bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Till grund för den granskning som redovisas har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av . Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga A1.1.1–A5.2.3. För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet hållit ett antal offentliga utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna finns i bilaga B1–B11. I det följande lämnas först en kort beskrivning av betänkandets disposition och en sammanfattning av resultaten av den genomförda granskningen. Därefter behandlas de olika granskningsärendena i betänkandets huvudavsnitt, och sedan följer två reservationer. I betänkandet redovisas utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning med anledning av särskilda anmälningar. Utskottet har tidigare under innevarande på eget initiativ lämnat ett granskningsbetänkande som avser allmänna, administrativt inriktade frågor (bet. 2014/15:KU10). Det aktuella betänkandet inleds med ett kapitel i vilket vissa frågor om regeringens förhållande till behandlas. I det följande kapitlet behandlas olika frågor som avser handläggningen av vissa regeringsärenden. Därefter följer ett kapitel om frågor som rör regeringens ansvar för förvaltningen. Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning behandlas i det därpå följande kapitlet. I det avslutande kapitlet behandlas vissa frågor om regeringens ansvar för statliga bolag. Kapitelindelningen följer ärendenas huvudsakliga karaktär. Vissa resultat av granskningen Vissa frågor om regeringens förhållande till Utskottet har granskat regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar. Någon skyldighet att samråda med i den aktuella frågan förelåg inte. bör, framhåller utskottet, ståndpunkter som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå vara förenliga med vad som har förankrats i . Det ankommer på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med , t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem. Utskottet klargör även att kravet på förankring i är detsamma oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, t.ex. i form av s.k. non-papers. Vidare har utskottet granskat utrikesministerns information till EU:s medlemsländer om kommande erkännande av Staten . Utskottet konstaterar att den information som utrikesministern lämnade inte omfattats av samrådsskyldigheten. En annan granskning gäller klimat- och miljöministerns uttalande om extra val vid frågestund. I sitt ställningstagande konstaterar utskottet att ministerns inledande uttalande om extra val kunde tolkas som att regeringen vid den aktuella tidpunkten redan hade beslutat om ett extra val men att hon senare under frågestunden efter påpekande korrigerade det aktuella uttalandet. Granskningen av infrastrukturministerns agerande vid ett rådsmöte avseende fjärde järnvägspaketet visar att statsrådet vid rådsmötet inte tog upp aspekten successiv marknadsöppning, vilken omfattades av den ståndpunkt som hade förankrats i . Utskottet framhåller betydelsen av att en ståndpunkt som förankrats i fullföljs fullt ut i rådet. Därutöver betonar utskottet vikten av att rapporter över rådsmöten på ett korrekt sätt speglar vad som förevarit. Utskottet har granskat regeringens beslut att utse en statlig samordnare för . förslag till tillkännagivande om att någon förhandlingsperson inte borde tillsättas rörande frågan om att avveckla citynära flygplatser var känt inom regeringen när den fattade beslutet om att utse en statlig samordnare för . förslag och regeringens beslut rör enligt utskottets mening om inte fullt ut så i väsentliga delar samma sak. Mot den bakgrunden anser utskottet att det var olämpligt av regeringen att så tydligt föregripa beslut genom beslutet om en samordnare. Med utgångspunkt i den konstitutionella praxis som gäller för regeringens hantering av tillkännagivanden anser utskottet att det fanns skäl för regeringen att invänta beslut och först därefter bedöma vilket ställningstagande som kunde bli aktuellt. Utskottet menar också att viss information från borde ha dokumenterats. Granskningen av regeringens information till utrikesutskottet om nya utlandsmyndigheter ger enligt utskottet inte grund för någon annan slutsats än att den information som regeringen lämnade var korrekt, och det föreligger inte några formella omständigheter som motiverar utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen. noteras att vid det aktuella informationstillfället var beredningen av frågan om att återöppna generalkonsulatet i uppenbarligen långt framskriden inom , vilket med fördel hade kunnat delges utrikesutskottet för att ge en så rättvisande och fullständig