bet · H301KU10 · 2015-09-21 00:00:00 — har vid ett flertal tillfällen granskat omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer (se bet. KU 1985/86:25 s. 33 f., bet. 1993/94:KU30 s. 139, bet. 2008/09:KU20 s. 149 f. och bet. 2009/10:KU20 s. 58 f.). Dessa har i huvudsak varit inriktade på beslutens förenlighet med regeringsformens bestämmelser om saklighet och opartiskhet samt , inte dess betydelse för hur regeringen utöver utnämningsmakten när den utser nya myndighetschefer och hur rekryteringsprocessen är utformad. De arbetsrättsliga förutsättningarna för avsked respektive förflyttning av sådana chefer finns i 32 § respektive 33 § andra stycket . Avsked av en myndighetschef har enligt en svarspromemoria från till utskottet inte förekommit inom överskådlig tid (bet. 2013/14:KU10 s. 121). Vad gäller förflyttning framgår att bestämmelsen i innehåller bestämmelser om två formella grunder, av organisatoriska skäl eller annars för myndighetens bästa. Dock kan även regeringen och en myndighetschef komma överens om att den sistnämnde i stället ska erbjudas anställning i (). Skäl för en sådan anställning kan t.ex. vara att en myndighetschef får i uppdrag att leda en organisationskommitté med uppdraget att inrätta en ny myndighet eller att en myndighetschef har drabbats av en sjukdom som innebär praktiska problem i det dagliga chefskapet. I svarspromemorian lämnades en förteckning över de 15 myndighetschefer som, oavsett skäl, lämnat sin chefsanställning för att i stället anställas som generaldirektör med placering i RK. På en fråga om det efter förflyttningar av myndighetschefer görs någon form av regelmässig utvärdering eller uppföljning av orsakerna till att förflyttningen blev nödvändig angavs att sådana inte förekommer. Däremot finns det en enhet i RK som alltid ska delta i beredningen av beslut som rör såväl myndighetschefer som generaldirektörer med placering i RK, och vid den enheten finns det därför en viss samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Enheten utgör även ett stöd för departementen i ärenden där förflyttningsbestämmelserna kan komma att tillämpas. Regeringens syn på förslag rörande förflyttningsinstrumentet från Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer (2011:81) tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. Utredaren fick i uppdrag att bl.a. undersöka i vilken utsträckning regeringens ambition uppfyllts om att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga. Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer noterade att det var relativt ovanligt att myndighetschefer förflyttas och att regeringen i första hand försöker få till stånd en frivillig lösning om en förflyttningssituation uppstår. Vanligen rör det sig enligt utredningen om ett par förflyttningar (SOU 2011:81 s. 98). Detta antal kunde enligt utredningen sättas i relation till att det var 30 respektive 31 personer som anställdes som myndighetschefer 2009 respektive 2010. Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän beslutet prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (36 § andra stycket ). Regleringen innebär att en myndighetschef som förflyttas mot sin vilja kan få beslutet prövat, i sista hand av Arbetsdomstolen. Utredaren föreslår att möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett beslut om förflyttning ska avskaffas. redovisade i skrivelse 2013/14:155 att flera remissinstanser hade avstyrkt förslaget bl.a. med hänvisning till rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i konvention om de mänskliga rättigheterna och de Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter gjorde regeringen i skrivelse 2013/14:155 bedömningen att någon ändring av inte bör göras i den delen. I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () publicerad granskades utnämningar och ansvarsutkrävande av En av de aspekter som lyftes fram i rapporten var uppföljningsfasen som gällde hur väl generaldirektörerna lyckats med sina uppdrag inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. (Ds 2003:7 s. 14 f.) konstaterades vissa brister i uppföljningen. av de tillfrågade statsråden12 kunde erinra sig att en tillsättning av en generaldirektör blivit en besvikelse. Bland dessa hade hälften blivit besvikna en gång och i resten av fallen mer än en gång. uttrycktes ofta i bristande ledarskap, t.ex. en oförmåga att driva igenom vissa förändringar, personalpolitiska problem och samarbetsproblem. ledde missnöjet till ”avsked”, omplacering eller att personen inte I många fall ledde det inte till något annat än samtal och ibland inte ens till det. uttrycktes