bet · H201KU18 · 2015-04-16 00:00:00 — Det är också nödvändigt att de strategiska överenskommelserna förverkligas och leder fram till förebyggande aktiviteter. (Brå) lämnade rapporten mellan polis och kommun – Brottsförebyggande arbete utifrån överenskommelser (Rapport 2013:5). I sammanfattningen uttalade Brå att de allra flesta av överenskommelserna innehåller en problembild men att ungefär hälften av överenskommelserna saknar en analys av orsakerna till brottsproblemen och därmed ett underlag för hur åtgärderna är tänkta att påverka brottsligheten. Brå pekar också på att en inspektionsrapport från ger en liknande bild. Ofta saknas en analys av hur åtgärderna är tänkta att påverka de mål man har satt upp i överenskommelsen (RPS 2012:2). Vidare upplevde många, enligt Brå, detta som det svåraste momentet i samverkan, och att de skulle behöva mer kunskaper för att kunna göra en ordentlig analys av orsakerna till brottsproblemen. Brå noterar i sin rapport att den vanligaste typen av åtgärd är informationsinsatser, och att det vanligaste området för åtgärder är ungdomar och alkohol, följt av trygghet, övrigt alkoholrelaterat och trafik. Mindre vanliga områden är organiserad brottslighet, återfall i brott och våld i nära relationer. Enligt Brå har en klar majoritet av samverkansöverenskommelserna följts upp, vanligast genom att man kontrollerar om olika åtgärder har vidtagits eller inte. Uppföljningar av vilka effekter överenskommelsen har gett på brottsligheten görs i drygt hälften av fallen. Brå anser dock att det finns anledning att ifrågasätta kvaliteten på dessa uppföljningar. De är t.ex. sällan kombinerade med en studie av hur det brottsförebyggande arbetet faktiskt har genomförts. Därmed blir det svårt att exempelvis veta om uteblivna effekter beror på arbetsprocesserna eller på de brottsförebyggande åtgärderna. De flesta anser att polisens och kommunens samverkan som helhet fungerar bättre än innan samverkansöverenskommelsen infördes, uppger Brå. De som har en överenskommelse är också något nöjdare än de som inte har en. Det område där störst förbättringar upplevs är relationerna mellan polis och kommun, samt hur samverkan organiseras. Enligt Brå anser många dessutom att kvaliteten, långsiktigheten och effekterna av det brottsförebyggande arbetet har förbättrats något. Lokala brottsförebyggande råd, som drivs av kommuner, är inrättade i nästan hela landet (prop. 2013/14:1 utg.omr. 4 s. 31). Strukturer finns därmed för en mer strategisk samverkan mellan deltagare på lokal nivå. Aktörer som polis, kriminalvård, skola, socialtjänst och näringsliv samarbetar för att förebygga brott och öka tryggheten. I budgetpropositionen uttalade regeringen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 4 s. 15 f.) att det innebär en stor vinst för såväl samhället som enskilda individer att förhindra att brott begås. Det brottsförebyggande arbetet är därför en central del i att skapa ett tryggt samhälle för alla. Kostnaderna för social utsatthet och kriminalitet är stora. Genom breda och långsiktiga brottsförebyggande åtgärder kan de samhälleliga och ekonomiska kostnaderna minska, som mycket mänskligt lidande förhindras. En jämnare fördelning av sociala och ekonomiska resurser och goda livsmöjligheter för alla människor är fundamentala delar av det brottsförebyggande arbetet. För att nå framgång krävs det därför även insatser av aktörer utanför rättsväsendet, såsom andra myndigheter, kommuner, landsting och frivilligorganisationer. Regeringen framhöll som sin uppfattning att det finns potential att förbättra det brottsförebyggande arbetet. Ambitionen är att det ska finnas ett strukturerat brottsförebyggande arbete över hela landet. Arbetet behöver bedrivas på såväl lokal som regional och nationell nivå och inkludera ett brett spektrum av åtgärder. Utöver social prevention behöver arbetet omfatta situationella brottsförebyggande åtgärder som syftar till att minska sannolikheten att brott begås genom att göra brotten mindre lönsamma, mer riskabla eller svårare att utföra. De lokala samverkansöverenskommelserna mellan polis och kommun måste få ett större genomslag i praktiken. Det lokala arbetet behöver riktas mot allt från barn som är på väg att utvecklas i negativ riktning till återfallskriminella och aktörer inom grov organiserad brottslighet. För att nå framgång krävs att arbetet bygger på kunskap. Med relevanta problembeskrivningar och forskning och utvärdering som grund finns det möjlighet att utveckla det brottsförebyggande arbetet. Utskottet vill uttrycka sitt stöd för att kommunerna deltar aktivt i ett brottsförebyggande arbete som bedrivs lokalt och i samverkan mellan olika aktörer, som polisen och kommunerna. Utskottet vill även betona vikten av att kommunernas socialnämnder lever upp till sitt ansvar enligt socialtjänstlagen när det gäller brottsoffer. Utskottet utgår från att denna uppfattning även delas av regeringen, och föreslår att avslår motionerna 2014/15:2790 yrkandena 1–4 (C) och 2014/15:2212 (M). En standard i välfärdssystemet m.m. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om en nationell standard i kommunallagen för välfärdssystemet m.m. (FP) föreslår i motion 2014/15:660 en nationell standard för välfärdssystemet för att säkerställa en likvärdig offentlig service för alla människor, oavsett kommun. Den nationella standarden kan förslagsvis föras in i kommunallagen. Han anför att kommunerna tar sig stora friheter vid budgetsättningen och att det vid kriser ofta sparas på skola, äldrevård och liknande för att kunna finansiera visionära stadsbyggnadsprojekt m.m. (M) anser i motion 2014/15:369 att definitionen och funktionen avseende det kommunala självstyret bör utredas. Hon anför att det av regeringsförklaringen framgår en ökad grad av detaljstyrning från statlig nivå till kommuner och regioner eller landsting. kommunala självstyre är unikt och måste värnas. Men med ökad detaljreglering från riksdag och regering uppstår frågeställningar kring det lokala självstyret och därmed risk för konflikter mellan de olika demokratiska nivåerna. Det lokala självstyret är effektivt och är enkelt för invånarna att ställa sina politiker till svars via ansvarsutkrävande. I 1 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att all offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. Enligt 7 § samma kapitel finns det i riket kommuner på lokal och regional nivå. Av 8 kap. 2 § 3 regeringsformen följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. I 14 kap. 2 § regeringsformen anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. Enligt 3 § samma kapitel gäller en proportionalitetsprincip: en inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Av 14 kap. 4 § regeringsformen följer att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I 2 kap. kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter. I 4 § anges att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden, man har ibland talat om den specialreglerade kompetensen (se prop. 2008/09:210 s. 18). Statsbidrag till kommuner kan utgå som generella statsbidrag och specialdestinerade statsbidrag. I skollagen (2010:800) regleras vilka rättigheter och skyldigheter barn, elever och deras vårdnadshavare har. I skollagen framgår också de krav som ställs på huvudmannen för verksamheten. Vidare har tagit fram allmänna råd och juridiska vägledningar till stöd för den som ska följa regelverket. I 1 kap. 9 § skollagen stadgas att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. I 26 kap. skollagen finns bestämmelser om tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering. Vissa beslut som fattas enligt skollagen av kommuner och landsting får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta regleras i 28 kap. 5 § skollagen. Exempel på sådana beslut är beslut om bidrag till huvudmannen för en förskola, grundskola osv. 2) och skolskjuts (p. Enligt 2 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska hälso- och sjukvården bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär bl.a. att den särskilt ska vara av god kvalitet med en god hygienisk standard och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen (p. Vidare kan nämnas att varje kommun enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som efter kommunens beslut – bor i särskilt boende eller vistas på korttidsplats – bor i bostad med särskild service enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade – vistas i dagverksamhet. Av samma bestämmelse följer att det i kommunernas hälso- och sjukvård inte ingår sådan vård som meddelas av läkare. Detta är ett ansvar för . Ytterligare bestämmelser om kommuners skyldigheter finns i 18 a–d §§ hälso- och sjukvårdslagen. I 20 § föreskrivs att kommunen ska planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i befolkningens behov av sådan vård. Planeringen ska även avse den hälso- och sjukvård som erbjuds av privata och andra vårdgivare. Enligt 26 d § ska till kommunerna inom avsätta de läkarresurser som behövs för att enskilda ska kunna erbjudas god hälso- och sjukvård i särskilt boende och i de verksamheter som nämns ovan. I 10 kap. kommunallagen finns bestämmelser om laglighetsprövning. Av 1 § framgår att varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten. Lagligheten av en gemensam nämnds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de samverkande kommunerna och landstingen. Lagligheten av ett kommunalförbunds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller landsting som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna. Utskottet noterar att det kan finnas specialregleringar om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Enligt grundlag sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den regionala självstyrelsens grund, och en inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Noteras kan vidare att kommunerna och landstingen har rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt samt att det förekommer statsbidrag till kommuner. Om en nationell standard för ett visst område ska införas bör det regleras i speciallagstiftning för det området, snarare än i kommunallagen. En proportionalitetsprövning ska i så fall göras, eftersom en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Utskottet, som inte uttalar sig om i vad mån det för olika områden skulle kunna finnas anledning att överväga att införa nationella standarder, föreslår att avslår motionerna 2014/15:369 (M) och 2014/15:660 (FP). Utskottets förslag i korthet avslår motioner om kommunindelning. (M) anser i motion 2014/15:308 att en kommunreform bör övervägas med målet om starkare kommuner som kan ge sina medborgare bättre service. Och i motion 2014/15:151 begär (M) en översyn av statens möjlighet att underlätta frivilliga kommunsammanslagningar. är indelat i kommuner och landsting; det framgår av 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt 1 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, får regeringen besluta om ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 20 § samma kapitel kan en fråga om ändring i den kommunala indelningen väckas av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. En ansökan om en sådan ändring ska inges till Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. I ärenden om sådana indelningsändringar som avses i bl.a. 1 § ska Kammarkollegiet, enligt 21 §, göra den utredning som behövs eller, när det bedöms lämpligt, överlämna åt att göra utredningen. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får Kammarkollegiet uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen. En utredning om en ändring i den kommunala indelningen ska, enligt 22 §, omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. När det finns skäl till det ska, enligt 24 §, en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sådan undersökning, ska han eller hon anmäla detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. överlämnade slutbetänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). I betänkandet föreslås en ny regional samhällsorganisation med en ny läns- och regionkommunindelning, utformad efter en rad kriterier. Ett av kriterierna är ett riktvärde för invånarantal mellan 1 och 2 miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare. I betänkandet analyserar kommittén frågorna om huruvida det behövs en ny kommunindelningsreform och om de befolkningsmässigt krympande kommunerna i olika delar av landet kommer att få problem i olika avseenden. Kommitténs bedömning när det gäller de mindre kommunerna är att det inte behöver genomföras någon kommunindelningsreform (s. 266). I ett längre perspektiv bedömer kommittén dock att vissa kommunsammanläggningar kommer att bli aktuella (s. 268). Enligt kommittén finns det anledning för staten att särskilt följa utvecklingen i de mindre kommunerna. Ett system för att tidigt upptäcka avvikelser, t.ex. kvalitetsbrister eller bristande valmöjligheter för brukare utifrån ett likvärdighetsperspektiv, är angeläget. Det finns också, enligt kommittén, anledning att ge ett aktivt stöd till de kommuner som själva bedömer att en sammanläggning skulle leda till ökad förmåga att klara de kommunala uppgifterna och att möta medborgarnas framtida behov på ett bra sätt. Enligt är snart sagt alla kommuner med i flera samverkanskonstellationer för att lösa mer komplicerade uppgifter, för att effektivisera genom att ta till vara skalfördelar eller för att få tillgång till spetskompetens. Det är enligt kommittén uppenbart att interkommunal samverkan kommer att vara nödvändig även . Kommitténs grundinställning är att interkommunal samverkan bör underlättas som det ligger en fara i att för många och för mångformiga samverkanskonstellationer växer fram. En sådan utveckling kan enligt kommittén i sig motivera en prövning endera av bärkraften i dagens primärkommunala struktur eller av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun alternativt mellan regionkommun och kommun. Staten kan enligt kommittén också behöva ta ett mer direkt ansvar när det gäller de mindre kommunerna, som verkar i motsatt riktning. Det skulle exempelvis kunna föranleda krav från statens sida på en utbyggd och formaliserad samverkan (s. 271). Kommunala kompetensutredningen behandlade frågan om samverkan mellan angränsande kommuner i en gemensam styrelse (SOU 2007:72). Utredningen framhöll att det fanns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. Omfattningen av samverkan kunde variera från samråd och informationsutbyte till fördjupad samverkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden. Det fanns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan. De offentligrättsliga formerna var kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former var företag, stiftelser och föreningar. Samverkan i mer informella konstellationer, exempelvis nätverk, var också vanligt förekommande. Valet av form styrdes i stor utsträckning av vilken verksamhet som samverkan avsåg, om den t.ex. innefattade myndighetsutövning eller om den bedrevs på en konkurrensutsatt marknad. Omfattningen av verksamheten var självfallet också av betydelse. Det finns flera skäl till samverkan. En enskild kommun kan exempelvis ha svårt att upprätthålla viss kompetens på egen hand, och det kan finnas samordnings- och stordriftsfördelar med att samverka med andra kommuner. Vidare består den funktionella regionen, där människor rör sig mellan arbete, bostad och fritidsaktiviteter, i många fall av fler än en kommun. Interkommunala avtal var den vanligaste formen för samverkan, men det finns också möjligheter att samverka genom att bilda ett kommunalförbund, en gemensam nämnd eller ett privaträttsligt subjekt, exempelvis ett företag. Enligt 3 kap. 20 § kommunallagen kan kommuner och landsting bilda kommunalförbund och överlämna vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. I förarbetena konstateras att det enda krav som bör ställas på den verksamhet man vill samverka om är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens eller det överlämnande kompetens. Samverkan i kommunalförbund ska således vara möjlig för alla kommunala angelägenheter. är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. blir huvudman för de frågor som medlemmarna flyttar över till förbundet. De frågor som medlemmarna överlämnar till förbundet faller efter överlämnandet utanför deras egen kompetens. Förbundet har i mångt och mycket samma organisatoriska uppbyggnad som en kommun eller ett landsting och benämns ibland ”specialkommun” eller ”minikommun”. Kommuner och landsting kan vidare samverka i en gemensam nämnd enligt bestämmelserna i 3 kap. 3 a–c §§ kommunallagen. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller något av de samverkande landstingen (s.k. värdkommun) och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation. Till skillnad från ett kommunalförbund är en gemensam nämnd inte någon egen juridisk person. Varje kommun eller landsting bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden. De samverkande kommunerna ska ha en överenskommelse om samverkan (3 kap. 3 c §). Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämnden också ha ett reglemente. Reglementet ska antas av fullmäktige i samtliga samverkande kommuner (6 kap. 32 §). Av reglementet ska bl.a. framgå vilka uppgifter som överlåts till den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter. En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som en inomkommunal nämnd. Uppgifterna som överlämnas måste dock vara gemensamma för de samverkande kommunerna. Om en kommun eller ett landsting i enlighet med 3 kap. 16 § kommunallagen överlämnar vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller innehar samtliga aktier, ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och se till att fullmäktige får ta ställning innan beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas (3 kap. 17 §). Även interkommunala företag är bundna av dessa villkor i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (3 kap. 18 §). Kommunallagen saknar uttryckliga regler om avtal som samverkansform. Frågan om lagreglering övervägdes vid tillkomsten av kommunalförbundslag, men avvisades bl.a. med hänvisning till att de uppgifter som var föremål för avtalssamverkan var så skiftande att avtalsreglerna skulle få ett mycket allmänt innehåll (prop. 1957:150 s. 56). Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms utifrån bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) framhölls att en kommun således t.ex. inte får vidta åtgärder uteslutande i en annan kommuns intresse eller utan rimlig ersättning för sina insatser. Det ska finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens eller egna organ får uppgiften inte överlåtas till en annan kommun eller ett annat landsting utan särskilt lagstöd. Dock finns i speciallagstiftningen på flera områden särskilt lagstöd för avtalssamverkan. Respektive speciallag drar i dessa fall upp gränserna för vilka uppgifter som kan överlämnas. Dessa bestämmelser är i huvudsak förknippade med kommunens obligatoriska verksamhet och dessutom med sådana uppgifter där det i huvudsak inte finns någon privat marknad. Det handlar i stor utsträckning om myndighetsutövning i form av t.ex. tillsynsuppgifter. Kommunala kompetensutredningen framhöll att samverkan alltmer framställts som ett sätt att effektivisera verksamheter, öka kompetensen, hantera krav på specialistkunskaper m.m. Samverkan hade även nämnts som en tänkbar lösning på de utmaningar som den offentliga sektorn står inför mot bakgrund av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, och mer eller mindre som en nödvändighet för små kommuner (s. 280). Utredningen analyserade särskilt konsekvenserna av samverkan för den lokala demokratin och kunde konstatera att kommunallagen erbjuder en rad verktyg för påverkan och kontroll av både kommunalförbund och gemensamma nämnder. Att åstadkomma samverkan i mer demokratiska former var därför i första hand en fråga om tillämpning av regelverket. Det var snarare den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer som ur demokratisk synvinkel var bristen med samverkan. Regeringen bedömde i propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21 s. 76) att interkommunal samverkan bör underlättas. Interkommunal samverkan kommer att vara nödvändig även , oavsett om kommunstrukturen förändras eller inte. Regeringen instämde vidare i den bedömning som såväl som Kommunala kompetensutredningen gjort i sina betänkanden, att den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer innebär en brist ur demokratisk synvinkel. Regeringen såg det därför som önskvärt ur en demokratisynpunkt att minska antalet samverkanskonstellationer. Regeringen ville åstadkomma en mer strukturerad, strategisk och långsiktig samverkan mellan angränsande kommuner som också har en demokratisk förankring. Det förslag som hade lämnat om samverkan i gemensam styrelse skulle enligt regeringen kunna vara en möjlig väg för att åstadkomma en sådan fördjupad samverkan. Med hänsyn till de frågetecken som fanns kring samverkans förenlighet med reglerna om offentlig upphandling fann dock regeringen (prop. 2008/09:21 s. 76) att ett förslag om fördjupad samverkan då inte kunde föras fram. Regeringen ansåg därför att frågan om utvidgade möjligheter till fördjupad samverkan borde utredas ytterligare.