bet · H201KU20 · 2015-06-05 00:00:00 — Myndigheten bör då också i en motivering kunna redovisa någon eller några omständigheter som den fäst avgörande vikt vid, även om beslutet är ett rent skälighetsavgörande (s. 238 f.). I Gula boken finns ett avsnitt om utformningen av de olika delarna i beslut i regeringsärenden. När det gäller skälen för beslutet anförs att behovet av att skapa garantier för en omsorgsfull och saklig prövning och en fast och enhetlig praxis i olika ärendegrupper gör att regeringsbeslut ofta bör förses med ett skälavsnitt. Vidare hänvisas till formulärsamlingen för exempel på hur skälen för beslut kan skrivas i en del vanliga ärendetyper. Ärendeförteckningar, beslut och protokoll vid regeringssammanträden I 7 kap. 3–6 §§ regeringsformen finns bestämmelser om regeringssammanträdena. Enligt 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträden. I 4 § sägs att statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträden och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i ett regeringssammanträde. Vidare föreskrivs i 5 § att departementschefen är föredragande vid regeringssammanträden i ärende som hör till hans eller hennes departement. Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Enligt 6 § förs protokoll vid regeringssammanträden. Skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet. I Gula boken finns en redogörelse för ärendeförteckningar och protokoll vid regeringssammanträden (s. 36 f.). Enligt handboken upprättar departementen inför varje regeringssammanträde förteckningar över de ärenden som föreslås bli behandlade vid sammanträdet. När det gäller användningen av ärendeförteckningarna anges följande. Syftet med ärendeförteckningarna är i första hand att de ska fungera som föredragningslistor vid regeringssammanträdet, dvs. de är förslag till dagordning. Att ett ärende finns med i förteckningarna behöver således inte innebära att det blir behandlat vid regeringssammanträdet. Omvänt gäller att regeringen även kan ta upp och avgöra ärenden som inte finns med i någon ärendeförteckning. Ärendeförteckningarna kan också användas vid den kontroll som görs inför regeringssammanträden för att undvika att statsråd deltar i behandlingen av regeringsärenden som de kan vara jäviga i. Ärendeförteckningar inför ordinarie regeringssammanträden görs tillgängliga för allmänheten genom att de publiceras på regeringens webbplats. Efter regeringssammanträdet används ärendeförteckningarna som utkast till delar av protokollet vid regeringssammanträdet. När det gäller möjligheten att ta upp och avgöra ärenden som inte har föranmälts i en ärendeförteckning anges i Gula boken att detta endast bör göras i undantagsfall när det finns skäl för det. Ett skäl kan vara att ett brådskande ärende aktualiseras eller blir färdigberett i ett sent skede av förberedelserna inför ett regeringssammanträde. Ett annat att ärendet är av sådan art att en föranmälan skulle kunna ge upphov till spekulationer och rykten, som gör det avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller medföra någon annan nackdel (s. 40). Regler om regeringsprotokollen finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Enligt förordningen ska beslut vid regeringssammanträden expedieras, dvs. skickas till den som tagit initiativ till respektive ärende och andra berörda, om besluten gäller något annat än förhållandena inom eller kommittéväsendet (2 §). För varje sådant beslut vid ett regeringssammanträde som inte ska expedieras ska det finnas en handling som innehåller beslutet i original (9 §). Protokollet vid ett regeringssammanträde ska bestå av ett huvudprotokoll och ett underprotokoll för varje departement. Underprotokollet för varje departement delas in i två serier, serie A och serie B. De delar av underprotokollet som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla bildar serie B. Övriga delar bildar serie A (10 §). Huvudprotokollet förs gemensamt för alla departement som har ärenden uppe vid regeringssammanträdet och ska bl.a. innehålla en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet och för varje ärende en uppgift om vilket statsråd som är föredragande (11 §). Underprotokollen ska för varje ärende återge det beslut som expedierats enligt 2 § eller som finns i ett koncept enligt 9 § samt eventuella skiljaktiga meningar (12 §). Förteckningarna i bilagorna till huvudprotokollet bygger på de ärendeförteckningar som departementen har upprättat inför regeringssammanträdet. Efter sammanträdet görs de ändringar och tillägg i förteckningarna som regeringens ställningstaganden