bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Om kommittéväsendet ska vara av grundläggande betydelse är enligt utskottet även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Utskottet sa vidare att en grundläggande metod för regeringen att inom denna ram påverka kommittéers arbete är att i direktiv ange riktlinjer för kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som ska utredas, avgränsningar av uppdraget och när utredningen ska vara färdig. Utöver direktiv är det enligt utskottet viktigt att en dialog upprätthålls mellan departementet och kommittén för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. Utskottet konstaterade vidare att utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt arbete. Även om det i det aktuella ärendet inte var fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, borde utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utredningsuppdraget ingår att till regeringen lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. 2012/13:KU20 s. 81) granskade utskottet det lämpliga i att regeringen anlitar privata företag för utredningsuppdrag. Utskottet anförde bl.a. att som det tidigare uttalat är det upp till regeringen att avgöra hur de utredningar som anses behövliga som underlag för regeringens förslag bör bedrivas. Utskottet utgick från att regeringen tar till vara den expertis som finns hos myndigheterna och använder sig av möjligheten att ge uppdrag till dessa respektive tillsätter kommittéer när så är lämpligt. har tagit upp frågan om regeringens skyldighet att följa tillkännagivanden. I betänkande 1994/95:KU30 (s. 42) underströk utskottet att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. En förutsättning borde då enligt utskottet vara att regeringens bedömningar redovisades för . uttalade utskottet (bet. 2002/03:KU30 s. 28) följande: Som tidigare anfört förutsätter utskottet att regeringen hörsammar tillkännagivanden och att regeringen redovisar för sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta enligt utskottets mening redovisas för inom tidsramen, om en sådan uppställts av . Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs bör tas upp i sammanhanget. Om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till bör den enligt utskottets mening lämnas till i annan form som gör den tillgänglig för samtliga ledamöter. Vid behandlingen av senare regeringsskrivelser om behandlingen av skrivelser och i granskningen hänvisades till detta och tidigare uttalanden (bet. 2002/03:KU29, 2003/04:KU21, 2004/05:KU24 och 2005/06:KU20). I en skrivelse till skickade utskottet ett antal frågor. Som svar fick utskottet en svarspromemoria från (bilaga A1.5.2). I svarspromemorian anförs att förslaget till regeringsbeslutet bereddes enligt sedvanliga rutiner inom . Vidare anförs i promemorian att trafikutskottets betänkande 2014/15:TU1 var känt inom , liksom av föredragande statsråd, inför . Förslaget till tillkännagivande i trafikutskottets betänkande skiljer sig från det beslut som regeringen fattade . Enligt förslaget till tillkännagivande skulle tillkännage för regeringen vad utskottet anfört om att någon förhandlingsperson rörande fråga om att avveckla citynära flygplatser inte borde tillsättas. Regeringens beslut – som inte gäller en förhandlingsperson, utan en samordnare – avser inte samtliga citynära flygplatser, utan endast . Samordnaren fick ett i huvudsak utredande uppdrag där denne skulle pröva förutsättningarna för att utveckla flygplatskapaciteten och öka bostadsbebyggelsen i . I promemorian anförs vidare att samordnaren därutöver fick i uppdrag att i dialog med ett antal närmare angivna aktörer pröva möjligheten att föra över kapacitet från till andra flygplatser i . Först om samordnarens utredning visar att detta, med beaktande av de krav som ställs i uppdraget, är möjligt ska samordnaren presentera en finansieringslösning för avvecklingen av och utbyggnad av alternativ flygkapacitet som både staten och kan acceptera. Det anförs också i svarspromemorian att den styrande majoriteten i hade uttryckt sin avsikt att hemställa hos regeringen om att förutsättningarna för att avveckla och göra marken tillgänglig för bostadsbyggande prövas. Utifrån dessa förutsättningar bereddes inom ett förslag till regeringsbeslut med ambitionen att kunna fatta beslut. kommuns vilja till hemställan till regeringen bekräftades av den politiska ledningen i vid ett telefonsamtal med företrädare för . Så snart beslutet var färdigberett fattade regeringen beslut i ärendet. Vidare anförs i svarspromemorian att när statsrådet aviserade ett tillvägagångssätt var hon, mot bakgrund av den information hon hade vid