bet · H301FöU1 · 2015-09-15 00:00:00 — betänkande 2015/16:FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap I betänkandet behandlar försvarsutskottet regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och motioner som väckts under den allmänna motionstiden . Bland motionerna finns alternativa budgetförslag från , liberalerna. Utskottet föreslår att anvisar anslagen inom utgiftsområdet i enlighet med den fördelning somregeringen förslår. Anslagen uppgår till . Utöver regeringens förslag föreslår utskottet att bemyndigar regeringen att besluta om upplåtelse av sådan materiel som kan avvaras till de länder till vilka JAS 39 C/D har upplåtits. Bland annat som en följd av detta föreslås en justering av ändamålet för anslaget 1:11 i förhållande till regeringens förslag. När det gäller ändamål och villkor för övriga anslag eller för regeringens förslag i övrigt gör utskottet ingen annan bedömning än den regeringen redovisat i budgetpropositionen. Utskottet har följt upp regeringens resultatredovisning till och lämnar vissa bedömningar av hur arbetet med att förbättra resultatredovisningen kan fortsätta i såväl kvalitativa som kvantitativa termer . och har i sina motioner föreslagit samma anslagsfördelning som regeringen. Dessa motioner tillstyrkts i motsvarande mån. Övriga motionsförslag som behandlas i betänkandet avstyrks. Betänkandet innehåller 15 reservationer (M, SD, C, V, L, KD) och fem särskilda yttranden. , har inte deltagit i anslagsbeslutet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut............................................................... Redogörelse för ärendet.................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Målen för utgiftsområde 6............................................................................ Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 6................................. Anslag inom utgiftsområde 6 ..................................................................... Dimensionering av Försvarsmaktens stöd till samhället ............................ Framtida inriktning för utgiftsområdet....................................................... Målen för utgiftsområde 6, punkt 1 (SD) ............................................. Målen för utgiftsområde 6, punkt 1 (L)................................................ Målen för utgiftsområde 6, punkt 1 (KD)............................................. Resultatredovisning av Försvarsmaktens verksamhet, punkt 2 (KD)... Redovisning av materielinvesteringar och underlag för strategiska beslut, punkt 3 (M, C, L, KD) .............................................................. Dimensionering av Försvarsmakten för stöd till samhället, punkt 5 (SD)...................................................................................................... Dimensionering av Försvarsmakten för stöd till samhället, punkt 5 (V)........................................................................................................ Utökad användning av Försvarsmaktens helikoptrar, punkt 6 (M, C, V, L, KD) ............................................................................................. Utredning om Försvarsmaktens stöd till samhället, punkt 7 (M, C, L, KD) .................................................................................................. Framtida inriktning för utgiftsområdet, punkt 8 (SD) .......................... , punkt 9 (SD) ................................................. Utredning om inrättande av en myndighet för psykologiskt försvar, punkt 10 (M, C, L, KD)........................................................................ Styrelsen för psykologiskt försvar, punkt 11 (SD) ............................... Myndighet för utlandsstyrkan, punkt 12 (SD)...................................... Statsflyget, punkt 13 (SD).................................................................... Anslag inom utgiftsområde 6, punkt 4 (M) .......................................... Anslag inom utgiftsområde 6, punkt 4 (SD)......................................... Anslag inom utgiftsområde 6, punkt 4 (C)........................................... Anslag inom utgiftsområde 6, punkt 4 (L) ........................................... Anslag inom utgiftsområde 6, punkt 4 (KD)........................................ Förteckning över behandlade förslag............................................................ Motioner från allmänna motionstiden /16......................................... Regeringens och oppositionens anslagsförslag............................................. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Målen för utgiftsområde 6 avslår motionerna 2015/16:2263 av m.fl. (FP), 2015/16:2824 av m.fl. (KD) yrkande 15 och 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 19. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (L) Reservation 3 (KD) 2.Resultatredovisning av Försvarsmaktens verksamhet 2015/16:2824 av m.fl. (KD) yrkande 3. Reservation 4 (KD) 3.Redovisning av materielinvesteringar och underlag för strategiska beslut 2015/16:2172 av m.fl. (M) yrkandena 14 och 15. Reservation 5 (M, C, L, KD) 4.Anslag inom utgiftsområde 6 anvisar för , med de anslagsvillkor som utskottet har angett, anslagen inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap enlighet utskottets förslag i bilaga 3. Därmed bifaller delvis proposition 2015/16:1 utgiftsområde 6 punkt 11 och motionerna 2015/16:2250 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2015/16:3184 av m.fl. (C) samt 2015/16:2173 av m.fl. (M) yrkande 1, 2015/16:3125 av m.fl. (SD) yrkande 6, 2015/16:3165 av m.fl. (FP) och 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkandena 23, 39, 43 och 86. UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT b) Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden 1.för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar besluta om beställningar av materiel och anläggningar som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 70 för perioden –2027, 2.för anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar besluta om beställningar av materiel och anläggningar som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 23 för perioden –2024, 3.besluta om upplåtelse av sådan materiel som kan avvaras till de länder till vilka JAS 39 C/D har upplåtits, 4.för anslaget 2:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst för perioden –2019, 5.för anslaget 2:4 Krisberedskap besluta om avtal och beställningar av tjänster, utrustning och anläggningar för beredskapsåtgärder samt åtgärder för att hantera allvarliga extraordinära händelser som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst för perioden –2019, 6. för anslaget 3:1 ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst för perioden –2021. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 6 punkterna 3, 4, 6–8 och 10. c) Krediter i 1. utnyttja en kredit i som uppgår till högst 40 i händelse av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden, 2.besluta om en kredit i som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 19 för att tillgodose behov av rörelsekapital, 3.besluta att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ta upp lån i som inklusive tidigare upplåning uppgår till högst för beredskapsinvesteringar. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 6 punkterna 1, 5 och 9 samt avslår motion 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 85. UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT d) Godkännande av investeringsplaner 1.Försvarsmakten för perioden –2019. Regeringen bemyndigas även att i övrigt få fatta nödvändiga beslut beroende på oförutsedda förändrade förutsättningar, 2.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för perioden – 2019. Därmed bifaller proposition 2015/16:1 utgiftsområde 6 punkt 2 och avslår motionerna 2015/16:2824 av m.fl. (KD) yrkandena 7 och 8 samt 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkandena 69 och 70. 5.Dimensionering av Försvarsmakten för stöd till samhället 2015/16:28 av m.fl. (V) yrkande 4 och 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 66. Reservation 6 (SD) Reservation 7 (V) 6.Utökad användning av Försvarsmaktens helikoptrar 2015/16:2171 av m.fl. (FP, M, C, KD) yrkande 2. Reservation 8 (M, C, V, L, KD) 7.Utredning om Försvarsmaktens stöd till samhället 2015/16:2824 av m.fl. (KD) yrkande 14. Reservation 9 (M, C, L, KD) 8.Framtida inriktning för utgiftsområdet 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 36. Reservation 10 (SD) 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkandena 20–22. Reservation 11 (SD) 10.Utredning om inrättande av en myndighet för psykologiskt försvar 2015/16:2172 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 12 (M, C, L, KD) UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 11.Styrelsen för psykologiskt försvar 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 8. Reservation 13 (SD) 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 77. Reservation 14 (SD) 2015/16:1561 av och (båda SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 15 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L)*, (M)*, (S), (M)*, (S), (M)*, (S), (C), (MP), (M)*, (S), (SD)*, (V), (KD), (S), (S) och (SD)*. * Avstår från ställningstagande under punkt 4, se särskilda yttranden. Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar försvarsutskottet regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och motioner som väckts under den allmänna motionstiden . I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag och de avvikelser från dessa som , föreslår i sina anslagsmotioner. har på förslag av finansutskottet (bet. 2015/16:FiU1) fattat beslut om utgiftsramar för de olika utgiftsområdena i statsbudgeten inklusive utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. lämnar i detta betänkande förslag för de olika anslagen inom utgiftsområdet (bilaga 3). Ett enigt utskott konstaterade på sammanträdet att bör stå fast vid de exportåtaganden som finns i relation till länder till vilka JAS 39 C/D har upplåtits. Med hänvisning till detta ansåg utskottet att det bör föreslå att fattar beslut om ett bemyndigande för regeringen att besluta om upplåtelse av sådan materiel som kan avvaras till de länder till vilka JAS 39 C/D har upplåtits. Utskottet har begärt behövliga upplysningar från (Försvarsdepartementet) i frågan. Budgetprocessen innebär bl.a. att i första steget i budgetprocessen fastställer en utgiftsramför varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § riksdagsordningen). har med bifall till regeringens förslag bestämt utgiftsramen för 6 Försvar och samhällets krisberedskap 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1, 2015/16:51). I detta ärende ska försvarsutskottet föreslå för hur anslagen inom utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag för utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § riksdagsordningen). Uppföljning av regeringens resultatredovisning Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Målen för utgiftsområde 6 Utskottets förslag i korthet avslår samtliga motionsyrkanden när det gäller målen för utgiftsområde 6. Jämför reservationerna 1 (SD), 2 (L) och 3 (KD). Bakgrund och tidigare behandling I betänkandet 2014/15:FöU11 behandlade utskottet regeringens proposition försvar 2016–2020 (2014/15:109). Med bifall till propositionen godkände regeringens förslag om mål för det militära respektive det civila försvaret och ett förslag om den huvudsakliga inriktningen för krigsförband i . Dessutom godkände att de krav på operativ förmåga som tidigare hade beslutat skulle upphöra att gälla (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251). har beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet genom att –hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen –förebygga och hantera konflikter och krig –skydda handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara mot incidenter och väpnat angrepp –skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. beslutade att målet för det civila försvaret ska vara att –säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna –bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Utskottet välkomnade regeringens förslag till förtydligande av målet så att det framgår att det militära försvaret även ska bidra till att skydda den svenska handlingsfriheten i händelse av politiska, militära eller andra påtryckningar. Utskottet framhöll även att det är viktigt att förbättra kommande resultatredovisningar i förhållande till de mål beslutar. Grunden för beslutet att försvara och att främja vår säkerhet såväl enskilt som tillsammans med andra är den s.k. solidaritetsförklaringen. beslutet om försvarets inriktning (bet. 2008/09:FöU10) ställde sig utskottet bakom regeringens solidaritetsförklaring som omfattar EU-medlemmar samt Utskottet framhöll att är alliansfritt, att hot mot freden och vår säkerhet bäst avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och att därför ska kunna såväl ge som ta emot stöd. regeringen i förslaget till försvarspolitisk inriktning redogjorde för det militära försvarets utformning (prop. 2014/15:109 s. 65) underströks förutsättningarna för att ge och ta emot militärt stöd från andra länder behöver förbättras så att Försvarsmakten kan utveckla sin förmåga att genomföra operationer i , i närområdet och utanför närområdet. framhöll vidare att gemensamt uppträdande också kräver att svenska förband och tillhörande infrastruktur har tillräcklig interoperabilitet. utländsk militär verksamhet inom en värdnations territorium krävs det dessutom administrativa och praktiska förberedelser och avtalsregleringar. Regeringen bedömde att åtgärder behövde vidtas för att berörda myndigheter ska kunna skapa tillräckliga förutsättningar för att både ska kunna ge och ta emot militärt stöd. I det sammanhanget framhölls att arbetet med värdlandsstödsavtalet med var av stor vikt. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att i undertecknade ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd (, HNS). Avtalet syftar till att säkerställa att värdlandet kan lämna effektivt stöd för militär verksamhet på sitt territorium i samband med övningar, krishanteringsinsatser eller andra Ett avtal om värdlandsstöd skapar enligt regeringens bedömning bl.a. förutsättningar för att öka förmågan att ge och ta emot militärt stöd. förutsätter vissa lagändringar, och regeringen meddelar att en lagstiftningsprocess är påbörjad och att avtalet därför kommer att underställas innan det kan träda i kraft. När det gäller insatsorganisationens utformning godkände inriktningen för insatsorganisationens utformning med bifall till regeringens förslag i propositionen Ett användbart försvar (bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292, prop. 2008/09:140). avsåg då insatsorganisationens utveckling . anvisade anslagen inom utgiftsområde 6 fattades också beslut om att insatsorganisationen även i huvudsak skulle bestå av de förband som angavs i bilaga 4 i utskottets budgetbetänkande (bet. 2014/15:FöU1, rskr. 2014/15:63). Beslutet grundade sig på regeringens förslag i budgetpropositionen där regeringen bedömde att inriktningen i huvudsak var relevant även i fortsättningen och därefter föreslog att den skulle fortsätta att gälla i avvaktan på ett nytt försvarspolitiskt Därefter behandlade utskottet en ny försvarspolitisk inriktning för försvar, och godkände inriktningen krigsförband i (bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251). I regeringsformen anges att kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden (9 kap. 6 § RF). Med utgångspunkt i målen för det militära försvaret och den inriktning för Försvarsmaktens organisation som beslutat om fattade regeringen beslut om en inriktning för Försvarsmaktens verksamhet för perioden –2020 (Fö2015/00953/MFI). Där anges att krigsförbandens krigsduglighet är det centrala verktyget för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Regeringen anger vidare att beslutet främst tillsammans med förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, de årliga regleringsbreven och anvisningarna för försvarsplanering utgör regeringens inriktning av Försvarsmaktens verksamhet. Bestämmelser om beställningsbemyndiganden finns i 6 kap. 1 och 2 §§ budgetlagen (2011:203). Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på medgivande innan regeringen ger staten ansvar för ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett s.k. beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias . I motion 2015/16:2263 av m.fl. (L) framhålls att en av främsta uppgifter är att granska regeringen och dess myndigheter. Regeringen ska enligt budgetlagen redovisa de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. Motionärerna anser därför att det måste vara som beslutar om kraven på den operativa förmågan och även framgent fastställer Försvarsmaktens insatsorganisation. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) saknas förslag om att ska fastställa Försvarsmaktens insatsorganisation, men ett sådant förslag fanns i föregående års budgetproposition (prop. 2014/15:1). Motionärerna menar att inriktningspropositionens förslag om att skulle godkänna inriktningen för krigsförband i är mindre bindande för regeringen. Bortsett från själva ramanvisningen och godkännande av Försvarsmaktens respektive MSB:s investeringsbudgetar återstår endast för att ge en lång rad av bemyndiganden till regeringen. Motionärerna yrkar därför på ett tillkännagivande till regeringen om det som anförs i motionen om att ska fastställa Försvarsmaktens operativa mål och dess insatsorganisation. I motion 2015/16:2824 beskriver m.fl. (KD) att stora delar av landet saknar och kommer att sakna militär närvaro. Chefers och stabers förmåga att leda förband och annan verksamhet är enligt motionärerna kraftigt urholkad. Detta måste enligt motionärerna tas i beaktande vid bedömningen av den operativa förmågan. Förbandens verkliga förmåga kan vara avsevärt mindre än vad som framgår av deras organisationsstruktur och utrustning. Motionärerna understryker dessutom att inriktningen i solidaritetsförklaringen anger att ska kunna ge och ta emot militär hjälp. Ska det vara realistiska alternativ förutsätter det omfattande förberedelser. Förmågan att ge hjälp grundar sig bl.a. i hur de svenska förbanden är utformade, deras tillgänglighet och deras förmåga att samverka med utländska