vid sammanträdet ger anledning till. De kompletterade förteckningarna blir sedan bilagor till huvudprotokollet. Protokollet ska återge de beslut som har expedierats. Expedieringen av besluten går därmed före färdigställandet av protokollet (Gula boken s. 41 f.). I fråga om arbetet i samband med ett regeringssammanträde anges i Gula boken att ärendeförteckningar sammanställs dagarna före sammanträdet i de departement som ska ta upp ärenden vid sammanträdet. Förteckningarna distribueras inom på det sätt som Statsrådsberedningen närmare anger. Med hänvisning till vad uttalat anges vidare att det när regeringssammanträdet avslutas inte bör råda någon oklarhet om vilka beslut som har fattats vid sammanträdet. Det säkraste sättet att förebygga oklarheter i beslutsfattandet är enligt handboken att endast behandla färdigberedda ärenden vid regeringssammanträdena. Så snart regeringssammanträdet är avslutat underrättar protokollföraren departementens kontaktpersoner om vad som beslutades vid sammanträdet. Först därefter kan departementen offentliggöra uppgifter om besluten. I handboken framhålls att regeringen enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer, så länge den inte har offentliggjort sitt beslut, alltid har rätt att stoppa expedieringen av beslutet och avgöra ärendet vid ett nytt regeringssammanträde (s. 44 f.). I Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i anges i fråga om offentliggörande av regeringsbeslut att ett regeringsbeslut blir offentligt när det expedieras efter regeringssammanträdet. Vidare anges att det står regeringen fritt att redan före expedieringen ge till känna innehållet i fattade beslut, t.ex. vid en presskonferens eller i ett pressmeddelande (s. 22). Utskottet har tidigare granskat frågor om beredningen av regeringsärenden. 2008/09:KU10 s. 46 f.) genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningskravet och en sammanställning av de uttalanden som gjorts om krav som ställs på beredningen av regeringsärenden. I fråga om förvaltningsärenden framhölls utifrån resultaten av genomgången att det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden hämtas in från berörda myndigheter vid beredningen, som remissförfarandet i överklagandeärenden inte får följa rutinmässiga mönster eller ske på ett sätt som är oförenligt med kravet på skyndsamhet (s. 59 f.). I utskottets ställningstagande erinrades inledningsvis om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. erinrade utskottet om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden enligt regeringsformen ska hämtas in i den mån det behövs. Vidare erinrade utskottet om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen visade att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes varierar stort mellan olika ärendetyper, vilket utskottet ansåg var naturligt med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär och förenligt med regeringsformens bestämmelser. Enligt utskottets bedömning gav det som framkommit i granskningen inte anledning till någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i , utan de skilda rutinerna för att hämta in yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden fick enligt utskottets mening anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. Likväl ansåg utskottet att det kunde finnas anledning att framhålla vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd. 2009/10:KU10 s. 32 f.) fortsatte utskottet sin granskning av beredningen av regeringsärenden med en genomgång av närmare 100 ärenden som gällde beslut om bl.a. förordningar, bidrag och dispenser. I utskottets ställningstagande konstaterades att utskottet återkommande har pekat på vikten av en god beredning och att det är av vikt att förberedelsearbetet är gediget och tillräckligt, men också att beredningskravet i regeringsformen inte innebär att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska hämtas in från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det behövs. Utskottet underströk vidare vikten av en omsorgsfull dokumentation av berednings- och beslutsunderlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas. I samband med utskottets granskning av regeringsprotokollen (bet. 1998/99:KU10 s. 62 f.) anmärkte utskottet bl.a. på brister i motiveringen av beslut. Det rörde sig om beslut i som innefattade myndighetsutövning mot enskilda i ärenden som hade fullföljts genom överklagande till regeringen. Utskottet konstaterade att regeringsbesluten i några fall hade utformats så att beslutsmotiveringen hänvisade till en myndighetsförfattning eller myndighetsyttranden, vars