det tillfället, inställd på att en framställan från skulle ha inkommit innan regeringen fattade beslut om att tillsätta en samordnare. Bedömningen gjordes dock att beslutet om att tillsätta en samordnare skulle fattas så snart beslutet var färdigberett inom . Det anges i promemorian att en skriftlig framställning till regeringen om att tillsätta en samordnare kom in från . höll utskottet en utfrågning med f.d. justitierådet , docent och justitierådet (bilaga B1). Utskottet höll en offentlig utfrågning med statsrådet och en offentlig utfrågning med statsminister (bilaga B8 och B11). Vid utfrågningen anförde bl.a. följande: Inledningsvis anförde att det ämne som behandlades får sägas vara klassiskt i den konstitutionella debatten. Striden om vem som behärskar utredningsväsendet går långt tillbaka i tiden, säkert . Efter demokratins genombrott har såväl som regeringen ansett sig ha kommandorätten över utredningarna. Man kan tycka att förhållandet mellan och regeringen inte borde vara så komplicerat och omstritt i en parlamentarisk demokrati. I statsvetenskapen brukar man ibland säga att den parlamentariska demokratin består av en kedja av delegationer mellan medborgarna och exekutiven. Medborgarna utser genom val ett parlament som ska representera dem , och på grund av partifördelningen i detta parlament bildas en regering. Men delegationen från medborgarna till parlamentet och från parlamentet till regeringen fungerar tillfredsställande bara om regeringen är en majoritetsregering. I minoritetsregeringssituationer, som den vi har , uppkommer lätt konflikter mellan regering och riksdag. I en sådan situation blir de konstitutionella reglerna viktiga. Båda parter är givetvis angelägna om att slå vakt om sina konstitutionella maktbefogenheter. vill inte släppa kontrollen över lagstiftningen och budgeten, och regeringen vill inte att ska lägga sig i hur den styr riket. anförde vidare att lagstiftningsmakten och budgetmakten är väl reglerade i regeringsformen. Där anges de befogenheterna för riksdag och regering – men knappast regeringens styrfunktion. Att ”styra riket” är ett minst sagt otydligt uttryck som menade går tillbaka på äldre grundlagars bestämning av kungens makt. Enligt regeringsform hette det fram till parlamentarismens genomförande genom den partiella grundlagsreformen: ”Konungen äger att allena styra riket.” Det var – till skillnad från regeringen enligt regeringsform – kungen som hade viktiga maktbefogenheter under den författningen, även om praxis utvecklades på det sättet att han inte begagnade sig av dessa maktbefogenheter. Maj:t hade enligt den gamla författningen viktiga maktbefogenheter även på lagstiftningens område, och de stod kvar ända till dess att den gamla regeringsformen upphörde att gälla. Sedan kom styrningsbegreppet tillbaka i den nya regeringsformen – som ett samlingsbegrepp för regeringens maktbefogenheter, dock utan att det förklarades närmare i själva regeringsformen. Det finns däremot uttalanden i förarbeten och liknande om detta. menade att det består av olika delar. På normgivningsområdet har regeringen – förutom kompetens som har delegerat till regeringen – en egen kompetens att utfärda verkställighetsföreskrifter, och regeringen har också den så kallade restkompetensen. Men man ska komma ihåg att med stöd av regeringsformen kan invadera även detta område. kan så att säga ta över lagstiftningen även på detta område, och det är förutsett genom regeringsformen. De grundlagsskyddade maktbefogenheterna för regeringen ligger enligt den nuvarande regeringsformen utanför normgivningsområdet. Det handlar till exempel om att fatta enskilda beslut på det utrikespolitiska området, ge uppdrag till förvaltningsmyndigheter, besluta om utnämningar och – inte att förglömma det kanske viktigaste – beslut i egenskap av högsta förvaltningsmyndighet. Dessa saker är den egentliga styrningen. Hur ska man då se på utredningsväsendet? anförde att först och främst ska det konstateras att utredningsväsendet inte med ett ord omnämns i regeringsformen. I 7 kap. 1 § regeringsformen heter det att det ska finnas ett regeringskansli för att bereda regeringsärenden och bistå statsråden i övrigt, men det står inget om kommittéväsendet. Å andra sidan finns det inget som hindrar regeringen att tillsätta särskilda organ för beredning av regeringsärenden, till exempel sådana som i form av propositioner ska gå vidare till för beslut. Det finns inte heller något förbud för att tillsätta sådana organ, även om det såvitt vet aldrig har skett. Det är en konstitutionell praxis med gammal hävd att det är regeringen som har makten över utredningsväsendet. Ska ha rätt