bet · H201NU8 · 2015-03-11 00:00:00 — När det gäller tillsynen av de regionala aktörernas beslut om utbetalning av medel påminner regeringen om att det i 12 § förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken anges att beslutsfattaren ska utöva tillsyn över att bidrag utnyttjas för avsett ändamål och i överenstämmelse med föreskrivna villkor. Regeringen anför att den tillsynsmodell som gäller enligt denna förordning är den sedvanliga, dvs. att det är det organ som har beslutat om stödet som utövar tillsyn över att stödmottagaren använder anslagna medel på ett korrekt sätt och uppfyller de villkor som beslutet förenats med. Regeringen påpekar att denna modell gäller oavsett om det är en statlig aktör, ett samverkansorgan, ett landsting eller en kommun som beslutar om stöd enligt förordningen. Samverkansorganet, de berörda landstingen och den berörda kommunen tilldelas således inte statliga medel som bidrag utan har rätten att besluta om vissa medel inom den regionala tillväxtpolitiken. Enligt regeringen ses samverkansorganen, de berörda landstingen och den berörda kommunen i ett sådant system som jämställda med de statliga myndigheter som har att pröva frågor om stöd. Regeringen delar inte uppfattning att det skulle finnas skäl att utöva statlig tillsyn över samverkansorganen, de berörda landstingen och den berörda kommunen. En sådan statlig tillsyn skulle förutsätta särskild lagstiftning, vilket enligt regeringen med nödvändighet skulle inbegripa ett visst intrång i det kommunala självstyret. Med syfte att säkerställa att användningen av medel sker i enlighet med anslagets ändamål anför regeringen dock att den avser att se över om det finns skäl att revidera återrapporteringskraven inom ramen för de villkorsbeslut som styr anslaget. I fråga om ansvarsförhållandena mellan och samverkansorganen, de berörda landstingen och den berörda kommunen avser regeringen att utreda denna fråga. Medborgarnas möjlighet att påverka När det gäller variationen i medborgarnas möjlighet att påverka hur de regionala projektmedlen används framhåller regeringen att enhetligheten och den demokratiska förankringen fr.o.m. kommer att stärkas ännu mer då ytterligare sex landsting tar över det regionala utvecklingsansvaret. Därmed kommer det att finnas tio län där det regionala utvecklingsansvaret innehas av ett direktvalt landsting. Regeringen framhåller vidare att den anser att de landsting som så önskar ska ges möjlighet att bli regioner. Vidare anför regeringen att det är dess uppfattning att rollerna och ansvarsfördelningen i det regionala tillväxtarbetet ska vara tydliga. För att utveckla och stärka genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken anser regeringen att det kan finnas skäl att samla de uppgifter som ingår i det regionala utvecklingsansvaret på en aktör i länen. När det gäller rekommendation att regeringen i samband med Utredningen om demokratisk delaktighet och inflytande över det politiska beslutsfattandet som aviseras i skrivelsen En politik för en levande demokrati (skr. 2013/14:61) närmare ska överväga möjligheten att undersöka den asymmetriska decentraliseringens demokratiska effekter framhåller regeringen att det inte ligger inom utredningens uppdrag att se över frågor som gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Regeringen finner det inte heller lämpligt att förändra utredningens direktiv i enlighet med förslag. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser I skrivelsen redovisar regeringen vilka åtgärder den avser att vidta för att stärka styrningen och uppföljningen av den regionala projektverksamheten. Regeringen framhåller att dessa åtgärder är i linje med slutsatser och rekommendationer samt regeringens analys och utvecklingsarbete. • Regeringen avser att utreda förutsättningarna för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. I detta sammanhang bör även frågan om ansvarsförhållandena mellan olika aktörer som beslutar projektverksamhet utredas. • Regeringen ser behov av att förtydliga villkorsbeslutets roll som styrmedel för användningen av statliga medel. har också inlett en dialog med de berörda aktörerna i syfte att klargöra formerna för att fullgöra uppdrag och återrapporteringskrav i villkorsbeslutet. • Regeringen avser att tydliggöra i vilken utsträckning de regionala aktörerna får medfinansiera projekt utifrån 5 § förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Utöver de åtgärder som nämns i det särskilda avsnittet om åtgärder i skrivelsen hänvisar regeringen till de åtgärder som beskrivits i föregående avsnitt i skrivelsen, vilka även har redovisats i detta betänkande. Sammantaget anser regeringen att de aviserade och pågående åtgärderna innebär en utvecklad och förtydligad styrning och uppföljning som svarar mot rekommendationer på området. Regeringen anser att i och med skrivelsen är slutbehandlad. I kommittémotion 2014/15:3007 av m.fl. (SD) betonas vikten av en god hushållning med offentliga medel och att dessa medel betalas ut med utgångspunkt i välgrundade underlag. Motionärerna anför att ger en tydlig bild av att den borttagna möjligheten till anslagssparande påverkar de regionala aktörerna och att det i vissa fall skapas en större press att betala ut de pengar som beslutas . Detta kan enligt motionärerna leda till ökade administrativa kostnader och i vissa fall att projektmedel betalas ut i blindo. Motionärerna ser ett behov av en bättre hushållning med projektverksamhetens medel och menar att detta skulle gynnas av möjligheten till ett automatiskt anslagssparande och förordar därför att uppmanar regeringen att utreda fördelarna och nackdelarna med att återinföra ett automatiskt anslagssparande. De nya rutinerna vid som regeringen hänvisar till i skrivelsen var inte införda då genomförde sin granskning. Enligt uppgift från har myndigheten inte gjort någon närmare granskning av ramöverenskommelserna eller de rutiner som regeringen åsyftar i skrivelsen i efterhand. konstaterar dock att, oavsett kvaliteten eller innehållet i överenskommelserna, kvarstår deras bedömning att överenskommelserna inte skapar kontroll över anslagna medel på ett tillförlitligt sätt. De grundläggande rättsliga oklarheterna förknippade med överenskommelserna kvarstår enligt myndigheten. Av skrivelsen framgår att regeringen ser de kommunala aktörerna som jämställda med statliga myndigheter. framhåller dock att då de kommunala aktörerna formellt inte är statliga myndigheter (de ingår varken i SCB:s eller ESV:s register över statliga myndigheter) kan inte årliga revision granska dessa, vilket framgår av 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Den statliga tillsynen är därmed begränsad till effektivitetsrevisionen. Enligt uppgift från har den kommunala revisionen mandat att granska hur respektive aktör (landsting, region, kommun, och kommunala samverkansorgan) använt projektmedel från anslaget 1:1. har i granskningen som ledde fram till den aktuella granskningsrapporten inte närmare kartlagt i vilken utsträckning den kommunala revisionen inkluderar projektmedel från anslaget 1:1. tillägger att regeringen enligt 9 kap. 7 § regeringsformen ansvarar för att de anslag som godkänt inte får användas på annat sätt än vad bestämt. Regeringen är med andra ord bunden av de anvisningar av statens medel som anslagen innebär. Vidare är det endast statliga myndigheter som kan disponera statliga anslag. Detta innebär att regeringen inte kan ge en icke-statlig aktör rätt att disponera ett statligt anslag. Som nämndes i den expertrapport som lät göra under granskningens gång är detta det centrala i den aktuella problematiken. anser att denna problematik kvarstår även om regeringen i sammanhanget ser de kommunala aktörerna som jämställda med statliga myndigheter och upprättar överenskommelser med de kommunala aktörerna. Enligt uppgift från har myndigheten gett i uppdrag åt f.d. hovrättspresident och justitiekansler att se över den nuvarande konstruktionens förenlighet med regeringsformen. Resultatet av översynen ska redovisas till , och myndigheten planerar därefter att återkomma till . Kapitel 9 i regeringsformen innehåller bestämmelser om finansmakten. Enligt 1 § är det som tar beslut om statens budget. Vidare får anslagen enligt 7 § inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Det är dock regeringen som förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning (8 §). Regeringen ska vidare efter budgetperiodens slut lämna en årsredovisning för staten till (10 §). Bestämmelser om regeringens redovisningsskyldighet inför finns vidare i 10 kap. budgetlagen (2011:203). Här framgår bl.a. av 3 § att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som beslutats av . Budgetlagen innehåller även bestämmelser om villkor för ramanslag (3 kap. 8–12 §§). Av 3 kap. 8 § budgetlagen framgår att regeringen kan besluta att ett anslag får överskridas tillfälligt genom att en kredit motsvarande högst av det anvisade anslaget tas i anspråk. Av 3 kap. 10 § framgår att outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) får användas följande år. Anslagen regleras vidare i anslagsförordningen (2011:223). Av 2 § anslagsförordningen framgår att förordningen gäller för myndigheter under regeringen, och vidare framgår av 10 § att en myndighet som tilldelats ett anslag har rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget. I 7 § anslagsförordningen finns vidare bestämmelser om anslagssparande. Här framgår att med ett anslagssparande avses vad en myndighet vid budgetårets slut inte utnyttjat av ett anslag sedan indragningen räknats bort. Ett anslagssparande på ett anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter får disponeras av det tilldelade beloppet. Sparande på övriga anslag får endast disponeras efter särskilt beslut av regeringen. Vidare framgår att ett anslagssparande får disponeras under två budgetår efter det att anslaget senast var uppfört på statens budget och slutligen att anslagssparande som inte får disponeras förs bort som indragning. Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. I 13 kap. 7–9 §§ regeringsformen finns bestämmelser om . Här framgår bl.a. att bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag (7 §) och att riksrevisorerna självständigt beslutar vad som ska granskas med beaktande av de bestämmelser som finns i lag (8 §). Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. innehåller bestämmelser om granskning enligt 13. kap. 7 och 8 §§ regeringsformen. Bestämmelser om granskningens omfattning framgår av 2 och 3 §§. Den första av dessa paragrafer gäller effektivitetsrevisionen och den andra den finansiella revisionen. När det gäller effektivitetsrevisionen framgår det att utöver att granska den verksamhet som bedrivs av regeringen, , domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen bl.a. även får granska hur de statsmedel används som tagits emot som stöd till en viss verksamhet, om redovisningsskyldighet för medlen finns gentemot staten eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas. När det gäller den finansiella revisionen framgår vidare att ska granska årsredovisningen för staten, och, med undantag för AP-fonderna, de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, , ombudsmän, , kungliga hovs- och slottsstaten och Kungl. Den finansiella revisionens omfattning när det gäller vilka verksamheter som får granskas är därmed mer begränsad än effektivitetsrevisionens omfattning. Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län Enligt 1 § lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen är ett samverkansorgan en beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Det kan även enligt 2 § vara ett kommunförbund som har samtliga kommuner i länet som medlemmar och där även landstingen kan ingå som medlem. Samverkansorganen ska enligt 3 § besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete och att följa upp, utvärdera och redovisa det regionala tillväxtarbetet till regeringen. Av 1 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län framgår att lagen innehåller bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur i , , , , , , , , och och vidare enligt 3 § att lagen gäller för , , , läns landsting, , Västra , läns landsting, och . Lagen gäller också, med undantag för 8 § 1, för . Motsvarande bestämmelser om rätten att besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete och skyldigheten att följa upp, utvärdera och redovisa det regionala tillväxtarbetet till regeringen som finns i lagen för samverkansorgan återfinns även i denna lag (5 §). Förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken I förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken finns bestämmelser om bidrag inom den projektverksamhet som bedrivs av och av länsstyrelser, samverkansorgan och landsting som avses i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Av 2 § framgår att bidrag får lämnas för att genomföra projekt som bidrar till att uppnå målet för den regionala tillväxtpolitiken. Vidare finns i 9 § bestämmelser om att ett beslut i ett ärende om bidrag för ett projekt ska innehålla de villkor som förenas med beslutet, uppgifter om hur projektet ska följas upp och utvärderas, total finansieringsplan för projektet, uppgift om hur projektet ska slutrapporteras samt beslutsmotivering. Om beslutet fattas av en länsstyrelse, ett samverkansorgan eller ett landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ska beslutsmotiveringen innehålla en beskrivning av projektets koppling till strategin för länets utveckling. På uppdrag av den förra regeringen har () tagit fram en rapport om bemyndigandesystemet under anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Av rapporten framgår att ESV anser att ansvarsförhållandet mellan staten och självstyrelseorganen när det gäller bemyndigandesystemet bör ses över. ESV konstaterar att självstyrelseorganen behandlas som om de är statliga myndigheter, vilket ESV påtalar får till följd att staten görs ansvarig för de åtaganden som självstyrelseorganen gör utan att det finns några avtal eller motsvarande. I rapporten konstaterar ESV att endast statliga myndigheter kan disponera anslag, vilket medför att medel som ska användas av andra än statliga myndigheter måste betalas ut i form av bidrag från en myndighet. ESV anser att bemyndigandesystemet bör tydliggöras genom ramöverenskommelser mellan och självstyrelseorganen. Därigenom skulle man, menar de, undvika en otydlig ansvarssituation och göra självstyrelseorganen själva ansvariga för de åtaganden de ingår. ESV framhåller att det bör framgå av ramöverenskommelserna vilka utestående åtaganden som respektive självstyrelseorgan får ha i slutet av budgetåret, slutår för infrianden och åtaganden som maximalt får infrias nästföljande budgetår. Vidare anför myndigheten att det är ramöverenskommelsen, i stället för självstyrelsernas åtaganden, som kommer att ligga till grund för redovisningen av utestående åtaganden i årsredovisning. Av rapporten framgår vidare att flera aktörer har haft invändningar mot att regeringen tog bort möjligheten att disponera anslagssparande på poster under anslaget. Enligt rapporten anser myndigheter och självstyrelseorgan att mycket tid läggs ned på att få in underlag för att kunna betala ut bidrag innan årsskiftet, vilket även kan utläsas eftersom stora utbetalningar görs . ESV anser att regeringen bör överväga att återinföra möjligheten till anslagssparande på poster under anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Som framgår av redovisningen av har myndigheten gett i uppdrag till två konsulter (jur.dr och professor vid juridiska institutionen, ) att utreda ansvarsfrågan i frågor om statligt stöd till regional projektverksamhet. I uppdraget ingick att belysa frågan om vilken instans som beslutar om att vidta vilka åtgärder, om några beslut är att se som myndighetsutövning, vilken instans och beslutsfattare som har ansvar för tilldelade medel samt möjligheten till insyn och kontroll. Slutsatserna i konsultrapporten redovisas i och finns bilagd i sin helhet till granskningsrapporten. Konsultrapporten inleds med ett klargörande av det formella regelverket kring de statliga anslagen och ett svar på frågan om vem som bär ansvaret för de statliga medlen. Med referenser till regeringsformen och anslagsförordningen (2011:223) konstateras att det endast är myndigheter under regeringen som kan disponera de statliga anslag som regeringen ansvarar för. Detta innebär enligt vad som sägs i rapporten att regeringen inte kan ge ett icke-statligt subjekt rätt att disponera ett statligt anslag, vilket också framhålls är en central del i problematiken i den aktuella utredningen. I rapportens sammanfattande kommentarer och analys summeras konsulternas iakttagelser i följande tre punkter: • Konstruktionen med en statlig myndighet som i princip agerar bank är svårförenlig med det svenska offentligrättsliga systemet som bl.a. bygger på att med anslagsförvaltning följer ett visst ansvar. • roll behöver tydliggöras genom reglering; ramöverenskommelser är ett bra första steg, men det löser inte de rättsliga oklarheterna i längden. • saknas en nivå i kedjan av offentlig tillsyn. Ingen tillsyn bedrivs i förhållande till samverkansorganen. Det logiska vore att ge de befogenheterna genom lagstiftning. årsredovisningar och fortsatt arbete I samband med årsredovisning inkluderar redovisning av finansiella villkor enligt regleringsbrevet för anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder utöver del av anslaget även redovisning för respektive samverkansorgan, de berörda landstingen och den berörda kommunen. Enligt uppgift från tillämpar myndigheten beslut i stället för de ramöverenskommelser som infördes . Innehållet i beslutet motsvarar de tidigare ramöverenskommelserna, men i stället för att det träffas en överenskommelse mellan och de olika aktörerna fattar myndigheten ett ensidigt beslut om innehållet. uppger även att det pågår ytterligare arbete inom myndigheten när det gäller uppföljningen av de regionala projektmedlen och hur detta ska redovisas i årsredovisningen framöver. Av skrivelsen framgår att regeringen avser att utreda förutsättningarna för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Vidare sägs att frågan om ansvarsförhållandena mellan olika aktörer som beslutar om projektverksamhet även bör utredas i detta sammanhang. Enligt uppgift från arbetar man med att ta fram direktiv för utredningen. I detta arbete övervägs bl.a. om frågan om ansvarsförhållandena mellan de olika aktörerna ska ingå i direktiven. Det som talar för att de eventuellt inte skulle ingå är att frågan är väldigt komplex. uppger dock att frågan om ansvarsförhållandena