innehåll inte återgetts i eller kunde utläsas av regeringsbeslutet eller någon bilaga till det. Enligt utskottets bedömning skulle besluten i dessa fall ha vunnit i formellt hänseende på en utformning som låtit skälen för regeringens ställningstaganden framträda klarare. Beslut i ärenden ”utom listan” 2002/03:KU10 s. 24 f.) granskade utskottet förekomsten av beslut i regeringsärenden ”utom listan” (dvs. att ärendena inte fanns upptagna i någon ärendeförteckning), regeringens skäl för att ärendena i förekommande fall skulle ligga ”utom listan” och tidpunkten för offentliggörande av regeringens beslut i dessa fall. I ställningstagandet konstaterade utskottet inledningsvis i fråga om granskningen av beslut i regeringsärenden ”utom listan” att granskningen hade varit inriktad på företeelsen i dess egentliga mening, dvs. hade avsett regeringsärenden som hade behandlats vid ett regeringssammanträde utan att de hade funnits med på den ärendeförteckning som inför sammanträdet gjorts tillgänglig för allmänheten. Utskottet noterade att ärendeförteckningarna inför regeringssammanträdena förutom att utgöra föredragningslistor vid sammanträdet används för att informera allmänheten om vilka ärenden som avses bli behandlade vid regeringssammanträdet, och att efter sammanträdet brukar ge besked om utgången i regeringsärendena där det är möjligt. Utskottet menade att dessa serviceåtgärder är av stort värde för allmänhetens möjligheter att inom en rimlig tid och på ett lättillgängligt sätt få information om regeringens beslut i enskilda ärenden och att skapa sig en bild av regeringens arbete i ett vidare perspektiv. Vidare anförde utskottet att det utifrån en konstitutionell utgångspunkt är betänkligt om regeringens beslutsfattande i ärenden ”utom listan” ofta leder till oklara beslutssituationer. Utskottet ville därför, i likhet med vad Statsrådsberedningen uttalat i sin handbok , framhålla att det efter regeringssammanträdet alltid bör stå klart om regeringen har beslutat i ett ärende eller inte och vad regeringen har beslutat. En praxis som tillåter att det efter regeringssammanträdet ut om regeringen har beslutat i ett ärende eller vad regeringen har beslutat skulle inte stå i god överensstämmelse med bestämmelsen i 7 kap. 3 § regeringsformen om att regeringsärendena ska avgöras av regeringen vid regeringssammanträden. De konstitutionellt betänkliga situationer som således kan uppstå i samband med regeringsbeslut i ärenden ”utom listan” innebär, menade utskottet, att en sådan beslutsordning endast bör användas i undantagsfall. För detta talar också det stora värdet från informationssynpunkt av att de ärenden som avses avgöras vid regeringssammanträdet finns med på förteckningen inför sammanträdet. Utskottet konstaterade att andelen ärenden som, såvitt kunnat utrönas i granskningen, hade avgjorts av regeringen ”utom listan” utgjorde av den totala mängden regeringsbeslut . Utskottet konstaterade att detta talade för att ordningen med beslut i ärenden ”utom listan” endast används i undantagsfall, men att mängden i sig dock inte kan vara avgörande för att bedöma att det är fråga om undantagsfall. Från konstitutionell synpunkt är det viktigt att det i det enskilda ärendet faktiskt har funnits skäl att behandla det som ett undantagsfall, menade utskottet. När det gällde den kategori av ärenden som beslutats ”utom listan” med hänvisning till att de var brådskande och hade blivit färdigberedda efter det att ärendeförteckningen inför sammanträdet hade lämnats för publicering, konstaterade utskottet att det utifrån det befintliga underlaget var svårt att bedöma om det i dessa fall fanns skäl att undanta ärendena från de ordinarie rutinerna. I fråga om den kategori av ärenden där regeringen av särskilt skäl hade bestämt att ärendet inte skulle finnas med på ärendeförteckningen inför regeringssammanträdet, kunde utskottet konstatera att skälet i allmänhet hade varit att regeringen ville informera berörda personer innan beslutet blev allmänt känt eller att information skulle ges vid ett särskilt tillfälle. Regeringens beslut hade i en majoritet av fallen ändå offentliggjorts eller någon dag efter regeringssammanträdet. I flertalet fall var skälet till att behandla ärendet ”utom listan” att det föredragande statsrådet skulle ge en samlad information om beslutet vid ett framträdande i samband med ett besök, en presskonferens eller liknande. Eftersom beslutsordningen med ärenden ”utom listan” endast bör användas i verkliga undantagsfall och eftersom berörda parter och allmänheten har ett berättigat intresse