att begära att regeringen föranstaltar om utredningar? anförde att på den frågan är väl alla beredda att svara ja. Men nästa fråga är: Ska regeringen också vara skyldig att uppfylla sådana önskemål? Här är det svar som KU har formulerat att utgångspunkten ska vara att regeringen följer anmodan. Regeringen ska dock ha rätt att vägra, men då måste regeringen underrätta om sitt beslut och förklara varför den inte vill göra som vill. ansåg att det var en vettig princip. Vidare anförde att han möjligen skulle vilja nyansera denna princip något mot bakgrund av vad han tidigare nämnt om och regeringens kompetensområden. Om begär en utredning av ett problem som kan lösas bara genom lagstiftning eller budget borde regeringen bara i undantagsfall kunna motsätta sig beslut. Redan realpolitiska överväganden talar för det: Om inte får som den vill kan den, även om det är ovanligt, utreda frågan på egen hand och genom ett utskottsinitiativ besluta om den. Kan problemet lösas bara genom åtgärder som regeringen beslutar om själv borde utrymmet för att vägra vara större. bör inte genom uttalanden kunna inskränka regeringens egentliga styrfunktion. Det kan t.ex. handla om att begär att en myndighet ska ändra sina föreskrifter i något visst hänseende. I det aktuella granskningsärendet hade , såvitt förstod, ställts inför en ny situation: Ska i ett fall där har begärt att en utredning ska avbrytas samma principer vara tillämpliga som i fall där har begärt att en utredning ska göras? Om man tycker att det är viktigt att politiska beslut grundar sig på noggranna utredningar av handlingsmöjligheter och konsekvenser bör man tillåta att utredningsväsendet används för detta ändamål, även om en majoritet i inte står bakom syftet med utredningen. Åter finns ett realpolitiskt skäl: Om en utredning läggs ned därför att ogillar den kan den fortsätta inom . Hur många utredningar pågår inte i en minoritetsregerings regeringskansli som en majoritet i inte gillar? Vidare anförde , som svar på en fråga om i vilken mån regeringen kan styra riket om den inte har möjligheten att tillsätta en utredare, att i den mer inskränkta bemärkelsen av begreppet styra, alltså att det i första hand handlar om regeringens ansikte mot myndigheterna och förvaltningen, är det kanske möjligt att klara sig utan utredningar genom att förbereda ärendena inom . Men om vi tar med i beräkningen att regeringen förväntas lägga fram förslag till – ett förslag är regeringen enligt regeringsformen skyldig att lägga fram, nämligen budgetpropositionen – är det svårt att se hur man skulle kunna klara sig utan att tillsätta kommittéer av olika slag. Ett skäl är att jämfört med andra länder är vårt regeringskansli ganska litet. Det har skett en decentralisering åt två håll. Dels har sådana uppgifter flyttats ned till myndigheter som regeringarna i många andra länder har, dels har utredningsfrågorna lyfts ut till särskilt tillsatta organ som vi kallar för kommittéer. På det sättet hänger systemet ihop. anförde också vad gäller uppdragets karaktär att han hade tittat på regeringens beslut, och där framgick naturligtvis vad samordnaren ska syssla med. Men det verkar inte vara en kommitté i vanlig bemärkelse. Enligt vad som står ska inte kommittéförordningen tillämpas. trodde att det brukar stå i direktiven att den ska tillämpas. Det står slutligen att regeringen bemyndigar bostads- och stadsutvecklingsministern att utse en samordnare och besluta om en budget för uppdraget. Det är det som står om det förvaltningsmässiga. I övrigt är det ett regeringsbeslut som innehåller vad samordnaren ska göra, och menade att det är det man får gå på när man bestämmer sig. Vid utfrågningen anförde bl.a. följande: anförde att det är riktigt att man i regeringsformen inte nämner utredningsväsendet med ett ord. Däremot talar man om det i förarbetena, och där säger man att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst är regeringens ansvar att avgöra hur den utredning som anses behövlig som grundval för förslagen bör bedrivas. På regeringen får alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning ska ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementen fristående utredare och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbetet i så fall ska bedrivas. anförde att man nog är överens om att kommittéerna ligger inom området för regeringens styrande makt. brukar man uttrycka det så att regeringen förfogar över kommittéväsendet. Det hindrar dock inte att även kan ha ett inflytande. Men beslutsformer är lagstiftning och anslagsvillkor. ålägger myndigheterna vissa uppgifter i lag. I utlänningslagen sägs att ska avgöra utlänningsärenden. Däremot