bild som möjligt. I granskningen av GMO-omröstningar inom ramen för den s.k. kommittologin konstaterar utskottet att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i EU, även frågor inom kommittologin, som utskotten bestämmer. Motsvarande gäller i förhållande till när nämnden bedömer att det finns särskilda skäl. Varje beslut inom kommittologin är enligt utskottet inte av sådan natur att det finns skäl att begära information eller överläggning, men i vissa fall omfattar de rättsakter som en kommitté ska genomföra frågor som kan bedömas vara politiskt viktiga. En förutsättning för att utskottet eller ska kunna begära information eller överläggning är att regeringen noga beaktar behovet av att uppmärksamma dem på situationer där det kan finnas ett behov av att förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i . Enligt utskottet innebar handlingslinjen att skulle lägga ned sin röst en förändring i förhållande till den tidigare handlingslinjen och ett i praktiken nytt ställningstagande från regeringens sida. Regeringen borde ha uppmärksammat på att en förändring i handlande i kommittén hade aktualiserats. Handläggningen av vissa regeringsärenden Utskottet har granskat regeringens hantering av överklagande om tillstånd till befintlig och utökad flygplatsverksamhet m.m. Utöver vad har uppmärksammat inom ramen för sin rättsprövning av det aktuella överklagandeärendet framhåller utskottet att utförliga miljökonsekvensbeskrivningar ytterligare kan förbättra beredningsunderlaget i ärenden som rör verksamheter som påverkar miljön. Utskottet konstaterar vidare att regeringen vid ett regeringssammanträde kan ta upp och avgöra ärenden ”utom listan” och att de skäl som framkommit för att avgöra det aktuella överklagandeärendet ”utom listan” är förenliga med gällande riktlinjer och med utskottets tidigare uttalanden. När det gäller granskningen av regeringens hantering av frågan om erkännande av Staten ska regeringsförklaringen enligt utskottets mening ses som en allmän avsiktsförklaring som inte kan tillmätas någon rättsverkan, och de formuleringar som användes av statsministern i regeringsförklaringen kan inte i sig ges innebörden att regeringen hade tagit ställning i frågan. Utskottet hänvisar i sammanhanget till att regeringsförklaringen enligt förarbetena till riksdagsordningen är tänkt att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i inledningsskede och att det därför är önskvärt att förklaringen får en viss fyllighet. I den kommunikation som ägt rum i massmedier, på regeringens webbplats och i information till utlandsmyndigheterna efter regeringsförklaringen noterar utskottet dock upprepade hänvisningar till ”vårt kommande erkännande av ” och uttalanden om att ”kommer att erkänna ”, utan att någon pågående beredning e.d. nämns. Enligt utskottet borde kommunikationen på ett tydligare sätt ha speglat att det pågick en beredningsprocess och att något beslut ännu inte var fattat. Som kommunikationen nu var utformad gav den bilden av att regeringen i realiteten hade tagit ställning i frågan före sammanträde. Det kan inte heller uteslutas att kommunikationen har lett till att erkännandefrågan av omvärlden har uppfattats som avgjord före samrådet med . Utskottet bedömer också att det sätt på vilket frågan hanterades kan ha försämrat förutsättningarna för ett samråd med i reell mening. I granskningen av anställningen av en statssekreterare i konstaterar utskottet inledningsvis att pressmeddelandet som publicerades på regeringens webbplats om anställningen innehöll en felaktig uppgift om statssekreterarens arbetsuppgifter. Någon utredning för att klarlägga hur den felaktiga uppgiften kunde komma med i pressmeddelandet synes inte ha gjorts inom departementet, vilket enligt utskottet hade varit en lämplig åtgärd för att säkerställa att rutinerna för pressmeddelanden är adekvat utformade. Vidare noterar utskottet att det efter publiceringen av pressmeddelandet gjordes två ändringar eller rättelser. påpekade utskottet att ändringar eller rättelser alltid bör ske genom att en skriftlig ändring eller rättelse fogas till det dokument där den ursprungliga uppgiften finns. Den ändring som gjordes i notisen efter publiceringen av pressmeddelandet var enligt utskottet ofullständig eftersom det inte framgick vilken sakuppgift som hade ändrats. Sedermera skedde en rättelse av den felaktiga uppgiften genom en skriftlig rättelseruta som tillfogades pressmeddelandet. Att det gick mellan pressmeddelandet och rättelsen är dock inte tillfredsställande, enligt utskottet. Av utredningen framgår att man först nu har infört rutiner inom Miljö- och för att korrigera felaktig information. Utskottet anser att det borde ha gjorts och förutsätter att även övriga departement redan har infört eller ser till att de inför motsvarande rutiner. Utskottet har vidare granskat beredningen i fråga om statens finansiering av Medelhavsinstituten. Den aviserade minskningen av bidragen till Medelhavsinstituten i budgetpropositionen , som innebar att statens finansiering av instituten skulle avslutas, ingick i beräkningen av de utgiftsramar –2018 som regeringen föreslog att skulle godkänna. Beredningsunderlaget som låg till grund för aviseringen bestod av viss extern information såsom institutens årsredovisningar. Även om tiden för beredning av budgetpropositionen är mer begränsad i samband med ett regeringsskifte gäller, anför utskottet, kravet på att hämta in behövliga upplysningar och yttranden. Det har framkommit att ett upphävande av statlig finansiering skulle få långtgående konsekvenser för de berörda instituten. Mot denna bakgrund anser utskottet att den aktuella delen av budgetpropositionen inte var beredd på ett sätt som uppfyller beredningskravet i regeringsformen. Även beredningen av förslag om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården har granskats av utskottet. Enligt utskottets uppfattning föll lagförslaget inom Lagrådets granskningsområde och utskottet har i granskningen inte funnit att det förelegat sådana särskilda skäl som krävs för att avstå lagrådsgranskning. Sammantaget anser utskottet att regeringen inom ramen för sin beredning borde ha inhämtat Lagrådets yttrande över det aktuella förslaget. När det gäller beredningen i övrigt har Lagrådet konstaterat att regeringsformens beredningskrav inte var uppfyllt. Utskottet anser att de skäl för behovet av skyndsamhet i ärendet som regeringen har anfört inte kan anses motivera att gängse beredningsrutiner frångåtts. Regeringen har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i lagstiftningen. Remissbehandling och förhandsgranskning utgör väsentliga inslag i detta arbete och för att kunna uppnå detta borde enligt utskottet remissinstanserna ha getts längre svarstid. Det remissmöte som hölls kan inte anses ha kompenserat för den korta svarstiden. Utskottet anser också att tidplanen för ärendet var orimligt kort för att remissinstansernas synpunkter skulle kunna omhändertas. Regeringen förtjänar enligt utskottet kritik för de brister som framkommit vid Lagrådets och utskottets granskning. När det gäller regeringens beslut att frysa produktionen i projekt konstaterar utskottet att regeringen för beslutet inte hade fått någon information om att skulle vara berett att delta i förhandlingar om sådana eventuella omfördelningar. Enligt utskottet borde regeringen som ett led i att uppfylla beredningskravet i regeringsformen ha inhämtat ett yttrande från inför beslutet. Vidare, det underlag som regeringen inhämtade från visade att en frysning skulle orsaka både kostnadsökningar och förseningar. Något som talar för att det skulle ha inneburit kostnadsökningar om man väntat med att fatta beslutet om frysning i avvaktan på ett yttrande från , för att få klarlagt om en omförhandling och därmed eventuellt också en frysning av projektet var aktuell, har inte framkommit i granskningen. Mot denna bakgrund kan enligt utskottet hanteringen av frågan inte anses ha varit förenlig med kravet på god hushållning i budgetlagen. Utskottet uttalar även att det förutsätter att man inom följer bestämmelserna om registrering av allmänna handlingar. Avslutningsvis anser utskottet att det berörda statsrådet inte kan undgå kritik för hanteringen av frysningen av projektet . I granskningen av regeringens handläggning av propositionen om socialavgifter för unga uttalar utskottet att utgångspunkten måste vara att förslag till författningsmässiga kompletteringar för att genomföra budgetbeslut bereds och lämnas till med den skyndsamhet som krävs för genomförandet av budgetbeslutet, inklusive inkomstberäkningen. De skäl som regeringen anfört för tidpunkten för avlämnandet av propositionen noteras av utskottet. Utskottet konstaterar att det knappast hade varit möjligt med ett tidigare ikraftträdande av lagstiftningen även om ärendet hade tagits upp på något av de regeringssammanträden som ägde rum tidigare . Utskottet kan i sammanhanget också konstatera att förslaget i propositionen bedömdes överensstämma med och rymmas inom den inkomstberäkning som beslutats av . Utskottet har även granskat tilldelningen av anslagsmedel till Arbetsförmedlingen efter budgetbeslut. Av det material som redovisats i granskningsärendet framgår det inte något annat än att regeringen på det sätt som är brukligt har genomfört beslut i aktuella delar eller bereder förordningsändringar som innebär att beslut kommer att genomföras. Utskottet erinrar om att budgetbeslut är den självklara utgångspunkten när regeringen beslutar om regleringsbrev och om andra åtgärder med anledning av statens budget, t.ex. förordningsändringar, och det anför att åtgärder med anledning av budgetbeslutet bör vidtas så att det i allt väsentligt genomförs vid årets början. Granskningen om tilldelningen av anslagsmedel inom ger inte anledning till något uttalande av utskottet. Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen Utskottet har granskat samarbetet med om programvaran Edge. I sitt ställningstagande anför utskottet att regeringen är ansvarig för att den interna styrningen och kontrollen i förvaltningen fungerar väl och att om det framkommer brister i dessa avseenden hos en myndighet har regeringen att följa upp frågan och vid behov vidta åtgärder. Vad som framkommit i granskningen ger dock inte anledning till något uttalande. Inte heller granskningen av vad som föregick underrättelse om kalkbrytningen på ger anledning till något uttalande av utskottet. Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning När det gäller frågan om jäv för den dåvarande finansmarknadsministern i samband med beslut om landsbygdsprogram anför utskottet att det förutsätter att de rutiner som finns för att förebygga risken för att jäv uppkommer vid regeringsbeslut följs. Granskningen ger inte anledning till något yttrande i övrigt. Utskottet har också granskat finansministerns uttalanden om de offentliga finanserna. I sitt ställningstagande konstaterar utskottet att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Vidare anser utskottet att det är av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten och att det är rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. Utskottet understryker att det givetvis är viktigt att finansministern vid det aktuella tillfället hade säkerställt att hennes uttalanden grundades på uppgifter som var korrekta, och i de svar som lämnats till utskottet har uppgetts att ministerns redovisning byggde på beräkningar och prognoser som tagits fram inom . I granskningen av klimat- och miljöministerns uttalanden i samband med beslut om delegering av beslutsrätten av licensjakt på varg anför utskottet att innehållet i ett uttalande av ministern kan uppfattas som en kritik i efterhand av delegationsbeslut. Utskottet konstaterar vidare att för uttalandet återstod alltjämt för länsstyrelserna att besluta i frågan om huruvida licensjakt skulle få bedrivas, och länsstyrelsernas beslut skulle kunna bli överklagade till , vilket de i några fall också blev. Även om det inte var statsrådets avsikt att påverka myndigheterna är det enligt utskottet inte uteslutet att uttalandet kunde uppfattas ge uttryck för hennes uppfattning i sådana hänseenden som var av betydelse i den prövning som senare skulle göras av länsstyrelserna och, efter överklaganden, av . Utskottet har också granskat statsministerns hantering av processen att utse statsråd tillhörande ett annat parti. Statsministern bär enligt utskottet ansvaret för dem som utses oavsett om de kommer från det egna partiet eller inte, men hur processen ser ut i detalj kan variera från fall till fall. I det aktuella fallet visar granskningen att statsministern hade personliga samtal med var och en av de tilltänkta statsråden innan de utsågs och han såg även till att det fördes mer djupgående samtal med dem. Granskningen visar inte annat än att statsministern hanterade utseendet av statsråd på ett från konstitutionell synpunkt ändamålsenligt sätt. Dåvarande biståndsministerns agerande i samband med Sidas beviljande av ekonomiskt stöd har också granskats. Utskottets utredning visar att ministern i ett brev till en organisation informerade om att Sida behandlade bidragsansökan från organisationen och att det inte föreföll finnas några hinder mot ett positivt besked. Hon kan inte anses ha ingripit i eller påverkat Sidas bedömning av ansökan. När det gäller statsministerns uttalanden i samband med budgetbeslut vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden i fråga om uttalanden av statsråd och understryker vidare att det måste finnas utrymme för en regering att i svåra parlamentariska lägen göra nya politiska bedömningar och frångå tidigare uttalanden. Att ställa en s.k. kabinettsfråga innebär enligt utskottet inte en konstitutionell förpliktelse för regeringen att avgå vid ett voteringsnederlag. Utskottet gör ingen annan bedömning än att statsministern har handlat inom ramen för gällande ordning och på ett sätt som är förenligt med grunderna för det parlamentariska