014/15:1125 av m.fl. (SD) yrkandena 2 och 4 samt 2014/15:1476 av och (M). Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) Avgifter, ersättningar och gruvskatt 2014/15:674 av (M), 2014/15:1125 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2014/15:1661 av och (MP). Reservation 3 (SD) 2014/15:148 av (M), 2014/15:448 av (S), 2014/15:2224 av (M) och 2014/15:2430 av (C) yrkandena 1 och 2. Reservation 4 (C) Skiffergas och andra kolväten 2014/15:136 av m.fl. (V) yrkandena 13 och 14 samt 2014/15:552 av och (C). Reservation 5 (C) Reservation 6 (V) 2014/15:1177 av m.fl. (S), 2014/15:1931 av m.fl. (S), 2014/15:1956 av (M) yrkandena 1 och 2 samt 2014/15:2186 av och (S). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (FP), (V), (KD), (S), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet 18 motioner (24 yrkanden) om mineralpolitik från den allmänna motionstiden . I anslutning till beredningen av ärendet har generaldirektör och bergmästare , båda från geologiska undersökning, inför utskottet redogjort för aktuella mineralpolitiska frågor. Allmänt om bestämmelser på mineralpolitikens område Ur ett mineralpolitiskt perspektiv kan den svenska berggrunden sägas bestå av två typer av mineraler – markägarmineral och koncessionsmineral. Markägarmineral utgör av berggrunden. Som beteckningen indikerar tillhör dessa markägaren. De flesta markägarmineraler är relativt lätta att finna, och vid utvinning upplåts marken av markägaren genom avtal. Exempel på markägarmineral är kalksten och kvarts. Själva utvinningen regleras genom (1998:808). Minerallagen (1991:45) omfattar s.k. koncessionsmineral, dvs. mineraler som är industriellt intressanta, som förekommer i i en sådan omfattning att utvinningen är meningsfull och som kräver systematisk undersökning för att kunna påvisas. Bland de mineraliska ämnen som betecknas koncessionsmineral, och som alltså omfattas av bestämmelserna i minerallagen, ingår även olja, gasformiga kolväten (exempelvis naturgas och därmed även den alltmer omtalade skiffergasen) och diamant. Bestämmelserna när det gäller koncessionsmineral utgår från ett gemensamt nationellt intresse av gruvhantering och mineralindustri. Syftet med minerallagen är att reglera tillståndsgivningen så att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning och utvinning kan genomföras. ska konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen prövas. Enligt minerallagen krävs tillstånd dels för ensamrätt till undersökningar (prospektering), dels för bearbetning. Den som beviljar undersökningstillstånd och bearbetningskoncession samt utövar tillsyn enligt lagen är bergmästaren. Bergmästaren, som utses av regeringen, leder Bergsstaten som är en myndighet med lång historia. är Bergsstaten en organisatorisk enhet inom myndigheten geologiska undersökning (SGU). För undersökningsarbeten och gruvdrift gäller särskilda processer och prövningar enligt både minerallagen och andra lagar, främst . Minerallagen och gäller parallellt. Genom införandet av 1999 måste miljöhänsyn tas mer tydligt inom ett antal olika områden. Målet med är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nu levande samt kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Försiktighetsprincipen ska gälla. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar har införts. Lagstiftningen på det mineralpolitiska området speglar att flera olika intressen ska tillgodoses , även om de kan ha olika tyngd . Avvägningen gäller bl.a. markägarens intressen, statens i vissa fall motstående intressen av dels sysselsättning och skatteinkomster, dels miljöhänsyn, samt näringslivets egna intressen. Även aktörer med särskild rätt knuten till vissa markområden berörs, t.ex. rennäringen. Samhällsintresset av att kan brytas och tas till vara har bedömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen är markägaren dock garanterad ersättning. Skada eller intrång som orsakas av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan koncessionsinnehavaren och markägaren. Kan inte sådana uppgörelser nås bestäms ersättningen enligt expropriationsrättsliga principer. Ägare av den mark som omfattas av en bearbetningskoncession erhåller även en särskild ersättning baserad på värdet av den malm som bryts, s.k. mineralersättning. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. Behovet av metaller och är stort och växande. I finns en mängd mineraliseringar med värdefulla ämnen, och den svenska gruvindustrin är mycket betydelsefull för EU. svarar bl.a. för av unionens järnmalmsproduktion, av blymalmsproduktionen, av zinkproduktionen, av silverproduktionen och av kopparproduktionen. Enligt SGU:s senaste årsredovisning ökade antalet ansökningar om nya undersökningstillstånd något (150 ansökningar) jämfört med bottennoteringen (130 ansökningar). Antalet ansökningar om förlängning av undersökningstillstånd minskade något från 205 ansökningar 2013 till 192 ansökningar 2014. De ansökningar som beviljades avsåg i första hand koppar tätt följt av guld. Därnäst kommer silver, zink, uran, bly och järn. De nya tillstånden är, liksom , koncentrerade till de tre malmregionerna i landet: Malmfälten i , och guldlinjen i samt Bergslagen. beviljade Bergsstaten fem bearbetningskoncessioner. /15 fanns 17 gruvor med koncession, varav 15 metallgruvor. Noterbart är att gruvnäringens omsättning minskade och att prisutvecklingen på metaller var än sämre . Speciellt järnmalmspriserna har nästan halverats, vilket enligt SGU torde innebära att omsättningen blir ännu lägre än 2013. En kombination av en försämrad konjunktur i och en ökad gruvproduktion av metaller var de främsta orsakerna till nedgången. Regeringspartiernas överenskommelse om mineralpolitiken slöt Socialdemokraterna och en överenskommelse om vissa fundamenta för deras gemensamma regerande. I denna överenskommelse berörs även gruvnäringen (vilket också återspeglades i finansplanen i budgetpropositionen 2014/15:1, s. 46). Följande sägs i överenskommelsen: ska vara en föregångare för en hållbar utveckling inom gruvindustrin, som är viktig för . Vi vill skapa nya modeller för att utveckla samhällets och gruvnäringens ansvar för att finansiera de investeringar som krävs för en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling. Miljökraven vid prospektering och provborrning ska skärpas. Turistnäringens och andra lokala näringars intresse ska beaktas. En analys av framkomliga vägar ska göras inom . ska inte öppna upp för utvinning av uran, olja eller gas. beslutade den förra regeringen om en svensk mineralstrategi. Syftet med strategin var att genom att använda sina styrkeområden ska kunna anta utmaningar och ta till vara de möjligheter som ges så att fortsätter att utvecklas som EU:s ledande gruvnation. I strategin identifierades fem strategiska områden för en långsiktigt hållbar mineralanvändning. Under vart och ett av dessa områden nämns ett antal åtgärdsområden med målbilder och konkreta förslag till åtgärder. För att genomföra strategin har en åtgärdsplan upprättats för de åtgärder som föreslås inom ramen för strategin (totalt 19 stycken). SGU har ansvar för att följa upp genomförandet av mineralstrategin. Huvuddelen av åtgärderna i mineralstrategin har lämnats som uppdrag till berörda myndigheter. För genomförandet av mineralstrategin avsatte den förra regeringen –2016. presenterade SGU rapporten – uppföljning av åtgärder 2014 (2014:42). Där framgår att arbetet har initierats med 16 av de 19 åtgärderna i någon form. Fyra uppdrag är redan avslutade och ett av dem har lett till fortsatt arbete inom ett nytt uppdrag. innevarande år gav den nuvarande regeringen i uppdrag att i samverkan med genomföra en ämnesöversikt över gruv- och mineralforskningsområdet. Översikten bör bl.a. innehålla en kartläggning av historiska och kommande forskningssatsningar inom gruv- och mineralområdet. Kartläggningen ska bl.a. identifiera satsningar på återvinning och substitution. Vidare ska styrkeområden och utmaningar inom gruv- och mineralforskningen i ett internationellt perspektiv identifieras och den strategiska nyttan av att genomföra satsningar på dessa ska bedömas. I uppdraget ingår också att föreslå hur samverkansformerna mellan forskningsaktörer inom gruv- och mineralområdet kan förbättras. En åtgärd som ännu inte har resulterat i något uppdrag var tänkt att gå till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) och handlar om att utvärdera de satsningar som har gjorts för att korta ledtiderna vid miljötillståndsprövningar. Ett annat uppdrag till Tillväxtanalys inom ramen för mineralstrategin som ännu inte har beslutats gäller en kartläggning av attraktivitet som gruvland och vilka faktorer som påverkar denna. Avsikten är att kartläggningen ska kunna fungera som ett underlag för att främja kapitalförsörjningen och investeringar inom gruvsektorn. geologiska undersökning (SGU) har i uppdrag att bedriva behovsstyrd insamling och tillgängliggörande av geologisk information och att svara för frågor om geologiska beskaffenhet och mineralhantering. Det ingår i myndighetens verksamhet att bidra till att skapa goda förutsättningar för ett hållbart nyttjande av landets mineralresurser. SGU har förskjutit verksamhetens inriktning från att samla in uppgifter till att anpassa den information som redan finns tillgänglig i myndighetens databaser till användarnas behov. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att intresset för prospektering och investeringar i redan pågående gruvverksamhet genererar ett stort informationsbehov hos markägare, en bred allmänhet, företag och offentliga aktörer. Regeringen menar att det är angeläget att även fortsatt utveckla verksamheten vid Bergsstaten för att bl.a. kunna möta kommunikations- och informationsbehovet. Vidare anför regeringen att den har för avsikt att särskilt följa SGU:s arbete med att förbättra tillgängligheten till databaser och webbaserade tjänster. Utvinnings- och återvinningspotentialen för mineraltillgångar gav den dåvarande regeringen i uppdrag att i samråd med kartlägga och analysera utvinnings- och återvinningspotentialen för mineraltillgångar. Uppdraget redovisades i en rapport (Uppdrag att uppföra en kartläggning och analys av utvinnings- och återvinningspotential för svenska metall- och mineraltillgångar). I rapporten görs en översiktlig bedömning av fyndpotentialen från den svenska berggrunden (s.k. primära resurser) och av återvinningspotentialen (s.k. sekundära resurser) från gruvavfall, industrideponier, kommunala deponier och genom s.k. urban mining (metaller gömda i städernas infrastruktur). Kartläggningen visar att metall- och mineralstatistiken är mycket bristfällig för en stor del av de metaller och som används i mindre kvantiteter i den svenska industrin (t.ex. vissa legeringsmetaller och metaller i elektronikindustrin). Det gäller både fyndpotential från utvinning och från återvinning samt i vilka produktionskedjor och varor metallerna och mineralerna används. Trots dessa brister i det statistiska underlaget visar analysen att den största fyndpotentialen av metall och finns i den svenska berggrunden. Vidare framgår att återvinningen av sådana traditionella material som järn, basmetaller och ädelmetaller är hög i och att den därför bara kan öka marginellt. En ökad återvinning från gruvavfall kan vara aktuellt för s.k. sällsynta jordartsmetaller (ofta betecknade REE [rare earth elements]) och fosfor, även om det saknas tekniska lösningar för att utvinna även dessa till konkurrenskraftiga kostnader. Enligt utredningen är det svårt att bedöma mängder och hinder för en kommande utvinning genom urban mining, vilket även gör det svårt att skatta det framtida ekonomiska värdet av en sådan utvinning. Utredningen drar den sammanfattande slutsatsen att det krävs fördjupade kunskaper dels om miljöpåverkan av de olika försörjningsalternativen, dels om återvinningspotentialer i gruvavfall, industrideponier, kommunala deponier och genom urban mining. För att framledes kunna göra bättre analyser och bedömningar föreslår utredningen att en ansvarig myndighet, förslagsvis SGU, får i uppdrag att förbättra den svenska metall- och mineralstatistiken med avseende på metallernas livscykel från brytning till återvinning. Utskottets förslag i korthet avslår motioner som på olika sätt rör minerallagen och . Utskottet hänvisar bl.a. till det pågående genomförandet av den svenska mineralstrategin och till att beredning av vissa förslag om ändringar i minerallagen alltjämt pågår inom . Vidare refererar utskottet regeringspartiernas överenskommelse om att miljökraven vid prospektering och provborrning ska skärpas. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (V). Äganderätten är stark i , slås det fast i motion 2014/15:1476 av och (båda M). konstaterar motionärerna att den som finner på sin mark inte kan vara säker på att bli ägare till en eventuell mineralfyndighet eftersom den som har beviljats undersökningstillstånd har ensamrätt till att leta efter och företräde till en eventuell fyndighet. En markägare som vill prioritera en annan verksamhet än mineralbrytning på sina ägor eller rent av lämna marken orörd kan inte neka tillstånd för brytning. Motionärerna framhåller att det inte utgår någon ersättning för förlorade intäkter från jordbruk, turism eller skogsbruk utan bara för skada och intrång vid undersökningsarbetet. Marken blir dessutom osäljbar till någon annan än den som erhållit tillståndet. Den s.k. mineralersättningen är låg. Minerallagen har ändrats vid ett flertal tillfällen men markägarens ställning är, enligt motionärernas uppfattning, fortfarande svag. Minerallagstiftningen bör därför ändras så att lagstiftningen slår fast att mineraler ingår i markägarens egendom. Motionärerna anser att det är rimligt att undersökningstillstånd och utvinning av alla mineraler, inklusive koncessionsmineraler, beslutas av markägaren och ingen annan. vill stimulera och bidra till gruvnäringens tillväxt på flera sätt, sägs det i kommittémotion 2014/15:1125 av m.fl. (SD). Motionärerna föreslår ett system där staten återfår ett slags brytningsvitsord som innebär att en privat aktör kan få en bearbetningskoncession först sedan staten aktivt har tackat nej till denna koncession (yrkande 2). Motionärerna vill även reformera lagstiftningen om gruvbolagens ansvar för och finansiering av sanering av naturen när gruvprojektet har avslutats (yrkande 4). Det är möjligt för gruvbolag att dumpa en stor del av kostnaderna för sanering och återställning av marken efter gruvbrytning på skattebetalarna genom att sätta ett bolag i konkurs. Motionärerna anser att gruvbolagen redan innan ett brytningstillstånd utfärdas ska tvingas deponera resurser för återställning som är i paritet med vad återställningen och saneringen kostar. har en lång och framgångsrik historia som gruvnation, konstateras det i motion 2014/15:8 av och (båda C). En fortsatt positiv utveckling inom den svenska gruvnäringen kräver enligt motionärerna dock att markägarnas och lokalbefolkningens perspektiv uppmärksammas mer, och att de lokala och regionala demokratiska nivåerna görs delaktiga i den undersökningsprocess som pågår i deras närmiljö (yrkande 1). Motionärerna pekar på att det är relativt enkelt att muta in ett område med en påverkan av närmiljön som kraftigt berör markägare och närboende. De menar att det behövs en översyn av regelverket så att berörda perspektiv stärks. En modell liknande den som används i samband med vindkraftsetableringar efterfrågas, dvs. en mer översiktsplaneliknande process till gagn för ökad delaktighet i beslutsfattandet. Även tiden för de tillstånd för undersökningar och provbrytning som ges bör ses över i syfte att förkorta den oro och handlingsförlamning som ofta uppstår i närområdet. Vidare anser motionärerna att den samlade samhällsekonomiska effekten av gruvnäringen och näringens kostnader i relativt andra länder bör analyseras (yrkande 2). I motion 2014/15:21 av och (båda FP) sägs det inledningsvis att gruvnäringen är en av vårt lands viktiga basnäringar. Den genererar såväl viktiga råvaror som skatteintäkter och arbetstillfällen. Mineralprospektering och mineralutvinning har uppmärksammats mycket . I samband med att bestämmelser om tredimensionella fastigheter infördes i jordabalken 2003 uttalade regeringen att en fastighet omfattar ett utrymme såväl ovan som under jordytan. Det torde vara möjligt att hävda att äganderätten sträcker sig så långt som äganderätten kan hävdas eller att marken går att utnyttja. Rättsläget är, enligt motionärerna, dock oklart. Motionärerna anser också att statusen gällande riksintressen för mineralfyndigheter i förhållande till statusen gällande riksintressen för naturvård, rörligt friluftsliv och kulturmiljövård bör utredas i särskild ordning. Det är, enligt motionärerna, vidare angeläget att frågan om en exploatering och brytning kopplas till urfolkens rättigheter, miljöaspekterna samt natur- och ekoturismens potential. Motionärerna pekar också på betydelsen av att ansvariga myndigheter lägger större vikt vid att kontrollera de potentiella mineralföretagens ekonomiska styrka. Ansvarsfrågan vid en eventuell konkurs och frågan om ersättning till svenska staten för de fyndigheter som utvinns bör också utredas. Den framtida mineralbrytningen samt utvinning av olja och gas ger möjligheter till fler arbetstillfällen, som enorma naturvärden och urbefolkningens livsförutsättningar kan spolieras, sägs det i motion 2014/15:605 av (FP). Motionären anser att det krävs betydligt tydligare riktlinjer, en dialog och delaktighet för att öppna nya gruvor, och att större krav ska ställas på gruvbranschen att återställa marken samt på att återvinna och sanera avfallet. Gruvindustrin är en strategiskt viktig näring för , konstateras det i kommittémotion 2014/15:163 av m.fl. (V). Gruvnäringen måste dock utvecklas i samklang med övriga delar av samhället. Motionärerna påpekar att den svenska minerallagen är exceptionellt förmånlig för gruv- och prospekteringsbolag, men att alltför lite hänsyn tas till dem som drabbas negativt av verksamheten. Både de människor och den miljö som påverkas av gruvindustrin måste ges en större vikt i processen. Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd, t.ex. en berörd sameby, ska alltid ges rätt att yttra sig över ansökan. Motionärerna anser att den tidigare regeringens mineralstrategi är otillräcklig för att skapa en hållbar mineralbrytning och att all verksamhet inom gruv- och mineralindustrin ska ske med största möjliga miljöhänsyn. Vidare påpekar de att gruv- och prospekteringsbolagens planer på en ökad gruvbrytning i ifrågasätts alltmer av lokalbefolkningar och miljöengagerade. Motionärerna ser det som avgörande att de som berörs får stärkta möjligheter att påverka och att skydd av unika natur-, turist- eller renbetesområden garanteras. Motionärerna anser inte att Bergsstaten ska kunna bevilja undersökningstillstånd i områden som är klassade som naturreservat, Natura 2000-områden eller världsarvsområden. De vill även förbjuda uranbrytning i . Motionärerna framhåller att ersättningen till staten och fastighetsägarna i samband med gruvbrytning är mycket liten i om man gör en internationell jämförelse. De påpekar också att enligt statistik från är gruvnäring lägst beskattad av samtliga gruvländer i världen. Mot denna bakgrund anser motionärerna att regeringen bör tillsätta en utredning som ska se över regelverket för gruvnäringen, inklusive frågan om nivån på mineralersättningen, i syfte att skapa en långsiktigt hållbar näring som främjar landsbygdsutvecklingen. Utredningen bör särskilt beakta hur en reformerad mineralersättning på ett bättre sätt ska kunna komma de berörda bygderna till del. tog utskottet ställning till frågor om minerallagens förhållande till och de prövningar som sker med stöd av balken (bet. 2013/14:NU14). Utskottet konstaterade att många olika intressen berörs av gruvnäringens utveckling. Allmänna intressen som sammanhänger med exempelvis miljövärden, urbefolkningars rättigheter och diverse samhällsutvecklingsfrågor ska beaktas som markägare och enskilda aktörer kan hävda särskilda rättigheter att bruka eller bevara olika markområden. Avvägningarna är många och inte sällan är det svårt att förena olika intressen. I sammanhanget välkomnade utskottet det förslag till ändringar i minerallagen som var att vänta och som bl.a. hade som syfte att stärka enskildas intressen i samband med prospektering (se vidare nedan). Vidare erinrade utskottet om den då pågående och ännu inte slutförda översynen av riksintressesystemet. Inom ramen för denna översyn kommer frågor om avvägningar i områden som är av riksintresse för flera olika ändamål tas upp . Utskottet nämnde även den utförliga vägledning om prövning av gruvverksamhet som gavs ut av SGU och som väntades underlätta förståelsen för de olika tillståndsprocesser som är aktuella i samband med gruvetableringar och vilka roller olika aktörer – offentliga och privata – ska eller kan spela i dessa processer. När det gällde motionsförslag om att begränsa möjligheterna att bedriva mineralprospektering eller gruvverksamhet i vissa särskilt utpekade områden konstaterade utskottet att det finns bestämmelser om olika hinder mot undersökningsarbete. Utskottet erinrade om att det exempelvis inte är tillåtet att utföra undersökningsarbete i en nationalpark och att det i vissa andra områden krävs ett medgivande från den som berörs eller från olika myndigheter. Undersökningsarbete får inte äga rum i strid med föreskrifter för natur- eller kulturreservat, och det krävs tillstånd för arbeten som på ett betydande sätt påverkar miljön inom bl.a. s.k. Utskottet påminde också om de förslag till ändringar i minerallagen som väntades och som bl.a. skulle beröra myndigheters möjligheter att bevaka allmänna intressen knutna till särskilda områden. Utskottet konstaterade att rennäringen är ett sådant allmänt intresse, och att de markområden som är av betydelse för näringen har ett särskilt skydd i 3 kap. 5 § .