finns det ingen möjlighet för att direkt ge en förvaltningsmyndighet föreskriftsrätt. Det måste gå via regeringen. Grundlagberedningen föreslog det , men det påtalades av vissa remissinstanser att det skulle motverka en klar och konsekvent funktionsfördelning mellan regeringen och . Däremot antyddes det i propositionen, och kanske ännu mer i de anvisningar som har funnits för propositionsskrivning, att ingenting hindrar att man i en lag anger att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande , får besluta föreskrifter. anförde vidare att denna form har förekommit , men satte Lagrådet ned foten i frågan och menad att detta inte var tillåtet. Lagrådet ansåg att det inte fanns något stöd i regeringsformen för att skulle ha rätt att utse den myndighet till vilken regeringen ska kunna delegera föreskriftsrätt. Därför överensstämmer en delegationsregel bäst med regeringsformen om adressaten anses vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, alltså utan utpekande av någon viss förvaltningsmyndighet. anförde vidare att bestämmelsen i 8 kap. 8 § regeringsformen klart säger att det förhållandet att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne inte hindrar att meddela föreskrifter i samma ämne. Det är alltså klart reglerat i regeringsformen att där kan ta över regeringens i roll i denna styrande funktion. Någon motsvarighet vad gäller övriga styrande funktioner finns inte i regeringsformen, utan möjligheter är att besluta om föreskrifter och beslut om anslag. övervägde frågan om en lag om statlig förvaltning. Förslaget är inte genomfört, och visste inte hur tankarna gick. Kommittén noterade dock att det fanns en problematik vad gällde funktionsfördelningen mellan och regeringen. Den uttalade att det emellertid utifrån ett annat perspektiv går att hävda att en närmare lagreglering om den statliga förvaltningen skulle kunna begränsa regeringens förmåga och handlingsfrihet i dess grundlagsstadgade uppgift att styra riket. En sådan lag skulle sannolikt också komma att beröra frågor som hänförs till regeringens och inre arbete. Den uppgiftsfördelning mellan statsmakterna som regleras i lag och de facto etablerats skulle därmed kunna påverkas. I denna mening går det att hävda att en lagreglering av hur regeringen styr myndigheterna även handlar om maktfördelningen mellan och regeringen. Vidare anförde att ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda en viss fråga är vanligt och inte konstigt. Det är regeringen som har hand om utredningsväsendet. Att själv tillsätter utredningar förekommer väl bara när det gäller riksdagsmyndigheter. Det var ett uppmärksammat fall . hade till uppgift att utreda reglerna om . hade därutöver uppdragit åt regeringen att utreda organisationen, alltså att utse en organisationskommitté för detta. När JO avgav sitt remissvar över betänkandet om regelverket passade han på att säga att det inte var riktigt bra att regeringen skulle utse en organisationskommitté åt en myndighet under . Det innebar att utredningen lades ned, och det tillsattes en kommitté under . Frånsett detta lilla undantag är det mycket vanligt och inte alls något konstigt att ber regeringen att utreda en fråga. Det är ju regeringen som förfogar över utredningsväsendet. Även om det i det första motivuttalandet hon nämnde sägs att det ska vara regeringens ansvar att bestämma om det ska vara en parlamentarisk kommitté eller ej är det inte alls ovanligt att uttrycker önskemål om en sådan. Inte minst från vad gäller grundlagsfrågor är utgångspunkten ofta att frågan bör anförtros en parlamentariskt sammansatt kommitté. anförde vidare att det blir lite mer problematiskt när man kommer till s.k. negativa tillkännagivanden, dvs. när säger att en fråga inte bör utredas eller att ett lagförslag inte bör läggas fram. Då begränsar utan tvekan regeringens styrande funktion. Det är också svårt att förena med den bestämmelse som finns i 4 kap. 4 § regeringsformen om att regeringen får väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning om inte annat anges i regeringsformen. Ett tillkännagivande av detta slag innebär i praktiken att säger att regeringen inte bör lägga fram en proposition med visst innehåll. Om man lägger en död hand på ett antal olika frågor – detta får regeringen inte utreda och här får man inte lägga fram lagförslag – försvårar man möjligheten till breda uppgörelser. Vidare anförde att regeringen bör följa uttalanden från , men den är inte formellt bunden att göra det. Om regeringen inte vill följa ett tillkännagivande ska den redovisa skälen för detta till . Låter regeringen bli att följa ett tillkännagivande riskerar