enheter. Förmågan att ta emot hjälp bygger på att det finns en organisation och infrastruktur som kan hantera detta. I 2014 saknas båda, i det fall det skulle röra sig om större utländska enheter som ska baseras och genomföra verksamhet i . Därför är det av yttersta vikt att förmågan ses över i syfte att möjliggöra en organisation som kan ta emot hjälp. Motionärerna yrkar därför på ett tillkännagivande till regeringen om det som anförs i motionen om operativ förmåga (yrkande 15). I motion 2015/16:3218 av m.fl. (SD) framhålls att med alla till buds stående medel ska slå vakt om sin nationella integritet och sitt demokratiska samhällssystem. Försvarsmaktens viktigaste del i detta är att kunna möta och hejda alla former av intrång från främmande stridskrafter. I motionen föreslås att Försvarsmaktens uppgifter ska vara att –avvisa främmande stridskrafter som kränker svenskt territorium –avgöra mot främmande stridskrafter som tränger in på svenskt territorium, varvid försvarsmakten ska kunna möta militära intrång i hela landet, hejda dito i flera riktningar och avgöra i två riktningar –skydda den svenska ekonomiska zonen, den samhällsviktiga infrastrukturen samt sjö- och luftfart inom svenskt territorium. Kontrollera rörelser i luften eller till sjöss inom svenskt territorium –vidmakthålla aktuell försvarsplanering för skydd av alla strategiska resurser –optimera en försvarsallians mellan och om den kommer till stånd –frigöra resurser och skapa bra övningar genom försvarssamarbete i fred med alla nordiska länder –stödja andra myndigheter i fred och kris –stödja svensk utrikespolitik vid gemensamma EU- eller FN-missioner i andra länder. Motionärerna yrkar därför på ett tillkännagivande till regeringen om det som anförs i motionen om direktiv till Försvarsmakten (yrkande 19). Utskottet behandlade frågor om mål för verksamheten inom utgiftsområde 6 , och fattade beslut om att godkänna regeringens förslag om mål för det militära respektive det civila försvaret och att godkänna ett förslag om inriktningen för krigsförband i . Dessutom godkände regeringens förslag om att de krav på operativ förmåga som tidigare beslutat ska upphöra att gälla vid utgången av 2015. har utskottet ställt sig bakom regeringens solidaritetsförklaring, och utskottet är fortfarande av uppfattningen att är alliansfritt, att hot mot freden och vår säkerhet bäst avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och att därför ska kunna såväl ge som ta emot stöd. Utskottet kan dessutom konstatera att regeringen har redovisat att åtgärder behöver vidtas för att berörda myndigheter ska kunna skapa tillräckliga förutsättningar för att både ska kunna ge och ta emot militärt stöd i enlighet med fattade beslut. Utskottet delar den bedömningen och välkomnar regeringens arbete med att skapa reella förutsättningar för att både ska kunna ge och ta emot stöd. Utskottet ser inte några skäl att föregripa ett kommande inriktningsbeslut för perioden genom att besluta om andra eller ytterligare mål utöver de som beslutats av i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet . Såväl mål som inriktning för krigsförbanden i gäller tills vidare eller till dess att beslutar att de ska upphöra och eventuellt ersättas med andra riktlinjer. Utskottet vill i sammanhanget även understryka att de riktlinjebeslut som kan fatta för statens verksamhet för tiden efter en enskild budgetperiod inte är mindre bindande om de fattas inom ramen för ett inriktningsbeslut än i en budgetproposition. Utöver möjlighet att fatta riktlinjebeslut anger regeringsformen även att det är som fattar beslut om anslag för bestämda ändamål. Utskottet vill därför avslutningsvis betona beställningsbemyndigandenas betydelse för hur stora de framtida anslagsnivåerna blir och hur stora ekonomiska åtaganden medger. Utskottet har vid upprepade tillfällen framhållit att styrningen av Försvarsmaktens materielinvesteringar bör utformas på ett sådant sätt att ges möjligheter att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. Utskottet fortsätter att lägga stor vikt vid dessa frågor. Mot bakgrund av det som utskottet anfört ovan och med en påminnelse om betydelsen av finansmakt i enlighet med regeringsformen anser utskottet att motionerna 2015/16:2263 av m.fl. (FP), 2015/16:2824 av m.fl. (KD) yrkande 15 och 2015/16:3218 av m.fl. (SD) yrkande 19 bör avslås. 2015/16:FöU1 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 6 Utskottets förslag i korthet avslår samtliga motionsyrkanden om resultatredovisningen för utgiftsområde 6. Jämför reservationerna 4 (C, KD) och 5 (M, C, L) Bakgrund och tidigare behandling