bet · H201JuU23 · 2015-04-29 00:00:00 — Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS) I betänkandet behandlar justitieutskottet proposition 2014/15:82 Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS) och tre motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen. Utskottet ställer sig bakom de förslag som lämnas i propositionen och föreslår att avslår motionerna. Genom det s.k. VIS-rådsbeslutet öppnas en möjlighet för brottsbekämpande myndigheter att under vissa begränsade förutsättningar få tillgång till uppgifter i VIS i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. VIS är en databas för viseringar som är gemensam för medlemsstaterna i Europeiska unionen och som administreras av unionen. I propositionen föreslår regeringen de lagändringar som krävs för att genomföra VIS-rådsbeslutet. Förslaget omfattar regler om bl.a. villkoren för sökning i VIS och begränsningar i användningen av VIS-uppgifter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns tre reservationer (V och FP). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS) 1.Behöriga myndigheter och villkor för tillgång till uppgifter i informationssystemet för viseringar (VIS), punkt 1 (V) 2.Översyn av EU:s dataskyddsreglering, punkt 3 (FP) 3.Årlig redovisning om överföring av uppgifter till tredjeländer, punkt 4 (FP) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Reservantens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Behöriga myndigheter och villkor för tillgång till uppgifter i informationssystemet för viseringar (VIS) antar 24 § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Därmed bifaller proposition 2014/15:82 i denna del och avslår motion 2014/15:3041 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2014/15:82 i denna del. Översyn av EU:s dataskyddsreglering 2014/15:3042 av m.fl. (FP) yrkande 1. Reservation 2 (FP) Årlig redovisning om överföring av uppgifter till tredjeländer 2014/15:3042 av m.fl. (FP) yrkande 2. Reservation 3 (FP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), i (S), (S), (M), Arhe Hamednaca (S), (SD), (M), (C), (M), (S), (SD), (FP), (KD), Lawen Redar (S), (S) och (V). I betänkandet behandlar utskottet proposition 2014/15:82 Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS). Förslaget till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Lagförslaget finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringens lagförslag har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Med anledning av propositionen har två motioner väckts. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. I bilaga 3 återges den utformning av 24 § som föreslås i motion 2014/15:3041. Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS) Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår motionsyrkanden om en annan lydelse av den föreslagna 24 §, om översynen av EU:s dataskyddsreglering och om en årlig skrivelse till . Jämför reservationerna 1 (V), 2 (FP) och 3 (FP). Fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital är grundstenarna i för den inre marknaden. För att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer ingicks det s.k. . har två syften, dels att främja den fria rörligheten för personer, dels att stärka åtgärderna mot internationell kriminalitet och olaglig invandring. Den fria rörligheten ska främjas genom att personkontroller vid gränserna mellan Schengenstaterna upphör för alla som lagligen vistats i Schengenområdet. För att den fria rörligheten för personer inte ska leda till ökad internationell brottslighet och olaglig invandring innefattar ett antal olika kompensatoriska åtgärder i form av bl.a. yttre gränskontroller, polisiärt och rättsligt samarbete samt en gemensam viseringspolitik. I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande införlivades i EU-samarbetet. beslutade Europeiska unionens råd (rådet) att inrätta informationssystemet för viseringar (VIS) som ett system för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna (rådets beslut /512/EG om inrättande av informationssystemet för viseringar [VIS]). Informationssystemet togs i drift 2011. Driftsättningen har därefter skett successivt i olika regioner och beräknas vara klar . antogs rådets beslut /633/RIF om åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och Europol i syfte att förhindra, uppräcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (nedan VIS-rådsbeslutet). Enligt beslutet ska medlemsstaterna utse de myndigheter som ska kunna få åtkomst till uppgifter i informationssystemet. Varje medlemsstat ska även utse en eller flera centrala