den en misstroendeförklaring. Det är väl den sanktion som finns i fallet. anförde också att en del i regeringens styrande funktion är rätten att lägga fram förslag för . Den har också ett beredningskrav på sig. I en eller annan form måste regeringen tillgodose detta beredningskrav. utför man uppgiften inom . Det varierar lite. Man får laga efter läge, och mycket avgörs av vilken fråga det är. vill man ha den parlamentariska medverkan redan från början, och då är givetvis den parlamentariskt sammansatta kommittén ett sätt att förbereda ett förslag. anförde också att regeringen kan veta att den inte har parlamentariskt stöd i för en fråga, men om den tillsätter en utredare som tittar på frågan ur ett vitt perspektiv kanske utredaren hittar en annan lösning än den som var tänkt från början. Det är ett sätt att förbereda ett ärende, och att eftersträva breda lösningar är väl alla alltid angelägna om. Även i ett sådant fall kan utredaren fylla en funktion. Man kan komma med kompromisser. Därför kan man nog tycka att utredningen kan ha fog för sig även i det fallet. Men man kan komma till en punkt där det kanske börjar likna trots, och då är det väl inte så bra, menade hon. På frågor kring möjligheten för regeringen att fatta beslut om utan att gå till svarade att hon inte vågade säga någonting, men att svaret på frågan om beslut behövs naturligtvis är beroende av om det går emot något har sagt, om det behövs pengar m.m. Om läggs ned måste man väl bygga en flygplats någon annanstans i stället, antog hon, och det kommer väl att kräva anslag. Om karaktären av samordnarens uppdrag anförde bl.a. att begreppet utredare finns i kommittéförordningen. En förhandlare är kanske primärt inte en utredare. Men det beror givetvis på vilket uppdrag man ger vederbörande, vad det är meningen att han eller hon ska göra, hur direktiven ser ut och vad vederbörande ska komma med för förslag. Vid utfrågningen anförde bl.a. följande: Inledningsvis anförde att regeringens grundlagsstadgade skyldighet att styra landet inte är konkretiserad annat än genom baklängesläsning. Läser man regeringsformen hittar man en bestämmelse som säger att sådana förslag som regeringen lägger på bord måste vara beredda. Det måste finnas ett beredningsunderlag. Det är en grundlagsreglerad faktor. Kommittéväsendet är att se som ett utflöde av kravet på beredningsunderlag även om det inte är reglerat eller ens nämns i grundlagen. Regeringen måste ta fram ett förslag, och ett sådant förslag måste remitteras. Det är ett grundlagsstadgat krav enligt 7 kap. 2 § regeringsformen. I detta ligger att sådana åtgärder som en regering avser att föreslå måste beredas på något vis. Av historiska skäl är i jämförelsevis litet. Kommittéväsendet har haft en central roll , för det är genom kommittéerna man fyller på för de specifika beredningsinsatser eller utredningar som kan krävas. Det är ganska mycket hantverk med utredningsväsendet. Som redan har framkommit är förhindrad att ägna sig åt förvaltningsuppgifter. Att driva kommittéväsendet är ganska mycket fråga om förvaltningsverksamhet. Man anställer folk och ser till att utredningarna är besatta. Från den utgångspunkten är det naturligt att utredningsväsendet av både praktiska och principiella skäl är en del av regeringens styrande uppgifter, och det råder det väl i princip samsyn om. Vidare anförde att när det gällde frågan om tillkännagivanden finns det en fast praxis rörande tillkännagivanden som innehåller önskemål, beställningar eller olika slags begäran från om att regeringen ska göra något eller låta utreda något. Den formen av tillkännagivande som är aktuell , dvs. att vill förbjuda regeringen att göra något i fråga om tillsättandet av en utredningsperson, är en mindre vanlig företeelse. hade inte stött på det särskilt ofta tidigare. Hans utgångspunkt var att det finns en fast praxis för det sätt på vilket regeringen förväntas besvara tillkännagivanden. Vad som däremot kan ligga i ett tillkännagivande av det slag som är aktuellt är mer osäkert. anförde vidare att om man tillsätter någon på ett sådant sätt att kommittéförordningen blir tillämplig på denne och dennes kansli har man att göra med en utredare, oavsett vad man kallar vederbörande. visste inte om det var avsikten i det här fallet. Men det finns reglerat i en särskild förordning hur de här organen ska fungera. Inget hindrar dock att regeringen utser personer utan att det formellt blir fråga om särskilda utredare. Det finns exempel på alla möjliga slag av sådana funktioner. Inte minst inom utrikespolitiken förekommer det att man ger uppdrag på det sättet. Vid utfrågningen anförde statsrådet bl.a. följande: