yttr · H205JuU2y · 2014-11-20 00:00:00 — beslutade att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över de iakttagelser som redovisas i en promemoria som har upprättat. uppföljning gäller de subsidiaritetsprövningar som har genomförts i –. Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. har genomfört tolv subsidiaritetsprövningar och lämnat ett utlåtande med förslag till motiverat yttrande. Utlåtandet gällde kommissionens förslag om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet (KOM(2013) 534). Vid subsidiaritetsprövningen av nämnda förslag hade utskottet inte tillgång till regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan, trots att en sådan begärts in. Avsaknaden av regeringens bedömning innebär att utskottet hade ett sämre underlag för sin bedömning än vad som förutses i riksdagsordningen. Det samarbete som sker på det straffrättsliga området innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU, vilket i många fall är nödvändigt för att nå ett effektivt samarbete på området. Ett omfattande lagstiftningsarbete har skett på området vilket medfört en betydande kompetensöverföring till EU och motsvarande inskränkning av den nationella kompetensen. Det är viktigt att uppmärksamma den samlade effekten som olika förslag kan ha tillsammans. Utskottets uppfattning är att i synnerhet straffrättslig lagstiftning på EU-nivå endast bör initieras om det står klart att en sådan lagstiftning bidrar med ett betydande mervärde. I yttrandet finns en avvikande mening (SD). nu aktuella uppföljning gäller perioden –och avser de subsidiaritetsprövningar som lett till beslut antingen i utskottet (protokollsutdrag) eller i kammaren (motiverat yttrande) . Detta är den femte uppföljningen som gör. uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen rymmer två delar, dels den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter, dels utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar. Uppföljningen av den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Uppföljningen av utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar gäller främst utfallet på en övergripande nivå. Detta redovisas genom sammanställningar av hur subsidiaritetsprövningarna har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. blir frågan hur utvecklingen vad gäller kompetensfördelning mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla befintliga mål. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. I uppföljningen lägger fokus på utfallet i subsidiaritetsärendena och det sammantagna utfallet sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. har genomfört tolv subsidiaritetsprövningar. I ett ärende lämnade utskottet ett utlåtande med förslag till ett motiverat yttrande: – 2013/14:JuU13 Subsidiaritetsprövning av förslag om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten. Denna prövning gällde kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, (KOM(2013) 534). har även prövat följande utkast till lagstiftningsakter: – Förslag till och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism, KOM(2013) 45 – Förslag till och rådets direktiv om straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning och om ersättning av rådets rambeslut /383/RIF, KOM(2013) 42, – Förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 vad gäller användningen av systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer, KOM(2013) 96, – Förslag till och rådets förordning om inrättande av ett system för in- och utresa som har till syfte att registrera in- och utreseuppgifter för tredjelandsmedborgare som passerar EU-medlemsstaternas yttre gränser, KOM(2013) 95, – Förslag till och rådets förordning om inrättande av ett program för registrerade resenärer, KOM(2013) 97, – Förslag till och rådets förordning om fastställande av regler för övervakningen av de yttre sjögränserna inom ramen för det operativa samarbete som samordnas av Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser, KOM(2013) 197 – Förslag till och rådets förordning om Europeiska unionens organ för samarbete och fortbildning inom brottsbekämpning (Europol) om upphävande av beslut /371/RIF och 2005/681/RIF, KOM(2013) 173 – Förslag till och rådets förordning om anpassning till artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt av ett antal rättsakter på området rättsliga frågor som föreskriver tillämpning av det föreskrivande förfarandet med kontroll, KOM(2013) 452 – Förslag till rådets beslut om upphävande av rådets beslut /124/EG, Euratom, KOM(2013) 580 – Förslag till och rådets förordning om Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust), KOM(2013) 535 – Förslag till och rådets direktiv om ändring av rådets rambeslut /757/RIF av om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel vad gäller definitionen av narkotika, KOM(2013) 618. Av de 123 subsidiaritetsprövningar som genomfört har 12 gällt justitieutskottets beredningsområde. En subsidiaritetsprövning resulterade i att kammaren beslutade om ett motiverat yttrande i enlighet med utskottets förslag (utl. 2013/14:JuU13, rskr. 2013/14:25). subsidiaritetsprövar alla rättsakter som hänvisas till utskottet för subsidiaritetsprövning. har upprättat kanslipromemorior i samtliga ärenden. Av dessa promemorior framgår tidsfrister för prövningarna, en sammanfattning av förslagens innehåll och bakgrund, regeringens bedömningar i subsidiaritetsfrågorna, om de är kända, och kansliets förslag till planering för ärendenas fortsatta hantering. Kansliet har inte i sina promemorior refererat till den tvåstegsmetod som redogör för i sin promemoria. Kanslipromemoriorna har heller inte innehållit några förslag från kansliet till en bedömning av subsidiaritetsfrågorna. Utskottet beslutade vid sammanträdet att ge presidiet befogenhet att besluta om inhämtande av information om regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid prövning av lagstiftningsakter. Utskottet har vid fyra av de tolv subsidiaritetsprövningarna tagit upp ett ärende till beredning och justering vid samma tillfälle. Detta har gjorts vid ärenden som mer varit av teknisk art. Utskottets uppfattning är att tidsfristen för prövningarna inte varit svår att hålla i något fall. Utskottet har inte haft kontakt med några utskott i andra nationella parlament med anledning av beredningen av subsidiaritetsärendena. Kansliet har emellertid regelmässigt använt sig av IPEX för att se dels vilka parlament som prövar det aktuella förslaget, dels om något av parlamenten har lagt ut information om prövningen. har även haft en kontinuerlig kontakt med representant vid EU:s institu–tioner. Kansliets uppfattning är att man genom kontakter med representant har kunnat få en bra översikt över de andra parlamentens uppfattningar vad gäller de aktuella förslagens överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Kommissionens utkast till lagstiftningsakter Utskottet vill, liksom vid förra årets uppföljning, betona vikten av att kommissionen baserar sina förslag på en korrekt rättslig grund. Detta gäller inte minst vid förslag om straffrättsliga åtgärder. Kommissionens motiveringar i subsidiaritetsfrågan Kommissionen har varit förslagsställare i samtliga subsidiaritetsärenden som utskottet har prövat . Kommissionen har lämnat motiveringar i subsidiaritetsfrågan i alla ärenden utom ett. I några fall har kommissionens motiveringar varit alltför kortfattade. Utskottet vill på samma sätt som gjordes vid den förra uppföljningen (yttr. 2013/14:JuU2y) påpeka att ofullständiga och schablonartade motiveringar försvårar för de nationella parlamenten att bedöma om ett förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Det är också viktigt att det klart framgår hur kommissionen har resonerat för att komma fram till att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen lämnade inte någon motivering i subsidiaritetsfrågan i förslag om upphävande av rådets beslut /124/EG, Euratom (det s.k. Cipsprogrammet, KOM(2013) 580). Det förslaget gällde, som framgår av namnet, upphävande av ett rådsbeslut. Regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan I tio av de ärenden som är aktuella för uppföljning har utskottet vid sin subsidiaritetsprövning haft tillgång till regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. I ett av dessa ärenden lämnades denna bedömning muntligen vid ett sammanträde. I de övriga ärendena har regeringen lämnat sin bedömning i en särskild promemoria eller i en faktapromemoria. Utskottet begärde inte regeringens bedömning av subsidiaritetsfrågan i förslag om upphävande av rådets beslut /124/EG, Euratom (det