missnöje med de belönings- och sanktionssystem som fanns att tillgå. För att en generaldirektör skulle få lämna sin tjänst krävdes ganska mycket. Ord som t.ex. brottslighet, ”uppenbar” oförmåga, ”affärer”, ”grovt” misslyckande är de formuleringar som används av de tillfrågade statsråden. Som anförts i det föregående har utskottet granskat regeringens utövande av utnämningsmakten, främst i fråga om utnämning av myndighetschefer i (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f., bet. s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 f., bet. 2009/10:KU10 s. 117 f., bet. 2011/12:KU10 s. 81 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Vad gäller chefer vid utlandsmyndigheter genomförde utskottet en granskning av förekomsten av politisk bakgrund bland ambassadörer m.fl. som utnämnts Granskningen ledde i denna del inte till något uttalande från utskottets sida (bet. 2005/06:KU20 s. 184). 12 Rapporten bygger på svar på enkäter som skickats till samtliga som – 2001 antingen fortfarande var eller hade varit statsråd respektive statssekreterare. sändes även enkäter till några departementsråd m.fl. som var verksamma . Utskottet konstaterade vid sin granskning att bilden var ungefär densamma som vid tidigare granskningar, dvs. att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund hade legat på omkring 20–2001, och att den klart dominerande bakgrunden bland dessa var statssekreterare. Utskottet noterade att denna andel oftast var lägre när det gällde dem som hade utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna och att de som hade politisk bakgrund i regel hade varit kabinetts- eller statssekreterare. Dessutom hade de inte sällan en annan, fast tjänst i (bet. 2007/08:KU10 s. 66). Sammantaget gav det som framkommit i denna del av granskningen inte anledning till någon invändning från utskottets sida. Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se nedan). konstaterade utskottet, med förbehåll för vissa skillnader i granskningens mätperioder, att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund hade minskat något (bet. 2009/10:KU10 s. 133 f.). Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 25–hade andelen legat på i genomsnitt 15–. konstaterade utskottet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna med en politisk bakgrund hade stigit . Från att tidigare ha legat på i genomsnitt hade andelen legat på i genomsnitt . Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning, dvs. att förekomsten av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte inom vilket politiskt parti den person som utnämns har sin bakgrund, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och har utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas. konstaterade utskottet att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund hade minskat ytterligare, från tidigare 25–till (bet. 2011/12:KU10 s. 102). konstaterade utskottet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna med en politisk bakgrund oftast är lägre, även om så inte hade varit fallet . Från att tidigare ha legat på i genomsnitt hade andelen legat på i genomsnitt . I sammanhanget framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan). I granskningen följdes de tidigare granskningarna upp med uppgifter (bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Utskottet konstaterade att andelen utnämnda myndighetschefer med en politisk bakgrund varierade över tiden, från för mandatperioden –för mandatperioden –för den innevarande mandatperioden (). Utskottet framhöll sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med Vad som framkommit i granskningen gav sammanlagt enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringen har utövat sin utnämningsmakt i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid sakliga grunder. I de ovannämnda granskningarna från höstarna 2003, 2005, 2007, 2009, 2011 och 2013 uppmärksammade utskottet även fördelningen mellan kvinnor och män bland utnämnda myndighetschefer i . I granskningen kunde utskottet konstatera att utvecklingen hade gått i riktning mot en större andel kvinnor (bet. 2005/06:KU10 s. 58). Uppdelat på departement var bilden alltjämt att andelen kvinnor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna i vissa fall skilde sig kraftigt åt. Vid flera departement fanns en klart större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement fanns en klart större andel kvinnor. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från konstitutionell synpunkt. Vad gäller utlandsmyndigheterna var andelen kvinnliga chefer vid dessa fortfarande lägre än andelen manliga chefer, men andelen kvinnliga chefer hade ökat successivt. Utskottet såg det som positivt att denna utveckling fortsätter (bet. 2005/06:KU10 s. 17). noterade utskottet i sin granskning (bet. 2007/08:KU10 s. 67) att flertalet av dem som utnämnts till myndighetschefer vid såväl myndigheter i som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Andelen kvinnor bland dem som utsetts var som regel 30–. Någon tydlig trend kunde inte utläsas ur materialet, då skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män minskade vissa år och ökade andra år. Utskottet anmärkte då att till följd av regeringsskiftet och den nya departementsindelningen var antalet utnämningar vid vissa departement dock så litet att resultatet för den senaste granskningsperioden borde tolkas försiktigt på departementsnivå. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från utskottet. konstaterade utskottet en ökande trend i andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i . var denna andel omkring eller strax i stället för, som tidigare, omkring eller strax . Utskottet konstaterade att någon liknande trend inte kunde utläsas ur materialet vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen kvinnor fortfarande låg kring en tredjedel. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i delvis hade jämnats ut. konstaterade utskottet att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i tydligt hade ökat. var denna andel strax , efter att tidigare ha legat på omkring eller strax . Utskottet konstaterade att en liknande om än svagare trend kunde noteras för utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen utnämnda kvinnor börjat närma sig . Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i hade jämnats ut . När det gäller andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer framhöll utskottet särskilt att det såg positivt på den utveckling som framkommit i granskningen. noterade utskottet att något fler av dem som utnämnts till myndighetschef vid såväl myndigheter i som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Utskottet konstaterade dock att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i hade ökat tydligt och låg på en i allt väsentligt acceptabel nivå. Utskottet betonade att det såg positivt på den utveckling som framkommit i granskningen. granskar utskottet de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i . Även om erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden vid den första granskningen var begränsad konstaterade utskottet att personer som lämnat in intresseanmälningar hade ingått i slutskedet av rekryteringsförfarandet i 40 av de 50 öppna rekryteringsförfaranden som hade genomförts . konstaterade utskottet att i 60 av de 87 öppna rekryteringsförfaranden (dvs. ) som genomförts hade personer som lämnat in intresseanmälningar innan ansökningstidens utgång fått den utannonserade tjänsten. Utskottet noterade även att denna andel hade ökat något (dvs. konstaterade utskottet att andelen öppna rekryteringar ur den krets där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden var fortsatt hög (). Dock hade andelen utnämnda myndighetschefer som lämnat in intresseanmälningar före ansökningstidens utgång minskat under den senaste granskningsperioden, även om denna andel totalt, dvs. , var förhållandevis hög (76 av 122 utnämningar eller ). Andelen öppna tjänstetillsättningar där externt rekryteringsstöd använts hade ökat. Utskottet konstaterade samman- fattningsvis att införandet av öppna rekryteringsförfaranden hade inneburit viktiga förändringar; exempelvis ingår andra intresserade kandidater än den som utnämns i slutskedet av en rekrytering i mycket stor utsträckning. Likafullt var effekterna av dessa förändringar fortfarande inte analyserade på djupet. Utskottet skulle därför välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppföljning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden och hur de stärker kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer konstaterade utskottet att det inte förekommer någon regelmässig utvärdering eller uppföljning av orsakerna till förflyttningar av myndighetschefer. Även om det inom finns en viss samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut bedömde utskottet att det finns ett utrymme för förbättringar i denna del. Att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbeslut torde enligt utskottet vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen. Utskottet har genom en skrivelse till begärt förteckningar över bl.a. samtliga myndighetschefer vid myndigheter i respektive chefer vid utlandsmyndigheterna som utsågs av regeringen –. Förteckningarna ska inkludera information om myndighetschefernas politiska bakgrund och kön och om tidigare befattning som myndighetschef vid en myndighet i eller som chef vid en utlandsmyndighet. Vidare begärdes även information om vilka anställningar som föregicks av ett förfarande där regeringen annonserade för att få in intresseanmälningar, där den som fick tjänsten ingick i den grupp sökande som hade lämnat in en intresseanmälan (inklusive noteringar om huruvida anmälan lämnades in efter ansökningstidens utgång), där någon eller några av de sökande som hade lämnat in en intresseanmälan ingick i slutskedet av beredningen av ärendet (t.ex. kallades till anställningsintervju e.d.) och där regeringen använde sig av externt rekryteringsstöd (konsulter) under sin beredning av ärendet. Vidare begärde utskottet en förteckning över samtliga chefer för myndigheter i som regeringen avskedade eller förflyttade –samt svar på ytterligare frågor, bl.a. en redogörelse för om de ovan återgivna delarna från regeringens chefspolicy för myndighetschefer och riktlinjerna för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen samt ”Chef i RK” fortfarande gäller samt om ytterligare moment i rekryteringsprocessen har tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken, och i så fall vilka. Utskottet frågade även, mot bakgrund av utskottets uttalande i granskningen , om det har skett någon uppföljning av eller utvärdering av de nya rekryteringsförfarandena utöver vad som redovisas i skrivelse 2013/14:155. Vidare erinrades om att det i den förra granskningen av utnämningsmakten anfördes att det torde vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbeslut. Frågan ställdes nu vilken uppföljning av förflyttningsbeslut som har skett sedan den förra granskningen. Som svar lämnades två promemorior som upprättats inom respektive (bilaga 8.1). I promemorian från anförs att vid bemanning av befattningar som chef för utlandsmyndighet tillämpas i ökad grad intervjuförfarande vad gäller de kandidater som inte tidigare varit enhets- eller myndighetschefer. Externt rekryteringsstöd utnyttjas inte vid tillsättning av chefer vid utlandsmyndigheterna. Vidare anförs att riktlinjer för chefsroll och chefsuppdrag är desamma som vid redovisningen till utskottet . Inga ytterligare moment har tillkommit därutöver. I svarspromemorian från anges att chefspolicyn gäller och tillämpas alltjämt. Inga ytterligare moment har tillkommit. I sammanhanget kan dock enligt svaret nämnas att förvaltningschefen beslutade att inrätta en funktion inom som ska ge stöd till departementen i samband med chefsförsörjning av myndighetschefer m.fl. Syftet med funktionen är att regeringens chefsförsörjning ska präglas av ett sammanhållet, enhetligt och proaktivt arbetssätt. Funktionen är under uppbyggnad. När det gäller frågan om uppföljning av de nya rekryteringsförfarandena påpekas i promemorian att såsom anförts i skrivelse 2013/14:155 har ett stort antal reformer genomförts . Uppföljning och utvärdering av det arbetet har redovisats i skrivelsen. Ytterligare uppföljning eller utvärdering har inte skett. Vad gäller frågor om myndighetschefer som regeringen har avskedat eller förflyttat anges att de arbetsrättsliga bestämmelserna om avsked av en myndighetschef finns i 32 § . Det har inte förekommit att en myndighetschef blivit avskedad, varför svaret i övrigt enbart avser frågan i vilken omfattning som förflyttningar aktualiserats. Enligt 33 § andra stycket kan en person som är anställd som myndighetschef förflyttas dels av organisatoriska skäl, dels för myndighetens bästa. Regeringen och en myndighetschef kan även i andra fall komma överens om att vederbörande ska få en anställning i . I svaret anförs att anledningen till varför en myndighetschef förflyttas anges vanligtvis inte i regeringens beslut. I svarspromemorian lämnas en förteckningen över de sju myndighetschefer som, oavsett skäl, –lämnat en chefsanställning för att i stället vara anställd som generaldirektör eller motsvarande med placering i . Av förteckningen framgår att i tre fall rörde det sig om myndigheter under , i två fall om myndigheter under medan de två övriga fallen rörde myndigheter under respektive och . På frågan om vilken uppföljning av förflyttningsbeslut som har skett sedan den förra granskningen anförs att någon regelmässig utvärdering eller uppföljning inte har genomförts sedan den förra granskningen. Däremot finns det en enhet för statlig arbetsgivarpolitik i som alltid ska delta i beredningen av beslut