åtkomstpunkter genom vilken eller vilka åtkomsten ska ske. Vilka tredjelandsmedborgare som är viseringsskyldiga regleras i rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav. Utöver dessa rättsakter har flera andra rättsakter antagits som rör tillgång till information mellan medlemsstaterna. Som exempel kan nämnas beslut /371/RIF om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol), rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater, Prümsrådsbeslutet (rådets beslut /615/RIF), CBE-direktivet (och rådets direktiv /82/EU) och Eurodacförordningen (EU) nr 603/2013. VIS-förordningen reglerar informationssystemet för viseringar (VIS) och är en utveckling av bestämmelserna i . VIS är avsett att bli ett gemensamt informationssystem för viseringar inom EU. När VIS har tagits i bruk i samtliga regioner kommer det att innehålla uppgifter om alla personer från tredjeländer som ansökt om visering till någon av medlemsstaterna. I hela Schengenområdet görs det uppemot 20 miljoner viseringsansökningar , och man beräknar att informationssystemet kan komma att innehålla uppgifter om ca 100 miljoner ansökningar. Det är enbart personal vid viseringsmyndigheterna som får ha åtkomst till VIS för att föra in, ändra eller radera uppgifter. De uppgifter som en viseringsmyndighet i en medlemsstat har lagt in kan bara ändras och raderas av den medlemsstaten. När en viseringsmyndighet tar emot en viseringsansökan ska den utan dröjsmål upprätta en ansökningsakt genom att föra in de uppgifter i VIS som ska registreras i en sådan ansökan. De uppgifter som ska registreras är dels uppgifter om sökanden, dels uppgifter om den person som har bjudit in sökanden eller åtagit sig att stå för hans eller hennes levnadskostnader under vistelsen. Även vissa uppgifter om resan, ett fotografi och sökandens fingeravtryck ska registreras. I samband med att ansökningsakten upprättas ska viseringsmyndigheten genom en sökning på personens fingeravtryck kontrollera om det finns någon tidigare ansökan från sökanden i VIS som har registrerats av en annan medlemsstat. Om så är fallet ska viseringsmyndigheten länka varje ny ansökningsakt till den tidigare akten för sökanden. Åtkomst för att hämta uppgifter från VIS är förbehållen personal vid de myndigheter som är behöriga i fråga om vissa ändamål som anges i förordningen. Ändamål för vilka sökningar får göras är prövningar av viseringsansökningar, samråd och framställningar om handlingar mellan centrala viseringsmyndigheter, rapportering och statistik. Vidare får sökningar göras för kontroll av viseringar, viseringsinnehavarens identitet och om villkoren för inresa till, vistelse eller bosättning inom medlemsstatens territorium är uppfyllda. Andra tillåtna ändamål är prövningar av asylsökningar och fastställanden av vem som ansvarar för att pröva en asylansökan. Användningen av VIS ska vara nödvändig, lämplig och stå i proportion till utförandet av arbetsuppgifterna. Förordningen innehåller också en s.k. broklausul som reglerar brottsbekämpande myndigheters och Europols tillgång till uppgifter i VIS för att förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott och andra grova brott. Det är denna klausul som utgör grunden för VIS-rådsbeslutet. I VIS-rådsbeslutet fastställs de villkor som ska gälla för att utsedda brottsbekämpande myndigheter och Europol ska få tillgång till uppgifter i VIS i syfte att förebygga, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Syftet med flertalet bestämmelser kan sägas vara att utesluta rutinmässiga sökningar och skydda inhämtade uppgifter från missbruk. Det är enbart centrala åtkomstpunkter i varje medlemsstat som får söka i VIS. För att en sökning ska få göras ska den vara nödvändig för att förebygga, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott i ett specifikt ärende. Det ska också finnas rimliga skäl att anse att inhämtandet av uppgifter från VIS väsentligen kommer att bidra till att brottet i fråga förebyggs, upptäcks eller utreds. Den centrala åtkomstpunkten får endast använda särskilt angivna uppgifter som sökbegrepp. Vidare regleras vilka uppgifter som ska lämnas ut vid en träff. Propositionens förslag i huvuddrag Enligt VIS-rådsbeslutet ska medlemsstaterna utse de nationella brottsbekämpande myndigheter som ska ges tillgång till uppgifter i VIS. Regeringen har beslutat att , polismyndigheterna, , och ska vara behöriga att begära sökningar i VIS. ersattes och polismyndigheterna av den nya och Säkerhetspolisen. Enligt rådsbeslutet är det enbart särskilt utsedda enheter vid de behöriga myndigheterna som får ges tillgång till uppgifter i VIS. Tillgång till uppgifterna ska ges via en central åtkomstpunkt. Det är alltså endast den centrala åtkomstpunkten som kan göra själva sökningen i VIS. Regeringen har till Europeiska kommissionen och rådets generalsekretariat anmält som centrala åtkomstpunkt. Efter polisens omorganisation är centrala åtkomstpunkt. () pågår arbetet med att lämna en ny förklaring till EU. I rådsbeslutet anges de villkor som ska vara uppfyllda för att en sökning i VIS ska få göras. Tillgången till uppgifter i VIS förutsätter att bedömningar av om dessa villkor är uppfyllda görs i flera steg. Till en början krävs att någon vid en behörig myndighet bedömer att uppgifter i VIS väsentligen skulle kunna bidra till att exempelvis viss brottslig verksamhet kan förebyggas eller upptäckas och att verksamheten innefattar ett brott för vilket en sökning i VIS är tillåten. Han eller hon får då vända sig till den särskilt utsedda enheten vid myndigheten med en begäran om att en sökning i VIS ska initieras. Om villkoren för sökning är uppfyllda får enheten skicka en motiverad begäran om sökning, varefter denna myndighet får vidarebefordra begäran till den centrala åtkomstpunkten. Den centrala åtkomstpunkten ska därefter kontrollera om villkoren för sökning är uppfyllda. Om sökningen leder till en träff ska den centrala åtkomstpunkten föra över uppgifterna till den myndighet som har begärt sökningen. Regeringens bedömning är att VIS-rådsbeslut i huvudsak bör genomföras i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och i förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete. Delar av det polisiära samarbetet mellan och andra europeiska stater regleras i nämnda lag och förordning. I förarbetena till lagen om internationellt samarbete uttalade regeringen att det är lämpligt att i så stor utsträckning som möjligt samla regler om internationellt polisiärt samarbete i nämnda lag (prop. 1999/2000:64 s. 79). Regeringen gör vidare bedömningen att den centrala åtkomstpunktens direktåtkomst till VIS, vilka sökbegrepp som får användas vid sökning, begränsningar i användningen av hämtade uppgifter samt rättelser och skadestånd bör regleras i lag. Brottsbekämpande myndigheters tillgång till uppgifter i VIS kan anses innebära ett sådant intrång i enskildas personliga integritet att det omfattas av fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen. Detta skydd får enbart begränsas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Vissa bestämmelser som krävs för att genomföra VIS-rådsbeslutet måste ges i form av lag för att kunna ges företräde framför andra lagbestämmelser. Det gäller exempelvis bestämmelser om begränsningar i rätten att använda och behandla uppgifter. Regleringen av förfarandet, inklusive vilka myndigheter som är behöriga att begära sökningar i VIS, bör dock införas på förordningsnivå, till skillnad mot vad som föreslås i promemorian Brottsbekämpande myndigheters tillgång till informationssystemet för viseringar (VIS) (Ds 2011:27) men i likhet med regleringen av informationsutbyte enligt Prümrådsbeslutet och CBE-direktivet. Lagrådet har framfört synpunkter om att det bör införas en bestämmelse som tydliggör att det är regeringen som beslutar om vilka myndigheter som ska vara behöriga respektive ska fungera som central åtkomstpunkt. Regeringen delar inte denna bedömning och anför att motsvarande bestämmelser när det gäller direktåtkomst enligt Prümrådsbeslutet och i CBE-direktivet inte innehåller någon upplysning om att regeringen utfärdar föreskrifter om vilken myndighet som ska fungera som kontaktställe. Det finns i stället en generell upplysningsbestämmelse i nuvarande 25 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, av vilken det framgår att det finns föreskrifter på lägre normgivningsnivå. Regeringen föreslår därför att det ska införas en generell upplysning även om tillgång till uppgifter enligt VIS-rådsbeslutet. Enligt regeringens mening är en sådan generell upplysning tillräcklig även i detta fall. Allmänna villkor för sökningar i VIS På begäran av behöriga myndigheter ska den centrala åtkomstpunkten genom direktåtkomst få söka i VIS om det i enskilda fall finns skäl att anta att uppgifter i systemet väsentligen kan komma att bidra till utredningen av terroristbrott eller vissa andra grova brott, eller förebyggandet, förhindrandet eller upptäckten av brottslig verksamhet som innefattar sådana brott. Till skillnad från regeringens förslag föreslås i den ovannämnda promemorian att det ska finnas särskilda skäl att anta att en sökning i VIS väsentligen kan komma att bidra till att