av att så snart det är möjligt få del av färdiga regeringsbeslut, framhöll utskottet att de skäl som åberopas för att avvika från ordinarie rutiner bör ha en viss tyngd. Promemorior från Miljö- och Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på vissa frågor. inkom en svarspromemoria från Miljö- och (bilaga A2.1.2). På utskottets frågor om beredningen av ärendet framhålls i huvudsak följande i svarspromemorian. Regeringen valde att inhämta yttranden dels från remissinstanserna i den tidigare tillståndsprövningen vid i län, dels från ytterligare sju remissinstanser. Därutöver hade Försvarsmakten redan tidigare på eget initiativ skickat in ett bemötande av mark- och miljödomstolens yttrande. Mark- och miljödomstolens yttrande, remissvar och övriga skrivelser som kommit in till skickades för kännedom och eventuellt yttrande till samtliga över 400 klaganden. I ett missiv till utskicket meddelades att kopior av de skrivelser som därefter tillfördes ärendet skulle komma att sändas till och vara tillgängliga hos en aktförvarare vid Kommunledningskontoret i kommun och att ingen ytterligare kommunicering genom direktutskick skulle komma att ske. Alla inlagor som kom in till direkt och som ett resultat av remittering och kommunicering skickades fortlöpande till sökanden (Försvarsmakten) för bemötande och till aktförvararen. Upplysningar i ärendet kom också in genom det fyrtiotal skrivelser som spontant skickades in direkt till i ärendet. bedömde därefter att behövliga upplysningar och yttranden inhämtats. I svarspromemorian anförs att kommunicering och beredning på detta vis har genomförts på ett korrekt sätt. I svaret hänvisas också till att i sin dom av konstaterade att det inte framkommit något fel vid handläggningen som kunde ha påverkat utgången i ärendet. När det gäller den interna beredningen i av såväl det aktuella överklagandeärendet som det kommittédirektiv som beslutades vid regeringssammanträdet anges att var ansvarigt departement och att beredning av besluten genomfördes med berörda departement och enligt sedvanliga rutiner. Som svar på utskottets begäran om en kommentar till att regeringens motivering i beslutet i överklagandeärendet har ansetts vara mycket kortfattad anförs att beslutet innehåller de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Vidare framhålls att i sin dom konstaterade att beslutet i detta avseende inte hade sådana brister att det fanns något skäl att upphäva beslutet. I utskottets skrivelse ställdes vidare frågor om de ärendeförteckningar som upprättades inför respektive efter regeringssammanträdet , varför det aktuella överklagandeärendet och kommittédirektivet beslutades ”utom listan” samt hur detta förfarande överensstämde med bl.a. gällande riktlinjer och vad den dåvarande miljöministern uppgav i interpellations- och frågesvar. Frågorna besvaras gemensamt i promemorian. I svaret anförs att regeringen kan ta upp och avgöra även ärenden som inte finns med i någon ärendeförteckning. Ärendeförteckningar inför ordinarie regeringssammanträden görs tillgängliga för allmänheten genom att de publiceras på regeringens webbplats. Först när huvudprotokollet justeras blir detta och underprotokollen allmänna handlingar. Ärendeförteckningar till det aktuella regeringssammanträdet uppges ha sammanställts och offentliggjorts på sedvanligt sätt. De båda aktuella ärendena fanns inte med på de ärendeförteckningar som publicerades inför regeringssammanträdet, men de fanns med på ärendeförteckningen i det justerade protokollet. Regeringens beslut expedierades efter regeringssammanträdet. När det gäller den dåvarande miljöministerns interpellations- och frågesvar i fråga om hanteringen av överklagandeärendet ”utom listan” uppges att statsrådet redovisade sin bedömning av hanteringen av den aktuella ärendeförteckningen. På utskottets fråga om hur förfarandet i det aktuella överklagandeärendet överensstämmer med egna riktlinjer om när departementen kan offentliggöra uppgifter om regeringsbeslut anförs att det är regeringen som avgör hur och när den vill kommunicera sina ställningstaganden. I en kompletterande skrivelse till upprepade utskottet sin fråga om skälen i respektive fall till att det aktuella överklagandeärendet och kommittédirektivet beslutades ”utom listan”. Som svar översändes en promemoria upprättad inom Miljö- och (bilaga A2.1.3). I promemorian uppges inledningsvis att den dåvarande miljöministern har informerats om granskningsärendet. Som svar på utskottets fråga anges att de aktuella ärendena var ”utom listan” och att det senast vid regeringssammanträdet klargörs huruvida ett sådant ärende är klart för beslut eller inte. Detta innebär att det efter ett regeringssammanträde inte finns några oklarheter om huruvida ett beslut har fattats eller inte. Avslutningsvis konstateras att för svarsskrivelsen hade inte någon ytterligare information om skälen till att ärendena var ”utom listan”. inkom med följande tillägg till svarspromemoriorna från Miljö- och till (bilaga A2.1.4): Möjligheten att vid regeringssammanträden ta upp och avgöra ärenden som inte har föranmälts i en ärendeförteckning användes som statsråd bara i undantagsfall och när det fanns skäl för det. Skälet till att ärendet om inte fanns med på ärendeförteckningen inför regeringssammanträdet var att jag tillsammans med min dåvarande statsrådskollega ville presentera beslutet genom en debattartikel i . På så sätt ville vi säkerställa dels att den stora krets som berördes av beslutet blev informerad vid ett och samma tillfälle, dels att det inte uppstod spekulationer och rykten om beslutets innehåll. har inom ramen för sin rättsprövning av det aktuella ärendet konstaterat att regeringens motivering i beslutet är mycket kortfattad, men att beslutet inte har sådana brister att det har funnits något skäl att upphäva det på den grunden. I fråga om miljökonsekvensbeskrivningen i ärendet har domstolen framhållit att de tillämpliga bestämmelserna är mycket allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Domstolen har därmed inte ansett att miljökonsekvensbeskrivningen har sådana brister att den inte kan godtas eller att regeringens bedömning av lokaliseringen av den nya verksamheten står i strid med . Domstolen har vidare anfört att det i övrigt i målet inte har framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i tillståndsärendet eller att det vid handläggningen förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet eller att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Utskottet har i dessa delar inget att tillägga. Härutöver kan det framhållas att utförliga miljökonsekvensbeskrivningar ytterligare kan förbättra beredningsunderlaget i ärenden som rör verksamheter som påverkar miljön. Utskottet konstaterar vidare att regeringen vid ett regeringssammanträde kan ta upp och avgöra ärenden ”utom listan”, dvs. utan att de finns upptagna i någon ärendeförteckning. De skäl för att avgöra det aktuella överklagandeärendet ”utom listan” som framkommit inom ramen för granskningen – nämligen att säkerställa att den stora krets som berördes av beslutet blev informerad vid ett och samma tillfälle och att undvika spekulationer och rykten om beslutets innehåll – är enligt utskottets mening förenliga med gällande riktlinjer och med utskottets tidigare uttalanden om godtagbara skäl för att undanta ärenden från ordinarie rutiner i detta avseende. Utskottet vill liksom tidigare understryka att ett sådant förfarande endast bör tillämpas i verkliga undantagsfall och då det i det enskilda fallet faktiskt har funnits skäl för en sådan hanteringsordning. För det talar en önskan om att undvika oklara beslutssituationer och det stora värdet från informationssynpunkt av att de ärenden som avses avgöras vid regeringssammanträdet finns med på förteckningen inför sammanträdet. Utskottet kan vidare konstatera att behandlingen av ärendet ”utom listan” inte innebar någon fördröjning av offentliggörandet av regeringens beslut i ärendet. 2.2 Hanteringen av frågan om erkännande av Staten I regeringsförklaringen anförde tillträdande statsminister bl.a. följande. Konflikten mellan och kan endast lösas genom en tvåstatslösning, framförhandlad i enlighet med folkrättens principer. Den måste garantera såväl palestiniernas som israelernas legitima krav på nationellt självbestämmande och säkerhet. En tvåstatslösning förutsätter ömsesidigt erkännande och vilja till fredlig samexistens. Därför kommer att erkänna staten . I en anmälan (dnr 209-2014/15), bilaga A2.2.1, begärs det att ska granska om tillträdande statsministern brutit mot regeringsformen genom att ärendet på detta sätt, enligt anmälaren, de facto avgjorts utan hörande. Anmälaren framhåller att en fråga om att erkänna ett annat lands självständighet alltid måste anses vara ett utrikesärende av större vikt och före ett sådant ställningstagande ska regeringen därför överlägga med ; det gäller i synnerhet i det nu aktuella fallet. Vidare framhåller anmälaren att även om något formellt regeringsbeslut om att erkänna då ännu inte hade fattats är deklarationen i regeringsförklaringen entydig, slutgiltig och reservationslös: ”Därför kommer att erkänna staten ”.