bet · H201FiU32 · 2015-06-04 00:00:00 — En kommun eller ett landsting har kvar huvudmannaskapet och det övergripande ansvaret för verksamhet som överlämnats åt en privat utförare efter upphandling och det är huvudmannens ansvar att säkerställa att tjänsten utförs i enligt med de uppställda kraven. Samtliga utförare inom hälso- och sjukvården, oavsett om de drivs i privat eller offentlig regi, ska vara anmälda till vårdgivarregistret hos (Inspektionen för vård och omsorg). I övrigt finns inga krav på tillstånd för privata utförare. Ivos roll är att ansvara för tillsynen inom hälso- och sjukvården och dess personal, och verksamheten inom ramen för lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). ansvarar också för viss tillståndsprövning. Tillståndsprövningen innebär i flera avseenden en formell prövning av förmågan att leva upp till lagens krav där den sökande beviljas tillstånd om det inte finns särskilda skäl för varför detta inte är lämpligt. Någon möjlighet att bedöma om det finns brister kopplade till utförarens ägare, ledning eller ekonomi finns däremot inte inom socialtjänstlagen . gällande regler för fristående aktörer inom skolväsendet För att en enskild fysisk eller juridisk person ska få bedriva utbildning inom skolväsendet krävs att personen i fråga har godkänts som huvudman för utbildningen, vilket görs av (Skolinspektionen). Skolinspektionen beslutar om godkännande av enskilda huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, eller fritidshem kopplade till en enhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. För förskolor och övriga fritidshem är det den aktuella kommunen som beslutar om godkännande. Ett godkännande som enskild huvudman innebär rätt till bidrag från elevens hemkommun. Det är dock den enskilde huvudmannen som har fullt ansvar för verksamheten. För själva tillsynen står Skolinspektionen, oavsett i vilken regi utbildningen bedrivs. Undantag är de verksamheter som enligt ovan kräver godkännande av kommunen och som därmed faller under kommunens tillsynsansvar. Eftersom den enskilda kommunen inte har någon egen avtalsrelation med den fristående skolan har den därför inget lagligt utrymme att ställa särskilda kvalitetskrav på skolan. Kommunen har inte heller något formellt ansvar för utbildningen som bedrivs. Kommunen har rätt att yttra sig när det inkommer en ansökan om att godkännas som huvudman för en utbildning men har ingen möjlighet att bestämma över etableringen. ställs dock krav på samråd mellan en ny enskild utförare och kommunen innan utbildningen startar. Om en fristående skola eller förskola läggs ned, ligger det på kommunen att erbjuda barn och elever i den nedlagda verksamheten motsvarande verksamhet. För andra skolformer som vuxenutbildning (komvux), särskild utbildning för vuxna (särvux) och utbildning i svenska för invandrare (sfi) finns ingen godkännandeprövning på det sätt som finns för det övriga skolväsendet. Kommunen kan däremot uppdra åt enskilda att anordna vuxenutbildning på ett sätt som motsvarar förhållandet inom vård- och omsorgsområdet. Enligt har Skolinspektionen i sin kommunikation med utredningen pekat på exempel inom skolväsendet där myndigheten uppmärksammat brister i ägarens och ledningens långsiktighet och seriositet under pågående verksamhet, men där man saknat stöd för att agera. Den typen av krav på ägares och ledningars kompetens som undersökts inom ramen för har i nuvarande lagstiftning bara en motsvarighet på enhetsnivå, det vill säga den nivå som motsvarar rektor eller föreståndare. gällande regler om offentlig upphandling De kommuner och landsting som vill anlita en privat utförare för en viss verksamhet måste som huvudregel upphandla tjänsten. Bestämmelser om hur upphandling ska ske finns i lagen om offentlig upphandling (2007:1091), förkortad , och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (2007:1092), förkortad LUF. Utöver de regler om upphandling som finns i och finns i Lagen om valfrihetssystem (2008:962), förkortad LOV, bestämmelser om hur sådana valfrihetssystem ska utformas. Denna lag reglerar vad som gäller för de kommuner och landsting som vill konkurrensutsätta kommunala och landstingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd-, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. LOV fungerar därmed som ett alternativ till upphandling enligt och kan tillämpas på bl.a. omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på tjänster inom hälso- och sjukvården. utredningar och genomförda lagförändringar tillsatte den dåvarande alliansregeringen den så kallade . Utredningen fick i uppdrag att ”utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn.” Syftet med utredningen var bland annat att ytterligare säkra de krav som ställs på de som driver företag inom välfärdssektorn där utgångspunkterna var att engagemanget ska vara seriöst och långsiktigt och verksamheterna ska bedrivas med hög kvalitet. I direktivet tas också specifikt upp jämförelsen med de krav som ställs på aktörer inom finanssektorn för att säkerställa att ägare och företagsledningar är seriösa och kompetenta. fick ytterligare direktiv så att uppdraget kompletterades med att också bland annat ”bedöma om det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn” (och övriga offentligt finansierade välfärdstjänster), liksom om det var ”rättsligt möjligt och lämpligt att kräva av ett aktiebolag som bedriver fristående skolverksamhet helt eller delvis ska ha till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet för att få tillstånd att bedriva verksamheten.” ströks dessa tilläggsdirektiv av den nytillträdda regeringen. Underlagsrapporter gällande tilläggsdirektivet hade dock redan tagits fram av två utredare[1]. Uppdraget slutredovisades i (Krav på privata aktörer i välfärden, SOU 2015:7). Bland utredningens förslag: • Att det ska krävas tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg () för att privata utförare och kommunala stiftelser eller kommunalt bildade eller ägda associationer ska få bedriva verksamhet med hemtjänst. • Att tillståndsplikt ska gälla för hemtjänstföretag, oavsett upphandlingsform, då tryggheten för de personer som beviljas hemtjänst är ett sådant skyddsvärt intresse att den begränsning av näringsfriheten som detta innebär kan anses motiverad. • Att det vid den prövning som görs av , kommunerna eller IVO:s prövning ska ställas krav på insikt, erfarenhet och lämplighet för att en utförare ska beviljas godkännande eller tillstånd att bedriva verksamhet enligt skollagen och SoL. • Att det ska ställas krav på att den som ansöker om godkännande eller tillstånd enligt skollagen, SoL eller LSS ska kunna visa att den har ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. • Att kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet ska gälla även efter att ett tillstånd beviljats och att det ska vara en del av respektive myndighets ansvar att följa upp att tillståndshavare uppfyller kraven i samband med tillsyn. Om en tillståndshavare inte uppfyller kraven ska denne kunna föreläggas att åtgärda bristen. Ett tillstånd eller godkännande ska kunna återkallas. Vidare bedömer utredningen att förslagen som läggs fram har positiv betydelse för allmänhetens förtroende för välfärdssektorn och kommer att generera positiva effekter för brukarna. bedöms inte förslagen som läggs fram ha några direkt negativa konsekvenser för mångfalden av utövare inom välfärdssektorn. Övriga relevanta utredningar och genomförda lagförändringar (S Fi 2010:06) presenterade sitt betänkande Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). Utredningen hade bland annat i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket. Bakgrunden till utredningen var dels kopplad till översynen av EU:s upphandlingsdirektiv men också den kritik som funnits och finns mot den gällande lagstiftningen och hur den tillämpas. Utredningens arbete utmynnade i propositionen Direktupphandling (2013/14:133) som antogs av inom ramen för betänkande 2013/14:FiU18 . De lagförändringar som därmed genomfördes innebär förändringar i de lagar som rör upphandlingen enligt , LUF och LUFS så att myndigheters möjligheter till direktupphandling stärks genom att gränsvärdet för det värde på kontraktet som tillåter direktupphandling höjs. Förändringarna berör inte särskilt välfärdssektorn och omfattar inte Lagen om valfrihetssystem (LOV) men i utredningens slutbetänkande tas ändå upp den positiva påverkan som EU:s upphandlingsdirektiv kan förmodas ha för att säkra valfriheten i glesbygd där LOV fungerat mindre väl. (U 2011:04) var en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdraget att se över att antal områden som rör friskolor och valfriheten på skolområdet. I slutbetänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56) lämnades förslag inom tio olika områden: Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet, prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet, samråd med kommunen före friskoleetablering, meddelarskydd för anställda vid friskolor, öppenhet, insyn och offentlighet, skärpta sanktioner vid allvarliga brister, frågan om lärarresurser, snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m., frågan om reglering av syftet, och frågan om skolors utrymme för nytänkande och innovation. förslag utmynnade