den brottsliga verksamheten eller brottet i fråga förebyggs, förhindras, upptäcks eller utreds. Regeringen gör bedömningen, i likhet med remissinstanserna och Säkerhetspolisen, att uttrycket särskilda skäl innebär hårdare krav på när en sökning får göras än vad som föreskrivs i rådsbeslutet. I enlighet med Lagrådets synpunkter framgår det av den föreslagna lydelsen att den centrala åtkomstpunkten får söka i VIS endast på begäran av behöriga myndigheter. Det är den centrala åtkomstpunkten som enligt rådsbeslutet ytterst ansvarar för att villkoren för sökning i VIS är uppfyllda innan den behandlar en begäran från en behörig myndighet, dvs. utför sökningen i VIS. Regeringens bedömning är att den centrala åtkomstpunkten normalt ska godta de uppgifter som en behörig myndighet lämnar och lägga dem till grund för sin bedömning av om villkoren är uppfyllda. Det är således tillräckligt att den centrala åtkomstpunkten kontrollerar att den information som lämnas är adekvat i förhållande till de villkor som gäller för sökningen. En grundläggande förutsättning för att behöriga myndigheter ska få tillgång till uppgifter i VIS och för att den centrala åtkomstpunkten ska få söka uppgifter i VIS genom direktåtkomst är att sökningen ska vara nödvändig i ett specifikt ärende. Det ska också finnas rimliga skäl att anta att en sökning i VIS väsentligen kommer att bidra till att brottet eller brottsligheten i fråga förebyggs, upptäcks eller utreds. Det krävs med andra ord att det görs en prognos om vilken betydelse eventuellt förekommande VIS-uppgifter kan ha för den aktuella brottsutredningen eller det aktuella underrättelseärendet innan sökningen i VIS görs. Brott som kan ligga till grund för sökningar i VIS Regeringen har gjort bedömningen att sökningar enligt VIS-rådsbeslutet kan göras både vad gäller konkreta brott och sådan brottslig verksamhet som är föremål för underrättelsearbete. Det innebär att en sökning i VIS kan aktualiseras både vid underrättelseverksamhet som innebär att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och vid förundersökningar. För att en sökning i VIS ska vara tillåten krävs dock att misstankarna är så konkretiserade att det är möjligt att avgöra att den brottsliga verksamheten innefattar någon av de brottstyper för vilka sökningar får göras, dvs. terroristbrott och andra grova brott. Terroristbrott definieras i rådsbeslutet som brott enligt nationell rätt som motsvarar eller är likvärdigt med brott enligt artiklarna 1–4 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism. Rambeslutet har i huvudsak genomförts genom lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, och artiklarna 1–4 motsvaras i svensk rätt av 2, 4 och 5 §§ i denna lag. Aktuella bestämmelser finns även i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Grova brott är enligt rådsbeslutet sådana former av brottslighet som avses i artikel 2.2 i rådets rambeslut /584/RIF av om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 2.2 i rambeslutet ska brotten som anges i bestämmelsen, de s.k. listbrotten, medföra överlämnande på grundval av en europeisk arresteringsorder enligt villkoren i rambeslutet utan kontroll av om det är fråga om dubbelstraffbarhet för gärningen, förutsatt att brotten, som de definieras i den utfärdande medlemsstatens lagstiftning, kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i denna medlemsstat. För definitionen av grova brott enligt VIS-rådsbeslutet innebär det att brottet dels ska motsvara eller vara likvärdigt med ett listbrott, dels ska kunna leda till en frihetsberövande påföljd enligt nationell rätt. Regeringen delar promemorians bedömning att det inte behöver införas några definitioner av begreppen terroristbrott och grova brott. Till skillnad mot vad som föreslås i promemorian anser regeringen dock att författningstexten varken bör innehålla en uppräkning av de svenska brott som får anses omfattas av rådsbeslutets definition av terroristbrott eller en hänvisning till bilagan i arresteringsorderlagen om rådsbeslutets definition av grova brott. I stället bör det i författningstexten göras en hänvisning direkt till VIS-rådsbeslutets definitioner av terroristbrott och grova brott. Det blir därmed upp till tillämparna att uttolka begreppen. Ytterst är tolkningen av begreppen en fråga för att avgöra. Sökbegrepp och tillgång till uppgifter Enligt VIS-förordningen ska viseringsmyndigheten, som anfördes ovan, i ansökningsakten registrera dels uppgifter om sökanden, inklusive fotografi och fingeravtryck, dels uppgifter om den som har bjudit in sökanden eller åtagit sig att stå för hans eller hennes levnadskostnader under vistelsen. Även uppgifter om den planerade vistelsen ska registreras, däribland destination, varaktighet, bosättning och sysselsättning samt planerad gränsövergång för första inresa eller transitväg. Om en viseringsmyndighet fattar beslut om att bevilja, återkalla eller avslå en visumansökan, ska vissa kompletterande uppgifter, inklusive skälen för beslutet registreras. Om en ansökan exempelvis har avslagits på grund av att resehandlingar saknats eller är förfalskade eller för att sökanden har ansetts utgöra ett hot mot en medlemsstats allmänna ordning eller inre säkerhet, ska ansökningsakten kompletteras med uppgift om detta. Vid sökningar i VIS ska endast följande kategorier av uppgifter få användas som sökbegrepp: namn, medborgarskap, uppgifter om resan, bostad, fingeravtryck, viseringsuppgifter och uppgifter om vem som har bjudit in sökanden eller åtagit sig att stå för hans eller hennes levnadskostnader under vistelsen. Om en sökning i VIS leder till en träff ges tillgång till samtliga uppgifter som kan användas som sökbegrepp samt till eventuella övriga uppgifter som hämtas från ansökningsakten, fotografier och eventuella uppgifter om utfärdade, vägrade, återkallade eller förlängda viseringar. En träff kommer alltså att ge den behöriga myndigheten tillgång till en stor mängd uppgifter. Personuppgifter som har hämtats från VIS ska få behandlas för det ändamål som uppgifterna hämtades för och för att utreda eller beivra brott i det enskilda fall som sökningen avsåg. Enligt bestämmelsen i 15 kap. 1 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gäller sekretess för uppgift som en myndighet har elektronisk tillgång till i en upptagning för automatiserad behandling hos en annan stat eller mellanfolklig organisation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bindande EU-rättsakt eller ett avtal som eller EU ingått med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Den aktuella bestämmelsen kommer att omfatta de uppgifter i VIS-databasen som den centrala åtkomstpunkten inte får behandla. Sådana uppgifter som åtkomstpunkten får behandla, för att villkoren för sökning är uppfyllda, ska inte omfattas av 15 kap. 1 b § OSL utan av de sekretessbestämmelser som i förekommande fall gäller för uppgiften i den mottagande myndighetens verksamhet, t.ex. 18 kap. 1 eller 2 § OSL om sekretess för uppgifter i förundersökningar eller underrättelseverksamhet. Överföring av uppgifter till tredjeländer Regeringen föreslår att det ska vara förbjudet att till ett tredjeland eller en internationell organisation överföra eller göra tillgängliga sådana personuppgifter som har hämtats från VIS och som har lagts in i systemet av en annan stat. I brådskande fall ska det dock vara tillåtet om – det i enskilda fall finns skäl att anta att VIS-uppgifter väsentligen kan komma att bidra till att förebygga, förhindra eller upptäcka viss allvarlig brottslig verksamhet – det är förenligt med svenska intressen att uppgifterna lämnas ut – den stat som har lagt in uppgifterna i VIS samtycker till det – förutsättningarna i 33 och 34 §§ personuppgiftslagen (1998:204) är uppfyllda. Enligt 33 § personuppgiftslagen är det förbjudet att föra över personuppgifter som är under behandling till ett tredjeland, om landet inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna. Från förbudet finns vissa undantag i 34 §, bl.a. för överföring till länder som har anslutit sig till dataskyddskonventionen. Regeringen anför att möjligheten att i brådskande undantagsfall överföra personuppgifter från VIS till ett tredjeland eller en internationell organisation torde vara avsedd att ge utrymme för att i en situation där det finns en konkret och överhängande risk för att ett terroristbrott eller annat grovt brott kommer att begås kunna bistå med VIS-uppgifter i syfte att förebygga eller upptäcka brott. Möjligheten kommer att ha en sekretessbrytande effekt. Europeiska kommissionen presenterade (KOM(2012) 10 och KOM(2012) 11) sitt förslag till en genomgripande reform av EU:s dataskyddsreglering som omfattar både dataskyddsdirektivet och dataskyddsrambeslutet. Förslaget förhandlas nu inom EU. Reformen omfattar dels en förordning med en generell reglering som ska ersätta dataskyddsdirektivet, dels ett nytt direktiv med särregler för den brottsbekämpande sektorn som ska ersätta dataskyddsrambeslutet. Till skillnad från dataskyddsramsbeslutet föreslås direktivet inte omfatta endast utbyte av information över gränserna utan även nationell personuppgiftsbehandling inom den brottsbekämpande sektorn.