s.k. Cipsprogrammet, KOM(2013) 580). När det gällde prövningen av kommissionens förslag om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet (KOM(2013) 534) hade utskottet vid sin subsidiaritetsprövning inte tillgång till regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Enligt 10 kap. 10 § andra stycket riksdagsordningen (tidigare lydelse 10 kap. 6 § tredje stycket riksdagsordningen) ska regeringen lämna en sådan bedömning från den dag då utskottet begär att få bedömningen. Regeringen dröjde emellertid med att lämna sin bedömning till efter den angivna fristen och efter det att utskottet justerat ett prövningsutlåtande (utl. 2013/14:JuU13). Som utskottet påpekade i sitt utlåtande innebär avsaknaden av regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan att utskottet hade ett sämre underlag för sin bedömning än vad som förutses i riksdagsordningen. Efter en anmälan har granskat justitieministerns hantering av justitieutskottets begäran om regeringens bedömning av tillämpningen subsidiaritetsprincipen i förslaget om att inrätta en europeisk åklagarmyndighet (bet. 2013/14:KU20 s. 18 f.). konstaterar i sitt ställningstagande att regeringen har brustit i sin efterlevnad av riksdagsordningens bestämmelser och att regeringen därför inte kan undgå kritik. Utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar Utskottet har lämnat ett utlåtande (utl. 2013/14:JuU13). Som framgår ovan gällde detta kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet. Utskottet ansåg att det aktuella förslaget var långtgående och innebar att en ny och överstatlig åklagarmyndighet inrättas som tillerkänns exklusiv behörighet när det gäller brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Utskottet ansåg att det är uppenbart att införandet av en sådan nyordning skulle få stora konsekvenser för såväl svensk lagstiftning som för svenska myndigheters verksamhet. Dessutom möjliggör fördraget en framtida utvidgning av den europeiska åklagarmyndighetens behörighet till att även omfatta annan grov gränsöverskridande brottslighet. Utskottet ansåg mot denna bakgrund att det var svårt att överblicka vad förslaget om en europeisk åklagarmyndighet närmare innebär, inte minst på . Utskottets uppfattning var att kommissionen inte har förmått visa att det som kommissionen vill uppnå med förslaget, att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, inte kan uppnås genom åtgärder på na–tionell nivå, t.ex. med stöd av det mellanstatliga samarbete som bl.a. Eurojust erbjuder. Kommissionen har enligt utskottet inte heller visat att målen för den föreslagna åtgärden bättre kan uppnås genom ytterligare åtgärder på EU-nivå än på nationell nivå. Utskottet ansåg vidare att förslaget är så långtgående att man måste ifrågasätta om inte de föreslagna åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med förslaget, att skydda EU:s ekonomiska intressen. Det torde finnas andra mindre långtgående alternativ för att uppnå målet med förslaget, t.ex. att genom ytterligare åtgärder förebygga brott mot EU:s ekonomiska intressen. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att förslaget inte heller uppfyller det proportionalitetskriterium som inryms i subsidiaritetsprövningen. Sammanfattningsvis ansåg utskottet att förslaget i sin helhet strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog att skulle avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande där detta klargörs. biföll utskottets förslag (rskr. 2013/14:25). De nationella parlamenten lämnade tillsammans 13 motiverade yttranden om förslaget, vilket motsvarade 18 röster av 56 möjliga, och innebar att ett s.k. gult kort utfärdades med anledning av förslaget. Enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna krävdes 14 röster för ett gult kort i detta ärende. Detta var som ett gult kort utfärdades sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Samlat utfall av genomförda subsidiaritetsprövningar har gjort tolv subsidiaritetsprövningar. En av dessa resulterade i, som nämnts ovan, att utskottet lämnade ett prövningsutlåtande (utl. 2013/14:JuU13). genomförde utskottet tio subsidiaritetsprövningar. Av dessa resulterade tre i att utskottet lämnade lika många prövningsutlåtanden. Den föregående perioden (2011) lämnade utskottet ett prövningsutlåtande som gällde ett av sammanlagt tio prövade lagstiftningsutkast. –2010 har utskottet prövat tolv utkast till lagstiftning men inte lämnat något prövningsutlåtande. Utskottet konstaterar att den tidigare ökningen av antalet utlåtanden jämfört med antalet prövade utkast till lagstiftningsakter avtagit. Av de tolv utkast som justitieutskottet prövade innehöll fyra utkast förslag om gränskontroller och fyra förslag om straffrättsligt samarbete. Två av utkasten innehöll förslag om administrativt samarbete inom området för frihet, säkerhet och rättvisa. Ett utkast grundade sig på den s.k. flexibilitetsklausulen. Övriga utkast innehöll förslag om civilrättsligt samarbete, polissamarbete och tillnärmning av lagstiftning gällande den inre marknaden. Utskottet anser att EU-samordningens arbete med att underrätta utskotten om när lagstiftningsförslag antas fungerar väl och är till god hjälp. Utvecklingen av kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och EU För att bekämpa brott som skadar unionens ekonomiska intressen får rådet genom förordningar i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande inrätta en europeisk åklagarmyndighet. Rådet ska besluta med enhällighet efter godkännande. Om enhällighet inte kan nås får en grupp om minst nio medlemsstater begära att förslaget behandlas vidare (artikel 86 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget). Enligt förslaget om att inrätta en europeisk åklagarmyndighet ska den europeiska åklagarmyndigheten ha exklusiv behörighet att utreda och åtala för brott mot EU:s finansiella intressen. Detta innebär att medlemsstaternas åklagarbehörighet överlåts till EU i motsvarande utsträckning. Förslaget innebär även att kompetens överförs till den europeiska åklagarmyndigheten vad gäller behörighet att besluta om vissa särskilt angivna utredningsåtgärder, som sedan ska genomföras i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat där de verkställs. Artikel 86 i EUF-fördraget möjliggör dessutom en framtida utvidgning av den europeiska åklagarmyndighetens behörighet till att även omfatta annan grov gränsöverskridande brottslighet. En sådan utvidgning skulle medföra ytterligare kompetensöverföring till EU. Det straffrättsliga samarbetet i övrigt Det straffrättsliga samarbetet inom unionen ska bygga på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden och inbegriper en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar på vissa områden. Om det är nödvändigt för att underlätta det ömsesidiga erkännandet av domar och rättsliga avgöranden samt polissamarbete och rättsligt samarbete i sådana straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande dimension, får EU genom direktiv fastställa minimiregler om t.ex. straffrättsliga förfaranden. I dessa minimiregler ska skillnaderna mellan medlemsstaternas rättsliga traditioner och rättssystem beaktas (artikel 82 i EUF-fördraget). EU får genom direktiv även fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag. Detsamma gäller om det är nödvändigt att säkerställa ett effektivt genomförande av unionens politik på ett område som omfattas av harmoniseringsåtgärder (artikel 83 i EUF-fördraget). Förslaget om bl.a. straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning (KOM(2013) 42) innebär att kompetens överlämnas när det gäller minimiregler om penningförfalskning (numera och rådets direktiv /62/EU). Förslaget om ändring i narkotikarambeslutet (KOM(2013) 618) syftar till att utvidga narkotikarambeslutet till att även omfatta nya psykoaktiva ämnen. Genom det nämnda rambeslutet fastställdes gemensamma minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Inom polissamarbete har utskottet prövat ett förslag till förordning om Europol (KOM(2013) 173). Det förslaget innebär en anpassning av Europol till Lissabonfördraget och innehåller bl.a. förtydligade regler vad gäller medlemsstaternas skyldighet att överföra information till Europol. har utskottet även subsidiaritetsprövat fyra förslag om gränskontroll. Tre av förslagen ingår i ett paket om smart gränsförvaltning. Det syftar dels till att förbättra förvaltningen av den yttre gränsen genom att skapa ett tillförlitligt och mer skyndsamt sätt att kontrollera tredjelandsmedborgares resor till och från Schengenområdet, dels till att skapa en möjlighet att utnyttja ny