bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Därtill kommer enligt anmälan att deklarationen framfördes av regeringschefen själv i kammare, dvs. av regeringens ledande företrädare i det mest formella och officiella forum som finns. I och utomlands har deklarationen uppfattats som att frågan om erkännande av var definitivt avgjord. Till grund för utskottets granskning har legat bl.a. promemorior från , bilaga A2.2.2–3. Vidare har utskottet hållit utfrågningar med utrikesminister och statsminister , bilaga B6 och B11. utsåg till statsminister (prot. 2014/15:5 § 1). Talmannen bad tillträdande statsministern att komma fram till talmanspodiet och hämta förordnandet. I regeringsförklaringen gjorde tillträdande statsministern det uttalande som återgivits ovan i redogörelsen för anmälan. Konselj på för regeringsskifte ägde rum efter att hade presenterat regeringsförklaringen och anmält vilka ministrar som ingår i regeringen (enligt uppgifter på och , vilka även bekräftats i promemoria , se nedan). Regeringsbeslutet om erkännande av Staten fattades vid regeringssammanträdet (UF2014/68085/UD/). hade samråd ägt rum i . Viss kommunikation mellan regeringsförklaringen och regeringsbeslutet I samband med utskottets skriftliga frågor i granskningen, se nedan under , har bl.a. följande uppgifter lämnats. Utskottet frågade om någon i eller för regeringen före regeringsbeslutet hade vidtagit någon åtgärd eller gjort något uttalande med utgångspunkt i och som bekräftar deklarationen om i regeringsförklaringen. I promemorian uppgavs bl.a. följande. som regeringsförklaringen, , skickade information till utlandsmyndigheterna om regeringsförklaringen gällande regeringens avsikt att erkänna Staten . Informationen omfattade bland annat följande: – att regeringsförklaringen bland annat omnämnde att en tvåstatslösning endast kunde bli verklighet om den förhandlats fram i enlighet med folkrättens principer och där palestiniers och israelers legitima rätt till självbestämmande och säkerhet garanteras; – att förhandlingar om samtliga slutstatusfrågor skulle bli mer framgångsrika om de fördes mellan två mindre ojämlika parter; – att tillkännagivandet kom då fredsförhandlingar suspenderats och tvåstatslösningen underminerats genom en makalös bosättningsexpansion på palestinskt område, inklusive i och runt ; – att , trots som angav att en palestinsk stat skulle bildas ””, fortfarande var ockuperat; – att det internationella samfundet erkänt statsduglighet; – att Staten har status som ”non-Member-Observer-State” i FN, att 138 stater röstat för detta, inklusive , att cirka 130 stater erkänt Staten samt att erkännandet av var i enlighet med folkrätten; – att fortsatt ämnade odla sina goda kontakter med såväl som med . Den ovan nämnda informationen till utlandsmyndigheterna har begärts in till utskottet och har följande lydelse. Lines to take: will recognize the State of On October 3, Prime Minister announced in Parliament that will recognize the State of . The Prime Minister emphasized that the conflict between and can only be solved through a two-state solution negotiated in accordance with the principles of international law, guaranteeing the legitimate right of both Israelis and Palestinians to national self-determination and security. The Prime Minister’s announcement aims at promoting such a solution. The announcement is made at a time where negotiations have been suspended and the two-state solution is being undermined by an unparalleled expansion of Israeli settlements on Palestinian land, including in and around East . The international community has in this situation a particularly important role to reassure Palestinians that it continues to stand by the right to Palestinian self-determination in accordance with international law. Formal peace negotiations, covering all final status issues, must be resumed with two parties that are committed to reaching an agreement. Such negotiations would stand a better chance if conducted between less unequal parties, both enjoying a recognized right to national self-determination, security, mutual recognition and peaceful coexistence. Our decision also in this respect aims at promoting a negotiated two-state solution. than 20 years have passed since the conclusion of the (“The Agreement”) that set the goal of the of a Palestinian state within a near future. Yet, remains under occupation. The Palestinian Authority, which has unequivocally committed itself to the Principles of the Quartet (non-violence, recognition of , recognition of previous agreements) has nevertheless succeeded in the institutions of an independent state. The international community already in 2011 recognised the state readiness of the Palestinian Authority. Since 2012 the State of enjoys the status of non-member in the United Nations. 138 states voted in favour, among them and the overwhelming majority of EU member states. Almost 130 states have formally recognized the State of . Recognition of the State of is in accordance with international law. values and looks forward to developing our excellent bilateral relations with both and . Vidare lämnades i promemorian uppgifter om uttalanden av utrikesministern och statsministern vid en pressträff och i artiklar, tal m.m. , framhålls det i promemorian, har det refererats till en avsikt att erkänna Staten i enlighet med regeringsförklaringen. publicerades en artikel på regeringens webbplats med rubriken kommer att erkänna som stat. Artikeln inleddes ”kommer att erkänna som stat. Det meddelade statsminister i sin regeringsförklaring .” Därefter uttalas följande. En lösning på konflikten mellan och kräver att två suveräna stater kan leva sida vid sida i fred. Regeringen vill se en tvåstatslösning och erkännande är ett viktigt steg på vägen dit. Tvåstatslösningen underlättas av två mer jämbördiga parter, anser regeringen. – Vi är villiga att gå före i EU-kretsen, även om vi är i sällskap av fler än 130 länder runt om i världen, säger utrikesminister . Ställningstagandet handlar inte om att ta ställning för den ena eller den andra parten i konflikten, menar utrikesministern. – Vi vill ha en tvåstatslösning, säger . , , publicerades en replik av utrikesministern på en debattartikel i . skrev bl.a. följande. Liksom och vill vi se och som två självständiga stater som lever tillsammans i fred och säkerhet. Det är just det ett kommande svenskt erkännande syftar till: att ge fredsprocessen en chans. Det handlar inte om att ta ställning för den ena eller den andra parten utan om att skapa en mindre ojämlik situation mellan två länder som måste komma överens om hur de ska leva fredligt som grannar. Partierna i samarbetsregeringens uppfattning har varit känd . Vi är beredda att gå före bland EU:s medlemsländer. Det är naturligt att det skulle mötas av både positiva reaktioner och kritik. Men man ska komma ihåg att över 130 länder redan erkänt . Vår inställning till slutstatusfrågor om gränser, flyktingar och kvarstår. Ett erkännande ändrar inte detta. Och här utgår jag ifrån att det finns en samsyn i riksdag. Jag ser fram emot en bra och saklig dialog med såväl som den övriga oppositionen innan vi formellt erkänner . publicerades på regeringens webbplats en notis med rubriken engagemang för och följande text. Vid helgens internationella möte om återuppbyggnaden av aviserade utrikesminister ökat svenskt engagemang för . – Med vårt kommande erkännande av vill vi ge ny energi till fredsprocessen i , stödja moderata palestinska krafter och göra de två parterna i konflikten lite mindre ojämlika. Vårt diplomatiska och politiska engagemang följs av ett omfattande bistånd. I anslutning till notisen publicerades dels en artikel med rubriken engagemang för , dels ett tal som utrikesminister hållit i . Artikeln Svenskt engagemang för inleddes ”vid helgens internationella möte om återuppbyggnaden av aviserade utrikesminister ökat svenskt engagemang för ”. Artikeln fortsatte på följande sätt. – Med vårt kommande erkännande av vill vi ge ny energi till fredsprocessen i , stödja moderata palestinska krafter och göra de två parterna i konflikten lite mindre ojämlika. Vårt diplomatiska och politiska engagemang följs av ett omfattande bistånd. ger i stöd till , och ökar vi årets anslag med ytterligare för att lindra nöd och bidra till återuppbyggnad i , konstaterade utrikesministern i sitt anförande. – En sexårig flicka i har hunnit uppleva tre krig. Konflikten ödelägger för kommande generationer. Vi måste bidra till att skapa framtidshopp och visa att det finns ett alternativ till våld. betonade att med erkännande kommer också ansvar. Den palestinska enhetsregeringen ha ett ansvar för att fortsätta sitt reformarbete, bekämpa korruption och nepotism, skapa utrymme för civila samhället och öka kvinnors politiska inflytande och ekonomiska deltagande. I samband med konferensen hade