i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (2013/14:112) och röstades igenom av inom betänkande 2013/15:UbU22 (Ändrade regler om friskolor) . Förändringarna i skollagen (2010:800) bestod i att nyetablering av en fristående skola ska föregås av samråd mellan kommunen där verksamheten ska bedrivas och den enskilde huvudmannen. Därtill förtydligas kommunens rätt till insyn i verksamheten med särskild betoning på kommunens möjligheter att tillgodose såväl allmänhetens behov av insyn som de egna möjligheterna att fullgöra sina egna skyldigheter enligt lagen. ges också rätten att då allvarliga brister förekommer kombinera ett föreläggande om åtgärder med vite. Om Skolinspektionen i samband med tillsynen konstaterar återkommande brister ska även en analys av lärarresurserna göras. Utredningen om en kommunallag för framtiden Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) presenterade sitt slutbetänkande . Av särskilt intresse för de frågor som berörs i detta direktiv är rekommendationen för styrning och uppföljning av verksamheter i egen regi. Efter utredningens delbetänkande infördes i kommunallagen en skyldighet för fullmäktige att anta ett program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs av privata utförare. I slutbetänkandet föreslås att programmet även ska omfatta egen regi, givet att verksamheten är av en sådan art att den skulle kunna överlåtas till privata utförare och att det alltså inte rör sig om myndighetsutövning som måste utföras i egen regi. Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11) presenterade sitt betänkande Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79) . Utredningen hade i uppgift att se över skyddet för privatanställda inom offentligt finansierade verksamheter så att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som möjligt ska vara jämförbart med vad som gäller, med avgränsningen att detta ska gälla framför allt för anställda inom vård, skola och omsorg där det tydligast finns ett behov av meddelarskydd. Utredningen landade i slutsatsen att rekommendera att ny lagstiftning utformas med det grundlagsskyddade meddelarskyddet som förebild med i princip samma reglering som gäller verksamhet, för områdena vård, skola och omsorg. Alla, med undantag för personer i företagsledande ställning, bör enligt förslaget omfattas av en sådan lagstiftning. Framtida valfrihetssystem inom (S 2012:08) presenterade sitt slutbetänkande Framtidens valfrihetssystem – inom (SOU 2014:2) . I betänkandet, som jämfört kommuner där LOV införts inom med kommuner där detta inte är genomfört, påpekas att brukarna generellt uppskattar möjligheten att välja utförare. Rekommendationen är därför att socialtjänstlagen ändras så att samtliga kommuner ska vara skyldiga att möjliggöra för brukarna att välja bland olika utförare inom . Det ska dock enligt förslaget vara upp till varje kommun att bestämma, utifrån de egna förutsättningarna, vilka tjänster inom som ska omfattas, samt huruvida eller LOV ska användas för att understödja den utökade valfriheten. Utredningen har också tittat på skillnader med avseende på effektivitet, kvalitet och kostnader mellan kommuner som erbjuder LOV inom och dem som inte gör det. Några skillnader har inte noterats med undantag för att kommuner som tillämpar LOV haft en lägre kostnadsökning. Utredningen jämförde även i en mindre studie med fjorton företag i två kommuner om det gick att påvisa något samband mellan kvalitet i form av brukarnöjdhet och värdeöverföringar till ägarna. Något sådant samband gick i denna begränsade studie inte att påvisa. Förslag till regelverk för ägar- och ledningsprövning I syfte att skapa ett mer likvärdigt system generellt för välfärdssektorerna ska utredaren ta fram förslag på hur en generell tillståndsplikt kan införas för att få bedriva verksamhet enligt skollagen, verksamhet enligt socialtjänstlagen, verksamhet enligt LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) samt verksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen, i de fall tillståndsplikt inte redan finns samt hur befintlig tillståndsplikt i förekommande fall kan anpassas så att kraven blir likvärdiga i olika sektorer. Tillståndsprövningen bör göras av en ansvarig myndighet inom respektive område. Utgångspunkten ska vara att krav ska ställas likvärdigt på privata och offentliga aktörer. Det är exempelvis inte rimligt att en person som blivit diskvalificerad att leda ett privat äldreboende ändå kan leda ett offentligt, därför bör kraven vara likvärdiga. Som en del av tillståndsprocessen ska utredaren, genom en vidareutveckling av förslag, ta fram förslag på hur ledningsprövning för offentlig verksamhet och ägar- och ledningsprövning för privata verksamheter kan införas. Tillståndsprövningen bör omfatta allmänna lämplighetskrav, uthållighet samt krav på kunskap och kompetens. Med allmänna lämplighetskrav avses en samlad bedömning av seriositet. Lämplighetskraven måste vara anpassade så att de inte utgör hinder för nystartade, ideella eller exempelvis föräldrakooperativa aktörer att etablera verksamhet. Med krav på uthållighet avses att den som söker tillstånd ska kunna visa att den har såväl ekonomiska som andra förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. Vad som ska betraktas som långsiktigt beror på verksamhetens karaktär och bör bedömas av den tillståndsgivande myndigheten. Syftet är att minska risken för hastiga nedläggningar. Utredaren ska här ta hänsyn till lärdomar från hastiga nedläggningar av såväl offentliga som privata huvudmän. Utredaren ska också ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för ideella aktörers förutsättningar att bedriva verksamhet på välfärdsområdet. Utredaren ska också se över vilka inträdes- och tillväxthinder som finns för ideella aktörer inom välfärdssektorn och föreslå åtgärder för att minska dessa hinder. En viktig del i detta handlar om att se över hur ideella aktörers kapitalförsörjning kan förbättras. Med krav på kunskap och kompetens avses att en bedömning ska göras av huruvida ledningen har tillräcklig erfarenhet och insikt i berörd verksamhet. Kraven kan härvidlag naturligtvis skilja sig åt mellan olika typer av verksamheter och beroende på verksamhetens omfattning. Förbättrade möjligheter till kravställande och uppföljning avseende kvalitet Utöver grundläggande krav (exempelvis lagar, riktlinjer och avtalskrav) kan kvalitet delas upp i två delar: faktiska resultatmått och upplevd kvalitet (alternativ benämning objektiv kvalitet respektive subjektiv kvalitet), där båda delarna är viktiga. Utredaren ska undersöka vilken typ av kvalitetskrav som ur ett nationellt perspektiv är relevanta och lämpliga att ställa för olika verksamheter, samt vilka kvalitetsmått som bättre lämpar sig att hantera i annan form såsom genom lokala upphandlingskrav, standardiseringar eller frivilliga överenskommelser. En utgångspunkt för utredaren ska vara att krav på verksamheter ska ställas på ett sätt som tydliggör kvalitén som kraven inte blir detaljerade på ett sätt som hämmar nytänkande och innovation och därmed möjligheterna att utveckla verksamheten. Kravställande och uppföljning ska som huvudprincip fokusera på vilket resultat som levereras, snarare än på indirekta mått (exempelvis bemanning). Fokus ska ligga på vad som levereras snarare än hur det levereras. Kravställande, uppföljning och ansvarsutkrävande ska så långt möjligt ställas likvärdigt för alla utförare, både privata och offentliga. Utredaren ska analysera och om så anses lämpligt rekommendera ersättningsmodeller som tydligare kopplar den ekonomiska ersättningen till kvalitetsparametrar (värdebaserad ersättning). Sådana modeller förutsätter att man definierar och mäter rätt saker, vilket utredaren ska beakta. Utgångsläget och behoven ser av naturliga skäl olika ut inom olika sektorer, men generellt sett bör det inom varje sektor finnas vissa nationella och enhetliga kvalitetsmått och vissa kvalitetskrav. Utgångspunkten är att uppföljningsansvaret för nationellt ställda krav och granskningen av nationella kvalitetsmått bör ligga på myndigheter på nationell nivå. Utredaren ska ta fram förslag i detta avseende. Ett tydligare nationellt stöd vid upphandlingar behövs inom välfärden, inte minst för att hjälpa mindre kommuner. Den nya upphandlingsmyndigheten bör få i uppdrag att utarbeta stöd vid upphandlingar inom välfärdssektorerna. Möjligheter till en mer specialiserad domstolsprövning av upphandlingsfrågor bör införas, antingen genom dagens förvaltningsdomstolar eller genom specialiserade upphandlingsdomstolar. Utredaren ska ta fram förslag i detta avseende. Uppföljningsansvaret för nationellt ställda krav och granskningen av nationella kvalitetsmått bör som utgångspunkt ligga på myndigheter på nationell nivå. Krav som ställs av andra, exempelvis kommuner eller landsting, bör följas upp av kravställaren. Utredaren ska föreslå modeller för hur uppföljningen kan genomföras på lämpligt sätt. Utredaren ska i denna del även analysera och värdera möjligheterna att använda standardiseringsmodeller, exempelvis Svensk Standard (SIS), och kvalitetsutvecklingsmodeller, exempelvis från SIQ, och på vilket sätt det i så fall lämpligen görs. Utredaren bör i denna del även beakta det arbete som pågår inom flera områden med att utveckla olika typer av modeller för exempelvis uppföljning och förbättrade möjligheter till jämförelser för brukare. Etisk plattform (mellan arbetsgivar-, fack- och branschorganisationer), Uppföljningsguiden (SKL) och Äldreguiden () är några exempel. Utredaren ska också utreda lämpliga sätt för spridning av verksamhetsrelaterad information ur ett brukarperspektiv. Det kan exempelvis gälla nationella, regionala eller kommunala databaser som upprättas utifrån särskilda riktlinjer och som underlättar den enskilde medborgarens insyn och möjlighet till jämförelser. Utredaren ska analysera och värdera för- och nackdelar med olika typer av krav på ekonomisk redovisning från privata aktörer, exempelvis sektorsvis, på enhetsnivå, eller på koncernnivå. Ett viktigt syfte med tydlig och transparent redovisning av ekonomin är att beställare och brukare kan försäkra sig om att företaget har en stabil ekonomi och drivs långsiktigt. Utredaren ska med den utgångspunkten föreslå hur företagens ekonomiska redovisning kan göras mer lättillgänglig och transparent, utan att belasta små och nystartade aktörer med orimlig administration. Om utredaren bedömer att redovisning på enhetsnivå är att rekommendera ska även förslag presenteras på hur motsvarande krav på redovisning på enhetsnivå kan ställas på offentlig verksamhet. Förslag till konkreta sanktioner för välfärdsaktörer Utredaren ska lämna förslag på hur exempelvis varningar, viten, tvångsförvaltning och andra sanktioner kan användas för att motverka kvalitetsbrister i både offentligt och privat drivna verksamheter. Utredaren ska analysera och värdera i vilken utsträckning befintliga sanktionsinstrument fungerar på ett ändamålsenligt sätt. När Skolinspektionen utövar tillsyn enligt skollagen finns en ”sanktionstrappa” med olika möjligheter för myndigheten att vidta åtgärder, beroende på hur allvarliga bristerna är: anmärkning, föreläggande, föreläggande med vite samt indraget tillstånd (= stängning). Utredaren ska undersöka om detta eller motsvarande förfarande även kan och bör tillämpas inom andra välfärdsområden utifrån de strukturer för tillstånd och tillsyn som råder där. Utredaren ska även undersöka om det finns andra lämpliga sanktionsinstrument som kan tillämpas. Offentliga och privata utförare ska så långt möjligt jämställas och likabehandlas i detta avseende. Beaktande av tidigare genomförda utredningar Avseende allt som ovan anges i uppdragsbeskrivningen gäller att utredaren även bör beakta och värdera förslag som presenterats i tidigare genomförda utredningar, samt föra dialog med pågående utredningar, i de fall det kan anses vara relevant. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska särskilt beräkna och redovisa förslagens samhällsekonomiska konsekvenser. För de förslag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det offentliga ska utredaren föreslå finansiering. För samtliga förslag som utredaren lämnar ska utredaren göra en analys av hur de samhällsekonomiska kostnaderna för högre krav, ökad administrativ belastning för företag, statliga och kommunala myndigheter, kommuner, landsting och domstolar samt krav på fler kontroller förhåller sig till den effekt som förväntas uppnås. Utredaren ska belysa förslagens effekter på utvecklingen av företagandet, nyetableringen och konkurrensen inom de aktuella sektorerna. För samtliga förslag ska utredaren analysera och redogöra för de administrativa kostnader som förslagen medför för aktörerna. Utredaren ska vidare analysera vilka konsekvenser utredarens förslag får för brukare, anställda och existerande aktörer, såväl offentliga som privata och ideella. Förslagen ska utformas så att de bidrar till att vidareutveckla mångfalden av aktörer. För samtliga förslag som utredaren lämnar ska utredaren göra en analys av hur förslagen påverkar medborgarnas valfrihet och tillgång till god kvalitet. Utredaren ska dessutom redovisa förslagens effekter på integrationen och nyanländas möjligheter till etablering på arbetsmarknaden. Om förslagen innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska utredaren utforma förslagen så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål. Även förslagens betydelse för den offentliga servicen i olika delar av landet ska redovisas. Utredaren ska också analysera vilka konsekvenser förslagen får för kvinnor och män samt förslagens effekter för jämställdheten. Konsekvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I samband med konsekvensanalysen ska utredaren inhämta synpunkter från . [1] Per , Effekter av olika ägarformer på företagen och , Varaktighetskriterier vid investeringar i skolsektorn, m.m. är ett fantastiskt land att leva i. före oss har generationer byggt upp den svenska välfärden.