teknik för att underlätta passage över den yttre gränsen för att möta det ökade passagerarflödet. Paketet om smart gränsförvaltning innehåller förslag som i vissa delar torde innebära en viss kompetensöverföring vad gäller personkontroll. Det fjärde förslaget som gäller gränskontroll innehåller regler för operativt samarbete vid de yttre sjögränserna (KOM(2013) 197). Förslaget innehåller riktlinjer för gemensamma operationer som samordnas av Frontex och bör inte medföra någon kompetensöverföring (numera förordning EU nr 565/2014). Det samarbete som efter Lissabonfördragets ikraftträdande sker på det straffrättsliga området innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. Detta medför att lagstiftningen på EU-nivå stärks och att utrymmet för nationell lagstiftning minskar i motsvarande mån. Som utskottet påpekat i tidigare yttranden, senast vid uppföljningen av subsidiaritetsprövningar (yttr. 2013/14:JuU2y), är denna kompetensöverföring i många fall nödvändig för att nå ett effektivt samarbete på området och på så sätt nå målet för samarbetet, dvs. att förebygga och bekämpa gränsöverskridande och allvarlig brottslighet. Emellertid kan det konstateras att ett omfattande lagstiftningsarbete har skett på området, vilken har medfört en betydande kompetensöverföring till EU och motsvarande inskränkning av den nationella kompetensen. Det är viktigt att uppmärksamma den samlade effekten som olika förslag kan ha tillsammans, vilken kan vara svår att överblicka vid subsidiaritetsprövningar av enskilda förslag. Det är enligt utskottets uppfattning viktigt att subsidiaritetsfrågan ges särskild uppmärksamhet när det handlar om förslag till lagstiftning inom det straff- och processrättsliga området. Rättsliga frågor, och i synnerhet straffrättsliga frågor, återspeglar grundläggande värden, seder och bruk i medlemsstaterna. Dessa frågor utgör en central del för varje stats funktion och legitimitet och är därför av särskild betydelse för medlemsstaterna. Som utskottet anförde i sitt utlåtande om EU:s agenda för rättsliga frågor till 2020 – Att stärka förtroendet, rörligheten och tillväxten inom EU (utl. 2013/14:JuU41), bör behovet av åtgärder på EU-nivå grundligt analyseras inför varje sådant beslut. Utskottet anser att i synnerhet straffrättslig lagstiftning på EU-nivå endast ska initieras om det står klart att en sådan lagstiftning bidrar med ett betydande mervärde. De rättsliga frågornas särskilda karaktär innebär även att det är viktigt att utvecklingen på området är förankrad hos medlemsstaterna. Utskottet anser att det är av stor betydelse att respekten för medlemsstaternas olika rättsliga system och traditioner bevaras och att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna respekteras. Sådana avvägningar är i många fall svåra att göra, och det är därför viktigt att kommissionen i sitt fortsatta lagstiftningsarbete beaktar medlemsstaternas synpunkter i dessa hänseenden. Detta gäller inte minst det fortsatta lagstiftningsarbetet vad gäller kommissionens förslag om att inrätta en europeisk åklagarmyndighet med tanke på att förslaget uppnådde gränsen för gult kort. Att förslagsställaren, i detta fall kommissionen, ska ta hänsyn till parlamentens motiverade yttranden framgår av artikel 7 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Generellt anser utskottet att man när ny lagstiftning förbereds bör lägga större vikt vid att analysera den gällande lagstiftningen. Avsikten bör vara att förstärka den befintliga lagstiftningen när detta är möjligt. Medlemsstaternas bristande genomförande av EU-bestämmelser ska inte vara ett skäl för kommissionen att lägga fram förslag till ytterligare lagstiftning, som i sig bidrar till ytterligare överstatlighet. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), (S), (M), Arhe Hamednaca (S), (SD), (S), (C), (S), (SD), (FP), (V), (KD), Lawen Redar (S), (S), (M) och (M). Tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (SD) och (båda SD) anför: Utskottet skriver i sitt ställningstagande att den kompetensöverföring som sker i och med EU:s lagstiftningsarbete på området i många fall är nödvändig för att nå ett effektivt samarbete på området. Vi ifrågasätter om den kompetens–överföring som sker är så nödvändig som utskottet framhåller för att nå ett effektivt samarbete.