också överläggningar med bland annat den palestinske presidenten , som välkomnade den svenska avsikten att erkänna . och ledde den internationella givarkonferensen, där utrikesministrar och företrädare för ett sjuttiotal länder deltog. På plats var bland annat president generalsekreterare , utrikesminister och höge representant . I sitt tal uttalade ”The Government of will recognise the State of ” men gjorde inga kommentarer om beslutsprocessen e.d. I ett tal på vid seminarium inför FN-dagen uttalade bl.a. följande. Vi vet alla att konflikten mellan och har stor påverkan på internationell fred och säkerhet. Konflikten kan endast lösas genom en tvåstatslösning, framförhandlad i enlighet med folkrättens principer. Den måste garantera så väl palestiniernas som israelernas legitima krav på nationellt självbestämmande och säkerhet. En tvåstatslösning förutsätter ömsesidigt erkännande och en vilja till fredlig samexistens. Därför kommer att erkänna staten . I promemorian uppmärksammas vidare att inför kommande möten i rådet för utrikes frågor (FAC) respektive den 23–informerades om avsikten att erkänna Staten . Vid lunchen i anslutning till ombads utrikesministern redogöra för bevekelsegrunderna till avsikten att erkänna , vilket gjordes i enlighet med vad som sagts i regeringsförklaringen. Vidare nämns i promemorian att en pressträff hölls med utrikesministern , och att statsministern utfrågades i . Erkännande av en stat Form för att erkänna en stat Överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås, enligt 10 kap. 1 § regeringsformen, av regeringen. garanteras dock ett inflytande över de viktigaste internationella överenskommelserna m.m. Alla överenskommelser som kräver ett beslut av för att kunna genomföras måste också godkännas av . I 10 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att godkännande krävs innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Enligt 10 kap. 3 § tredje stycket krävs även i andra fall godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Huruvida en överenskommelse är ”av större vikt” avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 483). I motiven till bestämmelsen sa justitieministern (prop. 1973:90 s. 360) att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver godkännande (Grundlagberedningen hade föreslagit att underställning i detta fall skulle vara obligatorisk). Beslut om att erkänna en stat fattas av regeringen, normalt efter sammanträde med (se t.ex. bet. 2012/13:UU8 s. 13). Se vidare nedan under rubrikerna och granskning. Det ovan sagda gäller interna svenska förhållanden. Ett erkännande behöver inte omgärdas av något särskilt formellt förfarande. Det kan ske uttryckligen men också genom konkludent handlande (Eek m.fl., Folkrätten, 4 uppl., 1987, s. 51). Typiskt för den senare formen av erkännande är en överenskommelse om upptagande av diplomatiska eller konsulära förbindelser. Vissa andra förbindelser, såsom gemensamt deltagande i internationella konferenser eller underlåtenhet att protestera mot en icke erkänd stats accession till en internationell konvention, anses inte böra tolkas som ett tyst erkännande, om inte ett syfte att erkänna kan styrkas. Vid informella förbindelser görs ofta uttalanden om att de inte får tolkas som erkännande. Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen. Från den regeln finns ett undantag, som innebär att regeringsärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende kan avgöras av chefen för det departement som ärendena hör till. Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet. Detta framgår av 7 kap. 4 § regeringsformen. Av det sagda följer att samtliga statsråd har rätt att delta i regeringssammanträdena, och att beslutsfattandet är kollektivt. Regeringsformen har därmed i princip tagit avstånd från att i formell mening införa ministerstyre i regeringen, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra ärendena (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 338 f. med hänvisningar). Grundlagberedningen uttalade bl.a. att systemet med kollektiva beslut väl kan te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. Justitieministern instämde i det väsentliga i beredningens synpunkter och tillfogade att ”[e]nligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden regeringsärenden […] visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal ärenden måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot i regeringen. Men avgörandet bör i sådant fall vara ett uttryck, inte enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par statsråd.” m.fl. kommenterar att när det i 7 kap. 3 § regeringsformen sägs att regeringsärendena avgörs vid regeringssammanträde, avses avgörandet rättsligt sett (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 341). Även om antalet regeringsärenden har minskat starkt, är detta dock alltjämt högt. Detta förhållande nödvändiggör att regeringsärendena praktiskt taget alltid faktiskt är avgjorda före regeringssammanträdets början. Det faktiska avgörandet har träffats vid allmän beredning eller annan typ av gemensam beredning eller vid beredning inom departementet. Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande torde inte gälla när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar och liknande (bet. 2008/09:KU20 s. 151). Regeringen ska, enligt 10 kap. 11 § regeringsformen, fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa frågor så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att hade en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). I motiven till bestämmelsen anges dels att med utrikesärenden menas ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller till mellanfolkliga organisationer, dels att bestämmelsens sista mening enligt justitieministern innebär att överläggningar ska ske såvida detta inte är omöjligt av särskilda skäl (prop. 1973:90 s. 367). Regeringen ska i princip i alla sådana ärenden överlägga med nämnden ”före avgörandet”, dvs. innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan (, Ragnemalm, grundlagar, 12 uppl., 1980, s. 256). Enligt ett uttalande från tyder förarbetena till regeringsformen på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggningar inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur (bet. 1999/2000:KU20 s. 17 f.). Något om förutsättningar för att erkänna en stat uttalade följande om vilka kriterier följer i fråga om erkännande av stater (bet. 2009/10:UU15 s. 16 f.). har traditionellt tillämpat följande grundläggande kriterier, som redovisats i utrikesutskottets betänkande UU 1982/83:6 och i senare betänkanden, och som äger fortsatt giltighet: Dessa är de viktigaste folkrättsliga subjekten. Grundläggande för erkännandet av en stat är existensen av ett bestämt territorium och av en befolkning. Vidare krävs en regering som med ett rimligt mått av stabilitet utövar effektiv kontroll över detta territorium. Regeringen ska också ha vunnit ett rimligt mått av självständighet utåt och någorlunda allmänt accepterats internationellt. De redovisade grundläggande kriterierna är emellertid enligt svensk uppfattning inte tvingande i den meningen att det skulle uppstå någon skyldighet att erkänna en regering som uppfyller dem. Som redovisades i betänkande UU 1982/83:6 finns det fall där andra omständigheter, utöver de nämnda grundläggande kriterierna, spelat en avgörande roll i bedömning av erkännandefrågor. Utskottet anser att erkännande av Kosovo som självständig stat kan tjäna som ett aktuellt exempel för att illustrera omständigheter som, utöver de nämnda grundläggande kriterierna, i ett specifikt fall haft betydelse för erkännande. Beslutet av om att erkänna Republiken som en självständig stat med en av det internationella samfundet tills vidare övervakad självständighet går inte att härleda ur de principer för erkännande av nya stater som traditionellt har tillämpat. Detta är fallet inte minst mot bakgrund av att FN:s säkerhetsråds resolution (1999) fortfarande gäller. Erkännandet är enligt utrikesministern en konsekvens av en unik situation som gjorde det nödvändigt med unika ställningstaganden. Enligt utrikesministern utgjorde beslut först och främst en del av ett gemensamt europeiskt ansvarstagande för en situation som svårligen kunde hanteras på något annat sätt. Konflikten mellan statssuveränitetens och det nationella självbestämmandets princip är sällan enkel. Utskottet bedömer att det även kan komma att föreligga unika omständigheter som, utöver de grundläggande kriterierna, spelar en avgörande roll för bedömning av en fråga om erkännande av en stat. Utskottet har inhämtat att exempelvis graden av EU-uppslutning kan vara avgörande, trots att detta inte är ett kriterium för erkännande. I sitt betänkande 2012/13:UU8 uttalade utrikesutskottet att dessa kriterier är giltiga (s. 13). Då påminde utskottet också om ett uttalande då utskottet (bet. 2009/10:UU9) erinrade om att erkännande är ett folkrättsligt begrepp, och uttryckte att det inte ankommer på , som ett representativt organ, att göra folkrättsliga ställningstaganden. Regeringsbildningen regleras i 6 kap. regeringsformen. När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till . ska , utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Det sagda framgår av 4 §. När har godkänt ett förslag om ny statsminister ska han eller hon, enligt 6 §, så snart det kan ske anmäla de övriga statsråden för . Där-efter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, om statschefen har förhinder, inför talmannen. Talmannen ska alltid kallas till konseljen. Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på vägnar, enligt 6 § andra stycket. har underskrivandet av förordnandet skett i plenisalen efter omröstningen, enligt m.fl. (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 310). Där noteras att varken statsministern eller statsråden tillträder sina befattningar förrän i samband med regeringsskifteskonseljen. Vid öppnande avger statsministern en regeringsförklaring, om det inte finns särskilda skäl för honom eller henne att avstå från detta; det föreskrivs i 3 kap. 6 § riksdagsordningen. I Grundlagberedningens motiv till förslag till riksdagsordning anfördes (prop. 1973:90, s. 515 f.) att regeringsförklaringen är tänkt som underlag för den allmänpolitiska debatt, som enligt vad beredningen hade angivit i motivavsnittet om arbetsplanering borde följa efter det att har öppnats. Det är med hänsyn härtill, anfördes det vidare, önskvärt att förklaringen får en viss fyllighet. Lagtexten medger att en regering som har avgått efter nederlag vid val men som kvarstår som expeditionsministär underlåter att avge regeringsförklaring. Grundlagberedningen tänkte sig (prop. 1973:90 s. 498) att det årliga ska inledas med en öppningshögtidlighet. Vid denna bör statsministern i allmänhet avge en regeringsförklaring, vari regeringens politik skisseras. Det förefaller naturligt att denna förklaring får bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt. Denna bör hållas möjligt efter det att har öppnats, dock först sedan förrättat de val som ankommer på den. Särskilt efter riksdagsval framstår en inledande, allmän debatt som påkallad. Leder ett riksdagsval till regeringsskifte, anförde Grundlagberedningen, bör såväl regeringsförklaring som den därpå följande debatten anstå till dess att en ny regering har bildats. Departementschefen förklarade sig inte ha något att erinra mot förslagen i fråga om bl.a. regeringsförklaring i samband med öppnande som är avsedd att bilda utgångspunkt för en allmänpolitisk debatt i inledningsskedet (prop. 1973:90 s. 168 och 170). ägde dock den allmänpolitiska debatten rum i anslutning till budgetpropositionen och den allmänna motionstiden vid vårsessionens inledning (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 669). När budgetåret lades om 1996 skedde inte utan först en flyttning av den allmänpolitiska debatten (oktober). m.fl. kommenterar i Grundlagarna (3 uppl., 2012, s. 670) att särskilda skäl som kan föranleda att regeringen inte avger en förklaring i samband med öppnande enligt Grundlagberedningen kan vara att regeringen är en övergångsregering. När öppnat efter ett ordinarie val som medfört att den sittande regeringen avgått har för öppnande ännu inte valt någon ny statsminister. Någon regeringsförklaring har således inte kunnat avges då utan det har skett först efter att valet av statsminister ägt rum. granskade utskottet regeringens skyldighet att överlägga med , med anledning av en anmälan som gällde omständigheterna kring regeringens handlande i fråga om de bilaterala förbindelserna med (bet. 1999/2000:KU20 s. 6 f.). I sitt ställningstagande uttalade utskottet, med utgångspunkt i bestämmelsen i dåvarande 10 kap. 6 § (numera 10 kap. 11 §) regeringsformen, bl.a. att förarbetena till regeringsformen tyder på att uttrycket ”om det kan ske” närmast syftar på de fall där överläggning inte hinns med på grund av ärendets brådskande natur. Utskottet uttalade vidare att bestämmelsen i andra meningen om utrikesärenden av större vikt innebär ett krav på överläggningar i förväg, alltså innan regeringen faktiskt tar ställning i frågan. Avslutningsvis framhöll utskottet vikten av att överläggningar med i utrikesärenden av större vikt underlåts endast när det finns mycket goda skäl.