systemet. Granskningarna av den dåvarande miljöministerns styrning av Kemikalieinspektionen och informationen om utrikesministerns inställda resa till ger inte anledning till några uttalanden av utskottet. Vissa frågor avseende regeringens ansvar för statliga bolag I granskningen av satsning på kolgruvor i Brandenburg, noterar utskottet att i en nyligen publicerad rapport har granskat om regeringen styr i riktning mot att bolaget ska uppnå sitt uppdrag och sina miljörelaterade hållbarhetsmål och att frågan hur brunkolsverksamhet förhåller sig till bolagets uppdrag och hållbarhetsmål därvid har uppmärksammat. Utskottet har begränsat sin granskning till frågor om regeringens kontakter med och styrning av vad gäller de planer som funnits på att ansöka om ytterligare kolbrytning i kolgruvor i . Utskottet konstaterar att den nämnda planeringen huvudsakligen har hanterats inom löpande förvaltning i . Vad som framkommit i granskningen ger mot den bakgrunden inte anledning till något uttalande av utskottet. Slutligen har utskottet granskat frågor kring beslut att stoppa planer på ny kärnkraft. I granskningen har det framkommit att på egen hand beslutat att tillfälligt stoppa arbetet med att utreda ersättningsreaktorer. Det har inte förekommit några kontakter mellan regeringen eller och i frågan inför beslutet. 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till 1.1 Regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar 1.2 Utrikesministerns information till EU:s medlemsländer om kommande erkännande av Staten 1.3 Uttalande av klimat- och miljöministern om extra val vid frågestund 1.4 Infrastrukturministerns agerande vid ett rådsmöte avseende fjärde järnvägspaketet 1.5 Regeringens beslut att utse en statlig samordnare för 1.6 Regeringens information till utrikesutskottet om nya utlandsmyndigheter 1.7 GMO-omröstningar inom ramen för kommittologin 2 Handläggningen av vissa regeringsärenden 2.1 Hantering av överklagande om tillstånd till befintlig och utökad flygplatsverksamhet m.m. 2.2 Hanteringen av frågan om erkännande av Staten 2.3 Hanteringen av anställning av statssekreterare i 2.4 Beredning i fråga om statens finansiering av Medelhavsinstituten 2.5 Beredningen av förslag om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården 2.6 Regeringens frysning av projekt 2.7 Handläggningen av propositionen om socialavgifter för unga 2.8 Tilldelningen av anslagsmedel till Arbetsförmedlingen 2.9 Tilldelningen av anslagsmedel inom 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 3.1 Samarbete med om programvaran Edge 3.2 om kalkbrytningen på 4 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning 4.1 Fråga om dåvarande miljöministerns styrning av Kemikalieinspektionen 4.2 Fråga om jäv för dåvarande finansmarknadsministern i samband med beslut om landsbygdsprogram 4.3 Finansministerns uttalanden om de offentliga finanserna 4.4 Klimat- och miljöministerns uttalanden i samband med beslut om delegering av beslutsrätten av licensjakt efter varg 4.5 Statsministerns hantering av processen att utse statsråd tillhörande ett annat parti 4.6 Information om utrikesministerns inställda resa till 4.7 Dåvarande biståndsministerns agerande i samband med Sidas beviljande av ekonomiskt stöd 4.8 Statsministerns uttalanden i samband med budgetbeslut 5 Vissa frågor avseende regeringens ansvar för statliga bolag 5.1 satsning på kolgruvor i Brandenburg, 5.2 beslut att stoppa planer på ny kärnkraft Utrikesministerns information till EU:s medlemsländer om kommande erkännande av Staten (avsnitt 1.2) Statsministerns uttalanden i samband med budgetbeslut (avsnitt 4.8) anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen resultatet av den granskning som redovisats i detta betänkande för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (SD), (FP), (V), Skånberg (KD), (S), (S) och (M). 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till 1.1 Regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar I en anmälan som kommit in till (dnr 2369–2013/14), bilaga A1.1.1, begärs en granskning av om dåvarande statsministern och regeringen brustit i sin samrådsskyldighet med i fråga om ett s.k. non-paper. Anmälaren hänvisar till uppgifter i medierna om att den genom Statsrådsberedningen inför andra medlemsstaters representanter i EU i presenterat ståndpunkter om vilka prioriteringar ska göra nästa mandatperiod och hur kommissionens roll bör förändras. Denna presentation ska ha skett genom ett non-paper. Något samråd har dock, enligt anmälaren, inte hållits i om det som regeringen har presenterat som ståndpunkter på frågor som helt uppenbart ryms inom ramen för samarbetet inom Europeiska unionen.