mellan de olika aktörerna är fortsatt angelägen, och man har för avsikt att arbeta vidare med frågan oavsett om den kommer att ingå som en del av den aviserade utredningen eller inte. Av budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, utg.omr. 19) framgår att regeringen avser att införa kontinuerliga utvecklingsdialoger med aktörer med regionalt utvecklingsansvar i länen som ett led i en utvecklad styrning samt bättre uppföljning av prioriteringar och genomförda insatser. Regeringen framhåller vidare att det även behöver skapas förutsättningar för ett kunskapsbaserat regionalt tillväxtarbete där lärdomar tas till vara i ökad utsträckning. De lärandeplaner som har utarbetats i samtliga län kan enligt regeringen fungera som ett viktigt verktyg för att vidareutveckla ett systematiskt lärande i det regionala tillväxtarbetet. De ska i sin tur bidra till att de samlade resurserna nyttjas på ett effektivt sätt och leder till resultat och effekter i det regionala tillväxtarbetet. Utskottet delar uppfattning att det är viktigt att uppmärksamma de risker som är kopplade till en långtgående decentralisering av ansvar. Utskottet välkomnar därför granskning av förvaltningen av regionala projektmedel. Granskningen visar på en oklar ansvarsfördelning mellan staten och de kommunala aktörerna och att dagens organisering leder till brister inom tillsyn och kontroll. Granskningen har resulterat i ett antal rekommendationer till regeringen och . Utskottet vill inledningsvis anföra att det har noterat samtliga dessa rekommendationer och den bedömning regeringen lämnat samt de åtgärder regeringen aviserat och vidtagit med anledning av dessa. Utskottet vill i det följande särskilt kommentera några av iakttagelserna som rör anslagssparande, uppföljningen av regionala projektmedel och ansvarsfördelning inom förvaltningen. anser att regeringen bör överväga att återinföra ett automatiskt anslagssparande inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, en uppfattning som delas av och som även efterfrågas i motion 2014/15:3007 (SD). Utskottet delar uppfattningen att det är viktigt med en god hushållning av statens medel. Enligt anslagsförordningen kan regeringen särskilt ange i ett regleringsbrev för det aktuella året att myndigheten får disponera ett anslagssparande. Det finns således en möjlighet för regeringen att medge att ett sparande får disponeras vid behov. Regeringen uppger att den inte ser någon anledning att ompröva den ordningen, och utskottet gör ingen annan bedömning. När det gäller uppföljning konstaterar att den uppföljning som görs av de regionala projektmedlen är av mer beskrivande karaktär än en analys av insatsernas förhållande till målen. Dessutom är den inte tillräckligt utförlig och systematisk. anser därför att regeringen bör utveckla uppföljningen av projektverksamheten, en uppfattning som regeringen delar. Utskottet noterar att även den förra regeringens översyn av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder visade att det finns ett behov av att förändra och förtydliga befintliga uppföljningssystem. Som utskottet även i andra sammanhang betonat är löpande uppföljning och utvärdering av statligt finansierad verksamhet av stor vikt, inte minst mot bakgrund av att det är angeläget att den information som tar del av inför beslut om framtida dimensionering av insatser är så riktig som möjligt. Utskottet välkomnar därför den aviserade utredningen om förutsättningarna för ett stärkt resultatfokus i uppföljningen av det aktuella anslaget. Avslutningsvis vill utskottet anföra följande när det gäller ansvarsfördelningen inom förvaltningen. Såväl tidigare forskning och offentliga utredningar som aktuella granskning visar att decentralisering av ansvar medför betydande utmaningar när det gäller styrning, uppföljning, transparens och ansvarsutkrävande. kan ett decentraliserat beslutsfattande innebära större demokratiskt inflytande och större möjligheter för de lokala och regionala aktörerna att anpassa politiken efter de olika lokala och regionala förutsättningarna, vilket i sin tur kan medföra en ökad effektivitet i utnyttjandet av tillgängliga resurser. Denna syn på decentraliseringens för- och nackdelar är gemensam för såväl och regeringen som för utskottet. I sin granskning understryker att det finns allvarliga brister i förvaltningen av de regionala projektmedlen när det gäller ansvarsfördelning och transparens. Detta är kopplat till konstruktionen där en statlig aktör, , är ansvarig för anslag som en icke-statlig aktör fattar beslut om. Vidare saknas en möjlighet till statlig kontroll och insyn då dessa icke-statliga aktörer inte omfattas av statlig tillsyn.