som gäller såväl statliga myndighetschefer som generaldirektörer med placering i . Vid den enheten finns en samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Enheten utgör även ett stöd för departementen i ärenden som innebär att bestämmelserna om förflyttning i 33 § andra stycket kan komma att tillämpas. När en myndighetschef lämnar en pågående anställning föregås detta alltid av en ingående dialog mellan chefen och det för myndigheten ansvariga departementet. I det följande redovisas statistiska uppgifter om politisk bakgrund, kön och öppna rekryteringsförfaranden som bygger på de två överlämnade promemoriorna och på promemorior som lämnats över i tidigare granskningar. Det kan nämnas att när det gäller domare är det endast ordförandena i Försvarsunderrättelsedomstolen som ingår i den krets arbetstagare som anställs och lönesätts av regeringen. Samtliga övriga domare lönesätts av och ingår inte i underlaget. Chefer vid myndigheter i Sedan utskottets granskning har regeringen fattat 58 beslut om utnämning av myndighetschef i (perioden –), vilket är samma antal som under den förra granskningsperioden.13 Av de 58 myndighetschefer som utnämndes under den aktuella granskningsperioden (–) har 14 politisk bakgrund som statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom , riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd etc. Totalt utgör de som har politisk bakgrund således av de utnämnda myndighetscheferna, vilket kan jämföras under tidigare granskningsperioder (–). Vissa beslut gällde anställning i en sådan befattning som det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet för. Det krävs t.ex. enligt högskoleförordningen professorsbehörighet eller lektorsbehörighet för tjänst som rektor vid ett universitet eller en högskola. – utsågs sex rektorer. Genom att tillföra uppgifter från tidigare granskade perioder kan man få en mer heltäckande bild av utnämningarna. har det, som framgår av tabell 8.1 nedan, förekommit totalt 475 regeringsbeslut om utnämning av myndighetschef i . I 102 av dessa har den som utnämnts haft en politisk bakgrund, vilket motsvarar . Skulle enbart befattningar som inte kräver särskild utbildning eller erfarenhet ingå hade andelen med politisk bakgrund varit något högre. I tabellen redovisas att 182 utnämningar skedde under regeringen 2001–2006. Av dem som utnämndes hade 49 stycken () en politisk bakgrund. Under regeringen 2006–2014 skedde 265 utnämningar, varav 45 stycken () avsåg personer med politisk bakgrund. 13 –utnämnde regeringen 91 myndighetschefer och –utnämndes 61 myndighetschefer. Tabell 8.1 Antalet utnämnda myndighetschefer –och andelen med politisk bakgrund (andel i %) Regeringen 2001–2006 Regeringen 2006–2014 Regeringen 2014–2015 Under regeringen , dvs. perioden till , har 28 myndighetschefer utnämnts. Av de åtta personer med politisk bakgrund som har utnämnts under regeringen har fyra utnämnts till landshövdingar och ytterligare tre har varit myndighetschefer. Granskas olika slags politiska bakgrunder visar det sig att den klart vanligaste bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 8.2 har nästan hälften av de utnämnda myndighetscheferna med en politisk bakgrund en bakgrund som statssekreterare. Den näst vanligaste bakgrunden är riksdagsledamot. Tabell 8.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer – varav regeringen varav regeringen varav regeringen Kommentar: I kategorin ”Kommunalråd e.d.” ingår landstingsråd, regionråd och oppositionsråd. I kategorin ”Annan” ingår kanslichef, förbundsordförande och politiskt sakkunnig. Om en person har flera politiska bakgrunder, t.ex. både riksdagsledamot och statsråd, anges i tabellen den bakgrund som hon eller han hade närmast före utnämningen. Flera av dem som bedöms ha en politisk bakgrund har inte rekryterats direkt från sitt politiska uppdrag, utan tiden då detta innehades har ibland legat . Därefter kan personen i fråga t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller hon utnämns till chef över som ingår i granskningen. Begränsas granskningen till enbart dem som kommer direkt från ett politiskt uppdrag minskar antalet utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund från 102 till 45. Av dessa har 18 en bakgrund som riksdagsledamöter, 14 som statssekreterare, 5 som kommunalråd e.d., 6 som statsråd och 2 har en annan bakgrund. Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex. rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent. har som framgått ovan framhållits som speciellt och anses kräva egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav.